淺析湖南省低效產業用地認定標準及對策建議

低效產業用地通常是指不符合產業政策導向、安全生產和環保要求，屬于淘汰、落后、過剩產能，布局散亂、利用粗放，用途不合理、產出效益低，未達到國有建設用地使用權出讓合同約定條件的工礦倉儲等存量建設用地[。隨著土地資源的日益緊缺，低效產業用地的再開發已成為引領產業升級，增加發展動能，實現高質量發展的必然舉措。而科學合理的認定標準是低效產業用地再開發的一項前置工作，其重要程度不言自明。本文梳理了國內低效產業用地的認定標準，總結湖南省內認定現狀，分析其不足，結合國內優秀經驗，提出針對性對策建議，以期為湖南省土地資源的高效利用提供參考。

一、省外現有低效產業用地認定經驗

（一）閑置關停類

上海市直接將閑置工業用地認定為低效，廈門市將未被認定為閑置土地但處于停產、半停產狀態1年以上的企業認定為低效，寧夏回族自治區將未被認定為閑置但已建成投產后停產或處于半停產狀態2年以上的企業認定為低效。

（二）合同違約類

上海市明確超過土地出讓合同約定的達產日一年仍未投產的以及超過土地出讓合同約定的達產日三年，其中最近三年的土地稅收產出率和土地產出率均低于《上海產業用地指南（2019版）》中相應調整值的工業項目用地，認定為低效；福州將已動工開發建設，但未在約定期限內完工，開發建設的用地面積、建設工程投資額未達到約定要求的用地認定為低效。

（三）指標認定類

上海市按不同的行業分別給定上述指標的調整值、控制值和全市均值，其中，調整值是針對用地利用效率評估設定的指標，根據現狀和未來產業結構優化需求，結合各行業規上工業企業排名后20% 的統計數據制定，用于指導劣勢企業和低效用地調整退出；廈門將土地產出率不足現行工業項目控制標準 50% 的認定為低效用地；廣東清遠市提出畝均稅收和就業人數連續兩年達不到轄區內該行業平均水平 60% 的已投產工業項目認定為低效用地。

（四）產業及規劃導向類

成都市將不符合產業導向、環境污染嚴重、工業集中區和物流園區外不符合規劃的工業倉儲區識別為低效；廣元市將不進行改造升級且產業類型屬于禁止類或淘汰類的企業所使用的土地，或國土空間總體規劃確定不再作為工業用途的廠區（廠房）用地認定為低效；銀川市將列入《銀川市產業園區主導產業指導目錄》內禁止類、淘汰類目錄的項目用地，不符合安全生產、環保和消防等要求，經整改仍達不到要求，依法需要關停的項目用地以及按照規劃和產業結構調整要求需搬遷的項目用地認定為低效。

（五）綜合評價認定類

青島市通過協調自然資源和規劃、工信、住建、發改、稅務等部門，建立包含現狀用地狀況、用地效益、利用效率、固定資產投資強度、畝均工業增加值、畝均稅收、單位能耗增加值、單位排放增加值等認定指標的評價體系，進行工業用地綜合評價，合理認定低效產業用地。衢州市以“畝均論英雄”為導向，規模以上工業企業以畝均稅收、畝均增加值、單位能耗增加值、單位排放增加值、研究與試驗發展（Ramp;D）經費支出占營業收入之比、全員勞動生產率為評價指標，規模以下工業企業以畝均稅收、畝均營業收入、單位電耗稅收為評價指標，進行畝均效益綜合評價，將綜合評價結果為D的工業項目用地認定為低效工業用地。成都通過聚類分析，將畝均產值低且畝均稅收低的類型識別為低效工業倉儲區，同時疊加容積率和建筑密度分析，識別需提升土地利用強度的低效區域。

二、省內現行低效產業用地認定現狀

（一）省級層面

2022年，湖南省發展改革委和省自然資源廳聯合開展產業園區土地清理工作，將已供應且建成投產的國有建設用地中，未按照土地使用權出讓合同約定進行開發建設，包括因容積率、建筑系數未達標、綠地率超標或預留用地未按期開工建設等原因導致宗地內出現空閑的土地認定為低效，并對園區范圍內是否存在20畝以上供地單宗用地空閑率超過 50% 和單宗供地空閑土地超過20畝的情況進行重點核查。2023年湖南省發布《城鎮低效用地識別技術指南》（DB43-T2558-2023），構建了城市、宗地、圖斑三個尺度的城鎮建設用地效能評價指標體系與評價方法，明確了低效產業（工業、倉儲）用地的量化標準，即從經濟能效、社會能效、生態環境能效多角度實現了低效產業用地的科學識別。

（二）地市層面

2023年，長沙市和湘潭市納入國家低效用地再開發試點名單，為探索節約集約用地辦法途徑和體制機制，促進城鄉高質量發展，兩市分別出臺了低效用地認定標準。長沙市將開發未完成、開發不達標、產出效益差及用途不合理的產業用地認定為低效。湘潭市以定性分析為主、定量分析為輔，定性與定量相結合的綜合判定方式進行低效用地認定；針對低效產業（工礦倉儲）用地，采用定性標準，從利用粗放、用途不合理、其他情況三個方面進行認定。

（三）產業園區層面

省內部分產業園區針對自身條件對企業低效用地進行了綜合評價。比如，長沙經開區以畝均營業收入、畝均稅收、研發投入強度、就業貢獻度和綜合素質項目對企業進行綜合評價，根據企業綜合評價得分情況將企業劃分為A、B、C、D四類，D類即為倒逼整治類，同時將近三年畝均稅收低于10萬元的企業作為低效用地重點整治對象。衡陽市內產業園區也通過從畝均稅收、營業收入、研發投入、單位能耗、主要污染物排放等方面入手，將企業評價劃分為A、B、C、D檔，D檔主要是綜合效益較差、發展水平落后，需重點整治、搬遷改造、淘汰的企業，并重點關注市直園區畝均稅收4萬元以下、縣域省級園區畝均稅收2萬元以下或評價為D檔的低效產業用地。

三、省內現行認定標準不足

（一）認定標準差異化不足

一是行業差異化體現不足。行業特性未被納入識別體系，不同行業（如傳統制造業、農副產品加工業、高新技術產業等）所體現的用地強度、產出效率、工藝流程的需求差異顯著；例如，傳統制造業水耗、能耗、碳排放普遍高于其他行業，高新技術產業投入產出效益普遍高于食品加工產業等低附加值產業；現行“一刀切”的均值閾值無法反映各個行業在不同方面的特殊性，極可能導致一批符合行業內指標要求但達不到均值閾值的優質產業項目被誤判為低效。

二是省內區域差異化體現不足。省內區域經濟分化程度較高，2023年長沙市地區生產總值超萬億元，約占全省經濟總量的 30% ，是第二名岳陽的近三倍；而湘西州和張家界市經濟基礎相對薄弱，地區生產總值不足千億元。如以區域均值作為認定指標，可能會使區域發展不均衡效應放大，將欠發達地區因指標未達均值的新興產業誤判，而發達地區的低端產業因“達標”而逃避監管。

（二）認定指標維度單一

當前地市層面低效產業用地認定標準的核心缺陷在于指標體系設計過于側重經濟效率與空間利用指標，缺乏對生態效益、社會效益及創新驅動能力的系統性考量，導致認定結果難以全面反映用地的綜合效能。具體表現為以下三方面：

一是生態效益指標缺失，未將其納入正向評價維度。如未設置“單位產值能耗”“單位用地碳排放強度”等指標，導致高耗能、高排放企業可因經濟產出達標，而生態效益指標缺失未被識別為低效用地；或是未將企業清潔生產改造、綠色技術研發投入等生態轉型努力納入認定標準，削弱了標準對綠色發展的引導作用。

二是社會效益指標空白，現行標準完全忽略用地對區域社會發展的貢獻。未將就業帶動能力（就業崗位密度、本地用工比例）等指標納入指標體系。

三是創新驅動指標不足。未將“研發經費投入強度”（研發經費／營業收入）、“專利轉化率”等指標納入認定標準，如某企業因研發投入占比超一定比例導致短期稅收貢獻偏低，被誤判為低效用地，不利于創新型企業培育。

（三）認定指標偏向性明顯，綜合性不足

省內部分園區以包含經濟、環保、研發等指標的綜合評價為基礎認定低效產業用地，但其綜合評價內核關鍵仍然是畝均效益，在綜合評價中的占比達八成，工作目標的主要側重是將畝均稅收低于一定標準的低效產業用地改造升級或是處置淘汰；開發利用或者綠色生產相關指標或是未納入綜合評價指標，或者占比偏低，影響較小；綜合評價體系下缺乏根據企業實際生命周期進行針對性認定；相關職能部門參與低效產業用地綜合認定的動態延續性不足。

四、優化省內低效產業用地認定標準的對策建議

（一）構建分行業、分區域的差異化動態認定體系

一是分行業制定差異化指標體系。借鑒上海市、廈門市等行業分類經驗，湖南省需按行業特性細化標準。例如，傳統制造業（如鋼鐵、化工），重點考核單位能耗、污染物排放強度、資源循環利用率等生態約束性指標，適當放寬畝均稅收認定閾值；高新技術產業（如電子信息、生物醫藥），突出研發投入強度（如研發經費）、專利轉化率等創新指標，降低短期經濟產出權重；農副產品加工業，增加就業帶動系數（如本地用工占比）、農產品原料本地化率等社會效益指標，并設定行業專屬容積率標準。

二是分層級設定區域梯度標準。參考廣東清遠區域差異化經驗，實施“核心區一發展區一培育區”三級標準，即核心區（長株潭都市圈）：采用高標準，畝均稅收閾值最高，研發投入強度要求最高；發展區（岳陽、衡陽等省域副中心）：畝均稅收閾值次之，研發投入強度次之；培育區（湘西、張家界等欠發達地區）：重點考核就業密度、固定資產投資增速，允許畝均稅收閾值低于核心區和培育區。

三是構建認定指標動態調整機制。在行業層面，建立行業基礎數據庫，按一定周期動態調整閾值，同時引入“行業效能指數”模型，通過橫向（同行業全國均值）和縱向（本省歷史數據）雙重校準，避免達標企業被誤判。在區域層面，建立“區域發展系數”動態修正模型，將人均GDP、財政自給率等宏觀指標納入權重計算。例如，湘西州企業若就業密度超過區域均值一定水平，可將其畝均稅收認定閾值下調；設立“新興產業保護期”，對新能源、大數據等戰略產業給予培育期，期間認定標準主要考量研發投入和產能利用率指標。

（二）構建“三維一體”認定框架

一是增設生態效益核心指標。借鑒青島市單位排放增加值指標，構建生態約束性指標體系，建立強制性指標，如單位產值能耗、單位用地碳排放強度，實行“生態效益一票否決制”，即對連續兩年單位能耗超行業紅線值一定比例的企業，直接納入低效用地；也可根據實際情況建立激勵性指標，如清潔生產等級、綠色建筑占比。

二是嵌入社會效益指標。參考成都市就業帶動分析經驗，建立社會貢獻量化模型，即基礎指標（如就業崗位密度、本地戶籍用工比例等）；衍生指標（如員工技能培訓投入強度、社區共建項目數量等）。對勞動密集型企業（如紡織業），社會效益指標權重可以適當提高。

三是強化創新驅動。融合衢州市研發投入考核機制，構建創新能效指數。核心指標可包括研發經費占比、每百人發明專利擁有量；過程指標可包括產學研合作項目數、技術合同交易額。對高新技術企業實施“創新抵扣”，研發投入超標準部分可按一定比例抵扣稅收認定差額。

（三）推動認定“綜合”發展

一是建立經濟、環保、研發權重動態調整機制。適度降低經濟指標在認定體系中的權重，根據產業園區發展定位動態調整。例如可將位于省內沿江一公里范圍內產業園區的認定體系中的環保指標占比略微提升，經濟指標略微降低；將省內創新示范區內的產業園區中的研發權重進行提升；省內傳統工業基地繼續以經濟權重為主進行過渡。

二是實施企業精準診斷。對園區企業開展低效用地“深度體檢”，結合行業特性與生命周期（如初創期、成熟期、衰退期）制定差異化管理方案。例如，對處于技術升級期的企業，充許其通過“容缺”先行改造，后續園區通過“回頭看”的方式進行二次核實認定。

三是建立多部門共享數據平臺。整合自然資源、生態環境、工信等部門政策資源，基于各部門管控需要，構建園區低效產業用地認定標準平臺，實現跨部門數據互通與動態調整。

參考文獻：

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[2]鐘婷，李成楠，姚南，等.國土空間規劃背景下城鎮低效用地識別方法探索—以成都市中心城區為例[J].四川環境，2020，39（6）：140-150.

（作者單位：湖南萬源土地房地產評估測繪有限公司）