“‘十五五’時期經濟社會發展形勢與戰略重點”筆談

2025年6月28日，由重慶社會科學院（重慶市人民政府發展研究中心）、首都經濟貿易大學聯合主辦，重慶社會科學院《改革》雜志社、首都經濟貿易大學經濟學院共同承辦的“十五五”時期經濟社會發展形勢與戰略重點研討會在北京成功召開。重慶社會科學院黨組書記、院長劉力和首都經濟貿易大學黨委書記王文舉出席會議并致辭，中共重慶市委宣傳部副部長吳昌凡出席會議并講話。

來自中國社會科學院、國務院發展研究中心、中共中央黨校（國家行政學院）、中國宏觀經濟研究院、中國財政科學研究院等國家高端智庫以及清華大學、北京大學、中國人民大學、首都經濟貿易大學等高校的十余名頂級專家學者齊聚一堂，聚焦經濟發展長期挑戰與趨勢、形勢的不確定性與趨勢的確定性、人口規模和結構、宏觀政策效率提升、供需雙側結構性改革、收入分配制度改革、農業農村發展等方面，圍繞“十五五”時期經濟社會發展形勢與戰略重點展開了深入研討。

本次研討會受到各界廣泛關注。人民網、人民日報客戶端、光明網、經濟日報新聞客戶端、中國社會科學網、經濟參考網、瞭望、重慶日報、華龍網、重慶網絡廣播電視臺等主流媒體報道了研討會有關內容。

本期約請部分發言專家撰文，推出“‘十五五'時期經濟社會發展形勢與戰略重點\"筆談，以饗讀者。

\"‘十五五'時期經濟社會發展形勢與戰略重點\"筆談之一

“十五五\"要在完善分配制度上取得實質性進展

中國社會科學院學部委員、原副院長，教授高培勇

一、從當前的提振消費行動說起

當前更趨復雜嚴峻的外部環境，使得內需特別是消費成為拉動經濟增長的主動力和穩定錨。在當前的中國，大力提振消費不僅是超高頻詞匯，而且是當前以及今后一個時期的經濟工作重心。從2024年12月的中央經濟工作會議公報到2025年3月的中央政府工作報告，再到2025年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《提振消費專項行動方案》，都可從中找到關于大力提振消費的專門表述和相關部署。

問題在于，消費終歸是收入的函數，提振消費不能不觸及收入分配。同時，消費也終歸是財富積累的函數，提振消費不能不觸及財富積累。由完善分配制度入手，通過進一步全面深化改革規范收人分配機制和財富積累機制，既是大力提振消費繞不開、躲不過的一道必答題，也是大力提振消費的根本之道。

完善分配制度不僅牽動提振消費，而且事關中國式現代化建設事業全局。在黨的十九大提出的“分兩步走在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”的基礎上，黨的二十大確立的二〇三五年我國發展總體目標就包括“基本公共服務實現均等化”，“人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”。為此，以“促進共同富裕的基礎性制度\"定位分配制度，以“規范收人分配秩序和規范財富積累機制\"定位完善分配制度目標，黨的二十大分別圍繞“構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系\"以及“加大稅收、社會保障、轉移支付等的調節力度\"作出了系統部署。黨的二十屆三中全會確立的進一步全面深化改革總目標，就包括“到二O三五年，全面建成高水平社會主義市場經濟體制”。作為構建高水平社會主義市場經濟體制的重要內容，完善分配制度屬于題中之義。為此，“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”，黨的二十屆三中全會再一次分別圍繞“構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系”以及“完善稅收、社會保障、轉移支付等再分配調節機制”作出了系統部署。

二、“十五五\"時期是完善分配制度的關鍵時期

從完善分配制度一大力提振消費一中國式現代化建設事業全局這一特定關系鏈的追溯和揭示中，不難認清如下三個基本事實：

事實之一：針對需求不足的突出癥結而大力提振內需特別是居民消費需求，加快補上內需特別是消費短板，既是推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長的長期戰略，又是應對當前經濟下行壓力、鞏固和增強經濟回升向好態勢的當務之急。換言之，中國的經濟發展到了必須依靠內需特別是消費推動的階段。

事實之二：無論是“基本公共服務實現均等化”，“人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”，還是“全面建成高水平社會主義市場經濟體制”，實現我國發展總體目標和進一步全面深化改革總目標的時間節點，均指向二〇三五年。與之相對應，作為促進共同富裕的基礎性制度和構建高水平社會主義市場經濟體制的重要內容，完善分配制度的時間節點同樣指向二〇三五年。

事實之三：以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，以規范收入分配秩序和規范財富積累機制定位完善分配制度目標，系中國分配制度建設領域的大事件。以此為轉折點，與全面建設社會主義現代化國家相呼應，作為促進共同富裕基礎性制度的分配制度建設邁上了收入分配和財富積累兩個領域兼容、收入流量和財富存量兩種調節并重的現代分配制度建設新征程。站在為中國式現代化提供強大動力和制度保障的戰略高度理解完善分配制度，其重要性和緊迫性不言而喻。

這意味著，著眼2035年目標任務，“十五五”將是完善分配制度爬坡過坎的攻堅期，搞好這五年的分配制度建設至關重要。

三、再分配調節機制是最突出的“短板”“弱項”

抓住主要矛盾帶動全局工作，既是唯物辯證法的要求，也是我們一貫倡導和堅持的方法。

以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，由收入分配延伸至財富積累進而實現兩個領域兼容，由收入流量延伸至財富存量進而實現兩種調節并重，固然同時涉及初次分配、再分配和第三次分配，涉及三個層級的分配制度必須協調配套，但相對于當前中國分配制度體系的現狀而言，稅收、社會保障、轉移支付等再分配調節機制無疑是其中最突出的“短板”“弱項”。

在再分配調節機制中，稅收位居首位，系最基本、最重要、最核心的要素。從完善再分配調節機制的意義上討論稅收問題，離不開促進社會公平正義這把標尺。一旦以促進社會公平正義為標尺審視現行稅收制度，如下兩個方面的“短板”“弱項”立刻顯現：一方面，以全部稅收收入為 100% ，只有不足 10% 的稅收收入直接來源于居民個人，又幾乎沒有任何向居民個人直接征收的財產稅。這意味著，中國稅收同居民個人之間的對接渠道既極其狹窄，又基本只能觸及收入流量，難以伸展至財富存量，可謂“小馬拉大車”。另一方面，同樣以全部稅收收入為 100% ，其中 90% 以上的稅收收入通過企業之手繳納，企業法人繳納的稅收又總要通過各種渠道轉嫁出去。這不僅意味著中國稅收的絕大部分是可以轉嫁的，而且最終的稅收歸宿具有高度不確定性。鎖定特定的居民群體實行“定向調節”，明確稅收的歸宿，目前還是一個難以企及的事情。在現實生活中，政府運用稅收手段調節包括收入流量和財富存量在內的居民貧富差距“心有余力不足”，中國基尼系數的稅前稅后差距微小，其原因就在于此。

社會保障和轉移支付在總體上可歸入基本公共服務范疇。如果說稅收的調節是政府依托于財政收入一側實施的，那么社會保障和轉移支付則屬于政府從財政支出一側實施的調節。從完善再分配調節機制的意義上討論社會保障和轉移支付問題，離不開基本公共服務均等化這把標尺。一旦以基本公共服務均等化為標尺審視現行社會保障和轉移支付制度，如下兩個方面的“短板\"“弱項\"立刻顯現：一方面，以城鄉劃界，社會保障和轉移支付集中覆蓋城市，廣大農村區域則位于其邊緣地帶。這意味著，社會保障和轉移支付的覆蓋范圍不是全面的，而是有選擇的。另一方面，以身份劃界，社會保障和轉移支付集中提供給國有制單位具有正式編制的職工，非國有制單位職工以及工作在國有制單位的所謂“編制外”人員則要執行打了折扣的標準。這意味著，社會保障和轉移支付的待遇是有厚有薄的，而非一視同仁的。在現實生活中，正因為在社會保障和轉移支付等基本公共服務上實行城鄉分治和不同所有制分治，不僅提振消費行動因不同消費群體的消費需求和能力差異頗大而面臨復雜化難題，而且，作為再分配調節機制核心要素的社會保障和轉移支付再分配功能不夠顯著、與基本公共服務實現均等化目標距離遙遠，也就在所難免。

四、完善再分配調節機制是優先選項、重中之重

基于改革舉措要具有鮮明指向性的原則，聚焦中國式現代化順利推進的體制機制障礙，集中解決完善稅收、社會保障、轉移支付等再分配調節機制這一最關鍵、最迫切問題，無疑是“十五五\"時期完善分配制度的優先選項、重中之重。

就完善稅收制度而言，要聚焦于現行稅收制度在再分配調節機制中的“短板\"“弱項”，集中解決如下兩個方面的問題：其一，拓寬稅收與居民個人之間的對接渠道，讓稅收在規范收人分配秩序和規范財富積累機制方面發揮應有作用。其二，縮小來源于企業法人繳納的稅收份額，讓稅收負擔分配在總體上體現促進社會公平正義、促進共同富裕的要求。為此，在穩定稅負前提下，圍繞優化稅制結構可以實施如下具體舉措：其一，開征于財富積累環節征收的財富存量稅，通過消除居民財富積累領域的基本“無稅”狀態，讓稅收調節進入財富積累環節。其二，完善于收入分配環節征收的收入流量稅，通過進一步擴大個人所得稅綜合征收范圍，消除或減少不同來源居民收入之間的稅收差別待遇。其三，健全直接稅體系，實質增加直接稅占全部稅收收入的比重。以此為基礎，瞄準2035年這個時間節點，推動中國稅收制度邁向形態更高級、功能更齊全、作用更完整、結構更合理的現代稅收制度階段。

就完善社會保障和轉移支付制度而言，要聚焦現行社會保障和轉移支付制度在再分配調節機制中的“短板\"“弱項”，集中解決如下兩個方面的問題：其一，逐步縮小乃至最終消除城鄉差距，讓社會保障和轉移支付制度全面覆蓋所有區域。其二，逐步縮小乃至最終消除身份差異，讓社會保障和轉移支付制度無差別適用全體人民。為此，圍繞基本公共服務均等化可以實施如下具體舉措：其一，減少經濟建設性支出、增加社會福利性支出，通過優化財政支出結構“騰挪\"財政資金，將更多財政資源“投資于人”其二，健全社會保障體系，實現基本養老保險全國統籌、社會保險法定人群全覆蓋。其三，加大對低收入群體的轉移支付力度，區別城鄉低保人員、特殊困難群體、低收人家庭，實現省級行政區域內社會救助均等化。以此為基礎，瞄準2035年這個時間節點，逐步創造條件，全面增強基本公共服務均衡性和可及性，讓基本公共服務陽光無差別普照全體人民。

總而言之，上述所列之問題和舉措，絕對不屬于可做可不做的未雨綢繆層面選項，而是中國式現代化建設事業進程中的緊迫現實考驗，應當也必須在“十五五\"時期取得明顯的實質性進展。這也是未來十年完善分配制度的大邏輯。

\"\"十五五'時期經濟社會發展形勢與戰略重點\"筆談之二

以新型能源體系建設為重點推進“十五五”能源高質量發展

中國社會科學院學部委員、工業經濟研究所原所長，研究員史丹

2022年10月黨的二十大報告首次明確提出“加快規劃建設新型能源體系”；2024年7月黨的二十屆三中全會進一步提出，“完善新能源消納和調控政策措施”，深化新型能源體系的體制機制改革。2025年是“十四五\"規劃收官之年。過去幾年中，在“四個革命、一個合作\"能源安全新戰略和加快建設新型能源體系的戰略部署指引下，我國現代化能源產業體系建設取得顯著成就。“十五五\"時期能源戰略規劃要著力促發展、防風險，把新型能源體系建設作為戰略重點。新型能源體系是具有“綠色、安全、經濟”顯著特征，融新科技、新產業、新業態于一體的現代能源生產供給體系以及與之相適應的體制機制，是推動能源高質量發展的新質生產力。新型能源體系建設將為我國實現“雙碳”目標、推進新型工業化、建成社會主義現代化強國奠定堅實基礎。

新型電力體系是新型能源體系的核心。隨著新能源發電的快速發展和電氣化的普及，無論在生產端還是消費端，電力都將占據主導地位，能源與電力系統的結構和形態因此發生深刻變化，運行機理和平衡機制面臨挑戰。我國不僅在供給側制定了非化石能源中長期開發利用的目標，而且從需求側設立了可再生能源消費最低比重目標制度，確立了可再生能源綠色電力證書制度。對于如何構建新型電力系統，《中華人民共和國能源法》從源網荷儲各環節作出制度性規定，其中包括統籌發展和安全，推動燃煤發電進一步向支撐性、調節性電源轉變，推進電網基礎設施智能化改造和智能微電網建設，提高電網對可再生能源的接納、配置和調控能力，開展需求側管理，發揮電價對用能行為的引導作用，發展新型儲能，等等。

“十五五\"時期能源發展規劃要對上述相關內容作出回應，重點是進一步加快新能源對傳統化石能源的替代，提升電力系統的靈活調節能力和安全保供能力。一要在研發更高效、更經濟、更可靠的水能、風能、太陽能、生物質能、地熱能、海洋能等可再生能源發電及綜合利用技術等方面取得重大突破；在中西部地區布局建設國家新能源裝備制造基地、新能源技術創新基地。二要以技術創新增強新型電力系統的穩定性、先進性，進一步加快戰略性、前瞻性電網核心技術攻關，積極建設適應大規模可再生能源和分布式電源友好并網、源網荷儲協同、智能高效的先進電網。三要進一步協調好西部大型可再生能源基地和東部分布式電源建設，充分發揮我國統一大市場的規模優勢，研發制造能量型、功率型等儲能本體及系統集成關鍵技術和核心裝備，滿足能源系統不同應用場景的儲能發展需要。四要在需求側大力促進終端用能電氣化低碳化。工業領域以生產加熱、烘干、蒸汽供應等環節為重點，實施高溫熱泵、電加熱等電能替代。圍繞新型電力系統構建總體要求，以全系統最優為目標，以安全、綠色、經濟為原則，統籌優化電力電量保障、電力流布局、新能源布局、系統調節能力建設規劃，形成快速穩定、供需協調、經濟合理的新型電力體系建設新局面。

煤炭、油氣、核能是新型能源體系建設的重要組成部分。隨著新能源的發展，煤炭、油氣、核能在能源供應中的地位和作用將會由主體能源轉向保障性能源。煤炭和油氣資源用于發電的比例和用于燃料的比例會逐步下降，但清潔綠色利用的要求進一步提升。“十五五\"期間，煤炭、油氣的需求還會有小幅增長，需要特別發揮技術創新、市場機制的協同作用，最大限度地實現化石能源的清潔綠色開發利用。在技術創新方面，一要聚焦煤炭綠色智能開采、重大災害防控、分質分級轉化、污染物控制等重大需求，形成煤炭綠色智能高效開發利用技術體系。二要增強油氣安全保障能力，開展常規油氣和非常規油氣勘探開發、輸運和煉化領域關鍵核心技術攻關。三要加強戰略性、前瞻性核能技術創新，開展小型模塊化反應堆、（超）高溫氣冷堆、熔鹽堆等新一代先進核能系統關鍵核心技術攻關。四要大力開發利用CCUS（碳捕獲和封存）技術。CCUS技術能夠將油氣和煤炭行業的發展與綠色轉型相融合，實現大規模化石能源零排放利用，是油氣和煤炭行業減碳增油、綠色轉型的重要技術和途徑。中國CCUS技術和示范近年來取得長足發展，未來CCUS技術利用規模將逐步加大。在市場機制方面，一要在價格上充分體現煤炭、油氣在能源安全保供方面的市場價值，二要充分利用綠色金融、綠色證書等手段引導煤炭和油氣資源的綠色低碳開發利用。

隨著新能源占比的上升，能源系統的風險更加多元，新型能源體系建設要進一步增強能源產業鏈的韌性和安全保障能力。“十五五\"規劃要將發展能源技術和掌握前沿技術作為保障能源安全的核心內容。堅持以產業發展為導向，聚焦突破“卡脖子\"技術，加強創新性技術的應用，超前規劃布局關鍵技術。以數字化、智能化為增強能源安全保障的重要抓手，聚焦新一代信息技術和能源融合發展，開展能源領域數字化、智能化共性關鍵技術研究，推動煤炭、油氣、電廠、電網等傳統行業與數字化、智能化技術深度融合。建設能源數字孿生系統，提升能源資源配置能力，做好電網、油氣管網等能源基礎設施的安全監測。建立健全煤炭、油氣、電力供需預警機制，建立健全煤炭、油氣儲備體系，進一步加強電力和油氣跨省跨區輸送通道建設。加快建立有色金屬礦產資源“產、供、儲、循、替\"新體系。大力發展循環經濟，開發城市礦山，促進稀有金屬的回收利用。構建可中斷、可調節多元負荷資源，進一步建設虛擬電廠、打造新能源汽車與電網互送模式，挖掘用戶側調節潛力。加快推動源網荷儲協調控制，增強系統的調節能力。立足全球資源，加強與周邊國家的互聯互通。統籌設計國際油氣合作戰略規劃，出臺配套政策鼓勵引導企業投資海外能源。增強參與國際治理的能力，推動互利共贏的能源務實合作，維護全球能源市場穩定。

保持穩定的能源投資，鍛長板、補短板。立足我國能源產業基礎和優勢，持續加大風電、太陽能發電等非化石能源及化石能源清潔高效開發利用的研發投人，強化儲能、氫能、核能等前沿技術攻關。整合優化科技資源，引導各類社會資本投資于能源科技創新領域。加大對清潔能源建設的投資，以及能源安全基礎設施、應急儲備的投資。加強國內能源資源勘探開發，促進海外能源資源開發投資、運輸通道建設和航運能力提升。

深化能源體系改革。以系統觀念增強能源安全政策、綠色轉型政策、能源經濟發展政策的協同性。以《中華人民共和國能源法》為統領，以煤炭、電力、石油、天然氣、可再生能源等領域單項法律法規為支撐，推進能源體制機制改革，健全能源轉型市場化機制，深化電力、油氣等領域體制機制改革。推動能源領域“放管服\"改革。充分激發市場主體活力，持續優化營商環境，形成與新型能源體制相適應的制度安排：一要以能源商品屬性為出發點，建設現貨、期貨等不同類型的能源市場，形成相應的定價機制。能源價格要合理反映市場供需、成本特征、資源稀缺性，以引導能源資源的有效配置。二要進一步完善能源投融資體制機制。合理的投融資體制機制，能使能源資金循環更加暢通，為能源生產建設、運輸使用以及科技創新、產業升級等各個環節的需求提供充足資金支持，并形成合理的投資回報率。要避免“內卷式\"投資，政府要發布市場供需狀況信息，引導企業合理投資。三要不斷完善能源治理和監管機制。能源治理和監管是政府與市場在能源發展中的角色分工，是發揮有為政府和有效市場作用的功能體現。以法律為依據是能源治理和監管的基本原則。完善能源治理和監管，一方面要依法規范能源市場主體的活動，另一方面要圍繞國家能源發展戰略目標和新型能源體系建設的需要，改進能源治理理念，推動多元主體的協同治理。以數智化手段提升各部門、各行業的協同監管，打通部門、行業和區域數據壁壘，促進數據資源共享。四要大力培育和引導綠色能源消費新模式。在全社會倡導優先使用綠色能源，大力弘揚勤儉節約的中華民族優秀傳統，推動生活方式和消費模式向簡約適度、綠色低碳、文明健康的方式轉變。新型能源體系建設要與碳排放雙控考核政策結合，以零碳園區建設為突破點，逐步為國民經濟各行各業鋪設綠色底色，創造綠色發展新優勢。

總之，“十五五\"時期，要基本建成全國統一電力市場，進一步完善新能源參與電力市場的機制，健全煤炭、油氣安全保障市場體系，使能源發展秩序更加公平開放、價格機制得到充分發揮、壟斷環節價格監管機制更加完善，促進能源綠色消費以及多能融合發展的價格機制不斷健全。在堅持推動能源轉型和新型能源體系建設基本方向、保持能源政策穩定性的同時，根據能源發展的國內外環境變化和可能發生的重大安全問題，制定能源安全預案。持續深化油氣價格改革，完善油氣定價機制，加強油氣交易平臺建設，持續加強國際合作，解決好部分能源對外依存度高、進口成本高等問題。

\"“十五五'時期經濟社會發展形勢與戰略重點\"筆談之三

“十五五”時期我國農村發展的若干問題

□中國社會科學院學部委員、農村發展研究所所長，研究員魏后凱

“十四五\"時期，我國農村發展取得顯著成效，但也存在一些問題。從成效來看，首先是守住了兩條底線，既守住了“口糧絕對安全、谷物基本自給\"的糧食安全底線，2024年全國糧食產量邁上1.4萬億斤新臺階，按流向統計法測算的谷物自給率保持在 95% 以上，又守住了防止規模性返貧致貧的底線，脫貧縣農村居民人均可支配收入從2021年的14051元增長到2024年的17522元，增速快于全國農村居民平均水平。其次，鄉村產業發展、鄉村建設、鄉村治理等鄉村振興重點工作穩步推進，取得積極進展。再次，農村居民收人和消費支出的增長速度連續多年快于城鎮居民，城鄉居民收人和消費差距持續縮小，2024年城鄉收入比下降至2.34，城鄉消費支出比下降至1.79。最后，農村基礎設施和公共服務不斷改善，城鄉融合發展邁上新的臺階。

但應該看到，目前我國農村發展仍存在一些問題。第一，農業農村現代化依然是短板，不僅在中國式現代化中農業農村現代化是短板，而且在農業農村現代化內部也存在多維度的短板。從領域維度看，農民收入、農業勞動生產率、農村公共服務等是突出短板。從“三農\"維度看，根據我們的評價結果，農業現代化水平最高，農村現代化和城鄉融合發展水平居中，農民現代化水平最低，離2035年目標差距最大，未來需要把農民現代化放在更加突出的位置。從空間維度看，欠發達地區農業農村現代化相對滯后，是短板中的短板，如果沒有上級政府的大力支持和來自外部的幫扶，要確保這些欠發達地區到2035年同步基本實現現代化難度較大。第二，農民種糧收益低。無論是與農民外出務工相比還是與種植蔬菜、瓜果等經濟作物相比，農民種糧的經濟效益均比較低，且近年來在糧食生產成本不斷攀升的情況下，糧食價格出現下降，2023年稻谷、小麥、玉米三種糧食平均出售價格下降 5.72% ，2024年玉米、小麥等價格也出現較大幅度下降，種糧農民增收難度加大。第三，農村人口老齡化日趨嚴重。2023年全國鄉村60歲及以上老年人口比重達到 26.5% ，比城市高8.7個百分點。村莊空心化也在不斷加劇，據2024年中國鄉村振興綜合調查，在全國14個省份的472個樣本村中，人口凈流出的“空心村”占 91% ，人口凈流入的“實心村”僅占 9% 。

在“空心村\"中，人口空心化率超過 43.4% 的深度“空心村”占比達 48.8% 。第四，到2035年要實現城鄉基本公共服務均等化，時間緊、任務重、難度大，尤其是城鄉社會保障待遇差別大。

進入“十五五\"時期，我國農村發展將呈現兩期疊加的特征。一個是關鍵期，到2035年我國要基本實現農業農村現代化。農村基本具備現代生活條件，實現基本公共服務均等化，包括城鄉、區域和群體間基本公共服務均等化。“十五五\"時期是實現2035年目標的關鍵期。關鍵期若不打好堅實的基礎，到2035年目標實現就比較難。再一個是轉型期，國家對脫貧地區設立了五年的過渡期，2025年是最后一年，過渡期之后，對脫貧人口和脫貧地區的幫扶將轉向低收入人口和欠發達地區分層分類幫扶，相關政策也需要轉型。按照《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》，到2027年，東部發達地區和中西部具備條件的大中城市郊區鄉村要率先基本實現農業農村現代化，農村低收入人口和欠發達地區分層分類幫扶制度基本建立。因此，“十五五\"對農村發展來說是一個關鍵期、轉型期兩期的疊加，農村發展中有很多關鍵問題值得關注。總體上講，主要有五方面的問題需要高度關注。

一是統籌保障糧食安全和促進農民增收。近年來，我國糧食產量不斷增長，農村居民收入也在不斷增長，且其增速連續多年高于城鎮居民，糧食產量和農民收入呈現“雙增長\"態勢。然而，在這種“雙增長\"背后存在一個結構性偏差事實，即農民增收與農業生產經營之間的聯系并不密切。總的來看，農民增收主要靠外出務工的工資性收入和政府轉移性收入，而包括糧食種植在內的農業經營凈收入對農民增收的貢獻較小。農業（種植業）經營凈收入對農民增收的貢獻率2014—2020年只有 9.5% ，2021—2023年該貢獻率雖有所提升，但也只有 13.9% 。促進農民增收，重點難點是確保種糧農民收入持續穩定增長。盡管保障糧食安全是治國理政的頭等大事，但對種糧農民來說更多看重的是收入增長。因此，就國家層面而言，需要統籌保障糧食安全和促進農民增收，把種糧農民增收放在促進農民增收的重要位置，確保種糧農民收入同步甚至更快增長，只有這樣才能調動農民種糧和地方抓糧的積極性。

二是因地制宜發展多種形式的現代大農業。發展現代化大農業是加快農業農村現代化的主攻方向，但目前學術界和有關部門仍存在認識誤區，即把現代化大農業狹義理解為現代化大規模農業，認為發展現代化大農業只是黑龍江、吉林等少數省份的事情。這是對現代化大農業的誤解。事實上，現代化大農業是踐行大農業觀的現代化農業，是大農業和現代化農業有機結合的整體。從這個意義上講，發展現代化大農業對全國所有地區都是適用的，每一個地區都需要踐行大農業觀，因地制宜發展多種形式的現代化大農業。例如，東北的黑龍江、吉林和西北的新疆等人均耕地資源較多的地區，可以發展現代化的大規模農業；對于廣大的其他地區，由于人均耕地資源較少，可以發展適度規模經營的現代化大農業，通過土地流轉和服務外包來實現土地規模化和服務規模化經營，走復合型規模經營之路；對于上海、北京、重慶等大都市地區，則可以發展都市型現代化大農業。此外，每一個地區都有很多特色資源，發展特色農業潛力巨大，在此基礎上可以發展特色型現代化大農業。

三是農村老齡化應對及養老服務體系構建。當前我國農村人口老齡化問題日益突出。為積極應對人口老齡化，“十五五\"時期亟須加強農村公共設施的適老化改造，建立與老齡化進程相適應的老年友好村莊。農村養老服務體系目前存在的主要問題是短缺下的資源錯配：一方面，近年來在農村建設的機構養老床位大量閑置；另一方面，農民居家養老需求得不到滿足。

據2024年中國鄉村振興綜合調查，在60歲及以上農村老人中，近 90% 的受訪者希望居家養老，僅有 5.6% 的受訪者希望在養老機構養老。這表明，現階段農村居家養老仍是主要需求，但各種資源大都投向機構養老，由此導致農村機構養老的床位大量閑置。雖然目前許多地方都出現了養老床位城區一床難求與農村大量閑置并存的現象，但這并不能掩蓋農村養老設施和養老服務嚴重短缺的事實。一些地方把大量的資源投向機構養老，而農村居民因收人水平和消費能力有限，更多需要的是居家養老，這是一個短缺下的資源錯配問題。農村養老服務補短板將是今后較長一段時期內的重點任務。適應農村居民的需求，當前應加快發展農村居家養老服務，建立以居家養老為主的農村養老服務體系，有效滿足農村老人吃飯、就醫、照護等多樣化需求，同時實行醫養結合，鼓勵鄰里互助，提高農村居家養老服務質量。

四是農村低效閑置資源的再開發再利用。預計到2030年，我國的城鎮化率會超過 70% ，達到 71% 左右。隨著城鎮化的不斷推進，農村人口老齡化和村莊空心化將會進一步加劇，農村常住人口和村莊數量將會進一步減少。適應城鄉人口的這種變化趨勢，“十五五\"期間需要進一步優化村莊布局，按常住人口來優化農村基礎設施和公共服務，提高公共資源配置效率。農村有大量閑置的公共資源需要再開發再利用，比如學校，由于義務教育城鎮化率遠高于常住人口城鎮化率，農村的小孩有的到縣城、城鎮上學了，農村中小學生源越來越少，校舍大量閑置，農村閑置校舍的再利用就成為一個緊迫問題。又如，截至2024年底全國共確認農村集體經濟組織成員9.3億人，而我國農村戶籍人口為7億多，2023年為7.29億人，鄉村常住人口2024年是4.65億人。這就意味著，在現有農村集體經濟組織成員中，有4.65億人常住在城鎮。這4億多人居住和工作在城鎮，但在農村擁有“三權”即土地承包經營權、宅基地使用權和農村集體經濟收益分配權。隨著城鎮化的推進，未來在農村擁有“三權\"的城鎮居民規模會進一步擴大。然而，在現行法律和規章制度下，進城落戶農民在農村的“三權\"還難以有效退出。“三權\"難以退出，不僅會妨礙農業規模化經營，還堵塞了城鄉居民家庭財產性收人拓寬的渠道。從發展趨勢看，農民進入城鎮以后，在城里有了穩定的工作，在自愿依規的基礎上有償退出農村“三權\"將是大勢所趨。逐步增加開放性，擴大交易半徑，采取市場化有償退出辦法，將是下一步亟待研究解決的問題。

五是欠發達地區分層分類幫扶與同步基本實現社會主義現代化。在2020年之前，我國把打贏脫貧攻堅戰作為全面建成小康社會的一個目標底線。之后，國家把防止發生規模性返貧致貧作為過渡期的目標底線。現在過渡期快要結束了，2025年以后的目標底線該如何確定呢？面向兩個階段的發展目標，可能需要把確保欠發達地區到2035年同步基本實現社會主義現代化作為一個目標底線。目前，中央已經明確要建立欠發達地區分層分類幫扶制度。這里的分層就是按照欠發達地區的欠發達程度，區分重度、中度、輕度欠發達地區，分類就是按照欠發達地區的地理位置、自然條件和經濟社會特征等劃分不同類型，對不同層次和類型的欠發達地區實行差異化的支持政策。

\"十五五'時期經濟社會發展形勢與戰略重點\"筆談之四

形勢的不確定性與趨勢的確定性

中國財政科學研究院研究員劉尚希

一、一個分析框架的提出

觀察和分析當前宏觀經濟形勢，可以采用不同于傳統的消費、投資、凈出口組成的拉動經濟增長的“三駕馬車\"的分析框架。這個新的分析框架涵蓋以下三個基本要點：

一是將形勢和趨勢結合起來觀察，并把形勢置于趨勢之中進行分析。形勢和趨勢與短期和長期之間存在著對應關系，形勢是趨勢中的浪花，趨勢會在當前的形勢中顯現出來。但形勢和趨勢也存在區別：形勢是短期的運行態勢，依托宏觀政策來構建確定性，而趨勢是長期發展的方向，依托五年規劃和發展戰略來構建趨勢過程的確定性。

二是可從形勢的變化和趨勢的吻合度來判斷面臨的公共風險或宏觀風險的狀態一—擴散（上升）還是收斂（下降）。對于公共風險狀態的變化，可以依據形勢變化和趨勢要求之間的吻合度來分析和判斷。當形勢的變化適應趨勢時，公共風險就會收斂；當形勢的變化悖逆趨勢時，公共風險就會上升，如經濟收縮、發展趨緩、失業增多。

三是基于風險導向完善政策和深化改革。政策如何調整，要不要加力；改革如何進一步推進，怎么深化，這些本質上都是風險導向的，即根據當前和長期所面臨的公共風險狀態變化來進行判斷并調整優化改革措施。公共風險的短期表現是宏觀風險，據此來調整優化宏觀政策；公共風險的長期表現是發展風險，據此來推進改革的全面深化，實現發展的可持續性。

二、形勢寓于趨勢之中

在分析具體問題之前，要分清楚當前所面臨的整體形勢和發展趨勢，以及二者之間的關系。

（一）形勢分析側重于當前：觀察運行態勢

1.從歷史看當前，其基本特征是高度不確定，全球風險加速擴散

形勢分析側重于當前，通過觀察當前來把握經濟社會運行的態勢，往往需要采用歷史比較的方法來判斷，實質是“從過去來看現在”。全球范圍內經濟增速放緩，自2008年全球金融危機之后，出現了臺階式的下滑。但從另一方面看，我國處于生產生活方式加速演變的百年未有之大變局之中。農耕時代，生產生活方式是千年一變，工業化時代是百年一變，數字化時代則是十年一變。這種加速演變是數字革命導致的，大國博弈則進一步促進了數字技術的創新和擴散，使得數字革命加快重塑經濟社會形態和人類文明形態。

在這樣一個快變的時代，我們所面臨的形勢，其基本特征是“高度不確定”。對于當前所面臨的各種經濟社會問題，更需要用一種復雜系統的思維去進行觀察和分析。當前，赤字、貨幣、就業和經濟增長之間的邏輯關系超出了傳統理論的解釋力。經濟底層邏輯的變化導致不可控的變量越來越多，經濟運行日趨復雜，內生風險不斷增多，而且越來越難以把握。風險具有擴散的特點，風險全球化是當前全球化的一個重要特征。如果說過去的全球化更多的是合作共贏、共享全球化紅利，那么現在全球化的基本特征就是風險全球化，處于“風險共同體”之中。在經濟全球化、金融全球化相互推進的過程中，某一個地方的風險可以通過各種各樣的渠道進行傳遞，成為全球風險。

2.大國如何管控全球風險，不只是雙邊問題，而是新型全球化帶來的重大挑戰

現在有一些觀點認為，美國在推行“逆全球化”，但事實上，逆全球化只是表象，美國正試圖構建一種對美國更有利的“新型全球化”。美國盡管還是世界上最強大的經濟體，但已經處于相對衰落的態勢，而中國的發展越來越快，美國內部有一種戰略焦慮，認為現有的全球化對中國更有利，因而它希望構建一種新型全球化來遏制中國。

如何管控全球風險是對大國的重要考驗，管控好了就是機遇，否則就是純風險。這對于中國來說更是重大的挑戰，這種“大變局\"對中國而言是難得的歷史機遇，但需要我們更新觀念。過去，我們更多是基于國內考慮問題，而僅僅把國際當成外部環境，這種思維不太適應新型全球化的要求。如果僅僅把國際當成環境，視野向內，就容易產生一種不由自主的收縮：外部不行，就內部搞；產業鏈供應鏈不安全了，就收縮在國內搞，似乎把產業布局在國內，就變得安全了。這會損害中國經濟增長的潛力和未來發展的空間，應把全球當成中國發展的空間，而不只是國際環境。

（二）講趨勢側重于未來：觀察發展態勢

講趨勢側重于未來，通過觀察未來把握發展態勢。從未來看當前，我國經濟社會發展面臨數智化、低碳綠化、金融化、城市化、老齡化、新型全球化六大趨勢。我國經濟社會進一步發展，要走中國式現代化的道路。欲在21世紀中葉建成現代化強國，就要面對、順應這六大趨勢。我們所說的趨勢的確定性指的就是這六大趨勢的確定性。

這六大趨勢的方向是確定的，是不可逆的，但是它們各自的演進過程是不確定的，且相互交織，其社會公共風險和經濟宏觀風險不可預知、難以預測。在趨勢演變的過程中，有可能因為這些風險看不清楚，經濟的運行與金融化、城市化、老齡化、新型全球化的吻合程度產生偏離。現在，我國形勢和趨勢的吻合度最高的就是數字化和低碳綠化。我國低碳綠化的發展在全球處于領先地位，數智化的發展已經跟上全球數字革命的步伐，雖然和美國還有一點差距，但是差距并不是很大。而在金融化、城市化、應對老齡化以及在新型全球化構建方面，中國與美國還存在一定差距，也就是說，當前的運行態勢與趨勢的吻合度有待進一步提高。

（三）形勢是大趨勢中的浪花

形勢像是大河里面的浪花。浪花是隨著河流流淌此起彼伏的，但是大的趨勢就是一江春水向東流，不會因為形勢的起伏而改變，所以要把形勢放到大趨勢下觀察分析和理解，要分析形勢和趨勢的吻合度。

如果形勢與趨勢的吻合度出現了偏差，怎么讓它們更加吻合呢？答案是，一方面要讓市場有效，另一方面要讓政府有為，政府和市場形成合力，推動當前的運行態勢與未來發展趨勢相吻合，從而化解逆勢而行的風險。具體來講，市場有效就是市場在資源配置方面發揮決定性作用，不斷增強經濟的自組織能力，更重要的是提升企業的自主創新能力。而政府有為則更多就是監測宏觀風險，政府不能過度干預微觀主體，要讓微觀主體的宏觀環境有更大的確定性。如果政府更多在微觀方面發力、用力和加力，在宏觀方面、在確定性增強方面的作為就會減少。這需要政府有一個更加宏觀的視野，要做到無處不在、無事不擾，讓微觀主體的宏觀環境有更大的確定性，使各類政策有更大的可預見性。

三、當前宏觀經濟：局部亮點多，大循環仍不暢

在了解整體形勢和趨勢之后，具體來看當前我國的經濟增長形勢。2025年上半年，我國經濟取得不俗的成績，局部亮點較多，但整體大循環仍然不暢，不確定性依然較大，且有明顯上升，顯示增長狀態的主要指標仍未回歸既有軌道，一些領域和行業面臨的風險壓力增大。

（一）2025年經濟形勢的不確定性上升

2025年經濟形勢的不確定性明顯上升，實現 5% 左右增長目標的難度加大。2025年上半年，我國經濟運行總體平穩、穩中向好，GDP同比增長 5.3% 。農業（種植業）增加值、全國規模以上工業增加值、服務業增加值分別同比增長 3.7%.6.4%.5.5% 。社會消費品零售總額245458億元，同比增長 5.0% ；全國固定資產投資（不含農戶）248654億元，同比增長 2.8% ；貨物進出口總額217876億元，同比增長 2.9% 。

但是，也要看到，現階段我國居民平均消費傾向下降，居民消費支出增速回落。這背后既有全球經濟下行和我國結構性障礙并存的影響，又有內生動力不足疊加“對等關稅\"沖擊的共同作用。此外，宏觀風險尚未出清，市場預期短期化的影響較為明顯。這些也是2025年及以后經濟增長動能有待增強的方面。

（二）\"增長狀態\"仍未回歸正常

增長狀態不是單純的數量概念，而是一個“狀態\"概念。增長速度包括三組對比數據，即名義增速和實際增速的對比、現實增速和潛在增速的對比、現實增速和實現戰略目標所需增速的對比。這三者可以組成一個增速狀態矩陣，用以表示經濟增長的狀態。

名義增速仍低于實際增速。名義增速與溫差和微觀主體的感受直接關聯。因為居民的工資性收入、企業的營收和利潤以及政府稅收都是與名義增速掛鉤的，而與實際增速無直接關系。2025年上半年，名義增速仍低于實際增速，依然存在宏觀數據亮眼但與微觀感受之間存在顯著溫差的情況。當前，規模以上工業企業的利潤增長依然處于疲弱狀態，中小企業依然處于收縮區間，也反映了這種溫差的存在。如果名義增速上升，那么微觀主體的狀況就會改善，政府的稅收增長也會改善。

現實增速低于潛在增速。當前資源、產能、人力閑置增多，服務業增速慢于制造業增速，與需求結構不匹配。隨著消費需求的升級，服務消費的占比也應該逐步上升。相應地，服務消費要有足夠的供給，但是當前我國服務消費（如養老服務消費）受到體制機制約束難以有效提升。貨物消費占比上升，服務消費占比下降，實際上意味著消費在降級。

（三）就業、收入、財政、銀行面臨的風險壓力較大

青年失業率居高不下的狀態如何緩解，是一個重大的現實問題。從趨勢來看，2025年下半年青年就業會面臨更大的困難，增加中低收入者收入的難度也會更大。各種風險將會向財政匯聚，實體經濟的風險則會向銀行匯聚。各種微觀風險外溢增多將會擴大宏觀風險。避免風險匯聚累積，應成為當前宏觀經濟治理的關鍵著力點。

四、當前全球不確定性上升既是挑戰又是機遇

美國發動的全球關稅戰是當前各界關注的熱點，給全球以及我國經濟帶來了較大沖擊，使得不確定性上升。應對不確定性引發的全球風險擴散，要從中發現和把握住機遇，做好產業鏈供應鏈的全球布局，辦好自己的事，構建中國的確定性。

（一）借力打力，構建新型全球化

中美兩國的新型全球化戰略并非完全對立，只是主導方式不同。各種策略博弈，應當服從于戰略博弈—構建更有利于中國的新型全球化。中國的發展空間、核心利益和國家安全不再是一個國境內的概念，而須以全球為舞臺，置于全球經濟發展和全球治理體系之中。以人類命運共同體理念推動新型全球化，已經成為中國的核心利益。

（二）借力改變外循環路徑依賴，做大做強內 循環

關稅戰事實上給了中國一個歷史性的機遇。我們要借力改變外循環的路徑依賴，趁機做大內循環。把關稅戰的壓力轉變為做大做強內循環的動力，徹底擺脫外循環的依賴，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

（三）趁機擴大全球朋友圈

美國搞對等關稅實際上是以霸凌的方式強行拉圈，對中國進行圍堵。對此，可以考慮借鑒單邊免簽的經驗，進一步擴大主動單邊開放的力度，做大朋友圈。真正的主動開放需要推動制度創新，而不僅僅是打開大門，要以制度創新、擴大制度供給的方式來實行主動單邊開放，有針對性地對一些國家、商品實行零關稅，擴大進口，發揮中國超大規模市場優勢，吸引更多的國家與中國共同發展。

（四）加快人民幣國際化步伐

關稅戰為加快人民幣國際化步伐、建設金融強國提供了一個機會。建設金融強國，關鍵是貨幣，人民幣暫時替代不了美元，但有做大做強的機會。盡管中美貿易摩擦未曾停歇，但是赴美國上市的中國企業并未明顯減少，這是一個怪現象。要通過資本市場和國債市場改革，強大中國資本市場，為全球提供人民幣資產、提供定價基準，這樣才能做大做強人民幣。讓人民幣更快地國際化，需要加快財政體制和金融體制改革，尤其是資本項目下的改革。

五、順應大趨勢，做好自己的事

面對當前宏觀經濟形勢，要順應趨勢，專注于做好自己的事，加快推出標志性改革措施，增強對改革的信心；同時，做好各項政策的落實和評估反饋工作，提升政策的實施效果。

一要把“政策 + 改革\"嵌入大趨勢之中。政策和改革要瞄準和順應六大趨勢，關鍵是真正轉向以人民為中心的發展，實現社會身份平等、基本權利平等，讓不同群體的發展機會平等。

二要做到宏觀政策與改革舉措相互嵌入。要基于宏觀政策效果的提升來推動改革，基于風險和行為完善宏觀政策。要扭轉悲觀預期，改變居民、企業、政府部門的行為傾向。

三要理順兩大關系。其一是金融創新、數字革命和產業創新的循環關系，其二是教育平等化、人力資本積累和高質量就業的關系。這些均涉及相關領域改革的問題，迫切需要加快改革步伐。

四要把城鄉分治改革嵌人擴大內需戰略之中。推動農民市民化和城鄉聯動改革。改變城鄉二元結構，以城市化來帶動鄉村振興，是擴大內需戰略的抓手。沒有城市化，沒有城市人口的擴大，鄉村振興就難以實現，因為鄉村的市場在城市，要加快推動農民市民化，擴大市民人口規模。

五要圍繞人的需求，實現有效投資和擴大消費的相互促進。一切圍繞人的需求來做文章，公共服務要跟人走，投資要跟人走，轉移支付要跟人走，要滿足老中青等不同年齡段、各類不同群體的需求。只有堅持“跟人走”，才能保證在動態、流動的社會實現公共服務和人的結合，這樣才是真正的以人為本。當前，公共資源的空間錯配日趨嚴重。這需要我們加快調整和建立新的體制機制。實際上，有效投資和擴大消費可相互促進。什么是有效投資？跟人走的投資，就是有效投資；不跟人走的投資，就是無效投資。有的投資缺乏前瞻性，投下去了，項目搞成了，可人已經走了，這樣的投資肯定是無效的。

\"十五五”時期經濟社會發展形勢與戰略重點\"筆談之五

多措并舉著力推進民營經濟高質量發展

北京大學黨委常委、副校長，經濟學院教授、博士生導師董志勇

在“十四五\"規劃收官、“十五五\"規劃謀篇布局之年，我國相繼召開民營企業座談會、頒布《中華人民共和國民營經濟促進法》，不僅充分印證了民營經濟在中國式現代化征程中的重要地位，為提振民營經濟的發展信心提供了堅實保障，更為“十五五\"時期加快完善民營經濟高質量發展體制機制、破解發展瓶頸指明了方向。

民營經濟是推進中國式現代化的生力軍，是高質量發展的重要基礎，是推動我國全面建成社會主義現代化強國的重要力量，在穩增長、促創新、增就業、保民生等方面發揮著不可替代的作用。當前我國產業轉型壓力加大、國際競爭日趨激烈，對民營經濟發展提出了新要求、構成新挑戰，因而要從構建高水平社會主義市場經濟體制的全局出發，深刻把握民營經濟發展的內在規律和趨勢，為民營經濟高質量發展提供規則引導、環境保障、要素支撐、創新賦能，使其在服務國家大局中拓展自身發展空間、增強核心競爭力。

一、著力推進民營經濟高質量發展的現實邏輯

改革開放四十余年的實踐經驗已充分證明，民營經濟從無到有、從弱到強的巨大躍升是中國經濟奇跡的重要底氣和動力源泉，充分彰顯了中國特色社會主義的制度優勢和活力。當前我國經濟發展步入轉型升級的歷史關鍵期，諸多風險挑戰亟待化解，質的有效提升和量的合理增長亟待兼顧，民營經濟的高質量發展愈發顯現出獨特的時代價值和現實必要性。

（一）著力推進民營經濟高質量發展，是發展新質生產力、培育核心競爭力的必然選擇

創新是新質生產力的顯著標識，而民營經濟在實現原創性、顛覆性科技創新及其商業性轉化過程中具有獨特優勢。從需求側來看，民營企業對市場需求變動具有敏銳感知力，能夠第一時間匯集人才、資源、信息等優質生產要素，投入新產品、新模式、新業態的培育過程；從供給側來看，民營企業具有扁平化管理、靈活經營等突出特征，在激烈的市場競爭中，更有動力通過生產效率提升、產品和服務的差異化供給謀求優勢地位，也更注重通過產業鏈關聯、產業集群等形式整合創新資源，這為縮短科技成果轉化周期創造了條件。目前，民營企業在我國專精特新中小企業中占據絕大多數，在加快自主創新、推動產業高端化智能化轉型、服務國家科技創新戰略等方面已有較為扎實的基礎和經驗，不少企業和產品已在國際市場上擦亮“名片”。今后應大力支持民營經濟在產業創新轉型中深耕求索，為我國加快構建現代化產業體系、提升全球經濟競爭力提供強大支撐。

（二）著力推進民營經濟高質量發展，是有效提振消費、持續推進宏觀經濟企穩向好的必然選擇

消費是拉動我國經濟增長的重要引擎，是充分發揮超大規模市場優勢的核心抓手，而民營經濟在持續擴大內需方面大有可為。一方面，民營經濟的高質量發展為釋放消費潛能、引領消費新潮流開辟了廣闊空間。目前我國居民消費結構已由生存型向發展型、享受型轉變，但在消費意愿上仍顯不足。民營企業覆蓋領域廣、發展策略多元，為打造差異化的消費品類、消費體驗、消費場景提供了天然支持。近年來，我國在新能源、人工智能等新興領域的現象級產品不斷涌現，形成以優質供給創造有效需求的良好局面。另一方面，民營經濟的高質量發展為提振消費信心、提升消費能力奠定了基礎。民營企業占據我國企業總數的九成以上，對于擴大就業規模、改善就業結構發揮著不可替代的作用，不僅有助于積極化解消費者“不敢花\"“不愿花\"的困境，還通過技能培訓、行業交流等形式，不斷更新員工的消費理念和習慣、提升消費品質，為落實中央經濟工作會議提出的“提升消費能力、意愿和層級\"要求創造了良好條件。

（三）著力推進民營經濟高質量發展，是加快構建高水平社會主義市場經濟體制的必然選擇

民營經濟在社會主義市場經濟體制的日益完善中發展壯大，社會主義市場經濟也在民營經濟的提質增效中邁向新的發展階段。第一，民營經濟高質量發展有助于推動產權管理制度完善。民營企業家對各類產權特別是新領域新業態產權保護的客觀需求，為優化產權制度保障、促進市場體系法治化規范化提供了新動能。第二，民營經濟高質量發展有助于深化要素市場化配置。民營企業平等獲取生產要素，是落實其發展權益的重要體現，各類生產要素的自由流動和優化配置將進一步釋放社會主義市場經濟的發展活力。第三，民營經濟高質量發展有助于推動市場治理模式創新。民營企業內部治理結構的優化及其與外部市場的良性互動，為形成政府、企業、行業組織等主體協同共治的發展局面提供了新思路、新經驗。第四，民營經濟的高質量發展有助于對接全球市場體系。當前我國民營企業“走出去\"的步伐日益加快，對國際市場規則的理解也日益深入，將顯著推動我國市場體系向更高水平的國際化邁進。

二、推進民營經濟高質量發展須著重把握四組關系

（一）注重延續與創新，健全民營經濟發展體制機制

要始終貫徹落實黨和國家對民營經濟發展的基本方針政策，以“兩個毫不動搖”“三個沒有變\"等重要論斷為指引，持續推動民營企業同其他市場主體的權利平等、機會平等、規則平等，并以法律法規、長期規劃等形式予以固定和呈現，穩定民營企業的發展預期。同時，要以民營經濟發展進程中出現的新問題、新挑戰為契機，通過試點和逐步推廣相結合，不斷創新體制機制，有針對性地促進市場準人與監管機制、投融資促進機制、科技創新服務機制、人才保障機制等的優化完善，兼顧制度供給的持續性和靈活性，為民營經濟的蓬勃發展保駕護航。

（二）統籌當前與長遠，積極響應民營經濟發展訴求

一方面，要建立健全政府與民營企業的常態化溝通機制，精準挖掘并著力解決民營企業當前發展的急難愁盼問題。例如，就中小企業普遍關心的融資難融資貴問題、賬款拖欠鏈式傳導問題、數字化智能化轉型陣痛問題、國際貿易摩擦問題等，要堅持問題導向，予以精準施策。另一方面，要強化政策前瞻性和全局性，格外注重培育民營經濟的長遠發展能力。例如，就提升民營企業的創新能力而言，要加快建設產學研用協同創新平臺，推動民營企業同高校、科研機構的深度合作，打通科技創新成果與市場需求之間的壁壘；通過專項創新基金扶持、財稅優惠、信貸支持、創新基礎設施建設等手段，鼓勵企業創新生產要素投入和整合，保障企業創新收益，為加快形成一批世界級企業和領先技術提供全方位支持。

（三）兼顧大力支持與規范引導，保障民營經濟健康發展

民營企業是市場經濟活動的重要參與者，既要充分享有相關法律法規保障的各項正當權益，又要自覺履行其在現代化建設中的應盡責任義務，二者相輔相成、相互支撐，是民營經濟可持續發展的先決條件。就企業的內部治理而言，要支持民營企業逐步建立現代企業治理結構，健全科學決策、權力制衡、風險防控等治理機制，注重人才梯隊建設，通過多樣化的人才培養計劃、股權激勵計劃等，將員工與企業的長期發展緊密融合；就企業與市場環境的關系而言，民營企業要嚴格遵守法律法規和市場規則，自覺抵制不正當競爭行為，維護公平公正的市場秩序；鼓勵民營企業密切融入經濟發展大局，順應經濟轉型規律和趨勢，履行社會責任，為宏觀經濟繁榮穩定貢獻力量。

（四）協調外部支持與內生動力，激活民營經濟發展動能

繼續強化民營經濟高質量發展的頂層設計，優化宏觀調控機制，加強財政、貨幣、產業、區域、科技、環保等政策的協同配合，為企業發展打造堅實的“四梁八柱”。同時，要高度重視和發揮民營經濟的內生發展動力，鼓勵大型民營企業在技術創新、治理轉型、市場拓展等方面發揮示范帶動作用；充分尊重和保障民營企業自主決策、自主經營的權利和空間，積極弘揚企業家精神，大力支持民營企業在新領域新賽道的開拓探索，化危機為契機，化挑戰為機遇，持續營造鼓勵創新、寬容失敗的良好社會氛圍，形成有為政府與有效市場密切互動、相得益彰的生動實踐。

\"‘十五五'時期經濟社會發展形勢與戰略重點\"筆談之六

依托國內區域合作，促進國際次區域合作

中國國土經濟學會理事長、研究員肖金成

當今世界正處于百年未有之大變局，國際局勢日益復雜嚴峻，經濟全球化進程趨緩，全球貿易格局正在重塑，以地緣關系為依托的國際次區域合作顯得尤為重要，應成為“十五五\"時期的重要推進方向。但國際次區域合作有賴于國內區域合作，必須同步推進或超前構建國內區域合作框架，共同推動國際次區域合作邁向新臺階。

一、加強國際次區域合作是應對逆全球化的有效舉措

21世紀以來，在談到未來世界發展趨勢時，總會用兩個詞來概括：經濟全球化和區域經濟一體化。經濟全球化是由跨國公司推動的，資本在全世界流動，利用發展中國家的勞動力、礦產資源等優勢攫取利潤。美國曾經是經濟全球化的積極推動者。一些國家包括老牌資本主義國家的工業發展受到威脅，紛紛“抱團取暖”，建立了區域合作組織，如歐盟、東盟、阿盟、非盟等。由此可見，區域經濟一體化是應對經濟全球化的重要舉措。改革開放以來，為加快經濟發展，中國引進國際資本、設備和技術，發展現代生產力，尤其是加入世界貿易組織以來，外資加快進入，工業化、城鎮化快速推進，綜合國力和國際市場競爭力顯著增強。毋庸諱言，中國是經濟全球化的受益者，也是經濟全球化的推動者。近年來，逆全球化暗流涌動，尤其是美國揮舞“關稅大棒”，不斷對全球化制造障礙，世界面臨百年未有之大變局。在國際形勢不斷變化的今天，區域經濟一體化成為應對逆全球化的重要策略。

區域經濟一體化就是位于同一區域的國家或地區為了維護共同的經濟利益加強經濟聯系與合作并通過契約和協定促進資本、商品或勞務等自由流動的過程。中國是一個大國，周邊國家數量眾多，近年來中國不斷加強與東南亞、東北亞、中亞國家的合作。由于國際政治的復雜性，國際區域合作面臨諸多障礙，加強國際次區域合作成為一個可行的、有效的途徑。

國際次區域合作是指在國際區域合作框架下一國的若干地區與相鄰國家的若干地區的國際合作。國際次區域合作由于具有地緣關系、人緣關系、文緣關系的優勢，在國際合作中占有非常重要的地位。國際次區域合作具有多層次特征。一個國家的一個地區和相鄰的多個國家可以開展合作，一個國家的一個地區與另一個國家的相鄰地區可以開展合作，也可以與多個國家的相鄰地區開展合作。合作范圍可大可小，合作領域可多可少，可以開展企業與企業的合作，也可以開展地方政府和地方政府的合作，既可以共同簽訂國際次區域經濟合作協議，又可以建立具有固定范圍的合作組織。

二、瀾滄江一湄公河國際次區域合作是一個比較成功的案例

1992年，在亞洲開發銀行倡議下，構建了瀾滄江一湄公河國際次區域經濟合作機制。中國、老撾、泰國、緬甸、柬埔寨和越南簽署了便利客貨運輸、動物疫病防控、信息高速公路建設和電力貿易等多項合作文件，批準了貿易投資便利化行動框架和生物多樣性保護走廊建設等多項合作倡議。瀾滄江一湄公河發源于中國青藏高原唐古拉山，自北向南流經中國青海、西藏、云南三省區以及緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國，注人南海，中國境內稱為瀾滄江，中國境外稱為湄公河，全長4880公里。瀾滄江—湄公河次區域位于東南亞、南亞和中國西南地區的接合部，地理位置十分重要。

瀾滄江—湄公河次區域的合作范圍涉及交通、電信、能源、旅游、環境、人力資源開發、貿易、投資和農業九個領域。國家領導人會議是瀾滄江一湄公河次區域合作的最高決策機構，每三年召開一次。部長級會議每年舉行一次，下設專題論壇和工作組。2002年11月3日，大湄公河次區域經濟合作首次領導人會議在柬埔寨首都金邊舉行。2024年11月6—7日，大湄公河次區域經濟合作第八次領導人會議在云南昆明舉行，通過了《大湄公河次區域經濟合作第八次領導人會議宣言》。當前世界進入新的動蕩變革期，中國和湄公河流域國家是親如一家的命運共同體，更要緊密團結協作，充分發揮經濟互補優勢，把各領域務實合作進一步引向深入，在共同發展的道路上堅定攜手前行，為地區和世界的和平安寧、繁榮發展作出積極貢獻。

三、國際次區域經濟合作有賴于國內區域合作

瀾滄江雖流經中國青海、西藏和云南三省區，但參與次區域合作的只有云南省。云南省的面積為39.41萬平方公里，面積不算小，但山地面積大。關鍵問題是產業結構與緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南高度趨同，工業不太發達，缺乏互補性，合作領域并不多。因此，應擴大國內的區域范圍，由云南擴大為整個西南地區，包括重慶、四川、云南、貴州、西藏。西南地區土地面積為234萬平方公里，占全國陸地面積的24.5% 。常住人口2億多人，2024年地區生產總值15.4萬億元，且產業與東南亞國家有較強的互補性。成渝地區雙城經濟圈具有雄厚的工業基礎，可為東南亞地區和南亞地區各國提供各類工業品。東南亞和南亞的水果及其他農產品也是成渝地區所需要的，互有需求是區域經濟合作的基礎。

與中國相鄰的國家還有很多，除了東南亞、南亞國家之外，還有中亞、東北亞國家；除了陸地相鄰的國家，還有隔海相望的國家，如日本、韓國、印度尼西亞、新加坡、菲律賓、馬來西亞等海洋國家，均可以建立國際次區域合作框架。建議依托西南地區促進東南亞南亞次區域合作；依托西北地區促進中亞次區域合作；依托東北地區促進東北亞國際次區域合作；依托泛渤海地區促進泛黃海國際次區域合作；依托泛珠三角地區促進“海絲”國際次區域合作。

中亞國際次區域合作正在推進之中。中亞五國包括哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦，與中國存在密切的經貿合作關系。1996年，亞洲開發銀行發起成立中亞區域經濟合作機制（CAREC），范圍包括中國及中亞五國等11國，中國將新疆確立為核心項目執行區，并建立了國家部委與地方政府協同的內部協調機制。中國提出構建絲綢之路經濟帶倡議后，中亞五國積極響應。新疆作為絲綢之路經濟帶的核心區，積極與中亞五國開展合作。2023年，首屆中國一中亞峰會召開，地方政府合作被納入多邊框架。但僅靠新疆是不夠的，新疆地域廣大，但人口較少，經濟實力不夠強。因此，需要加強國內區域合作，如加強同陜西、甘肅、寧夏、青海的合作，尤其是與陜西、甘肅的合作至關重要。陜西、甘肅兩省產業基礎比較雄厚，人力資源也比較豐富，與新疆乃至中亞有較強的互補性。中國西北五省區（陜西、甘肅、新疆、青海、寧夏）與中亞五國共同構建中亞國際次區域合作機制，是比較現實的選擇。當然，待時機成熟，也可以依托此合作機制，將俄羅斯南部地區、蒙古的西部地區納入進來，這有利于加快這一區域的經濟社會發展。

東北亞國家包括中國、日本、韓國、朝鮮、蒙古和俄羅斯，是世界上最重要的經濟區域之一。該區域不僅在地理上相鄰，而且在歷史上有著深遠的文化聯系和復雜的地緣政治背景。東北亞地區的經濟合作很早就被提上了日程，但由于地緣政治關系復雜，經濟合作時斷時續，推進效果并不好。因此，加強東北亞國際次區域合作更具有現實意義。東北亞國際次區域合作的范圍包括中國東北地區與俄羅斯遠東地區、蒙古東部地區和朝鮮，由于經濟上的互補性，能夠取得互利共贏的效果，有利于中國東北地區的開放與振興。俄羅斯遠東地區的一些州市與中國東北地區經貿關系密切，對合作有強烈的渴望。在俄烏沖突前景尚不明朗的情況下，加強合作是加快俄羅斯遠東地區發展的不二選擇，我們要抓住這一前所未有的機遇，提出加強次區域合作的方案或框架。

泛黃海國際次區域包括中國的北京、天津、河北、山東、江蘇、上海六省市以及鄰國日本、韓國。中日韓經濟貿易關系非常密切，貿易額較大，但國家層面的合作始終受到美國的影響，合作進程屢屢受阻。加快泛黃海國際次區域經濟技術合作，對推動區域經濟一體化發展、探索國際次區域合作發展新機制和新路徑具有重要的現實意義。中國六省市與鄰國日本、韓國經濟聯系密切。2024年，中國六省市對日本的貿易總額達到1706.03億美元，占中國對日貿易總額的 55.34% ；對韓國的貿易總額達982.94億美元，占中國對韓貿易總額的 29.96% 。應通過中國六省市的區域合作，繼而推動泛黃海國際次區域經濟合作，建立不同層面的合作機制。

此外，還要積極推進“海絲”國際次區域經濟合作。在21世紀海上絲綢之路國際區域合作框架下，應建立“海絲”國際次區域合作機制。可將印度尼西亞爪哇島、馬來西亞、新加坡、菲律賓呂宋島以及越南中南部作為國際次區域合作的主要對象。中國東南沿海地區經濟發展迅速，產業結構不斷升級，但在能源和勞動力資源方面存在一定短板。東南亞地區富含油氣、礦產等能源資源，如印度尼西亞、馬來西亞在油氣資源上儲量可觀，能為中國東南沿海地區的制造業、能源產業提供持續穩定的能源支撐，保障地區能源安全。此外，東盟擁有龐大的人口市場，隨著經濟的發展，民眾消費能力提升，對各類商品和服務的需求日益增長，中國東南沿海地區成熟的電子產品、輕工業產品等可以借助地緣優勢，更便捷地進入東盟市場。中國在基礎設施建設領域積累了豐富經驗，能夠為東南亞國家的交通、能源等基礎設施建設提供投資和技術支持。在數字經濟、新能源等新興技術領域，中國也走在世界前列，可為東南亞國家提供技術轉讓、人才培訓等服務，助力其產業升級。

總之，國際次區域經濟合作有賴于國內區域經濟合作，二者相互依托、相互支撐。國家要指引方向，提出原則性要求，構建合作框架；地方政府要積極推動，保駕護航；企業要唱主角，建立日益密切的經貿關系。擴大開放必須加強國際合作，加強國際合作才能擴大開放。“十五五”時期，中國要加快實施開放合作戰略，通過加強國際次區域經濟合作，破解逆全球化對中國外經外貿的沖擊，實現高質量發展和區域協調發展。

\"‘十五五'時期經濟社會發展形勢與戰略重點\"筆談之七

“十五五”時期我國經濟發展的挑戰、趨勢及戰略重點

中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部教授王小廣

科學制定“十五五\"規劃，需要對推動我國現代化進程的內在規律及面臨的國內外形勢作出科學判斷，積極應變、主動求變、化危為機，做好自己的事。“十五五\"時期是中國式現代化關口突破期，也是改革開放以來我國發展最具挑戰的時期，還是最重要的發展機遇期。展望“十五五”，我國經濟發展有望出現雙期連環巨變——雙V形巨變，步入高質量發展繁榮新周期。推動“十五五\"時期巨變的關鍵是深化分配端改革，促進超大規模的消費動能加快釋放，建立創新主導和消費主導的新經濟。

一、“十五五\"時期是我國突破中等收入陷阱的最關鍵時期

“十五五\"時期將是我國突破中等收入陷阱的最關鍵時期，主要包括兩層含義：

一是處于現代化戰略突破的關鍵階段。“十五五\"時期是我國突破中等收入陷阱的決勝期。中國式現代化最大的風險是掉入中等收入陷阱。突破中等收入陷阱的主要途徑就是推進高質量發展，實現動能、格局和體制的三重轉型，即建立新動能、新格局、新體制。新動能的一方面是供給新動能，其標志是實現高水平科技自立自強和建成現代化產業體系，經濟增長主要依賴全要素生產率的提高，形成創新驅動的新供給體系；新動能的另一方面則是需求新動能，主要是建立消費主導型內需發展體系。就新格局而言，大國現代化必須依靠強大的內循環驅動，依賴國際大循環發展大國經濟只能是階段性的。“十五五”時期，無論是內部發展需要，還是外部挑戰，都要求建成和鞏固以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。新體制就是加快形成高水平社會主義市場經濟體制，它是中國式現代化的重要制度保障。“十五五\"時期要進一步全面深化改革，不斷完善市場經濟基礎制度和宏觀治理制度，創造更加公平、更有活力的市場環境，暢通國民經濟循環，激發全社會內生動力和創新活力。

二是處于中國式現代化的重要節點上。按黨的十九大的戰略部署，全面建成社會主義現代化國家將分兩步推進：第一步，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗15年，基本實現社會主義現代化；第二步，從2035年到本世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，再奮斗15年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。每一步都大致需要三個五年規劃。三個五年規劃分別起著起步、突破和收官的作用，其中“十五五\"規劃處于中間，承上啟下。就創新發展這一決定現代化最重要的動力而言，“十五五\"處于關鍵核心技術攻堅的關鍵質變期，即我國在重要行業要掌握關鍵核心技術，顯著增升原始創新能力，產業創新和科技創新取得根本性突破。如果說“十三五\"時期是實施總體創新發展戰略的起步期，那么“十四五\"時期則處于創新發展戰略實施的全面深化和重點攻堅期，而“十五五”時期則是總體創新發展戰略規劃的第三期，其核心目標就是推動創新發展戰略取得全面突破，基本建成科技強國和制造強國。“十五五\"規劃作為中國式現代化新兩步走戰略的第一階段的三個五年規劃的中間規劃，不僅要把著力點放在推進高質量發展這一首要任務和關鍵核心技術攻堅上，而且要把更大的精力放在解決長期性的消費不足問題、實現人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展和基本實現農業農村現代化等短板上。

二、中國式現代化的突破面臨前所未有的內部困難和外部挑戰，綜合來看就是必須渡過“四重關”

第一關，未來幾年，我們經濟發展能否順利擺脫對房地產的依賴，同時有效化解房地產風險，這是中國式現代化能否實現有效突破的重要條件之一。房地產市場出清難、模式轉型難，將對未來五年經濟發展形成明顯拖累。最大的難題是房地產市場長期得不到有效出清，制約著房地產的風險化解和信心恢復。房地產發展的另一個困難是房地產模式轉型滯后，新的房地產發展模式尚未建立。

第二關，我國傳統工業或制造業正持續受到產能過剩和報酬遞減問題的約束，必須盡快擺脫這種約束，創造新的報酬遞增機制，其重要途徑就是加快實現高水平科技自立自強、建設現代化產業體系。我國現在已取得許多重要進展，關鍵核心技術攻堅戰正在引向深入，但絕大多數行業擺脫關鍵核心技術受制于人的局面還需要至少一個五年規劃期。

第三關，消費不足問題可能長期化，將制約未來我國經濟增長和質量提升空間，必須加快消費強國建設，建立消費主導型經濟。過去五年我國社會消費品零售總額年均僅增長 3.6% ，不到我國未來長期消費增長潛力的一半（據我們估計，未來二三十年我國居民消費有年均增長 7% 以上的潛力）。在中等收入水平向發達水平轉換過程中，如果消費主導型經濟難以加快形成，那么經濟總量擴張和供給端創新主導型發展模式的形成都將受到需求不足的限制。

第四關，面臨日益嚴重的外部風險挑戰，“十五五\"與前五年或前十年的最大不同點在于，國際環境將發生更為深刻的變化，即在我國現代化處于艱難的關鍵突破期的同時，面臨外部“驚濤駭浪\"的沖擊，這為我國的發展增加了前所未有的巨大挑戰和不確定性。未來五年，我國經濟將進人外部強壓期，美國發起的關稅戰將對我國出口增長、物價水平和企業效益等產生負面沖擊。同時，高科技的顯著脫鉤將對我國國際合作和產業鏈安全形成較大挑戰。

最大的風險和考驗是：“十五五\"期間可能出現三重困難疊加，即絕對產能過剩 + 消費持續不足 + 出口嚴重受阻，從而導致經濟增長率與效率同步下降。為此，我們建議，將“十五五\"時期的戰略目標確定為三重“大轉變”，即建成創新主導型經濟，從全球制造中心轉向全球創新中心；建成消費主導型經濟，從世界工廠轉為世界市場；實現體制現代化，從不完善的市場經濟體制轉向高水平市場經濟體制。

三、“十五五\"時期經濟發展新趨勢及戰略要點

（一）“十五五”時期經濟發展趨勢：有望迎來中國經濟發展史上從未有過的雙重巨變

“十五五\"時期的獨特之處在于，我國高質量發展有望取得全面突破，先受內外部超常態的巨大挑戰影響，進入經濟發展的強陣痛期，隨后出現中國式現代化的重大突破期（戰略“拐點”），實現雙V形巨變。轉折點大概在2028年前后。所謂雙V形巨變，第一個“V”，就是速度止跌回升，實現增速的小V形變化。長期陣痛期（2012年以來）的后期（2023年至“十五五”中期，也即長期陣痛期的強陣痛階段），我們需要花很大的氣力才能保持 5% 左右的經濟增長，但進入突破期后，在政策處于中性條件下，我國便能獲得長期保持 5% 左右經濟增長的能力。與此同時，更大的變化是經濟發展的質量顯著提升，這就是第二個“V”，經濟擺脫長達15年左右的報酬遞減約束，經濟發展在“消費 + 創新”的雙引擎驅動下，形成新的報酬遞增，通貨緊縮的陰影煙消云散，中國特色社會主義制度優勢、超大規模市場優勢、完整產業體系優勢、豐富人才資源優勢更加彰顯。

（二）“十五五”規劃要突出新的戰略重點：深化分配端改革，釋放強大的消費力和市場力

“十五五\"時期將繞不開分配端改革，只有全面深化分配端改革，才能取得中國式現代化的根本性突破。“十五五\"時期推進高質量發展必須實現供需兩端突破。相較于供給端的科技和產業突破，最終需求（消費）不足是制約“十五五\"時期經濟發展的最大短板，其對中國式現代化全面突破起著至關重要的作用。必須把擴大消費擺在“十五五\"時期經濟發展的首位，深化收人分配體制改革，著力提升和穩定消費增長率這一市場經濟的原動力，使我國的經濟發展從供給端追趕轉向需求端追趕。

必須清醒地認識到，穩增長不能再依靠穩投資來實現，未來的經濟發展要把著力點放在建立消費穩定增長的機制上，加快消費強國建設。但擴大消費不能就消費論消費，必須把消費置身于整個國民經濟循環體系之中，以深化分配體制改革作為擴大消費的突破口。分配端改革的核心是建立累進制稅收體制、提升社會保障水平。一要優化收入分配結構，提高勞動者報酬的比重和居民收入的比重，顯著增強中低收人群體的消費能力，提高居民的邊際消費傾向。二要深化稅制結構改革，加快促進以間接稅為主的稅制結構向以直接稅為主的稅制結構轉型，完善二次分配制度，顯著降低社會總儲蓄率。建議實施“一增一減\"的稅制結構改革方案：一方面，要完善個人所得稅制度，增加富裕群體的稅負，提升直接稅的比重，增強再分配的效能；另一方面，要繼續降低增值稅稅率或最終取消增值稅并部分轉化為消費稅以大幅降低企業稅負，提高企業的投資收益率和創新能力。三要完善社會保障體系。加快建立城鄉統一的社會保障體制，顯著提高社會保障水平，由低水平廣覆蓋式的低保障模式向中高水平廣覆蓋的中高社會保障模式轉變。

（責任編輯：楊果 羅重譜）