環保信用懲戒制度的適用困境與規范進路

[中圖分類號]D922.68 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-1203（2025）03-0086-06

2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進社會信用體系建設高質量發展促進形成新發展格局的意見》，2024年初《中共中央、國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》發布，2024年7月黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》。包括上述文件在內的多個國家文件都提出加快構建生態環境信用監管體系。環保信用懲戒制度作為生態環境信用監管體系后置環節核心制度，關乎生態環境治理體系的完善和生態文明體制的深化改革，然而現有文獻多集中于環保信用懲戒制度的上位制度——信用懲戒制度的相關研究，主要包括失信懲戒的針對對象①、信用懲戒的威慢力②、信用懲戒適用行為人責任的法理及其限度③以及信用行政懲戒定性④等方面，鮮有文獻充分關注到環境保護與治理領域的信用懲戒——環保信用懲戒制度。基于此，筆者嘗試對環保信用懲戒制度進行系統研究，這對于加快環境信用體系建設、建立健全生態環境領域“守信激勵、失信懲戒\"機制具有現實意義。

一、環保信用懲戒制度的作用機理

環保信用懲戒制度通過公權力介人私主體信用評價體系，重構了傳統環境行政規制中“命令一控制”的單向性模式，形成了“違法一失信一多維受限\"的立體化約束機制。其作用機理本質上是國家運用信用工具對市場和社會主體實施的法律調控，具有公私法交融的復合性特征。

（一）對失信相對人權利的限制或剝奪

環保信用懲戒制度的作用機理之一在于對失信相對人的合法權利進行限制或剝奪，但這種限制或剝奪并非任意為之，而是基于環境治理的客觀需求，通過信用評價機制對失信相對人的行為進行規范與引導。環保信用懲戒制度兼具行政監管與社會治理的雙重特征。環保信用懲戒制度的限制功能主要體現在兩方面：一是對失信相對人經濟性及程序性權利等方面的限制。環保信用懲戒的限制對象既包括企業的經營權、財產權等經濟性權利，也可能涉及市場準入、行政許可等程序性權利。例如，《陜西省企事業單位生態環境信用評價管理辦法（試行)》第十四條規定：“生態環境信用等級被評定為A級的企事業單位，可以優先推薦有關榮譽稱號，以及法律法規規定的其他激勵性措施。連續2年被評為A級的企事業單位納入守信激勵對象;被評定為C級的企事業單位，取消法人及其負責人生態環境評優活動的參評資格;被評定為D級的企事業單位，暫停生態環境專項資金或者其他生態環境資金補助，取消法人及其負責人生態環境評優活動的參評資格，視情對企事業單位開展約談，以及法律法規規定的其他懲罰性措施。”這些懲戒手段直接作用于企業的生產經營自主權，形成不同的法律影響后果。二是對失信相對人社會評價的負面影響。在市場經濟活動中，企業等信用主體的商譽至關重要，是進行市場交易的重要參考，擁有良好社會評價的信用主體比擁有負面社會評價的信用主體在市場交易中更具備優勢。被列人環保失信名單的企業，不僅在行政監管層面受到約束，其商業信譽亦可能遭受市場的自發排斥，這種非正式的社會制裁進一步放大了環保信用懲戒的約束效果。

（二）對失信相對人經濟發展的制約

環保信用懲戒制度的另一作用機理表現為對失信相對人經濟發展的制約，本質是通過經濟手段調節市場主體的環境行為，促使企業的環境成本內部化，從而實現環境保護與經濟發展的動態平衡。在市場經濟條件下，企業的核心訴求是經濟利益最大化，而環保信用懲戒恰恰通過影響其經濟收益與市場競爭力，形成行為矯正的內在動力。環保信用懲戒可以直接削弱企業等失信相對人的資本獲取能力與市場拓展空間，進而迫使其調整生產經營模式，主動履行環境義務。這種制約效應不僅體現在微觀層面的企業個體，更在宏觀上塑造行業整體的環境合規導向。當環保信用懲戒形成穩定預期時，市場主體為避免經濟利益的減損，會自發加強環境管理，甚至推動行業技術升級與綠色轉型。

環保信用懲戒制度在某種程度上體現了經濟激勵性，經濟激勵機制本質上具有誘致性，通過影響失信相對人的收益來引導其行為符合法律預期，而非依靠強制命令，即環保信用懲戒通過“聲譽”來對失信相對人的環境行為進行調整。從功能角度看，聲譽信息可以作為有效整合、傳播和決策的依據，類似于“人格肖像”，進而匯總形成社會層面的“聲譽機制\"或“信用機制”①。聲譽機制通過直接改變信用主體的社會評價體系，進而對其社會交往和經濟活動產生間接影響。例如，《上海市社會信用條例》規定，該市建立公共信用信息和市場信用信息的互通、共享機制，鼓勵各級行政機關與企事業單位等開展信息合作，實現公共信用信息和市場信用信息的共同應用。當失信相對人的信用水平因失信行為而降低時，其社會誠信的外表畫像也會隨之受損。與此同時，當失信相對人與其他市場經濟主體進行交易時，對方則必然增加交易決策中的審慎考量，從而形成有效的社會約束機制。

二、環保信用懲戒制度的適用困境

環保信用懲戒作為環境治理領域的創新手段，其通過多個環節發揮治理效果，但在實踐中，環保信用懲戒制度呈現出環境治理失信信息歸集范圍邊界不清、環保信用評價指標亟待科學設置、環保信用懲戒實施不規范三重困境。

（一）環境治理失信信息歸集范圍邊界不清

環保信用懲戒的適用范圍依賴于環境相關部門對相關環境信息的歸集和判定。環境治理失信信息的判定必須具備明確的歸集標準以及公眾對于違法失信信息的可預期性。筆者通過對部分國家及地方規范性文件中關于“環境治理失信信息”內容的梳理，發現環境治理失信信息歸集存在散亂、范圍邊界不清等問題，具體表現為以下兩方面：一是國家層面規定不明。如《全國失信懲戒措施基礎清單(2025年版)》將“有環境治理領域（行業)違法排污相關特定嚴重失信行為的經營主體”依法依規納入環境違法企業黑名單，將“存在不良信用記錄的經營主體\"列為重點監管對象，并納人重點監管范圍。但是，《全國失信懲戒措施基礎清單(2025年版)》并未對“特定嚴重\"進行詳細規定，也未對“不良信用記錄\"進行明確說明及界定，這在實踐層面不利于對失信相對人采取合理的信用懲戒措施。二是地方層面規定不一。環境治理失信信息是環保信用等級的評定標準之一，環保信用等級規定各異實質上是環境治理失信信息歸集范圍邊界不清的表現。以湖南和河南兩省為例，《湖南省企事業單位環保信用評價管理辦法（試行）》將企事業單位環保信用評價等級根據環保信用分值高低分為環保綠牌單位、環保藍牌單位、環保黃牌單位、環保紅牌單位、環保黑牌單位五個等級，而《河南省企業事業單位環保信用評價管理辦法》將企業事業單位的環保信用級別分為誠信、良好、警示、不良四個等級。環境治理失信信息的歸集范圍對于環保信用評價等級具有重要影響，如果環境治理失信信息歸集范圍具有明確界定標準，那么環保信用評價等級的評定標準也會趨于統一；如果環境治理失信信息歸集范圍界定不清，那么就會導致實踐層面的環保信用評價標準差異較大。

（二）環保信用評價指標函待科學設置

環保信用評價制度是構建現代環境治理體系的重要內容，也是新時代推進生態環境治理轉型的有效制度工具①，其作為環保信用懲戒制度的前置基礎性制度，對于環保信用懲戒制度的實施具有重要意義。截至目前，我國有31個省（自治區、直轄市)的環保信用評價規范性文件公布。通過對這些地方規范性文件的梳理可知，我國地方層面對于環保信用評價的指標設置差異較大。如《湖南省企事業單位環保信用評價管理辦法（試行)》的評價指標有“受到環境行政處罰和環境行政命令情況”“存在突出環境問題被督辦、約談\"“環境管理情況\"“環境污染事故(事件)發生情況”\"社會監督\"5項。山西省生態環境廳發布的《企業環境信用評價試點工作方案》將企業環境信用記分標準中的評價指標分為加分項和扣分項兩種，其中加分項5類、扣分項15類。《陜西省企事業單位生態環境信用評價管理辦法（試行）》將企事業單位生態環境信用評價指標分為32類。《河南省企業事業單位環保信用評價管理辦法》將企業事業單位環保信用評價指標分為單位環境管理信息、環保行政管理信息、環境信用激勵信息三方面。其中，單位環境管理信息包含10項指標權重，環保行政管理信息包含4項指標權重，環境信用激勵信息包含7項指標權重。綜上所述，環保信用懲戒制度的實施效果有賴于環保信用評價制度的科學性，而環保信用評價的指標設置又是環保信用評價制度科學性的決定性因素，因此，環保信用評價指標設置亟待科學化。

（三）環保信用懲戒實施不規范

環保信用懲戒作為環境治理的創新手段，旨在通過信用評價約束企業環境行為，但其在實施過程中存在一些不規范現象，在一定程度上影響了環保信用懲戒制度功能的發揮及環境治理目標的達成。

從實體層面看，現有信用懲戒實踐仍缺乏明確的法律依據和統一的判斷標準①。為更好呈現信用懲戒判斷標準的實踐樣態，筆者將地方層面規范性文件中涉及環保信用懲戒的內容進行了梳理（見表1)。由表1可知，雖然各省份對于環保信用懲戒措施均有規定，但是對于環保信用懲戒的對象規定不同，懲戒內容也有較大差異，這在一定程度上不利于環保信用懲戒制度效果的發揮。

從程序層面看，環保信用修復機制不健全進一步加劇了環保信用懲戒制度的程序缺陷。信用修復是失信懲戒必要的銜接部分，也是確保信用公示信息準確性的必要環節。環保信用修復制度和環保信用懲戒制度是一體兩面，環保信用懲戒制度構筑失信約束的剛性邊界，環保信用修復制度則提供合規整改的再生通道。作為環保信用懲戒制度的后置救濟制度，環保信用修復制度在實踐層面的不規范，不利于失信相對人對自身受到的環保信用懲戒進行后置救濟。“信用修復存在公眾溝通成本高、行政效率低的問題，概因各部門對修復制度理解有異、在修復過程中執行標準不一，政府工作人員需要頻繁投人大量時間向公眾闡釋各部門的特定要求。”綜上，筆者認為環保信用懲戒制度應包含完善的信用修復機制。2025年3月發布的《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于健全社會信用體系的意見》指出，要“完善統一的信用修復制度。建立健全統一規范、協同共享、科學高效的信用修復制度，鼓勵失信主體主動糾正失信行為。國家發展改革委牽頭統一信用信息公示和修復的渠道，優化信用修復規則，加強司法機關、行業主管部門、信用服務機構等修復協同。對完成修復的信用主體，應當及時停止公示其失信信息、將其移出相關失信名單，并依法依規解除相關失信懲戒措施”。現階段，我國跨行業、跨區域的信用修復標準尚未形成全國統一的制度性規范，這種規則體系的碎片化狀態，導致市場主體在信用修復實踐中面臨制度性不公平競爭困境，在某種程度上說明環保信用懲戒在實施過程中存在程序瑕疵。

三、環保信用懲戒制度的規范進路

（一）環境治理失信信息歸集范圍應以違法行為信息為界

如果以聯合獎懲為核心內容的信用激勵措施無法以科學設計為基礎，始終處于盲目和即興而為的狀態，那么其不但可能被濫用，且無法在提升社會治理水平的意義上帶來社會凈收益②。環境治理失信信息歸集范圍的不明確會導致失信信息精準利用的缺位，進而導致環保信用評價的外部信息披露功能無法得以保障。將違法行為確立為環境治理失信信息歸集范圍的邊界標準，一方面有利于企業等市場主體的聲譽保護，另一方面可減少因不當失信信息歸集而造成的不當法律制裁。

環境治理失信信息意味著失信相對人聲譽受損。環保信用懲戒對失信相對人而言不僅是短期的懲罰，還意味著在市場交易中的不良記錄，因此環保信用懲戒措施的作出應當科學審慎。環境治理失信信息是環保信用懲戒措施作出的直接依據，環境治理失信信息應以違法行為為界進行歸集，對于形式違法但實質上未造成環境污染和環境破壞行為的信用主體，應參考這一標準進行規制。

環保信用懲戒作為環境治理與約束信用主體的手段，其根本目的是為了保護環境免受不當損害。當信用主體所作出的行為僅造成輕微的程序不當或未對生態環境造成損害時，就不應歸集于環境治理失信行為，環保信用懲戒制度的適用范圍應限定在對環境違法及犯罪行為的懲罰。對于尚未達到違法程度的破壞環境行為，由于其危害程度較低，只需通過“軟法\"手段進行規制，無需啟動國家強制力干預機制。規范失信懲戒的運用，確保失信懲戒嚴格在法治軌道內運行，關鍵在于貫徹處罰法定主義。”③《中華人民共和國行政處罰法》確立的處罰法定原則明確要求行政處罰必須以法律明文規定為依據，其對國家強制力有所限制。處罰法定原則同樣適用于環保信用懲戒范疇，有利于環保信用處罰行為的規范化及懲戒措施的合理化。

（二）環保信用評價指標設置應以信用三維度為參考

有學者認為信用是三維的：一維是誠信度，二維是合規度，三維是踐約度④。誠信度表現為信用主體在基本誠信與道德文化、精神層面的素養，體現了信用主體的價值理念。誠信度多注重意識形態，要求信用主體誠實守信、實事求是，并忠誠履行自己的諾言。合規度是信用主體獲得管理者信任的社會資本。合規度不同于誠信度，其更為具體明確，表現為遵守行政管理規定、行業規則等，更多體現的是一種硬性約束。踐約度要求在進行經濟活動時，信用主體須具備一定的履約能力，能夠兌現既定的承諾與約定。

上述信用三維度與社會信用主體的信用資本相契合。對社會信用主體的資本構成可從三個層面進行分析：在道德層面，信用主體所具備的誠信道德素養構成了其誠信度資本;在規范層面，信用主體對社會行為準則的遵循和對制度約束的遵守形成了其合規度資本;在實踐層面，信用主體在經濟交易中實現信用交易并履行契約義務的能力構成了其踐約度資本。這三個層面相互關聯，共同構成信用主體的信用資本體系①。

環保信用評價指標設置可借鑒信用三維度，圍繞誠信度、合規度和踐約度三個維度展開，重點是將企業環保社會責任納入誠信度指標，以環境違法行為處理結果為依據對合規度指標進行設置，同時擴大踐約度指標的張力范圍②：其一，應將企業環保社會責任相關自愿行為納入誠信度指標，包括環保責任制度建立及落實、內部環保管理機構的設置與人員配備、環保宣傳培訓、自愿投保環責險、自愿開展清潔生產審核、環境管理體系認證及環保獎勵獲取等。其二，應將企業環境違法行為處理結果納入誠信度指標，包括環境行政處罰（如罰款、停產）、行政命令（如責令整改）、行政強制（如查封設備)等。其三，應將踐約度指標擴展至環保契約履行，包括排污權交易、碳排放權交易等合同履約情況，以及環保行政許可承諾、減排協議、專項資金使用承諾等單方承諾履行情況。

（三)環保信用懲戒的實施應以明確適用原則為前提

法律原則對法律體系和法律機制的構建具有指引作用，在環境治理過程中，對失信相對人的懲罰常常附帶各類懲戒措施，因此，應當明確環保信用懲戒的適用原則，以保障懲戒措施的規范性。首先，實施環保信用懲戒應遵循比例原則。比例原則的核心要義在于禁止過度，具體表現為三點：一是相關部門在環境治理過程中實施環保信用懲戒時，所采取的行政手段和方式必須符合法律目的。二是相關部門所采取的環保信用懲戒措施應能夠實現最優環保治理效果的目的，或至少有助于該目的的達成。三是實施環保信用懲戒應使失信相對人受到的負面影響最小化。其次，實施環保信用懲戒應遵循合法行政原則。合法行政原則要求行政機關實施行政管理時必須嚴格依照法律、法規、規章的規定，這意味著環境保護行政主管部門遵循合法行政原則，就要保證實施環保信用懲戒的適當性。再次，實施環保信用懲戒應遵循不當聯結禁止原則。環保信用懲戒必須與環保信用評價結果具有合理的、直接的關聯性，不得將不相關的因素或行為作為環保信用懲戒依據，避免因濫用環保信用懲戒手段而使信用主體的合法權益受損。

[責任編輯：梁華林]