協同治理視角下城市社區環境治理的路徑探析

城市社區作為社會治理的重要場域，不僅是生態文明建設的基本單元，也是黨鞏固執政能力和執政基礎的重要基石，1切實做好\"最后一公里\"的治理實踐關系到“美麗中國\"建設能否真正成為人民群眾共建共享的事業。隨著社會經濟的發展變化，亟須重新審視城市社區環境治理方式，不再局限于城市社區環境治理是\"政府責任還是市場責任\"的討論，2而是著眼于政府部門、社會組織、市場主體、社區居民等一系列行動主體行為的協同共治。本文以昆明市X區W社區環境治理的具體實踐為例，探討城市社區“最后一公里\"協同共治的優化路徑，旨在為城市社區環境治理提供案例參考和策略支持。

一、城市社區環境治理面臨的主要難題

城市社區環境治理共同體的形成并非一蹴而就，而是在發展中不斷完善和豐富。在治理主體由一極化逐步向多極化演變的過程中，我國城市社區環境治理機制不斷優化，政策執行效率逐漸提升，但在實踐過程中也出現了協商平臺功能弱化、固化依賴單位制、共同體精神發育不足、“搭便車\"引發的負和博弈等現實難題，亟待進一步強化治理主體間的協同共治。

（一）協商平臺功能弱化

在我國的基層治理結構中，居民委員會和業主委員會是兩個重要的自治組織。從理論上講，居民委員會的功能主要是自我組織、自我教育、自我服務、自我管理和利益表達，是居民參與社區治理的重要平臺。但在基層實踐過程中，居委會被賦予了更多的行政職能，導致基層協商自治平臺功能發揮不足，基層治理能力建設較為薄弱。作為后單位制時期的新興自治組織業主委員會，通常作為社區綜合治理\"潤滑劑”，理應起到社區集體行動與居民個人之間溝通橋梁的作用。但是由于業主委員會成員變換頻繁和缺乏經費，難以真正發揮效用。現實實踐中的居民委員會和業主委員會都存在一定的“懸浮\"現象，作為居民參與基層治理的協商平臺功能并不突出，難以有效組織居民參與社區環境協同共治。此外，具有自治協商作用的居民懇談會、社區議事會、評議會、聽證會等，常常也因為社區居民的參與度不高，基層治理效用并不顯著。總體而言，城市社區生態環境治理領域由于缺乏具備實質效用的協商共治制度平臺，居民難以參與社區治理，潛在影響生態環境治理效果。

（二）單位制的固化依賴

在現如今的社會管理體制中，單位在社區治理中仍然扮演著非常重要的角色。在原有的單位體制中，居民的個人發展以單位為依托，主要社會利益也是在單位中獲得，個人的收入、福利、保障等等與單位緊密相連，單位是個人利益的化身和代表，房屋的產權屬于單位，資源由單位配置，規則由單位制定，物業由單位后勤保障。單位制社區居民習慣了社區公共事務“被包辦”，因而面對社區環境治理等公共事務往往缺乏動力為維護共同利益而行動。單位制改革的遲緩客觀上弱化了居民參與社區治理能力的培養，公民意識覺醒緩慢。

（三）共同體精神發育不足

單位制社區居民情感的維系主要是基于集體中穩定的社會生產關系的聯結，熟人之間的內生性懲罰無形中起到維護社區生態環境的作用，共同體的精神紐帶實際上建立在對單位嚴重依賴的基礎之上。對組織依賴的客觀存在并不利于現代社區共同體精神的發育。隨著住房市場化改革和現代社區制的確立，同一個社區居住著不同社會階層、不同教育背景、不同職業技能的社會人群，缺乏以血緣和工作為紐帶的社會關聯，熟人社會逐步分化。處于新舊制度交替之間的現代社區，共同體精神發育尚顯不足，新的共同體精神重構尚需時日。而建立在技術形態之上的如社區業主微信群、QQ群、社區論壇等虛擬共同體組織關系松散，難以真正聚焦社區公共問題。

（四）理性博弈選擇策略

出于“搭便車\"心理，個人往往傾向于風險由他人承擔，而自己卻能夠從中獲益。這種情況在社區環境治理中同樣存在，直接表現就是居民參與公共活動不積極。每個人都希望通過他人的積極行動獲得周圍環境改善帶來的正收益，自己享受公共福利又不愿為此支付成本。究其原因，主要在于社區在生產公共服務過程中既沒有“激勵\"行動者一定的經濟利益，也沒有“強制\"社區居民參加公共服務的權力。3]這種情況下產生的直接后果是生態環境治理成本最終由參與居民承擔，而不參與治理的居民卻能夠坐享其成。長此以往，挫傷了參與者的積極性和主動性，導致居民不再愿意為公共利益支付成本，造成“公地悲劇”。這種個人理性選定的占優策略不是最優策略，反而總是以個人理性造成集體困境。4]

二、治理實踐：以昆明市×區W社區為例

昆明市X區W社區成立于2010年4月，下轄4個居民住宅小區和16家單位，常住人口16000余人，住戶以高素質青壯年人群為主，居民結構多元且有序，是一個現代化特征突出的大型城市社區。在城市社區環境治理實踐中，W社區通過探索構建黨建網、服務網、文化網、穩定網的“四網\"服務共同體，社區綜合治理水平顯著提升，先后榮獲昆明市“綠色社區\"\"先進基層黨組織示范點\"“巾幗示范社區\"等表彰。本文選取W社區作為研究樣本，探討將住宅社區作為城市治理的新基本單元及其治理模式創新背后的內在邏輯和實踐進路。

（一）基層政府：城市社區環境治理的發起者和主導者

為增強社區居民保護環境的意識，創造鄰里之間的溝通與交流平臺，共創和諧社區家園，X區政府于2018年發起“愛國衛生大掃除”活動，號召全區范圍內的居民每周五在社區內開展一次清潔大掃除的義務勞動。為深入推進社區環境治理的“眾參與”，X區政府在全區范圍內開展“小手拉大手\"活動，將“愛國衛生大掃除\"活動的“7個專項行動\"融入課堂，帶動學生和家長共同參與社區環境建設，明確職能部門的責任清單，推行如\"清垃圾、掃廁所、勤洗手、凈餐館、常消毒、管集市、眾參與\"等專項行動，對群眾反映強烈的熱點、難點、堵點問題進行集中整治，鞏固環境衛生的治理成果。根據實踐反饋情況，昆明市人大常委會將相關條例修訂工作列入立法計劃，從法律層面保障了愛國衛生工作的延續性和有法可依，以環境衛生制度化為重點的專項行動進一步促進了愛國衛生大掃除常態化開展。

（二）基層黨建：推動民眾參與協同共治的重要抓手

黨建工作是撬動城市社區環境治理的重要抓手。作為一個超大型現代化社區，W社區設有一個黨總支，下設4個黨支部，共有黨員110余名。為充分發動廣大居民參與到社區環境治理中來，W社區以黨建為引領，通過基層黨建的聯結和帶動作用，助推社區環境治理工作。一是構建\"大黨委\"的聯動機制，通過社區黨組織與轄區單位行業及各領域黨組織的聯結作用，由社區黨組織牽頭成立社區“大黨委”，成員覆蓋轄區內15家單位的黨組織，推動轄區“資源共享、活動聯搞、服務聯辦”。把社區黨組織的政治功能和服務功能發揮在破解\"聯結任務\"難題、推動社區建設發展上，在社區生態環境治理方面形成多方聯動、優勢互補、共建共享的城市基層黨建工作新格局。二是將社區人居環境建設與每月的主題黨日教育常態化制度化有機結合起來，聚焦生態環境的\"陣地建設”，把社區生態環境的改善作為黨日活動的“主旋律”。三是片區全覆蓋打造四級紅色網格，把社區內110余名黨員按照地域相鄰、相近的原則，劃分到4個片區黨支部中去，以小區（庭院）為單位，延伸建立4個片區黨支部、21個小區（庭院）黨小組，構建\"街道黨工委—社區黨總支—片區黨支部—小區（庭院）\"四級紅色網格，做到片區全覆蓋，提升組織力和滲透力。四是充分發揮黨員干部\"領頭羊\"作用，立好“行動標桿”，按照“黨員帶頭、群眾參與\"的推進原則，依托所有黨員志愿者組建19支為民服務小分隊，以黨員志愿服務為抓手，在全區積極倡導“讓每一個居民享受志愿服務，讓每一個居民成為志愿者”的服務理念，以黨員帶動群眾，打造社區黨員和群眾志愿者共同體。

（三）社區治理：推動社會組織參與的重要平臺

為了創造有利于社會組織共同參與社區環境治理的平臺，W社區積極加強組織的溝通協調，不斷提升自身服務平臺建設和功能，從多層面、多舉措、多渠道作出有益嘗試。一是合理借用外力，努力實現治理目標雙贏。W社區主動與相關責任單位溝通，將“愛國衛生大掃除\"活動作為城市創建全國文明城市的一個服務平臺，通過城市創建全國文明城市建設帶動社區環境治理，爭取治理目標達到“雙贏”。二是加強與地方院校的合作，將社區打造成在校大學生的社會實習基地。社會實踐是人才培養的重要環節，實踐平臺是大學生參加社會實踐的現實需求。W社區主動作為，通過與周邊的高等院校，如滇池學院、云南體育運動職業技術學院、昆明藝術職業學院簽訂框架協議，建立穩定的校地合作關系，為高校的人才培養提供實踐平臺。三是充分發揮社區內興趣愛好者組織的橋梁紐帶作用，實現基層治理以局部帶全部。W社區有多個群眾自發成立的社會組織，如書畫興趣愛好者小組、太極拳運動興趣愛好者小組等。為了便于線下交流學習，社區居委會為小組成員專門開辟了室內場館作為學員們的日常活動場地，小組成員對“愛國衛生大掃除\"活動的良好共識和自發宣傳達到以點帶面、以局部帶全部的效果。四是做好動員宣傳，營造和諧社區氛圍。建設線下櫥窗宣傳欄和線上“We家\"微信公眾號，打造“社區是我家，建設靠大家\"專欄，在廣大居民中加強正面引導，樹立社區生態環境共建共治共享的良好形象。

三、優化“最后一公里”協同共治的實踐進路

健全現代環境治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體是新時期推進基層治理現代化的重要目標。加強體系化建設，以政府主導為基本前提、將人民群眾作為公共服務的生產者和消費者，構建多方主體共同參與的協同共治體系，是推進城市社區環境治理現代化的必然要求。

（一）在社區環境治理工作中加強黨的領導

習近平總書記明確指出，“提高社區治理效能，關鍵是加強黨的領導”5]。黨的十九屆四中全會提出，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫，要把我們國家的制度優勢更好地轉化為國家治理效能。黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，要充分發揮黨組織的領導核心作用，加強黨的基層組織建設。除了要進一步建立健全基層治理中黨的領導體制機制和科學組織架構之外，還需將黨建邏輯與社區治理邏輯結合起來，做到黨建與社區生態環境治理的精準對接，不斷擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋。一是通過體制創新與機制優化，統籌黨委領導下的社區治理平臺的設置優化，做好制度夯實和政策供給，協調并發揮好不同社區治理平臺的職能作用，為居民有效參與社區生態環境治理創造有利通道，這是解決社區治理中自治組織\"懸浮”問題的關鍵。二是要創新黨組織設置和活動方式，發揮好基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，以社區黨員為切入點提高民眾對社區公共事務治理的參與度，化解社區治理中居民弱參與的治理難題。群眾路線是我們黨的根本工作路線，通過黨員帶動群眾，把社區環境治理中的正確主張轉變為群眾的自覺行動。三是充分發揮基層黨建的組織優勢，把黨的組織優勢轉化為社區治理優勢，組織和吸納廣大積極分子參與到社區生態環境治理中來，喚醒社區民眾共同體精神的覺醒。新時代的中國生態環境治理已不僅僅以傳統行政行為驅動，而是基于黨組織引領、系統資源集體下沉、社會秩序再造的整體性治理，需要將黨的基層組織建設和社區治理建設相融合，以黨的組織優勢強化社區治理基礎，為基層環境治理效能注入強心力和向心力。

（二）完善法律法規對社區環境治理的保障功能

實現人人有責、人人盡責的居民自治良性互動，需要社區居民的廣泛參與和開放的自治平臺。建議完善相關法律法規，厘清政府組織、自治組織和社區居民的權責邊界，明確社區居民的責、權、利，規避\"搭便車\"行為。將社區視為更廣泛意義上的進行聯絡和整合的民間組織，減少單位依賴。社區公共事務建設的最終目的是人的參與和發展，人民群眾對生態環境治理的獲得感不僅源自對治理成果的共享，也源自對治理活動的共同參與。未來的社區治理模式應遵循黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障的原則，激發社區成員的參與意識，最終形成人人參與、人人享有的社會治理共同體。法律法規是社會各權力主體進行社會政治經濟博弈的重要規則，社區環境建設觸及城市公共管理和公共服務體制改革，需要通過法律的優化完善來劃分社會各權力主體之間的功能領域和權力邊界，優化城市基層治理和公共服務的組織結構。

（三）提升社會主義核心價值觀在社區共同體精神培育中的引領能力

推動社區居民廣泛參與基層環境治理，除了要加強剛性法規制度建設外，還需要加強社會主義核心價值觀、和諧社區等道德層面的柔性建設。涵蓋國家、社會、公民三個層面的社會主義核心價值觀，深刻體現共同體精神的價值內涵。社會主義核心價值觀是引領社區治理現代化的靈魂，更是實現社區“德治”的核心要義。8新時代中國經濟發展已經達到更高水平，人民的物質生活和精神生活極大豐富，應當大力弘揚社會主義核心價值觀，將社會主義核心價值觀融人社區建設和居民生活的方方面面。一是將社會主義核心價值觀融入黨的方針、政策和路線當中，在陣地建設、思想文化建設方面強化社會主義核心價值觀的政治功能，將社區建設、黨的建設、社會主義核心價值觀建設有機融合。二是強化社會主義核心價值觀在社區生態文明建設中的德治功能，推動習近平新時代中國特色社會主義思想進社區、進家庭，運用具象化、生動化和個性化的表達方式，展現社會主義核心價值觀的內涵。大力推進社會公德、職業道德、家庭美德和個人品德建設，激發社區居民的主人翁意識，凸顯“社區是我家\"的居民歸屬感。三是將公益慈善引人社區環境治理項目，完善社會力量參與基層治理激勵政策，創新社區與社會組織、社區志愿者、社會慈善資源的聯動機制，發揮政府在資源配置、組織協調、專業服務方面的優勢，在基層環境治理中培養社區居民從價值認同逐步走向行動自覺。

基金項目：重慶市研究生教育“課程思政”示范項目（項目編號：YKCSZ23007）階段性研究成果。

參考文獻：

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作者：薛育余，重慶大學公共管理學院博士生劉波，成都文理學院文法學院講師鄒遠鵬，重慶大學外國語學院副教授

責任編輯：侯詩羽