雁江區政府服務農村集體經濟職能優化研究

發展農村集體經濟，是深入挖掘農村經濟發展內生動力，促進城鄉融合協調發展，推進農業農村現代化的必由之路。為加快推進農業農村現代化，國家及各省市相繼出臺了促進農村經濟發展的政策措施，2021年6月1日《中華人民共和國鄉村振興促進法》的施行，將鄉村振興工作上升到國家意志層面，各省地區相繼出臺農村集體經濟組織條例，進一步明確了基層政府在支持農村集體經濟發展中應提供的各項服務政策和措施。本文以四川省資陽市雁江區為例，分析基層政府在服務農村集體經濟發展中存在的問題，找出影響基層政府服務職能有效發揮的因素，進而提出優化基層政府服務農村集體經濟職能的意見和建議，旨在提高基層政府管理服務水平，促進農村集體經濟健康發展。

一、資陽市雁江區政府服務農村集體經濟職能現狀及成效

資陽市雁江區幅員面積1632平方公里，總人□107萬，是全國產糧大縣、生豬調出大縣、早熟蜜柑之鄉，四川省鄉村振興先進區、工業強縣示范區、促進服務業發展先進單位，柑橘、小龍蝦、生豬、糧油、蔬菜等特色優勢農產品產量近年來保持穩定增長，是典型的農業產業大縣。為進一步做好“三農”工作，2017年以來，雁江區政府將推動農村集體經濟建設列為農業農村發展重點工作，各部門也相繼出臺系列措施，共同推進農村集體經濟建設。

一是完善了組織保障體系。建立了由區鄉村振興局牽頭，區委組織部、區財政局等相關職能部門配合，各鎮具體落實的推進農村集體經濟發展管理格局。為進一步規范促進農村集體經濟發展，雁江區印發了《關于做好村集體經濟組織建設和集體經濟發展有關問題完善工作的通知》《關于村集體經濟組織財務管理和賬務處理有關問題的通知》等，并通過檢查調研、專家指導等方式，推動農村集體經濟科學建立和發展。2021年底，全面完成了農村集體產權制度改革，實現了286個村、33個涉農社區集體經濟組織全覆蓋。2022年底，全區集體資產總額為7.2億元。

二是財政持續投入支持農村集體經濟發展。2017至2022年年中，雁江區安排扶持農村集體經濟專項資金7290萬元，幫助和支持85個農村集體經濟解決發展資金匱乏問題，改善了生產條件，鞏固了發展基礎，為農村集體經濟持續高質量發展打下了良好的根基。在財政資金的持續投入下，2021年全區集體經濟總收入1.4億元（人均160.39元），其中財政補助性收入1.02億元（含基層組織活動和公共運行維護預算，農村集體經濟管理人員工資報酬，工作經費等），經營性收益1538萬元（人均17.62元），比2020年增加 235% ，村集體平均收入4.82萬元。

三是持續推進人才隊伍建設。2019年雁江區創新實施了村干部和優秀農民工學歷提升計劃。利用村“兩委”換屆契機，吸納年輕化、高學歷人才。針對重點行業領域、亟需專業人才情況，定期組織開展各類技能技術集中培訓，鞏固農村集體經濟發展基礎。為更好滿足發展需求，2020年以來，全面探索推進農村集體經濟職業經理人制度，面向社會招聘急需專業人才，為提高農村集體經濟經營能力打下良好基礎。

四是持續建設涉農基礎設施。2018年起，雁江區相繼推動農村公路品質提升三年行動、“農戶自籌 + 政府補助”硬化村內公路、農村電網改造等專項行動，同時扎實開展農村天然氣管網建設、農村地區通訊基礎設施建設、國家電信普遍服務試點等項目。2019年底，全區已實現通村道路的 100% 全覆蓋。2020年，全區行政村已全部實現光纖寬帶接入、4G信號實現全域覆蓋、村村通廣播實現鄉村全覆蓋。2021年底近 70% 的行政村通天然氣。2022年底，農村電網綜合電壓合格率達到 99% 。降低了信息技術獲取門檻和集體經濟經營成本。

五是堅持引導產業多元化發展。雁江區按照“可學可看、可復制、可推廣”的思路，以村集體經濟為抓手，堅持“一村一特色”“一鎮一產業”發展思路，探索出了“六大”農村集體經濟發展模式：一是依托土地、山水、田園等特色自然資源，開發增收項目的資產資源盤活型；二是通過土地和勞務折資入股到企業或者合作經濟的股份分紅模式；三是通過區域統籌，打破各鄉鎮、村社行政區劃格局，建立互利共贏的村集體經濟抱團發展的“飛地”抱團模式；另外還有服務創收、土地股份合作以及產業發展型這三類自主經營型。

二、政府服務農村集體經濟中存在的問題及原因分析（一）服務體系建設方面

農村集體經濟作為特別法人還是初步探索階段，基層政府服務架構仍在摸索。各部門將橫向溝通不暢，各類支持服務措施沒有明確的統一歸口管理部門，“九龍治水”的現象依然存在，特別在分配財政支持資金上，各部門都有獨立的考核標準，多部門資金落實到同一集體經濟的情況經常發生，導致了部分農村集體經濟不得不自謀生路，甚至出現空殼集體經濟的情況。而且集體經濟的經濟職能屬性和公共職能屬性決定了其經濟決策必然受到行政干預，同時村“兩委”人員作為農村集體經濟組織實際經營管理人員，其工作精力也不足以應對來自集體經濟及村“兩委”的雙重工作壓力，當面對集體經濟發展收益與基層領導政績考核目標不統一時，村“兩委”干部的雙重身份決定了更傾向聽取上級領導意見，難以從容應對復雜多變的市場環境。

（二）財政資金投入方面

雁江區農村集體經濟普遍基礎薄弱，亟需大量的建設資金投入，但投入大、收益低、風險高的農業特點使得社會資本流入困難，對財政資金依賴度極大。雁江區為農業大縣，區級財政收入有限，難以統籌充足區級資金支持農村集體經濟建設，導致大量農村集體經濟缺乏啟動資金，發展緩慢。盡管財政每年安排上千萬專項資金支持農村集體經濟，但僅能滿足一小部分農村集體經濟基本發展需求，大部分發展條件較差農村集體經濟難以獲得財政支持，不得不廉價處置資產資源換取社會資本流入，嚴重壓縮了農村集體經濟收益

（三）人才隊伍建設方面

區鄉村振興局作為促進農村集體經濟發展的主責部門，專門從事服務農村集體經濟的行政人員僅5人，無法及時發現農村集體經濟發展中存在的問題，回應集體經濟訴求。雁江區人才大量外流，無法滿足農村集體經濟發展需求。各部門組織的各類教育培訓開展急促，供需不匹配、培訓時間短，參訓人員普遍反映培訓內容針對性不強，適用性不高。政府重點打造培育的人才隊伍也因農村集體經濟待遇有限，成長環境差，從業人員職業發展空間小等因素導致管理人員、技術人員選擇調離崗位或自謀生路，面臨著“培養一批走一批”的尷尬境地。

（四）公共產品供給方面

雁江區農村地區公共產品及服務供給依然存在投入偏少、結構不優等問題。鄉村道路硬化需求居高不下，交通基礎設施的短板導致了農村集體經濟部分資源難以有效盤活。已建成的交通、水利等基礎設施，由于區、鎮、村三級管護責任不清，甚至出現相互推諉的情況，導致基礎設施缺乏有效管護，道路、水渠等農業基礎設施破損、毀壞嚴重。村集體與個人在建設交通、水利等基礎設施建設補償等問題難以達成一致，也嚴重阻礙了基礎設施建設進度，全區各鎮均不同程度存在因阻工導致的斷頭路、爛尾路，給農村集體經濟發展帶來了極大的負面影響。

（五）集體經濟多元化發展方面

綱領性的農村集體經濟規劃不足，難以指導區、鎮兩級政府部門提供高質量的政策配套服務，加上農村集體經濟作為地方政府各項考核的重要指標，導致組織部門、財政、農業農村以及各鎮等部門在提供政策、資金、信息等服務支持中，各自為政。另外農村集體經濟自下而上的發展規劃備案方式，雖符合鎮村發展實際，但缺乏合理的區域統籌規劃，農村集體經濟實際運營者集政治屬性和經濟屬性于一身，在經濟決策中多被上級“牽著鼻子”走，政府領導為達到個人政績目標，直接或間接干預集體經濟決策，導致農村集體經濟發展目標飄忽不定，出現點多面廣的粗獷式發展模式，甚至引起轄區內農村集體經濟之間相互競爭，難以形成有效的發展合力，即便產量較大的柑橘也未能形成產業聚焦效應。

三、對策建議

（一）進一步完善政府服務體系

一是完善組織服務架構?？煽紤]進一步明確將政策指導、產業布局、資金分配、項目推進、人才建設、反腐倡廉等統一劃歸鄉村振興局，強化其統籌調度能力，其余職能部門通過聯席工作會議的方式配合開展工作，避免同一項目重復申報、同一事項多頭研究，提高政府運轉效率。三是優化人才激勵機制，應當盡快建立“固定工資 + 績效工資”的薪酬管理制度，提高相關從業人員的積極性，并適當放開對村“兩委”干部從集體經濟領取工資的限制，對農村集體經濟發展有重大貢獻的村“兩委”干部，應當給予一定的補助并公開表彰，激發村“兩委”干部的干事創業激情。四是優化考核體系，建議綜合采取橫向與周邊比較，縱向與歷史數據比較的綜合考核方式，著眼于農村集體經濟的發展后勁，將經濟收益達成情況、投入產出比、購銷產業鏈建設、人才培育建設等作為重要考核指標，適當降低當前階段集體經濟建成規模、非經營性收益的考核比重，建立一套更加科學合理的考核體系，減少政府干預集體經濟決策的影響因素，并對弄虛作假、違規違紀的單位和個人，加大追責問責的力度。

（二）解決好財政資金效益低下問題

一是要提高財政資金保障能力，政府部門在想方設法壓減非剛性支出的同時，農業農村、交通、水務等部門要通力配合，爭取中省資金持續投入到農村集體經濟，特別是針對斷頭路、農田改造等有重大影響的發展短板，可通過財政補助政策，引入社會資源補短板，提高財政資金使用效益。二是引導社會資本向農村集體經濟流入，適當打開政策的口子，預留適當比例股權，允許外來企業、人員以技術、資金、資源等方式入股或追加入股資產，從而增強農村集體經濟的發展活力。三是著力解決農村集體經濟融資難題，政府部門應當加強與銀行等金融機構的溝通，將農村集體經濟組織納入評級授信范圍，并盡快出臺針對農村集體經濟的融資優惠政策，以擔保基金、貸款貼息的方式，鼓勵金融機構向農村集體經濟貸款，并減輕農村集體經濟的償債壓力。

（三）人才隊伍建設要持續發力

一是整合行政服務職能，將服務農村集體經濟的各部門職能進行整合，在鄉村振興局的統一牽頭下，將人才建設工作劃歸組織或人社部門具體負責，確保相關行政人員有精力履行服務農村集體經濟的職責。二是多管齊下培育人才隊伍，首先整合各部門教育培訓資源，提供專業、高效的教育培訓，解決短期發展難題；其次鼓勵本地教育機構與農業部門共建教育合作平臺，系統解決專業人才培養問題；定期開展跨地區的學習交流活動，建立良好的人才成長環境；建立農村集體經濟人才庫，并定向引進農業產業人才，彌補自身人才培養能力的不足。三是持續完善管人用人制度，對農村集體經濟發展有突出貢獻的，行政人員可在領導干部選拔、職級晉升等方面優先考慮，村“兩委”干部等其他人員可優先考慮留任或在企事業單位招聘中優先錄用。對不作為、慢作為、亂作為的，應當從重處罰相關行政人員，應及時調整村“兩委”干部等其他人員管理職責，情節嚴重的，可列入失信人名單，限制其插手或介入本地區農村集體經濟事宜。四是加快推進職業經理人進程。出臺農村集體經濟職業經理人聘用管理制度，在政策上給予職業經理人教育、醫療、住房等優待，完善服務保障能力；在經濟待遇上，留存部分集體經濟收益專項用于職業經理人薪資。

（四）提高公共產品和服務的供給能力

一是吸引社會資本投入，要充分發揮財政資金杠桿作用，整理部分有一定收益的項目，用有限的財政資金撬動無限的社會資本。還要有序引導地方國有企業主動承擔社會責任，承攬農村集體經濟建設所必需的基礎設施建設任務，形成財政、國企、社會多維度資金投入格局。二是提升公共產品和服務質量，已完工的基礎設施應當及時移交，并明確各類基礎設施養護責任主體。各鄉鎮應當按照屬地管理原則，對轄區的公共產品履行日常管護職責，及時準確報告受損情況，并持續跟蹤落實相關維修維護，避免影響農村集體經濟發展。三是規范“三資”管理，指導和幫助集體經濟完善“三資”長效機制，并加強監管，有序解決各類歷史遺留問題，確保資產、資源、資金得到充分高效利用。

（五）做細創新發展引導

一是雁江區政府應當摸清找準轄區集體經濟發展優勢和市場供需關系，加大資源統籌力度，避免點多面廣發展思路，盡快明確農村集體經濟產業發展方向以及目標定位，按照 的農村集體經濟發展總體思路，加強集體經濟內生動力建設，促進農村集體經濟抱團，擴大經營規模和效益，保障經營上的延續性、有效性，避免因關鍵人員變動導致經營不可持續。二是減少政府干預，建立以聽取匯報為主，現場調研為輔的監督機制，嚴防以管理代替服務的亂象發生。三是提高上下游產業鏈服務體系建設能力，通過在特定政策、特定資金引導集體經濟克服產業結構不佳、空間布局不合理的問題，促進農村集體經濟相互抱團，形成規模效應，提高產銷議價能力。并主動對接線上線下交易平臺，完善倉儲物流基礎配套，搭建集中展銷平臺，推動集體經濟分散發展到集群發展轉變。四是培育現代產業體系，總結各種發展模式經驗，支持和鼓勵有成熟生產技術的集體經濟向生產資料、技術、服務供應等前端延伸，已形成規模的集體經濟向農產品向產銷一體化等后端延伸，增強產業綜合服務能力和抗風險能力。

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（作者單位：資陽市雁江區財政局）