“十五五\"時期生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的取向選擇

中圖分類號：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-7543（2025）07-0082-16

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，“健全生態(tài)環(huán)境治理體系。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場體系、法律法規(guī)政策體系建設(shè)”。健全生態(tài)環(huán)境治理體系，是實現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化的必然要求。在新發(fā)展階段，應(yīng)著力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，不斷補(bǔ)齊生態(tài)短板，防范生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險，全力推動生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善和根本好轉(zhuǎn)，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，真正做到生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，助力全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)。

推動生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化是當(dāng)前的一項重要任務(wù)。學(xué)者們從內(nèi)涵、特征、思路、任務(wù)、路徑等方面對生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化進(jìn)行了研究。就生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵而言，生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化是在綠色發(fā)展理念引領(lǐng)下，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，不斷完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，深化生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域體制改革，健全現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系，提升生態(tài)環(huán)境治理能力，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化，推動經(jīng)濟(jì)社會全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)人與自然和諧共生、加快推進(jìn)美麗中國建設(shè)[1]。生態(tài)環(huán)境治理體系是一種生態(tài)治理制度體系，既是集成監(jiān)管體系、經(jīng)濟(jì)政策體系、法治體系和社會行動體系等的生態(tài)環(huán)境制度體系，又是治理主體、治理體制、治理機(jī)制、治理技術(shù)等要素的有機(jī)統(tǒng)一。生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化既是生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系、經(jīng)濟(jì)政策體系、法治體系和社會行動體系的現(xiàn)代化，又是生態(tài)環(huán)境治理體制機(jī)制、法律制度和技術(shù)手段的現(xiàn)代化[2]。就生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要特征而言，主要表現(xiàn)為形成更加成熟、更加多元、更加完善的生態(tài)文明制度體系[3]，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理制度化、科學(xué)化、程序化、規(guī)范化、法治化[45]，同時不斷提升與任務(wù)需求適配的治理能力，不斷提高參與全球環(huán)境與氣候治理的積極性[。就生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)思路而言，王紅帥和董戰(zhàn)峰認(rèn)為，要堅持綠色發(fā)展、人民至上、系統(tǒng)觀念、科學(xué)精準(zhǔn)、空間治理、法治保障、國際合作等思路推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化[1]。孔凡斌等從堅持治理制度、治理行為響應(yīng)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升等方面提出了相關(guān)思路2。就生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重點任務(wù)而言，有學(xué)者認(rèn)為，其重要任務(wù)在于落實健全環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系七大任務(wù)[，多元參與、治理機(jī)制、監(jiān)督考核也是生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)的重點任務(wù)[8]。藍(lán)強(qiáng)則指出，健全生態(tài)環(huán)境治理體系的重點任務(wù)主要在于責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場體系、法律法規(guī)政策體系等方面[9]。王紅帥和董戰(zhàn)峰認(rèn)為，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要任務(wù)在于實行生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度[1]。就推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要路徑而言，深化生態(tài)文明體制改革是重要路徑之一[10]，同時也要牢牢把握住生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)政策、法律法治、能力保障和社會行動這一系列著力點[11]。王育寶等認(rèn)為，要著力從全面深化環(huán)境治理體制機(jī)制改革、強(qiáng)化綠色低碳發(fā)展法律法規(guī)和政策體系建設(shè)、強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管等方面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化[12]。王旭和秦書生認(rèn)為，要從生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會行動體系、生態(tài)環(huán)境治理政策支撐體系等方面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化[13]。蔣洪強(qiáng)和程曦認(rèn)為，要從領(lǐng)導(dǎo)決策、法治建設(shè)、市場建設(shè)、治理建設(shè)、保障建設(shè)等方面加快推進(jìn)生態(tài)文明治理體系現(xiàn)代化[14]。也有學(xué)者認(rèn)為，在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，要發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的功能，發(fā)揮中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的重要作用[15-16]

現(xiàn)有文獻(xiàn)探討了生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵、重要特征、推進(jìn)思路、重點任務(wù)和重要路徑，為進(jìn)一步探索生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化提供了重要文獻(xiàn)基礎(chǔ)。“十四五\"以來我國生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措有哪些，取得的績效如何，“十五五\"時期又面臨哪些重要問題和制約條件，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的取向選擇是什么，回答這些問題具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、“十四五\"時期生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的主要舉措

生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，通過生態(tài)環(huán)境治理理念創(chuàng)新、治理制度創(chuàng)新、治理技術(shù)創(chuàng)新和治理模式重構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)、高效的生態(tài)環(huán)境治理制度體系，打造多元化治理主體、多樣化治理手段、高水平治理效能的治理格局，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理從“被動應(yīng)對\"向“主動防控”從“單一管控\"向“系統(tǒng)治理”從“政府主導(dǎo)\"向“多元共治\"的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本好轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展，支撐人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化目標(biāo)。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場體系和法律法規(guī)政策體系現(xiàn)代化建設(shè)是生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理從“量變\"到“質(zhì)變\"的關(guān)鍵路徑。“十四五\"時期，中國在生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場體系、法律法規(guī)政策體系等方面采取了一系列重要措施，為推動形成人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化和美麗中國建設(shè)提供了有力保障。

（一）不斷形成全領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系，為生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化提供行動支撐

生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系是生態(tài)文明建設(shè)的制度基石。生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系是在明確政府、企業(yè)、公眾及其他社會主體在生態(tài)環(huán)境治理中的角色、職責(zé)和行為規(guī)范的基礎(chǔ)上，通過制度設(shè)計、法律約束、經(jīng)濟(jì)激勵、社會監(jiān)督等方式形成的涵括多元主體責(zé)任的責(zé)任框架。

構(gòu)建起政府主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境治理核心責(zé)任體系。2024年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》，明確將“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)\"作為生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的核心原則，要求地方黨委和政府嚴(yán)格落實主體責(zé)任，通過差異化管控措施實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。

構(gòu)建起以企業(yè)為主體的生態(tài)環(huán)境治理直接責(zé)任體系。一方面，推動企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境信息披露和信用約束，要求重點排污企業(yè)通過統(tǒng)一平臺定期公開污染物排放數(shù)據(jù)、碳排放信息、環(huán)境違法處罰信息等。2021年12月公布、2022年2月起施行的《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》要求重點排污單位、實施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)等依法披露環(huán)境信息，包括企業(yè)基本信息、企業(yè)環(huán)境管理信息、污染物治理與排放信息、碳排放信息、生態(tài)環(huán)境應(yīng)急信息、生態(tài)環(huán)境違法信息等。另一方面，推動企業(yè)環(huán)境風(fēng)險防控和損害賠償，要求企業(yè)建立環(huán)境風(fēng)險評估機(jī)制，識別潛在風(fēng)險并制定應(yīng)急預(yù)案；落實生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，對污染事故或生態(tài)破壞行為承擔(dān)修復(fù)和賠償義務(wù)。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要加大環(huán)保信息公開力度，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任制度建設(shè)，推動企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展，鼓勵企業(yè)推進(jìn)綠色低碳技術(shù)應(yīng)用，參與碳排放權(quán)交易，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)納入內(nèi)部考核體系，并與績效獎懲掛鉤。

構(gòu)建起公眾參與的生態(tài)環(huán)境治理社會責(zé)任體系。實施全民生態(tài)環(huán)境教育工程，強(qiáng)化環(huán)境教育和環(huán)保意識。為加強(qiáng)公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范，2023年，生態(tài)環(huán)境部等五部門聯(lián)合發(fā)布《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范十條》，細(xì)化了公眾日常環(huán)保行為準(zhǔn)則，包括垃圾分類、綠色消費(fèi)、低碳出行等，推動個體化、常態(tài)化的環(huán)保實踐走向深入。

構(gòu)建其他組織和機(jī)構(gòu)輔助的生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同責(zé)任體系。“十四五\"時期，通過制度設(shè)計和規(guī)章制度，明確了社會組織、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等主體的輔助責(zé)任，形成政府監(jiān)管與社會力量互補(bǔ)的協(xié)同治理框架。2023年12月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》發(fā)布，提出構(gòu)建“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與\"的多元共治格局，要求行業(yè)協(xié)會、環(huán)保組織等參與制定綠色標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助開展生態(tài)修復(fù)和環(huán)境公益訴訟。2024年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》明確要求建立“國家統(tǒng)籌、地方落實、部門協(xié)作\"的分工機(jī)制，強(qiáng)調(diào)社會組織和科研機(jī)構(gòu)需配合政府開展生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等工作，推動形成跨部門、跨區(qū)域協(xié)同治理模式。

（二）不斷形成全方位的生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系，為生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化提供生態(tài)保障

生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系涵蓋了法治監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、技術(shù)賦能監(jiān)管和預(yù)防性監(jiān)管等多個方面。通過制定和實施一系列重要措施，我國生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系不斷完善和發(fā)展，為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化提供了有力保障。

法治監(jiān)管基礎(chǔ)地位不斷夯實。法治監(jiān)管是生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系的基礎(chǔ)，通過立法、執(zhí)法和司法等手段，確保生態(tài)環(huán)境治理法治監(jiān)管的合法性和有效性。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確了環(huán)境保護(hù)的基本原則、制度和管理措施，為生態(tài)環(huán)境治理法治監(jiān)管提供了法律基礎(chǔ)；《中華人民共和國行政處罰法》明確了生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的法律依據(jù)，規(guī)范了行政處罰的程序和標(biāo)準(zhǔn)；《排污許可管理條例》明確了排污許可的申請、核發(fā)、登記程序及監(jiān)管要求，強(qiáng)化了企業(yè)主體責(zé)任，規(guī)范了排污許可管理。

協(xié)同監(jiān)管協(xié)同合力不斷發(fā)揮。一是建立跨部門協(xié)同機(jī)制，實現(xiàn)多部門協(xié)同治理。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深人打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，提出通過綜合治理、系統(tǒng)治理和源頭治理，強(qiáng)化多污染物協(xié)同控制與區(qū)域協(xié)同治理，明確要求加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域跨部門執(zhí)法聯(lián)動，提升污染治理的有效性。2024年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》，要求建立覆蓋全域的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，推動生態(tài)環(huán)境部門與自然資源、水利等部門協(xié)作，通過差異化管控實現(xiàn)精準(zhǔn)治理，為環(huán)境監(jiān)測預(yù)警提供空間約束依據(jù)；強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)質(zhì)量提升和智能化轉(zhuǎn)型，推動監(jiān)測業(yè)務(wù)與監(jiān)管、執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動，為資源環(huán)境承載能力評估提供科學(xué)依據(jù)。二是建立跨地區(qū)協(xié)同機(jī)制，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)治理協(xié)同。聚焦特定區(qū)域、流域或領(lǐng)域，構(gòu)建了“規(guī)劃引領(lǐng) + 專項行動 + 制度創(chuàng)新\"的治理框架，支撐“十四五\"時期區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同化和精準(zhǔn)化目標(biāo)。三是健全環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制，系統(tǒng)性重構(gòu)環(huán)境監(jiān)管組織體系。一方面，穩(wěn)步推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革，推動市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域集權(quán)模式變革[17-18]。另一方面，既推進(jìn)以市（縣）為主的執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)整，又通過調(diào)整部門職能，進(jìn)而深入開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，達(dá)到污染防治領(lǐng)域\"統(tǒng)一監(jiān)管\"的目的。

技術(shù)賦能監(jiān)管不斷強(qiáng)化。一是提升監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)智能化水平，推動生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化。2021年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《\"十四五\"生態(tài)環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃》明確了監(jiān)測業(yè)務(wù)數(shù)智化轉(zhuǎn)型的路徑，部署了碳監(jiān)測評估試點、PM2.5與臭氧協(xié)同控制監(jiān)測等重點任務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)覆蓋和污染溯源能力，為生態(tài)環(huán)境治理提供全要素數(shù)據(jù)支撐。二是細(xì)化污染源監(jiān)管，實現(xiàn)污染源在線監(jiān)控。2025年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)數(shù)智化轉(zhuǎn)型方案》提出構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺，推動數(shù)據(jù)共享和智能分析，提升環(huán)境風(fēng)險預(yù)警能力，推進(jìn)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動。該文件還強(qiáng)調(diào)完善監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量核查與責(zé)任追究機(jī)制，明確政府、企業(yè)和社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分，完善技術(shù)規(guī)范體系。

預(yù)防性監(jiān)管的預(yù)防和干預(yù)作用不斷發(fā)揮。一是建立環(huán)境影響評價制度。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》要求在規(guī)劃和建設(shè)項目實施前進(jìn)行環(huán)境影響評價，預(yù)防生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)生;2021年施行的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021年版）》明確了不同類別建設(shè)項目的環(huán)境影響評價要求，為環(huán)境影響評價工作提供了指導(dǎo)。二是建立“三線一單\"制度。2021年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于實施“三線一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)意見（試行）》，提出了實施“三線一單\"制度的要求和任務(wù)，通過劃定生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行分區(qū)管控，預(yù)防生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)生[19]。三是建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。2025年，生態(tài)環(huán)境部等部門根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》，提出了分類辦理標(biāo)準(zhǔn)，要求建立生態(tài)環(huán)境部門與司法機(jī)關(guān)的協(xié)作機(jī)制，推動改革常態(tài)化運(yùn)行。

（三）不斷形成多層次的生態(tài)環(huán)境治理市場體系，為生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化提供市場活力

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理市場體系，能夠通過價格機(jī)制和競爭機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)資源配置至環(huán)境治理效率最高的領(lǐng)域和主體，提高生態(tài)環(huán)境治理的效率和效果。在生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，市場體系發(fā)揮著重要作用，應(yīng)通過采取一系列市場體系建設(shè)舉措，促進(jìn)土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素的合理配置，推動生態(tài)環(huán)境治理要素市場化。

土地是生態(tài)環(huán)境治理的重要載體，通過土地政策的調(diào)整和優(yōu)化，可以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的市場化進(jìn)程。“十四五\"時期，實施土地整治與修復(fù)，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，為生態(tài)環(huán)境治理提供土地政策支持。2021年，國務(wù)院印發(fā)的《“十四五\"推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》提出強(qiáng)化耕地保護(hù)與土地整治，明確嚴(yán)守18億畝耕地紅線，完善永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。2023年，自然資源部辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》明確了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)等用地規(guī)范，強(qiáng)調(diào)\"規(guī)劃先行\(zhòng)"和“存量挖潛”，要求優(yōu)先利用集體存量建設(shè)用地，嚴(yán)控新增占用耕地。

勞動力是生態(tài)環(huán)境治理市場體系中的重要要素，通過培養(yǎng)和引進(jìn)高素質(zhì)、專業(yè)化的生態(tài)環(huán)境治理人才，為生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化提供人才支持。2021年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)規(guī)劃》要求重點提升執(zhí)法人員對減污降碳協(xié)同治理、環(huán)境監(jiān)測技術(shù)應(yīng)用等領(lǐng)域的專業(yè)能力，培養(yǎng)復(fù)合型執(zhí)法人才。2022年，生態(tài)環(huán)境部制定的《“十四五\"環(huán)境健康工作規(guī)劃》將健康風(fēng)險評估、監(jiān)測技術(shù)等納入環(huán)境管理培訓(xùn)體系，推動地方生態(tài)環(huán)境部門開展專業(yè)化技能培訓(xùn)，提升基層人員應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險的實操能力。

資本是推動生態(tài)環(huán)境治理市場體系發(fā)展的重要動力。要推動綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新，為生態(tài)環(huán)境治理提供多元化的融資渠道。2024年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》，要求建立與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控相銜接的投融資機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單中的“鼓勵類\"項目，限制高污染、高耗能領(lǐng)域資本流入，推動形成綠色投資導(dǎo)向。2025年，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好2025年全國碳排放權(quán)交易市場有關(guān)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)通過市場化手段引導(dǎo)高碳行業(yè)減排，推動碳價格形成機(jī)制與資本市場聯(lián)動。2025年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于建設(shè)美麗中國先行區(qū)的實施意見》，明確通過綠色債券、技術(shù)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資等工具拓寬技術(shù)市場化融資渠道，將綠色金融工具納入生態(tài)環(huán)境治理體系，強(qiáng)化資本市場對低碳技術(shù)研發(fā)的支撐。

技術(shù)是生態(tài)環(huán)境治理市場體系的核心驅(qū)動力，通過加快技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)，實現(xiàn)技術(shù)推廣和應(yīng)用，推動環(huán)境治理技術(shù)的市場化進(jìn)程，提高環(huán)境治理的效率和效果。2022年，科學(xué)技術(shù)部等部門聯(lián)合發(fā)布的《“十四五\"生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》明確提出加強(qiáng)環(huán)保技術(shù)裝備國產(chǎn)化研發(fā)，推動關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)突破，強(qiáng)調(diào)通過“揭榜掛師\"機(jī)制激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，完善技術(shù)供需對接機(jī)制，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。《“十四五\"生態(tài)環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃》《加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)全力支撐碳達(dá)峰碳中和工作行動綱要（2021—2030年）》等文件，通過制定污染防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立環(huán)保技術(shù)推廣目錄動態(tài)更新機(jī)制，引導(dǎo)地方政府優(yōu)先采購?fù)ㄟ^驗證的先進(jìn)適用技術(shù)。

數(shù)據(jù)是生態(tài)環(huán)境治理市場體系的重要資源，通過數(shù)據(jù)收集、分析和應(yīng)用，加強(qiáng)跨部門、跨地區(qū)的數(shù)據(jù)合作和交流，形成“碳排放數(shù)據(jù)規(guī)范 ?+ 生態(tài)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化 + 智慧技術(shù)賦能”的協(xié)同路徑，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)從采集確權(quán)到交易應(yīng)用的全鏈條市場化體系，為環(huán)境治理提供科學(xué)依據(jù)和決策支持，提高環(huán)境治理的協(xié)同性和效率。2025年，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于做好2025年全國碳排放權(quán)交易市場有關(guān)工作的通知》要求對重點排放單位的碳排放數(shù)據(jù)實施全流程質(zhì)量監(jiān)管，建立行業(yè)統(tǒng)一的核算和核查技術(shù)規(guī)范，并推動碳排放數(shù)據(jù)成為市場交易的基礎(chǔ)資產(chǎn)。2025年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于建設(shè)美麗中國先行區(qū)的實施意見》鼓勵通過數(shù)據(jù)資產(chǎn)質(zhì)押融資等方式激活生態(tài)數(shù)據(jù)資源，推動數(shù)據(jù)要素市場化配置改革。2025年中國人民銀行等六部門聯(lián)合印發(fā)《促進(jìn)和規(guī)范金融業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動合規(guī)指南》，明確碳足跡、生態(tài)修復(fù)等非敏感數(shù)據(jù)可納入跨境流動清單，服務(wù)“一帶一路”綠色合作。

（四）不斷形成多元化的生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系，為生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化提供法制保障

生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系的構(gòu)建對于強(qiáng)化法治保障、推動生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要價值。生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ)，為各項環(huán)保措施提供法律依據(jù)和規(guī)范，確保環(huán)境管理有法可依。同時，從法律層面明確了政府、企業(yè)和公眾在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任和義務(wù)，限制和懲罰污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為，推動環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系涵蓋了基礎(chǔ)性法律、專項法律、配套性法規(guī)和政策等多個層面，這些法律法規(guī)政策文件相互銜接、相互配合，共同構(gòu)成生態(tài)環(huán)境治理的法律制度保障，并通過“綜合法統(tǒng)領(lǐng)專項法 + 行政法規(guī)補(bǔ)充 + 標(biāo)準(zhǔn)配套\"的架構(gòu)，構(gòu)建了覆蓋污染防治、生態(tài)保護(hù)和責(zé)任追究的全鏈條法治體系，為“十四五\"時期生態(tài)環(huán)境治理提供了系統(tǒng)性法制保障。

基礎(chǔ)性法律是生態(tài)環(huán)境治理法律體系的基石，為生態(tài)環(huán)境治理提供了基本的原則、框架和制度保障。《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定了國家保障自然資源的合理利用，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。作為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》確立了“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)\"五大原則，構(gòu)建了環(huán)境影響評價、排污許可、生態(tài)補(bǔ)償?shù)群诵闹贫取?/p>

專項法律是針對生態(tài)環(huán)境治理中的特定問題或領(lǐng)域制定的法律，具有更強(qiáng)的針對性和操作性。一是污染防治方面的專項法律。《中華人民共和國大氣污染防治法》新增噪聲與振動控制條款，強(qiáng)化重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，要求重點行業(yè)實施超低排放改造。《中華人民共和國水污染防治法》建立河長制、湖長制，明確流域上下游水質(zhì)聯(lián)動考核機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)面源污染管控。《中華人民共和國土壤污染防治法》確立土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)制度，要求建立污染地塊名錄及開發(fā)利用負(fù)面清單。《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》新增生活垃圾分類制度，強(qiáng)化危險廢物全過程監(jiān)管，推動生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。《中華人民共和國噪聲污染防治法》細(xì)化交通、工業(yè)、建筑施工等領(lǐng)域噪聲管控標(biāo)準(zhǔn)，明確夜間施工許可和公眾監(jiān)督程序。二是生態(tài)保護(hù)專項法律。《中華人民共和國長江保護(hù)法》明確長江流域生態(tài)修復(fù)、資源利用及跨區(qū)域協(xié)同治理要求。《中華人民共和國黃河保護(hù)法》聚焦黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，規(guī)范水資源節(jié)約集約利用及水土流失治理。《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護(hù)法》建立青藏高原生態(tài)安全屏障制度，禁正破壞凍土、過度放牧等行為，強(qiáng)化生物多樣性保護(hù)。《中華人民共和國濕地保護(hù)法》劃定濕地分級管理制度，明確禁止圍墾、填埋濕地等破壞行為。《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》針對東北黑土地退化問題，建立耕作層保護(hù)、輪作休耕等制度。三是資源管理專項法律。《中華人民共和國節(jié)約能源法》推動重點行業(yè)節(jié)能技術(shù)改造，完善能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控\"機(jī)制。《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)責(zé)任和礦區(qū)環(huán)境監(jiān)管。

配套性法規(guī)和政策通過“行政法規(guī) + 地方立法 + 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn) + 經(jīng)濟(jì)政策\(yùn)"的多維協(xié)同，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境治理制度的系統(tǒng)性和執(zhí)行力。在污染防治配套行政法規(guī)方面，《排污許可管理條例》明確排污單位按證排污的法律義務(wù)，建立排污許可與總量控制、環(huán)境統(tǒng)計的聯(lián)動機(jī)制。《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》細(xì)化環(huán)境影響評價分類管理名錄，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管要求。在生態(tài)保護(hù)地方性法規(guī)方面，《北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展條例》旨在推動生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展，實施綠色北京戰(zhàn)略，保障首都生態(tài)安全。《山東省黃河保護(hù)條例》旨在加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)，保障黃河安瀾，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用。

二、“十四五\"時期生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的成就及存在的問題

“十四五\"時期，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，我國生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場體系和法律法規(guī)政策體系建設(shè)取得顯著成效，但也面臨一些問題，需持續(xù)深化改革以鞏固成果、突破瓶頸，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化。

（一）“十四五\"時期生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的主要成就

“十四五\"時期，我國生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場體系和法律法規(guī)政策體系不斷完善，為規(guī)范和指導(dǎo)環(huán)境管理行為提供了一系列制度安排，也為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了一套完整的框架。

生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系加快構(gòu)建。明確了生態(tài)環(huán)境治理管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)測機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、公眾和社會組織等的責(zé)任。一方面，各級黨委和政府在生態(tài)環(huán)境治理中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任得以明確，確保生態(tài)環(huán)境治理頂層設(shè)計、統(tǒng)籌謀劃得以有效實施。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察實現(xiàn)常態(tài)化，不斷壓實各級黨委和政府的生態(tài)治理責(zé)任。“十四五\"期間，中央環(huán)保督察縱深推進(jìn)，督察力度進(jìn)一步加大。2023年11月，第三輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察全面啟動。截至2024年底，第一輪督察及“回頭看\"整改方案明確的3294項任務(wù)，已完成3250項，完成率超 98% ；第二輪督察整改方案明確的2164項任務(wù)，已完成1822項，完成率超 84% 。另一方面，企業(yè)遵守環(huán)保法規(guī)并積極承擔(dān)污染治理和生態(tài)修復(fù)責(zé)任，推動企業(yè)實現(xiàn)綠色生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系加快健全。不斷加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法和監(jiān)督，確保環(huán)境法規(guī)和政策得到有效執(zhí)行，紓解生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)管督察壓力、提升地方生態(tài)環(huán)境治理能力、增強(qiáng)“以督察促發(fā)展\"的動力，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的“壓力一能力—動力”良性互動。2024年通過“12369\"環(huán)保舉報熱線接收群眾舉報線索超10萬條，有效處理率達(dá) 95% 以上，較2023年增長 15.6% 。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)加快建設(shè)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測科學(xué)性、有效性大幅提升。利用遙感技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備和傳感器網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行實時環(huán)境監(jiān)測，收集空氣質(zhì)量、水質(zhì)、土壤污染等數(shù)據(jù)，進(jìn)一步應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析和人工智能技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，對收集到的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行深度處理和深人分析，以識別污染源、分析污染程度、預(yù)測污染環(huán)境變化趨勢、評估治理措施的實施效果。生態(tài)環(huán)境部已建立起171個生態(tài)質(zhì)量綜合監(jiān)測站，未來將建成由200余個綜合站和1.64萬個監(jiān)測樣地組成的國家生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)。

生態(tài)環(huán)境治理市場體系加速完善。推動排污權(quán)交易、碳市場交易、環(huán)衛(wèi)服務(wù)等市場機(jī)制不斷健全，激發(fā)生態(tài)環(huán)境治理主體活力動力。2024年，全國排污權(quán)市場化交易總額達(dá)218.7億元。全國碳市場交易規(guī)模從2021年啟動時的76.61億元增至2024年的184.14億元，年均增長幅度達(dá) 46.79%2024 年全國環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場規(guī)模突破3000億元，市場化率超 70% ，頭部企業(yè)年營收超50億元。生態(tài)環(huán)境治理投資水平不斷提高。2023年，全國環(huán)境污染治理投資總額達(dá)8723.4億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的 0.7% ，占全社會固定投資總額的 1.7% 。

生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系加速健全，形成較為完整的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)政策體系。法律制修訂數(shù)量顯著提升，2021—2024年，我國新增十余部生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律，包括《中華人民共和國黃河保護(hù)法》《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護(hù)法》《中華人民共和國噪聲污染防治法》等，覆蓋碳排放、生物多樣性等新興領(lǐng)域。標(biāo)準(zhǔn)體系持續(xù)升級，截至2025年5月，我國累計發(fā)布國家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)3040項，其中現(xiàn)行有效2486項。全國生態(tài)環(huán)境部門辦理行政處罰案件5.59萬件，罰沒款金額46.12億元，同比增加18% ，同時辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件1.66萬件，賠償金額達(dá)48.6億元。檢察機(jī)關(guān)立案辦理生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件5.6萬件，督促修復(fù)生態(tài)點位3.2萬個。此外，生態(tài)環(huán)境部開展“美麗中國·法治護(hù)航\"宣傳活動，覆蓋公眾超1億人，法治認(rèn)知度顯著提升。

（二）“十四五\"時期生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化存在的問題

生態(tài)環(huán)境治理體系是一個復(fù)雜而全面的系統(tǒng)，在推進(jìn)生態(tài)文明治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場體系和法律法規(guī)政策體系均存在一些問題。

1.生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系

責(zé)任主體定位不清晰，責(zé)任落實程度不高。政府在生態(tài)環(huán)境治理中扮演著主導(dǎo)角色，但長期以來政府在生態(tài)環(huán)境治理中的主要責(zé)任和角色定位較為模糊。企業(yè)責(zé)任意識淡薄，忽視環(huán)境保護(hù)責(zé)任。一方面，企業(yè)污染治理設(shè)施運(yùn)行不規(guī)范，污水處理設(shè)備設(shè)施長期停運(yùn)或失效，固廢危廢管理混亂，危險廢物貯存場所管理不規(guī)范。另一方面，企業(yè)環(huán)保投入資金不足，環(huán)保意識淡薄，重經(jīng)濟(jì)利益輕生態(tài)保護(hù)，日常環(huán)保管理缺失，能耗與資源管理粗放，漠視公眾權(quán)益和社會責(zé)任。此外，社會公眾獲取環(huán)境信息的渠道有限，參與環(huán)境治理的途徑和方式單一，導(dǎo)致公眾環(huán)保意識普遍不高，影響了其參與環(huán)境治理的積極性。

責(zé)任劃分不明確，責(zé)任協(xié)同程度較低。一方面，生態(tài)環(huán)境治理涉及環(huán)保、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個部門，各部門之間存在職能交叉和利益沖突，在環(huán)境治理責(zé)任劃分上難以形成共識，使得跨部門責(zé)任協(xié)調(diào)難度增大，制約了生態(tài)環(huán)境治理效果。另一方面，各地區(qū)在環(huán)境治理上存在利益博弈，難以形成統(tǒng)一行動，跨區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，導(dǎo)致跨區(qū)域責(zé)任難以有效落實。此外，責(zé)任追究機(jī)制不完善，對環(huán)境違法行為的處罰力度不夠，且責(zé)任追究程序復(fù)雜、周期長，導(dǎo)致部分環(huán)境違法行為得不到及時有效處置。

政策執(zhí)行不力，責(zé)任履行不到位。生態(tài)環(huán)境治理政策與地方實際情況脫節(jié)，導(dǎo)致部分地方政府在執(zhí)行環(huán)境政策時存在“選擇性執(zhí)行\(zhòng)"“變通執(zhí)行\(zhòng)"等問題。此外，環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)法主體不明確、執(zhí)法權(quán)限不清晰，導(dǎo)致環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)行難度增大。

2.生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系

監(jiān)管機(jī)制不健全，監(jiān)管效率偏低。一方面，生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管主體不明確，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任不清、推矮現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管手段相對單一，主要依賴行政命令和處罰手段，缺乏市場化、社會化的監(jiān)管手段，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管效率低下。

監(jiān)管人員專業(yè)素養(yǎng)不足，執(zhí)行能力偏低。由于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)、執(zhí)法能力參差不齊，部分人員缺乏必要的生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管的專業(yè)知識和執(zhí)法經(jīng)驗，部分地區(qū)的監(jiān)管技術(shù)和設(shè)備相對落后，難以滿足當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理和監(jiān)管的需求，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管執(zhí)行效率低下。

監(jiān)管協(xié)調(diào)不足，協(xié)同監(jiān)管困難。由于行政區(qū)劃壁壘存在和利益協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，不同地區(qū)之間在生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管方面缺乏協(xié)同性。同時，不同部門之間在環(huán)境治理監(jiān)管方面的信息共享不足，導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管盲區(qū)等問題發(fā)生，致使跨區(qū)域、跨部門生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管效率低下。

3.生態(tài)環(huán)境治理市場體系

市場機(jī)制不健全，治理效率不高。生態(tài)環(huán)境治理服務(wù)的價格形成機(jī)制尚不完善，難以反映市場供求關(guān)系和治理成本，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境資源配置效率低下。缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的環(huán)境治理服務(wù)交易平臺，導(dǎo)致交易信息不對稱、交易成本高昂；生態(tài)環(huán)境治理服務(wù)交易的規(guī)則不明確，交易雙方的權(quán)益難以得到有效保障。

市場主體發(fā)育不足，治理效能不高。企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)、資金、人才等方面存在不足，難以有效承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)。生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的社會組織發(fā)展相對滯后，數(shù)量少、規(guī)模小、影響力有限，導(dǎo)致社會組織在環(huán)境治理市場中的參與度不高，社會組織在生態(tài)環(huán)境治理方面的作用難以有效發(fā)揮。

市場體系創(chuàng)新不足，治理效用不高。生態(tài)環(huán)境治理市場融資機(jī)制不暢，社會資本進(jìn)人環(huán)境治理領(lǐng)域渠道受限，導(dǎo)致環(huán)境治理技術(shù)創(chuàng)新的研發(fā)投人不足，使得促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備研發(fā)和應(yīng)用進(jìn)展緩慢。生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)轉(zhuǎn)化率低，導(dǎo)致許多生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域科研成果難以轉(zhuǎn)化為實際應(yīng)用。此外，當(dāng)前環(huán)境治理模式相對單一，缺乏多元化、創(chuàng)新性的治理模式。

市場信息建設(shè)滯后，治理功效不高。環(huán)境治理市場信息公開制度不健全，導(dǎo)致市場信息不對稱、透明度低。環(huán)境治理市場信用評價標(biāo)準(zhǔn)缺失，難以對市場主體的信用狀況進(jìn)行客觀評價，信用監(jiān)管機(jī)制不健全，對市場主體的失信行為缺乏有效懲戒措施。

4.生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系

法律法規(guī)體系有待完善，法律基礎(chǔ)支撐力有待提升。一方面，法律法規(guī)修訂不及時。隨著科技的不斷進(jìn)步，部分傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)和方法已經(jīng)被淘汰或替代，但相關(guān)法律法規(guī)的修訂未能及時跟上科技發(fā)展的步伐，導(dǎo)致一些過時的法律法規(guī)仍在執(zhí)行中。另一方面，立法滯后于實際需求。盡管我國已經(jīng)建立較為全面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，一些新的生態(tài)環(huán)境問題不斷出現(xiàn)。相關(guān)法律法規(guī)未能及時回應(yīng)這些新問題，導(dǎo)致在一些領(lǐng)域存在法律空白或滯后現(xiàn)象。例如，對于新興污染物、微塑料等新興環(huán)境問題，尚缺乏專門的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

法律法規(guī)銜接不暢，法律法規(guī)執(zhí)行力不夠。不同層級、不同領(lǐng)域、不同部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)之間存在銜接不暢的問題，導(dǎo)致不同區(qū)域、不同部門之間可能因法律法規(guī)不一致而產(chǎn)生沖突，影響執(zhí)法效率和效果。在部分生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，執(zhí)法主體不明確，導(dǎo)致多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法或執(zhí)法空白的現(xiàn)象存在，這不僅增加了生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)法成本，而且影響了其執(zhí)法效果。生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)繁重，而執(zhí)法資源相對有限，導(dǎo)致在一些地區(qū)執(zhí)法力度不夠，難以有效打擊環(huán)境違法行為。法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)，部分生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)過于原則化，缺乏具體的實施細(xì)則和配套措施，導(dǎo)致在實際操作中難以有效執(zhí)行。

法律法規(guī)與國際接軌程度較低，法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)差異較大。由于國際法律法規(guī)信息渠道和共享機(jī)制不暢，對于國際生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的最新法律法規(guī)動態(tài)及最佳實踐，我國相關(guān)部門和企業(yè)的了解程度不夠，這導(dǎo)致我國生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域法律法規(guī)修訂滯后于國際發(fā)展趨勢。不僅如此，不同國家和地區(qū)之間的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)存在差異，這增加了生態(tài)環(huán)境治理國際合作的難度和成本。此外，盡管我國已經(jīng)加入一些國際生態(tài)環(huán)境治理公約和協(xié)議，但在國際生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的影響力還有待進(jìn)一步提升。

三、“十五五\"時期生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化面臨的新形勢

“十五五\"時期是生態(tài)環(huán)境治理體系從“被動應(yīng)對”向“主動治理\"轉(zhuǎn)型的攻堅期。在氣候變化加劇、全球治理格局重構(gòu)、國內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展需求迫切等多重壓力下，生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化面臨戰(zhàn)略方向調(diào)整、制度深度創(chuàng)新、技術(shù)迭代升級、國際規(guī)則博弈、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、治理效能提升等系統(tǒng)性挑戰(zhàn)，這是當(dāng)前推動生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化面臨的新形勢。

（一）從“污染治理”到“全面綠色轉(zhuǎn)型”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》，提出全方位、全領(lǐng)域、全地域推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型重點任務(wù)，并對推進(jìn)綠色低碳科技革命作出重要部署。“十五五\"時期，我國生態(tài)環(huán)境治理的戰(zhàn)略重心將從單一污染物控制轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性、協(xié)同性治理，核心任務(wù)從實現(xiàn)碳達(dá)峰轉(zhuǎn)向推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。一方面，推動能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，這是“十五五\"時期實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵。比如，在“十五五\"時期，需將非化石能源消費(fèi)占比目標(biāo)提升至 25% 以上，光伏、風(fēng)電裝機(jī)容量需年均新增1.2億千瓦，才能緩解碳達(dá)峰后的減排壓力。另一方面，實現(xiàn)多目標(biāo)動態(tài)平衡和戰(zhàn)略協(xié)同。經(jīng)濟(jì)增長與減碳的沖突、鄉(xiāng)村振興與生態(tài)保護(hù)的矛盾等挑戰(zhàn)長期存在。推動鋼鐵、水泥等高碳行業(yè)向低碳行業(yè)轉(zhuǎn)型以平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)增速與地區(qū)減碳的矛盾，實現(xiàn)農(nóng)村“綠水青山\"向“金山銀山\"轉(zhuǎn)化以平衡農(nóng)村面源污染貢獻(xiàn)度與生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾，也是現(xiàn)階段推動生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化面臨的新形勢。

（二）從“政策驅(qū)動\"到“法治化、市場化”的制度創(chuàng)新

“十五五\"時期，生態(tài)環(huán)境治理模式由傳統(tǒng)行政主導(dǎo)向法治化、市場化、數(shù)字化的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變，是生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化面臨的又一重要形勢。一是要求加速環(huán)境法典化進(jìn)程，健全碳市場法律體系，建立起“污染防控一生態(tài)保護(hù)一氣候變化\"三位一體的法典框架，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理法治體系重構(gòu)。比如，在2024年實施《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》后，需配套出臺《碳市場金融衍生品交易規(guī)則》《碳關(guān)稅實施細(xì)則》等，推進(jìn)碳市場法律體系完善。二是要求健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算從試點轉(zhuǎn)向全國推廣，加快建立統(tǒng)一核算標(biāo)準(zhǔn)，推動生態(tài)資源資產(chǎn)入市，深化生態(tài)環(huán)境治理市場化機(jī)制改革。

（三）從“末端治理\"到“智慧化全過程管控”的技術(shù)驅(qū)動轉(zhuǎn)變

隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等新一代通信技術(shù)不斷發(fā)展，數(shù)字化、智能化技術(shù)推動生態(tài)環(huán)境治理模式、方式和方法不斷重塑，推動生態(tài)環(huán)境治理從“末端治理\"到“智慧化全過程管控\"的技術(shù)驅(qū)動轉(zhuǎn)變。生態(tài)環(huán)境傳統(tǒng)治理基礎(chǔ)設(shè)施向數(shù)字治理基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型，有利于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境“手動自動\"系統(tǒng)向生態(tài)環(huán)境“數(shù)字孿生”系統(tǒng)升級。

（四）從“規(guī)則接受者\(yùn)"到“治理引領(lǐng)者”的國際社會角色變化

隨著全球生態(tài)環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻，我國在國際生態(tài)環(huán)境治理中的角色逐漸從“規(guī)則接受者\(yùn)"轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫硪I(lǐng)者”。這一變化過程經(jīng)歷了規(guī)則接受階段、參與深化階段和引領(lǐng)塑造階段，這一過程不僅反映了中國生態(tài)環(huán)境治理能力的提升，而且體現(xiàn)了中國在全球環(huán)境治理中的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。在規(guī)則接受階段，自1972年參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議以來，我國逐步加入《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》等國際環(huán)境公約，通過參與國際會議、簽署國際環(huán)保公約等方式，了解并學(xué)習(xí)國際先進(jìn)的環(huán)保理念和技術(shù)，積極適應(yīng)國際規(guī)則，履行基礎(chǔ)性減排義務(wù)。在參與深化階段，中國通過“主動承諾 + 制度創(chuàng)新\"重塑生態(tài)環(huán)境治理國際角色，實現(xiàn)從“規(guī)則接受者\(yùn)"到“規(guī)則參與者\(yùn)"的國際角色轉(zhuǎn)變，中國加入一系列國際環(huán)境組織或項目，如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、全球環(huán)境基金等，并積極參與國際環(huán)境會議和談判。2015年，積極推動《巴黎協(xié)定》達(dá)成，提出國家自主貢獻(xiàn)（NDC）目標(biāo)。2017年，建立全球最大碳市場，探索發(fā)展中國家減排新模式。在引領(lǐng)塑造階段，中國提出了一系列具有中國特色的國際倡議，如綠色“一帶一路\"倡議、“一帶一路\"綠色發(fā)展國際聯(lián)盟、全球環(huán)境治理“中國方案\"等，為全球環(huán)境治理提供了新的思路和方向。同時，中國還通過提供資金、技術(shù)、人員支持等方式，幫助其他發(fā)展中國家提升環(huán)境治理能力，共同應(yīng)對全球環(huán)境問題。“十五五\"時期，中國將從“規(guī)則參與者\(yùn)"轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫硪I(lǐng)者”，在全球環(huán)境治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，為全球環(huán)境治理貢獻(xiàn)更多中國智慧和力量。

（五）從“碎片化管理\"到“系統(tǒng)化治理”的治理效能轉(zhuǎn)變

我國生態(tài)環(huán)境治理從“碎片化管理\"向“系統(tǒng)化治理\"轉(zhuǎn)變，不僅提升了我國生態(tài)環(huán)境治理效能，而且為全球環(huán)境治理提供了寶貴經(jīng)驗。在生態(tài)環(huán)境治理初期，我國生態(tài)環(huán)境治理呈現(xiàn)明顯的碎片化特征，各級政府和相關(guān)部門各自為政，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制。這種碎片化管理模式導(dǎo)致不同地區(qū)和部門在環(huán)境政策執(zhí)行上存在差異，難以形成生態(tài)環(huán)境治理合力；監(jiān)管職責(zé)劃分不清，存在監(jiān)管空白和重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象；各部門之間信息共享不暢、信息孤島現(xiàn)象并存。黨的十八大以來，我國明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體\"總體布局，逐步建立統(tǒng)一監(jiān)管體系，推進(jìn)各部門之間的政策協(xié)同、信息共享，拓寬公眾參與環(huán)境治理的渠道，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理效果顯著改善、資源利用效率明顯提高、公眾參與度不斷提升。這標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境治理開始從“碎片化管理”向“系統(tǒng)化治理\"轉(zhuǎn)變。隨著法律法規(guī)體系不斷完善，監(jiān)管執(zhí)法不斷強(qiáng)化，綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，生態(tài)環(huán)境治理國際協(xié)作不斷加強(qiáng)，系統(tǒng)化治理的體制機(jī)制不斷創(chuàng)新，我國生態(tài)環(huán)境治理的效能得到了顯著提升。

四、“十五五\"時期加快推動生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的思路及舉措

（一）加快推動生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的思路“十五五\"時期是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系從“碎片化”向“系統(tǒng)化”“被動應(yīng)對”向“主動防控”、“行政主導(dǎo)\"向“多元共治\"深刻轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，在這一時期，要不斷完善生態(tài)環(huán)境治理體系總體布局，提高生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力；不斷健全生態(tài)環(huán)境治理體制機(jī)制，提高生態(tài)環(huán)境治理制度保障能力；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提升生態(tài)環(huán)境治理基礎(chǔ)支撐能力；增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)能力，提高生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)安全能力；加大生態(tài)環(huán)境治理科普宣傳力度，增強(qiáng)公眾參與和企業(yè)環(huán)保意識。為此，必須堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，健全生態(tài)環(huán)境治理的“四梁八柱\"制度體系。堅持構(gòu)建黨政主導(dǎo)的縱向責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任約束機(jī)制、激活公眾參與共治責(zé)任網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，著力健全生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系；堅持構(gòu)建全域數(shù)字化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新全流程監(jiān)管模式，強(qiáng)化全鏈條監(jiān)督協(xié)同效能，著力健全生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)管體系；堅持完善綠色要素市場化配置機(jī)制，健全環(huán)境權(quán)益易市場體系，激發(fā)綠色金融創(chuàng)新活力，著力健全生態(tài)環(huán)境治理市場體系；堅持完善生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)政策體系，提升法律法規(guī)協(xié)同化水平，加強(qiáng)法治宣傳和教育，著力健全生態(tài)環(huán)境法治保障體系。

（二）加快推動生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要舉措

構(gòu)建科學(xué)精準(zhǔn)、務(wù)實管用、效能顯著、目標(biāo)明確的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系，需牢牢把握好現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系構(gòu)建的推進(jìn)策略和未來方向。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)是一個全面而深入的過程，需著力健全和完善生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場體系和法律法規(guī)政策體系，推動生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1.加快健全生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。形成科學(xué)、系統(tǒng)、高效的生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系，需從治理目標(biāo)明確、責(zé)任劃分、責(zé)任追究等多個方面發(fā)力。

明確生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)。通過制定長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃和階段性目標(biāo)，明確生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系建設(shè)的總體方向和具體要求，為各級政府和相關(guān)部門提供行動指南。一方面，統(tǒng)籌設(shè)計整體性目標(biāo)。明確自上而下的生態(tài)環(huán)境治理整體性目標(biāo)，確保自上而下各部門在生態(tài)環(huán)境治理上能夠協(xié)同推進(jìn)，形成生態(tài)環(huán)境治理合力。另一方面，解構(gòu)具體目標(biāo)。要將整體目標(biāo)細(xì)化為具體、可操作的子目標(biāo)，明確各行政區(qū)域、各部門及企業(yè)的具體職責(zé)和任務(wù)。

劃分生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任。生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系是一個集成政府、企業(yè)、公眾、社會組織和媒體等各方主體多元共治的責(zé)任體系，只有通過明確各方責(zé)任、加強(qiáng)協(xié)作配合、形成合力效應(yīng)，才能有效應(yīng)對生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。要明確主體權(quán)責(zé)邊界，細(xì)化主體責(zé)任分工。一要壓實政府主導(dǎo)責(zé)任，落實分級責(zé)任，中央政府負(fù)責(zé)宏觀政策制定和跨區(qū)域協(xié)調(diào)，地方政府則負(fù)責(zé)具體政策的執(zhí)行和本地環(huán)境治理。同時，明確環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)部門的職責(zé)范圍。二要強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。完善企業(yè)排污許可制度，將揮發(fā)性有機(jī)物、新污染物納入許可證管理范圍，對重點行業(yè)實施排污權(quán)交易和排污強(qiáng)度“雙控\"機(jī)制。同時，推行企業(yè)環(huán)境信用評級，構(gòu)建企業(yè)環(huán)境信用體系。三要落實公眾責(zé)任。公眾應(yīng)主動獲取環(huán)境信息、參與環(huán)評公示監(jiān)督、舉報環(huán)境違法行為，積極行使環(huán)境知情權(quán)；減少資源消耗、做好垃圾分類、選擇低碳出行，踐行綠色生活方式，以實際行動減少環(huán)境污染；參與環(huán)保志愿活動、培養(yǎng)下一代環(huán)保意識、傳播生態(tài)文明理念、促進(jìn)環(huán)境教育傳播，學(xué)習(xí)環(huán)保知識，提升環(huán)保素養(yǎng)。四要強(qiáng)化社會組織責(zé)任。一方面，開展獨立環(huán)境監(jiān)測，為政府和企業(yè)提供環(huán)保咨詢、技術(shù)支持、培訓(xùn)等，提供專業(yè)政策咨詢服務(wù)，落實環(huán)保組織的監(jiān)督責(zé)任。另一方面，制定行業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、組織環(huán)保技術(shù)培訓(xùn)、實施綠色認(rèn)證體系，落實行業(yè)協(xié)會的自律責(zé)任。同時，倡導(dǎo)和宣傳環(huán)保理念，提高公眾的環(huán)保意識和參與度。五要落實媒體責(zé)任。應(yīng)及時、準(zhǔn)確、全面地傳播環(huán)保政策、環(huán)保知識、環(huán)保動態(tài)等信息，勇于揭露和曝光環(huán)境違法行為及生態(tài)破壞現(xiàn)象，推動環(huán)境問題的有效解決；客觀公正地報道環(huán)境問題，引導(dǎo)公眾形成正確的環(huán)保觀念和價值觀，營造良好的環(huán)保氛圍；積極參與各類環(huán)保宣傳活動，如環(huán)保公益廣告、環(huán)保主題節(jié)目等，提高公眾的環(huán)保意識和參與度。六要壓實金融機(jī)構(gòu)責(zé)任。積極開發(fā)環(huán)保金融產(chǎn)品、實施環(huán)境風(fēng)險評估、建立綠色信貸體系，強(qiáng)化綠色金融責(zé)任；支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、限制高污染項目融資、推廣ESG投資理念，落實投資引導(dǎo)責(zé)任。

建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任落實，應(yīng)建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度。對造成生態(tài)環(huán)境損害的單位和個人，要依法追究其法律責(zé)任，包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。同時，要加大對領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的追究力度，實行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”。深化“黨政同責(zé)\"制度建設(shè)，將生態(tài)環(huán)境治理成效納入地方黨委和政府績效考核體系，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任清單，實行離任審計與終身追責(zé)。

2.加快完善生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系

生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系是實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的核心支撐，需從組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)管方式、數(shù)據(jù)支撐等多方面協(xié)同推進(jìn)。

優(yōu)化監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)管職責(zé)邊界。建立中央、省市、縣區(qū)三級生態(tài)環(huán)境委員會工作機(jī)制，動態(tài)更新部門責(zé)任清單，明確生態(tài)環(huán)境、工信、交通等職能部門的監(jiān)管職責(zé)邊界，避免監(jiān)管盲區(qū)。同時，建立監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化跨部門協(xié)同監(jiān)管。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、工信、交通、市場監(jiān)管等部門之間的信息共享和聯(lián)合執(zhí)法，建立健全跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，形成監(jiān)管合力。建立“監(jiān)測—預(yù)警一處置一評估\"閉環(huán)系統(tǒng)，提升生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系的整體效能。

創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方式，提升環(huán)境治理監(jiān)管效率。一是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。構(gòu)建覆蓋大氣、水、土壤、噪聲等要素的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)典型生態(tài)系統(tǒng)、自然保護(hù)地、生態(tài)紅線的監(jiān)測全覆蓋，擴(kuò)展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測覆蓋范圍。二是推廣數(shù)字化監(jiān)管技術(shù)。利用大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈技術(shù)，對監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘和分析，提升數(shù)據(jù)監(jiān)管應(yīng)用能力，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境全過程可追溯監(jiān)管，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量實時監(jiān)測和預(yù)警。三是建設(shè)智能監(jiān)管體系。一方面，推廣智能化監(jiān)管工具，利用無人機(jī)、衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段，對重點區(qū)域、重點行業(yè)進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)控和巡查，提高監(jiān)管效率和覆蓋面；另一方面，構(gòu)建污染源全生命周期電子檔案，通過大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析自動識別異常排放行為，不斷提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管預(yù)警準(zhǔn)確率。

建立生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管數(shù)據(jù)化。一是構(gòu)建分層式平臺架構(gòu)。建立“數(shù)據(jù)層—處理層一分析層一應(yīng)用層\"四層平臺架構(gòu)，集成環(huán)境質(zhì)量、污染源、監(jiān)管等信息，通過云計算實現(xiàn)數(shù)據(jù)清洗和標(biāo)準(zhǔn)化，部署AI算法模型，開發(fā)環(huán)境監(jiān)測、預(yù)警等模塊。二是推動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)智能化改造，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、傳輸、分析全流程數(shù)智化。進(jìn)一步依托省級政務(wù)云平臺，按照“大平臺、大整合、高共享\"思路，縱向貫通國家—省一市三級系統(tǒng)，橫向集成跨部門數(shù)據(jù)。三是健全生態(tài)數(shù)據(jù)融合機(jī)制。整合空氣、水、土壤等質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)和污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，以及工商、氣象、水利等跨部門數(shù)據(jù)，形成資源環(huán)境數(shù)據(jù)中心。四是建立部省數(shù)據(jù)回流機(jī)制，向省級部門回流固定污染源、行政處罰等數(shù)據(jù)集，實現(xiàn)全國環(huán)境數(shù)據(jù)動態(tài)交換。進(jìn)一步制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)編碼、接口規(guī)范和質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，解決監(jiān)測設(shè)備協(xié)議不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)格式異構(gòu)等問題。五是建設(shè)國家級超算云中心，移植空氣、水、土壤、噪聲等要素多模式預(yù)報系統(tǒng)，為污染溯源、生態(tài)評估提供計算能力支撐。六是建立可視化決策系統(tǒng)，開發(fā)環(huán)境質(zhì)量時空分布熱力圖、污染擴(kuò)散模擬沙盤等工具，支持污染物遷移路徑回溯與治理效果推演。

3.加快建設(shè)生態(tài)環(huán)境治理市場體系

構(gòu)建現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理市場體系是推動生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。建設(shè)生態(tài)環(huán)境治理市場體系，能夠通過環(huán)保稅、排污權(quán)交易等市場機(jī)制，激勵和引導(dǎo)企業(yè)與個人采取環(huán)保行動；也能通過綠色信貸、綠色債券、綠色基金等綠色金融工具，引導(dǎo)資金流向綠色產(chǎn)業(yè)和環(huán)保項目，提高生態(tài)資源利用效率；還能激勵企業(yè)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，開發(fā)新的環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)品，推動生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)進(jìn)步。需從完善市場機(jī)制、強(qiáng)化市場激勵、增加治理投入、培育市場主體等方面發(fā)力，以確保生態(tài)環(huán)境治理市場體系的科學(xué)性、有效性和可持續(xù)性。

完善市場機(jī)制。構(gòu)建更為規(guī)范、更為標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境治理交易市場，營造公開透明、規(guī)范有序的生態(tài)環(huán)境治理交易市場環(huán)境。一是推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)。明確交易規(guī)則、交易方式和監(jiān)管機(jī)制，確保市場公平、透明、高效運(yùn)行。逐步將更多行業(yè)納人碳排放權(quán)交易市場，鼓勵更多企業(yè)參與交易，擴(kuò)大交易范圍和參與度，提高市場活躍度和影響力。二是健全排污權(quán)有償使用和交易制度。根據(jù)區(qū)域環(huán)境容量、企業(yè)排污歷史數(shù)據(jù)等因素，合理確定排污權(quán)初始分配方式，確保公平合理。制定詳細(xì)的排污權(quán)交易規(guī)則，包括交易流程、交易價格形成機(jī)制、交易信息披露等，為市場參與者提供明確指導(dǎo)。

強(qiáng)化市場激勵。一是實施環(huán)境稅和環(huán)保費(fèi)改稅改革。加快環(huán)境稅立法進(jìn)程，明確環(huán)境稅的征稅對象、稅率、稅收減免等關(guān)鍵要素，確保環(huán)境稅有效發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。進(jìn)一步將現(xiàn)有的排污費(fèi)等環(huán)保費(fèi)用改為環(huán)境稅，提高征收的規(guī)范性和透明度，減少尋租空間。二是推廣綠色信貸和綠色債券。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)綠色信貸、綠色債券等綠色金融產(chǎn)品，為企業(yè)提供低成本、長期限的資金支持。同時，篩選一批符合綠色發(fā)展理念的項目納入綠色項目庫，主動向金融機(jī)構(gòu)推薦，降低金融機(jī)構(gòu)的信息搜集成本。

增加治理投人。一是建立常態(tài)化、穩(wěn)定的中央和地方環(huán)境治理財政資金投入機(jī)制，加大環(huán)境治理財政投入強(qiáng)度，促使財政資金投入向污染防治攻堅戰(zhàn)傾斜，提高財政資金投入同攻堅任務(wù)的匹配水平。二是引導(dǎo)各類社會資本、私人基金參與環(huán)境治理投資、建設(shè)、運(yùn)行，通過政府和社會資本合作（PPP）模式，建立健全PPP項目風(fēng)險分擔(dān)、利益共享機(jī)制，引入社會資本參與生態(tài)環(huán)境治理項目建設(shè)和運(yùn)營，發(fā)揮社會資本、私人基金對生態(tài)環(huán)境治理的可持續(xù)支持作用。三是完善綠色金融政策，設(shè)立綠色發(fā)展基金，拓展綠色信貸、綠色債券等金融工具功能，吸引社會資本參與生態(tài)環(huán)境治理項目投資，鼓勵社會捐贈設(shè)立生態(tài)環(huán)境治理專項基金，用于支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)項目。

培育市場主體。一是加快企業(yè)集聚。培育一批專業(yè)化骨干企業(yè)，扶持一批專精特新中小企業(yè)，強(qiáng)化企業(yè)關(guān)鍵環(huán)保技術(shù)產(chǎn)品自主創(chuàng)新，推動環(huán)保重大技術(shù)裝備示范應(yīng)用，提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)裝備水平，形成環(huán)保產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)。二是發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。通過政策扶持、資金獎勵等方式，加大對環(huán)保技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新的支持力度，培育一批具有核心競爭力的環(huán)保龍頭企業(yè)，帶動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是推廣環(huán)境污染第三方治理。通過立法明確第三方治理機(jī)構(gòu)的法律地位和責(zé)任，保障其合法權(quán)益，規(guī)范其行為。建立第三方治理市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。

4.加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系

構(gòu)建現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系是推動生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要保障。確保生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系的科學(xué)性、有效性和權(quán)威性，需從頂層設(shè)計、法律框架、法治協(xié)同、法治宣傳和教育四方面發(fā)力。

強(qiáng)化頂層設(shè)計，夯實法治根基。堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為指引，將生態(tài)文明建設(shè)納入憲法基本框架和國家治理現(xiàn)代化全局。通過修訂《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等基礎(chǔ)性法律，明確政府、企業(yè)、公眾等主體的權(quán)利和義務(wù)邊界，構(gòu)建覆蓋污染防治、生態(tài)修復(fù)、資源利用的全領(lǐng)域法律框架，推動生態(tài)環(huán)境治理法律體系縱向貫通。

完善法律框架，填補(bǔ)立法空白。在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)體系建設(shè)進(jìn)程中，對不適應(yīng)新時代生態(tài)環(huán)境治理要求的法律法規(guī)進(jìn)行及時修訂，確保其與時俱進(jìn)，且符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實際需要。如針對新污染物治理，加快制定《新污染物管理條例》，明確微塑料、全氟化合物、抗生素等新興污染物的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和管控措施；又如，針對氣候變化，圍繞“雙碳”目標(biāo)，出臺《碳中和促進(jìn)法》，將碳排放權(quán)交易、碳捕集與封存（CCUS）技術(shù)應(yīng)用等納入法治框架；針對外來物種入侵防控，落實《中華人民共和國生物安全法》實施細(xì)則，建立跨境生物安全風(fēng)險評估和口岸攔截制度；針對遺傳資源保護(hù)，加快《生物遺傳資源獲取與惠益分享管理條例》立法，規(guī)范基因資源采集、貯藏和開發(fā)利用行為；針對生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，推動《自然保護(hù)地法》立法，明確國家公園、自然保護(hù)區(qū)等各類保護(hù)地的差異化管理制度，建立生態(tài)廊道建設(shè)的法律保障機(jī)制。

健全協(xié)調(diào)機(jī)制，推動法治協(xié)同。在生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系建設(shè)進(jìn)程中，要注重不同法律法規(guī)政策之間的銜接和協(xié)調(diào)，避免相互矛盾和沖突，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系。一是建立跨部門立法協(xié)調(diào)平臺，解決《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等單行法之間的條款沖突。例如，在PM2.5與臭氧協(xié)同控制領(lǐng)域，整合生態(tài)環(huán)境、工信、交通等部門標(biāo)準(zhǔn)，形成統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范。同時，推動《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》編纂，系統(tǒng)整合分散于50余部法律法規(guī)中的生態(tài)條款，實現(xiàn)法律體系的集約化。二是注重法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的銜接，推動《碳中和促進(jìn)法》《生物安全法》等專項立法，推動完善產(chǎn)品環(huán)保強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)業(yè)政策的銜接配套。三是強(qiáng)化政策與法治協(xié)同。深化生態(tài)補(bǔ)償制度改革，在重點生態(tài)功能區(qū)建立“水質(zhì)一補(bǔ)償資金\"動態(tài)聯(lián)動模式；擴(kuò)大環(huán)境稅征收范圍，將塑料污染、噪聲污染等納入稅基，通過稅收杠桿引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。

加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳和教育，提升公眾法治意識。一是借助互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體等新媒體平臺，通過多種形式開展生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)宣傳活動，擴(kuò)大法律法規(guī)宣傳的覆蓋面和影響力，提高公眾對法律法規(guī)的認(rèn)知度和遵法守法意識。二是將生態(tài)環(huán)境教育納人國民教育體系，培養(yǎng)大中小學(xué)生的生態(tài)環(huán)境意識和責(zé)任感。同時，通過舉辦講座、展覽、公益活動等形式，普及生態(tài)環(huán)境知識，提高公眾的生態(tài)環(huán)境素養(yǎng)。三是推行“執(zhí)法 + 普法\"結(jié)合模式，在執(zhí)法過程中積極向行政相對人宣傳法律法規(guī)、環(huán)保政策等，以執(zhí)法實踐強(qiáng)化生態(tài)法治科普宣傳效果。Befom

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The Orientation Choice of Modernization of China's Ecological Environment Governance System during the 15th Five-Year Plan Period

WANG Gan SUN Kun

Abstract： The modernization of ecological environment governance system is one of the important contents of Chinese path to modernization.During the 14th Five-Year Plan period， China has taken a seriesof major measures in the areas of ecological environment governance responsibility system， regulatory system，market system，and legal and regulatory policy system， which have accelerated the improvement of China's ecological environment governance system， continuously improved the ecological environment governance system， deepened the reform of ecological civilization system and mechanism， continuously improved the quality of ecological environment governance，continuously improved the level of ecological environment social governance，and continuously optimized the ecological environment governance ecology.During the 15th Five-Year Plan period，the modernization of the ecological environment governance system needs to achieve a strategic shift from \"polution control\" to \"comprehensive green transformation\"，institutional innovation from \"policy driven\"to \"rule of law and marketization\"， technological driven transformation from \"end of pipe governance\" to \"inteligent full process control\"， international community role transformation from \"rule receiver\" to \"governance leader\"，and governance efficiency transformation from \"fragmented management\" to \"systematic governance\".To promote the modernization of the ecological environment governance system，we should improve the responsibility system， supervision system， market system， and legal and regulatory policy system for ecological environment governance.

Key Words： modernization of ecological environment governance system; ecological environment governance; ecological civilization construction

（責(zé)任編輯：羅重譜）