農村宅基地有償退出機制研究

隨著我國城鎮化進程的加快和鄉村振興戰略的實施，農村宅基地制度改革成為當前農村土地制度改革的重要內容。農村宅基地有償退出機制作為改革的重要舉措，對于盤活農村土地資源、優化土地資源配置、增加農民財產性收入具有重要意義。目前，農村宅基地的有償退出工作雖已在多地實施，但由于配套設施不足、補償標準不統一等問題，農村宅基地有償退出在實踐中面臨諸多挑戰。針對這些挑戰提出針對性舉措，完善農村宅基地有償退出機制，在城鎮化過程中，既能緩解土地資源緊缺的問題，又能提高我國農地制度改革政策執行的連貫性和持續性，也有助于提升農村宅基地的功能和利用價值，保護農民權益，逐漸縮小城鄉差距。

農村宅基地有償退出試點成效

近年來，隨著城鎮化進程的加快，大量農村人口向城鎮轉移，導致農村宅基地閑置現象日益嚴重。據統計，全國農村宅基地閑置率已超過10% ，部分地區甚至超過 20‰ 為盤活農村土地資源，提高土地利用效率，國家開始探索農村宅基地有償退出機制。2015年以來，按照黨中央、國務院的部署，全國33個縣（市、區）開展農村宅基地制度改革試點。各地按照“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”的目標要求，積極探索建立宅基地有償使用和退出機制，取得明顯成效。例如，浙江省義烏市通過“集地券”模式，鼓勵農民自愿退出閑置宅基地，并將騰退的土地指標用于城鎮建設。四川省成都市則探索了“地票”制度，農民退出宅基地后可獲得地票，可在市場上交易或用于城鎮購房。這些試點地區主要通過貨幣補償、住房安置、就業扶持等方式，鼓勵農民自愿退出閑置或多余的宅基地。從實施效果來看，宅基地有償退出機制在一定程度上促進了農村土地資源的優化配置，增加了農民財產性收入。例如，義烏市自實施“集地券”模式以來，截至2024年底，累計生成“集地券”1.2萬畝，帶動3.6萬畝閑置宅基地復墾，土地集約利用率提升 45% 。成都市“地票”制度實施后，已累計交易地票5萬余畝，為農民增加收入超過50億元。

農村宅基地有償退出存在的問題

推進農村宅基地制度改革，盤活閑置資源，是實現鄉村振興戰略的重要舉措。近年來，為了減少宅基地閑置的現象，部分地區圍繞宅基地有償退出機制開展了實踐探索。盡管試點地區在制度實施中取得了一定成果，但在具體操作過程中，受制于農民參與意愿、補償標準、配套設施及資金來源等多重因素，改革推進仍面臨諸多現實困境，這些問題制約了宅基地改革的深入實施。

農民騰地意愿不強。農村宅基地有償退出進程受阻，重要原因是農民較低的騰退意愿，構成了一項固有挑戰。調研數據顯示，當前僅有31.91% 的農戶傾向于流轉其閑置宅基地，且在這部分人群中，僅有 57.73% 愿意永久退出。這一現象的成因包括以下三個方面：第一，農民普遍將宅基地及其附屬房屋視為不可舍棄的“家族遺產”，認為這些資產具有可繼承性，即便遷居城市，也難以割舍這份情感與物質上的聯結，不愿輕易放棄。第二，深厚的鄉土情感成為農民保留宅基地的另一大動因，他們期望在晚年能回歸故里安享天倫。盡管經濟上已與農村漸行漸遠，但心理與家族紐帶上的鄉土依戀依然強烈，難以割舍。第三，部分農民基于對未來宅基地價值增值的預期，認為當前騰退得不償失。村集體可能依據“市場估價”邏輯進行考量，而農民則更多基于個人判斷。他們預期未來如遇拆遷補償、土地征用或開發等情況，所能獲得的經濟回報將遠超當前，故持觀望態度。此外，擁有宅基地被視為村民身份的象征，關乎在村內的其他權益，進一步增強了農民的保留意愿。

補償機制不健全。一是補償標準不統一。當前各地宅基地有償退出的補償標準尚在探索中制定，國家層面上相對統一的退出補償政策還未確立。比如，退出宅基地在面積認定上標準不統一，對宅基地的附屬設施（庭院、廁所、豬圈、牛棚等）是否計入宅基地面積存在爭議，自有宅基地面積超過規定面積時如何處理、宅基地置換安置房時按什么標準實行等補償標準難以統一。二是補償方式單一。目前試點地區主要以貨幣補償為主，難以滿足農民的多元化需求。例如，一些老年農民更傾向于住房安置或社會保障，但現有政策往往難以滿足這些需求。

配套設施不完善。配套措施不完善也制約了宅基地有償退出機制的有效實施。例如，部分試點地區在農民退出宅基地后，未能及時提供充分的就業扶持和社會保障，導致部分農民在失去土地后難以獲得穩定的收入來源，導致生活水平下降。這不僅削弱了農民退出的意愿，還可能引發社會不穩定問題。同時，農村基礎設施建設滯后，交通、通信、水電等公共服務設施不完善，導致宅基地的市場價值難以提升，進一步降低了農民退出的積極性。

補償資金缺乏。宅基地退出必須對農民進行補償，但無論采取什么形式的補償，都需要龐大的資金作為支持。村莊只能以村集體經濟組織的名義對退地者進行補償，補償資金主要來源于集體自有資金、政府補貼撥款。但實際上，農村集體經濟組織自身的經濟實力相對薄弱，無法在推動宅基地退出工作中給予農民足夠的補償資金。這也直接導致農民所收到的補償金偏低。在推廣宅基地退出等類似政策時，地方財力不足是一個重要的問題。尤其是在經濟欠發達、地理位置不夠優越、地形比較復雜的地區，大規模的宅基地退出更是面臨巨大的資金壓力。

完善農村宅基地有償退出的對策建議

宅基地有償退出改革勢在必行，但其實踐過程復雜且充滿挑戰。當前，農村宅基地有償退出機制仍不健全，宅基地的復雜屬性以及與退出機制配套的補償標準、保障設施和資金來源等問題未能及時跟進，導致改革缺乏全面推廣的可操作性。為實現目標，仍需在實踐中不斷探索更加合理有效的途徑。其中，圍繞提高農民騰地積極性、優化補償機制、完善配套設施以及豐富資金來源四個方面展開工作，有助于破解當前宅基地有償退出機制中的難點問題，推動改革目標的實現。

提高農民騰地積極性。完善宅基地的有償退出機制，要切實尊重和維護農民的切身利益，提高農民騰地積極性。首先，要通過多種渠道向農民宣傳宅基地有償退出的政策和意義，提高農民的認知度和參與意愿。在政策制定和實施過程中，要充分聽取農民意見，保障農民的知情權和參與權，增強政策的透明度和公信力。例如，可以建立農民代表參與機制，讓農民代表參與政策制定和實施的全過程。其次，要通過制定合理的補償機制來保障農民的經濟利益，從而提升其財產性收入水平。在制定農村宅基地退出補償機制時，應構建科學合理的評價體系，既要系統考察宅基地的經濟價值屬性，還應將農戶生計的持續性保障納入考量范圍，確保補償方案既能客觀反映土地資產的現實價值，又能有效維護農民群體的可持續發展權益。在此基礎上，要建立城鄉銜接的社會支持系統。進城農民的市民化進程會影響其騰退決策，因此，政府應當將宅基地退出政策與新型城鎮化戰略有機銜接，重點構建包含職業技能培訓、隨遷子女教育保障、基本醫療保險銜接以及住房保障等在內的制度支撐體系，通過制度性安排消除農民后顧之憂。

優化補償機制。首先，要建立相對統一的補償標準。宅基地的補償可以分為兩個部分：一是宅基地上的房屋及附屬設施的補償，按照房屋及其附屬設施的結構和功能制定的補償，其具體的補償標準可以參照當地征地補償的標準來制定；二是宅基地使用權的補償，建議以當地年度人均可支配收入為計算標準，給予自愿退出宅基地的群眾一定倍數的獎勵。其次，要豐富補償方式。除了貨幣補償外，還可探索住房安置、就業扶持、社會保障等多種補償方式，滿足農民的多元化需求。例如，對于老年農民，可以提供住房安置和醫療保障；對于年輕農民，可以提供就業培訓和創業扶持。

完善配套設施。要加強農村基礎設施建設，提升農村土地的利用價值，為宅基地有償退出創造更加有利的條件。當前，許多農村地區的基礎設施建設滯后，交通不便、公共服務設施不足等問題嚴重制約了宅基地的市場價值。要通過加大對農村道路、水電、通信等基礎設施的投入，不僅可以改善農民的生活條件，還能提高宅基地的潛在利用價值，增強農民退出的積極性。同時，應進一步完善農村社會保障體系，為退出宅基地的農民提供基本生活保障，消除他們的后顧之憂。例如，可以建立宅基地退出農民就業扶持基金，專門用于為退出宅基地的農民提供就業培訓、創業支持以及過渡期的生活補貼。通過系統的職業技能培訓，幫助農民掌握新的就業技能，拓寬就業渠道；通過創業支持政策，鼓勵有條件的農民自主創業，實現穩定增收。

豐富資金來源。資金來源上，除政府投入外，應撬動社會資本，鼓勵金融創新，如推出“宅基地退出貸”，甚至建立土地銀行等金融機構，提供資金支持。通過政府、市場與金融工具的協同發力，宅基地有償退出的資金來源可從單一財政依賴轉向多元共擔模式。關鍵在于以產權改革為基礎，以風險可控為前提，以農民利益為核心，構建“資源變資產、資產變資本”的閉環，最終實現宅基地退出資金可持續、農民權益有保障、鄉村發展有動力的多贏格局。此外，還應堅持量入為出，按需退出。一方面綜合使用政府財政補貼、土地出讓收益以及城鄉建設用地增減掛鉤節余的指標收益等方式籌集宅基地退出補償資金；另一方面根據本地預期可有效盤活閑置宅基地的地段和規模進行有序退出，避免大規模的退出造成資金短缺和群體事件。

完善農村宅基地有償退出機制需堅持市場化導向與民生保障并重。通過加強農民參與、優化補償機制、完善配套設施、豐富資金來源等舉措，既能實現土地資源高效利用，又能確保農民退得出、穩得住、能發展。未來應注重區域差異化管理，在經濟發達地區優先探索資產證券化路徑，在欠發達地區側重就業保障與基礎設施改善，最終形成可持續的宅基地退出模式。