多地成立檢察官懲戒委員會

“鐵腕治檢”再受關注。

7月29日，山西省檢察官懲戒委員會成立大會召開。該委員會主任由省檢察院“一把手”楊景海擔任，除內部委員外，還有六位特邀委員，由省人大代表、省政協委員擔任。

除了山西，今年以來，湖北、北京、青海、浙江等多個省份陸續成立省檢察官懲戒委員會。而在2024年12月30日，最高檢也成立了檢察官懲戒委員會，主任是最高檢黨組書記、檢察長應勇。

最高檢民事行政監督檢察咨詢專家、安徽省檢察官懲戒委員會專家委員庫成員安超告訴《中國新聞周刊》，檢察官是專業性極高的職業，對于檢察官履職行為的判斷，理應交由更專業機構負責，通過懲戒委員會作出專業性判斷并進行懲處，有利于提高司法公信力。

不過，也有多位受訪者表示，要想讓懲戒制度“實質化運行”，還需要做多項工作。

為什么要成立？

一起手機盜竊案，移送到檢察機關時，犯罪嫌疑人突然翻供。這起案件有作案工具等物證，以前，承辦檢察官劉莉會給出批準逮捕意見，至于捕與不捕，由檢察長審核決定。如今，在短短7天期限內，她先是將筆錄送到技術部門鑒定，又對犯罪嫌疑人測謊，結論出來后，再對其作出批準逮捕的決定。

這是司法責任制改革帶來的變化，也是檢察官懲戒委員會的成立背景。

2015年9月，最高檢印發《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》。時任上海市閔行區檢察院檢察長潘祖全提到，在以往的辦案模式下，“審者不定、定者不審”弊端凸顯，一旦發生錯案、不訴、撤回起訴等案件質量問題，有關人員共同承擔責任，導致權責不分明的矛盾。

華東師范大學法學院教授劉加良也告訴《中國新聞周刊》，多年來，我國強調對檢察官和法官的依法履職進行保障，但對他們違法履職的懲戒有所缺位，因此有了這項改革。

司法責任制改革推動之后，一項重要內容就是明確辦案人員對其承辦的案件質量要終身負責，即便辦案人員已經調離或退休，也要承擔相應責任。

之后，檢察官法修訂，提出最高檢和省、自治區、直轄市要設立檢察官懲戒委員會。這些年來，多個省份陸續成立檢察官懲戒委員會。2016年，重慶市檢察官懲戒委員會成立。2018年4月，四川省法官檢察官懲戒委員會成立。2023年12月，福建省檢察官懲戒委員會成立。

懲戒委員會究竟如何履職？最高檢檢務督察局局長、巡視辦主任郭興旺接受媒體采訪時提到了一個例子。吉林省檢察院在調查一起下級院撤回起訴搶劫案相關人員司法責任時，發現當事檢察人員以年齡大、記不清為由對調查避而不答，調查組在做好其心理疏導的同時，加強對相關人證、書證的收集，以扎實的證據證實其作為分管院領導沒有依法履職，對于造成案件錯捕、錯訴以及國家承擔賠償責任的嚴重后果應當承擔司法責任，受到政務記大過處分。

事實上，2022年3月，最高檢印發了《檢察官懲戒工作程序規定（試行）》，也對懲戒委員會這一較新的事物進行具體規定。

上述文件提出，檢察官懲戒委員會委員應當從政治素質高、專業能力強、職業操守好的人大代表、政協委員、法學專家、律師、檢察官和法官等專業人員中選任。其中，委員總人數應為單數，檢察官委員不少于半數。檢察官懲戒委員會經過審議，應當根據查明的事實、情節和相關規定，經全體委員三分之二以上表決通過，認定檢察官是否存在違反檢察職責的行為，提出構成故意違反職責、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責等審查意見。

另外，2024年，最高檢新修訂的《關于人民檢察院全面準確落實司法責任制的若干意見》明確：檢察院承擔檢務督察工作的部門經調查認為檢察官存在違反檢察職責的行為，需要追究司法責任的，報檢察長批準后，提請檢察官懲戒委員會審議。檢察官懲戒委員會提出審查意見后，人民檢察院應當依照相關規定作出是否予以懲戒的決定，并給予相應處理。

針對近年來檢察官懲戒委員會“再次遇熱”，特別是今年以來，多個省份紛紛成立該委員會的原因，劉加良解釋稱，當前，國家要把司法責任制改革縱深推進，所以大力推動懲戒委員會的成立，并希望其可以產生實質效果。“成立該機構后，律師、當事人或當事人親屬一旦發現辦案人員存在違規行為，就多了一個舉報渠道。”

值得注意的是，除了檢察系統之外，今年1月，最高法也成立了法官懲戒委員會，主任是最高法黨組書記、院長張軍。多個省份也陸續成立了法官懲戒委員會。

因何成為“沉睡機構”？

盡管懲戒委員會并非新生事物，但公開的案例并不多見。

2020年，河南省檢察院收到反映洛陽市某基層院在辦理張某某尋釁滋事一案中存在違規違法辦案問題的舉報信。經初查，發現該案承辦檢察官李某某涉嫌違反檢察職責，遂按檢察官懲戒工作程序進行調查處理。

之后，省、市兩級檢察院共同組建專業化團隊，對李某某開展司法責任調查，并組織一線檢察官和刑事檢察業務專家對調查結論反復論證、嚴格把關。

經查，李某某為爭取辦案時間，錯誤理解和適用退回補充偵查的有關法律規定，在原案指定管轄前已經兩次退回補充偵查的情況下，第三次退回公安機關補充偵查，違反刑事訴訟法關于“補充偵查以二次為限”的規定，造成辦案期限超期，并引發信訪問題。

李某某在后期已經意識到此問題的情況下，為掩蓋自身錯誤，在該院檢委會研究此案時未如實匯報有關情況，導致該問題未被及時發現和處理。

經審議，17名懲戒委員會委員中有15人認為“李某某存在重大過失，應承擔相應司法責任”。最終，懲戒委員會根據審查意見和有關規定，決定給予李某某警告處分。

這起懲戒案例作為“全國首起檢察官懲戒案件”，入選了2022年全國檢察機關改革典型案例。這也意味著，我國推進司法責任制改革5年后，才出現首起檢察官懲戒案件。此后，我國雖有多個省份成立檢察官懲戒委員會，但鮮有相關通報案例，在部分學者口中，該委員會甚至被稱為“沉睡的機構”。

華東地區一位縣級檢察院檢察官孫虹（化名）也告訴《中國新聞周刊》，他所在的地方很少有檢察官被懲戒的案例，“如果不是發生特別過分的情形，辦案人員通常不會受到這種懲戒”。

張慶軍是京衡上海律師事務所刑委會副主任，任檢察官時曾當選過“省級優秀公訴人”，他對《中國新聞周刊》直言，從多個省份懲戒委員會的運行情況看，此前懲戒制度運行得并不順利，沒有落到實處。

多位受訪者稱，該委員會“沉睡”的原因，與多種因素有關。

在張慶軍看來，懲戒委員會本質上是一種上級監督機制，但目前，部分規定不夠細化和明確。孫虹則進一步提到，因為檢察官有一定的自由裁量權，在“同案不同判”的情形下，如何判斷檢察官是行使自由裁量權，還是存在過錯甚至“重大過失”？目前，認定標準不一。“有的案件會受到多種因素干涉，甚至干涉壓力在檢察系統之外，這就導致最后責任認定困難，影響懲戒效率和準確性。”孫虹舉例稱。

還有受訪者提出，懲戒委員會和紀委監委相關職能、檢察部門自身的檢察偵查職能有所重合的問題。

河南省某市檢察院公訴處一位原處長告訴《中國新聞周刊》，檢察機關本身就設有紀檢監察組，與檢察官懲戒委員會的工作性質和任務大同小異。安超也贊同這一說法。他認為，檢察官懲戒委員會和監察機關同時擁有對檢察官違反職責行為的管轄權，當二者沖突時，“很可能會導致檢察官懲戒制度被架空，懲戒委員會空轉”。

劉加良則不認同上述觀點。他認為，檢察官懲戒委員會和紀委監委的工作界限較為清晰。懲戒委員會側重“對案不對人”，在確定因人為因素出現冤假錯案時才會追責到人；而紀委監委側重“對人不對案”，其重點在于調查處理辦案人員在履職過程中是否存在受賄等職務犯罪行為。懲戒委員會一旦發現后者的線索，也應將其移交紀委監委。

至于檢察部門自身的檢察偵查職能，劉加良表示，其面向刑事偵查人員、刑罰執行人員、檢察官、法官等所有司法工作人員，針對的是這類人員涉嫌非法拘禁罪、刑訊逼供罪等14個特定罪名時，對他們進行立案偵查。而懲戒委員會則在檢察官和法官出現違法履職時進行懲戒。

如何保障“實質化運行”？

多位受訪者表示，要想讓懲戒制度“實質化運行”還需要做多項工作。

首先面臨的問題是，審查意見的約束力不明。安超表示，當前，檢察官懲戒委員會審查案件，是采取聽證會還是書面審查的方式，相關法律還未予以明確。如山東提出“委員會審議檢察官懲戒事項，原則上實行書面審議制度”，而山西規定“懲戒委員會審議檢察官錯案責任案件，應當進行聽證”。此外，還有云南、湖南、黑龍江等省份均表示，應以聽證的方式進行審議。

多位受訪者都表示，采取聽證的審查方式得出的結果更為客觀，但比起書面審查往往要付出更多成本，耗費時間也更長。

此外，檢察院在作出處理決定時，是否必須完全采納懲戒委員會的審查意見，對審查意見的采納范圍又是否可以自行作出選擇等，安超認為，在今后的規定中也應予以明確。

關于懲戒制度和監察制度的銜接問題，安超建議，未來應該探討建立銜接機制，以便于解決當被調查的行為具有雙重性（即屬于監察制度與懲戒制度管轄重疊）時，該如何處理的問題。

多位受訪者還提到，在強調懲戒的同時，有必要設置容錯機制。張慶軍提出，因司法解釋修改、證據鏈發生變化、國家政策調整等，造成辦案質量不高等情形，不應當追究檢察官、法官的責任。

郭興旺列舉了這樣一個容錯免責案例：浙江省麗水市人民檢察院在調查一起再審改判無罪故意傷害案當事檢察人員司法責任時發現，原審被告人改判無罪主要在于，過去司法實踐對正當防衛的認定總體仍較為保守，并且再審期間出現新的證據，而當事檢察人員辦案時已經盡到必要的注意義務，沒有故意或重大過失，因而認定當事檢察人員不需要承擔司法責任。

另外，需要考慮具體辦案中，公檢法之外力量介入的問題。張慶軍說，從近年來糾正的一些冤假錯案看，這一問題確實存在。“這種情況下，案件糾正之后，還要再對辦案人員追責，確實很難讓辦案人員接受。但也需要考慮：問題案件已經釀成，這樣的理由真的能成為檢察官或法官免責的依據嗎？”

他建議，今后可以探索建立一套獨立于檢法機關的第三方機構，科學評判與獎懲檢察官、法官的辦案行為，該機構可以隸屬于人大常委會，便于更公正合理地評價他們的履職。

有受訪者提到，員額制的退出或可作為懲戒委員會對相關辦案人員的懲戒方式。劉加良告訴《中國新聞周刊》，針對員額法官（檢察官）的退出機制還不夠完備的現實，今后，懲戒委員會可以根據辦案人員涉及問題的性質及后果，決定是否做出讓其退出員額的審查意見。“這種方式既能起到震懾作用，還有助于打通員額制的出口通道。”