中央環保督察下地方生態環境問題整改機制建構

[中圖分類號]D035；X320.22 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-0544（2025）07-0046-11基金項目：國家社會科學基金重點項目“中國跨區域生態環境政企合作治理機制研究”（22AGL036）；天津市哲學社會科學規劃青年項目“黨政同責視角下天津市生態環保督察整改機制研究\"（TJDJQN24-004）。

作者簡介：，中共天津市委黨校公共管理教研部講師；魏淑艷，。

一、問題的提出

作為新時代生態文明建設的重要制度創新，中央生態環境保護督察制度對于革新地方生態環境治理體系，保護地方生態環境具有積極意義。隨著新一輪中央環保督察工作的展開，地方黨委和地方政府對生態環境治理的重視程度進一步提高，地方生態環境問題整改工作快速推進。整改落實是地方落實中央環保督察意見的重要環節，有效的整改機制是確保整改效果的關鍵。當前，中央環保督察制度下的地方生態環境問題整改機制尚處于探索階段，呈現出累積性和復雜性特征。在地方生態環境問題整改過程中，中央環保督察組、地方黨委和地方政府、企事業單位和社會公眾等地方生態環境問題整改的參與主體，他們各自的行動目標和行為策略呈現出差異化特征，如何建構一套良性運行機制來實現多元行動者的良性互動是一個亟需關注的現實議題。

因此，在回顧國內外環境治理機制相關研究的基礎上，本文選擇T市環保督察整改作為典型案例，基于多元行動者互動視角對整改機制建構過程中的多元行動者策略選擇和互動關系進行分析。研究目的在于：第一，基于行動者中心制度主義理論構建本土化理論分析框架，理順中央環保督察制度下地方生態環境問題整改機制的內在構成體系，明確現行整改機制的組織設計和運行程序等內容。第二，立足我國地方生態環保督察整改實踐，解析地方生態環境問題整改機制的建構過程，力圖對中央環保督察制度下地方生態環境治理展開新的探討。

二、研究回顧

自20世紀60年代開始，伴隨環境保護運動的興起與發展，有關環境保護的學術研究和實踐探索活動進展迅速。在治理研究熱潮的推動下，國內外學界在生態環境治理研究上取得豐碩成果。其中，生態環境治理機制建構深刻影響生態環境治理效率，成為生態環境治理研究中的重點內容。

學者們通過研究發現，制度化的體系框架不僅是設計環境治理機制的有力依據，同時也切實支撐著環境治理機制的有效運行。環境影響評價制度能夠為環境治理提供制度保障①，高效化、規范化的環境管理體制影響生態環境治理實踐②，環境評估制度在環境政策制定中至關重要③。基于我國生態環境治理實踐，學者們發現環保約談、環境問責、考核晉升等壓力機制對地方政府生態環境治理存在顯著影響。環保約談機制提高了地方政策執行效率，但環保約談機制效果隨年份的增加而逐年遞減。制度化的晉升考核機制提高了地方政府的治理動力，環境錦標賽成為中國環境質量提升的重要機制，適度的績效壓力有助于提升地方政府環境治理成效③，但財政壓力越大，地方政府環境治理效率可能越低。為了提升地方生態環境治理績效，要促進問責機制從單一化轉向多元化。

環境監察制度是環境保護領域權力制約的一種方式，在地方生態環境執法中發揮了顯著作用，影響到地方生態環境治理機制的建構過程。在環境監察制度運行中，中央可以有效監管地方環保機構和人員②，將環境監察法律化有助于規避因權力引發的腐敗問題③。作為一項重要的環境監察制度，多頻次、全方位、高權威的中央環保督察制度影響到地方生態環境治理機制的建構。中央環保督察向地方政府傳導出服從、問責、整改三重強制性制度壓力，引導地方政府對環境治理的注意力配置，有效規制了基層政府環境治理的\"共謀\"結構。中央環保督察制度還影響到地方政府生態環境問題整改進程，地方政府整改積極性會隨環保督察機構督查力度的加大而加大，可以通過建立地方政府環境績效治理的社會價值建構機制、完善領導系統協同機制和問責聯動機制等方式提高地方整改效率③

回顧既有研究，國外學者從制度體系、環境監管、環境執法等方面論證了地方生態環境治理機制的建構過程與運行成效，關于機構設立和制度機制運行的研究成果具有參考價值，但其研究主題很少聚焦于發展中國家，研究內容具有一定局限性。國內學者重點剖析了中央環保督察制度在地方生態環境治理中的運行機制、效用邏輯和治理績效。但是從微觀角度，圍繞中央環保督察制度下地方生態環境問題整改機制建設實踐展開的解釋性研究尚處于起步階段，在提煉本土化的理論框架、形成系統化的理論研究上尚存在較大的探索空間，如何實現頂層設計與地方實踐的良好耦合需要學界共同努力。相較于已有文獻，本文擬以行動者中心制度主義為理論指引，重點探究地方生態環境問題整改機制的構成及其運作過程，推進地方生態環境問題整改機制的理論研究。同時，基于地方環保督察整改實踐，展開生態環境問題整改機制建構的解釋性研究，從中微觀的研究視角探尋我國地方政府生態環境治理機制設計的現實路徑。

三、分析框架、案例選擇與研究方法

（一）行動者互動的\"行為一場域一機制\"分析框架1.行動者中心制度主義理論及其適用性

行動者與制度有機結合的互嵌過程是新制度主義研究的一個熱點話題。弗里茨·沙普夫（FritzW.Scharpf和雷娜特·邁因茨（RenateMayntz）在分析德國政策制定過程中首次提出行動者中心制度主義，隨后沙普夫又在其著作中系統論述了行動者中心制度主義的理論架構與核心觀點。沙普夫吸納了博弈論和制度理論的核心內涵，圍繞行動者互動關系及過程展開政策過程分析，強調社會現實是有目的行動者互動的結果，互動結果受制度設置所影響①。因此，在行動者中心制度主義理論框架中，行動者、行動者格局、行動者互動、制度和政策產出是核心構成要素，其中被解釋變量是政策產出，主要解釋變量包括行動者、行動者格局和行動者互動，影響變量是制度。在三個解釋變量中，行動者是基石，行動者互動展示了博弈過程，行動者格局聯結行動者和行動者互動。行動者并不是單個個體，而是由具有一致行動需求和行動資源的利益相關者個體或集體組成的集合。不同行動者有不同的行動策略和價值偏好，繼而構成了行動者格局。行動者互動呈現了多元行動者的博弈方式和互動過程，多元行動者通過互動來實現資源互換或達成行動妥協。行動者的互動模式是在制度環境下發生的，作為影響變量的制度不僅會形塑多元行動者未來的行為策略，亦會在宏觀層面上影響整個互動博弈進程。

國內學界從理論和應用兩個層面拓寬了行動者中心制度主義的研究。在理論推介研究中，學者們發現核心行動者的行為選擇和策略會改變制度約束的強度和方向②，應用行動者中心制度主義核心要素刻畫中國情境下的互動過程具有廣闊的研究空間③。在實踐應用研究中，學者們從高職院校教師評價、縣域醫療衛生服務和優質醫療資源擴容等具體政策研究領域展開了實踐性分析。總而言之，行動者中心制度主義在我國治理過程中的理論發展空間十分充足，基于中國實踐過程的理論應用場景仍有待進一步擴展。

2.中央環保督察制度下的地方生態環境問題整改機制

2015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過了《環境保護督察方案（試行）》，提出建立環保督察工作機制。中央環保督察制度是黨中央和國務院監督各級地方黨委和地方政府是否落實環保責任的一種行政督察方式，是推進生態文明建設的重要舉措。作為中央環保督察的關鍵環節，生態環境問題整改是地方黨委和地方政府在中央環保督察組的督導下，落實生態環境保護的政治責任、整改地方突出生態環境問題、推進生態環境治理體系和治理能力現代化的過程，彰顯了各地區和各部門推動生態文明建設和美麗中國建設的態度。

“機制”意指事物發展過程中各個組成部分之間的靜態性結構關系及其動態性運作方式，是影響事物發展的核心要素之一。為了高效推進生態環境問題整改工作，地方政府可以從建構、優化與創新生態環境問題整改機制入手。本文認為地方生態環境問題整改機制是地方環保督察整改環節內部及各個相關環節聯系、運作方式的總和，其構成要素包括組織要素、政策要素、管理要素、責任要素等。生態環境問題整改機制以推進環保督察整改工作和提高環保督察整改成效為目標，整改機構、整改政策、整改程序和整改責任構成的系統化整改結構是其基本載體。

3.分析框架構建

本文的分析框架構建具有現實依據和理論依據。第一，中央環保督察制度下的地方生態環境問題整改工作涉及多元化的行動主體和復雜利益關系。在地方生態環境問題整改過程中，中央環保督察組、地方黨委和地方政府、企事業單位、社會公眾等主體的行動策略對整改機制建設存在實質性影響。不同行動主體的行動策略有何傾向？多元行動主體如何互動？解析這些現實問題是本文的切入點，亦是構建一個本土化理論分析框架的現實依據。第二，行動者中心制度主義提供了一個具有理論包容性、開放性和整合性的研究框架，廓清了本文的研究思路，為構建分析框架提供了理論支撐。因此，本文構建了行動者互動的“行為一場域一機制\"分析框架（圖1），旨在回應與探究兩個問題：一是中央環保督察組、地方黨委和地方政府、企事業單位和社會公眾等多元行動者，如何推動地方生態環境問題整改機制建設。二是在中央環保督察制度下，地方生態環境問題整改機制建構有何內在邏輯。

在推動地方生態環境治理現代化進程中，地方生態環境治理低效是一個亟需解決的現實問題。作為一項重要的制度設計，中央環保督察制度在督促地方黨委和地方政府落實環保責任、提升地方環境治理能力等方面發揮出強大作用。中央環保督察制度在宏觀層面上產生了可觀的正向效應，形塑地方生態環境問題整改機制建構過程。如圖1所示，作為地方生態環境治理的利益相關者，多元行動者包括中央環保督察組、地方黨委和地方政府、企事業單位和社會公眾。行動者格局是多元行動者群體在地方生態環境問題整改中的互動，主要關注行動者的策略選擇、價值取向和行動網絡。行動者互動呈現出中央環保督察制度嵌人地方生態環境問題整改的互動過程。其中，行動者格局與行動者互動是一體兩面、互為影響的聯結關系，是解析中央環保督察制度下地方生態環境問題整改機制建構過程的關鍵。基于行動者互動的“行為一場域一機制\"分析框架，本文從行為、場域、機制三個具體維度切人，首先分析地方生態環境問題整改過程中的多元行動者及其行為，其次分析在動態化整改過程中形成的多個行動者互動場域，最后分析生態環境問題整改機制設計的實踐過程。

（二）研究方法與案例選擇

建構性解釋是案例研究的一種分析技術，在解釋多種因素之間的因果關系上發揮著重要作用，在政治科學研究中又稱過程追蹤①。解釋結果型過程追蹤法是過程追蹤方法中的變體之一，是開展單一個案研究的有力工具①。本文運用解釋結果型過程追蹤方法，梳理和解析地方生態環境問題整改過程中的行動者互動過程，挖掘和提煉地方生態環境問題整改機制建構的邏輯鏈條。

本文選擇T市環保督察整改作為觀測樣本。案例選擇緣由包括三點：第一，所選案例客觀真實、具有代表性，與本文研究主題貼切相關。T市生態環境問題整改機制建構過程是我國地方黨委和地方政府落實生態環保督察整改任務的實踐縮影，客觀且真實的案例特征為剖析地方生態環境問題整改機制建構提供了動態觀察窗口。第二，所選案例具有典型性。T市獲批多個生態文明建設示范區和“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地，在生態環境治理方面積攢了豐富的實踐經驗，濕地修復和水環境治理的典型經驗獲生態環境部肯定，被新華社、人民網等主流媒體宣傳報道，呈現出典型示范效應。第三，T市環保督察整改經驗具有普適性。T市環保督察整改基于政策制定、組織管理等多個維度，探索出了一套可復制、可借鑒、可推廣的生態環境問題整改機制建構模式，案例提煉出的普遍適用經驗有助于為其他地區落實環保督察整改任務提供參考借鑒。

本文結合多樣化的資料收集方式來保證研究質量。得益于長期生活于T市，筆者長期關注T市環保督察進展，獲得了T市環保督察整改的一手和二手資料。首先，以政府官方網站專欄信息之“中央生態環境保護督察在T市\"和新聞媒體上的公開資料為依托，全面搜集T市政府整改方案、工作匯報、會議紀要等官方政策文件，同時輔以主流媒體的新聞報道拓展資料鏈。此外，在2021年7月至8月和2022年6月至11月期間，選取多名市區兩級生態環保督察整改的相關負責人、督察整改機構工作人員、企業代表和群眾進行關鍵知情人訪談②，收集真實資料。

四、案例呈現：T市生態環境問題整改機制建構過程

T市位于華北地區，素有“河海要沖\"之稱。近年來隨著工業化和城市化進程的加快，霧霾、水污染等環境問題加劇，亟需治理。黨的十八大以來，T市積極投身環境治理工作，治理效果突出，但持久性略顯不足。在黨中央和國務院的部署下，中央環保督察組于2017—2020年間多次進駐T市開展重點督察工作，T市隨之展開生態環境問題整改落實工作。如圖2所示，中央環保督察制度下的T市生態環境問題整改工作是一個動態持續性過程。在中央環保督察制度高強度的問責和約束壓力下，T市市委、市政府如何配合中央環保督察組工作、如何部署落實整改工作等地方實踐活動需要深人觀察。基于行動者互動的“行為一場域一機制”分析框架，本文進一步解析了T市生態環境問題整改機制建構過程。

（一）多元行動者及其行為

1.中央環保督察組的進駐與督察

在督察領導小組和督察辦公室的統籌下，環保督察組負責執行中央環保督察工作，工作程序包括督察準備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實和立卷歸檔七個環節。按照黨中央和國務院的部署，中央第一生態環境保護督察組于2017年4月28日至5月28日進駐T市開展了第一輪環保督察工作，在2017年7月29日向T市市委、市政府反饋了督察意見。2020年8月30日至9月30日，中央第二生態環境保護督察組進駐T市進行第二輪環保督察工作，在2021年2月5日向T市市委、市政府反饋了督察報告，移交了責任追究問題清單及案卷。在督察過程中，中央環保督察組對督察整改任務實施了清單化管理方式。對部分重點督察整改任務，采取多種調度和定期化的現場盯辦核查方式，推動T市落實整改任務。針對有關部門整改低效問題，通過集中通報、個別約談、專項督察和督導問責等壓力傳導措施，督促整改任務落實。

2.地方黨委與地方政府的迎檢與整改

面對中央環保督察組的進駐，T市成立市、區迎檢工作領導小組，及時召開督察動員會議。在T市環保督察工作動員會議上，市委書記明確表示要以中央環保督察整改為契機，通過建立長效機制來切實解決T市環境治理問題。動員會議后，T市環保部門和各區召開了動員部署會和領導小組會議，研究制定工作方案，開展了環境保護整改工作和整改專項活動，制定《關于建立健全區級領導環境保護督察檢查整改落實聯系點制度的意見》等政策文件。此外，T市積極配合中央環保督察組的資料調閱工作，嚴格資料審簽和報送管理，按時按量向督察組報送相關材料。為有效開展整改工作，T市制定并實施了中央生態環境保護督察反饋問題整改方案和多個專項整治方案，以整改清單的方式明確整改目標、整改單位、整改時限和整改措施，動態調度和監控整改任務，并通過約談通報、考核問責等手段落實各區整改責任和監管責任。

3.社會公眾的監督

社會公眾是推動地方生態環境問題整改工作的有生力量。一方面，中央環保督察組的進駐為基層群眾向中央層面反映情況提供了機會。另一方面，社會公眾的參與為中央環保督察組收集真實可靠的基層環境治理信息提供了渠道。中央環保督察組在進駐T市后及時向社會開通群眾舉報電話、公開郵政專用信箱，為社會公眾監督地方環保督察整改工作提供了一系列便捷化渠道。同時，T市在政府官方網站以及微信公眾號等媒體平臺上及時向社會公布了中央環保督察組的進駐時間，并在政府官方網站上主動向社會公開了T市環保問題邊督邊改有關情況、調查核實和處理整改情況，將社會公眾納入T市生態環境問題整改工作的監督隊伍中。

（二）行動者互動場域

行動者格局和行動者互動是一體兩面的關系，共同塑造了地方生態環境問題整改機制的行動者互動場域。中央環保督察制度下的地方生態環境問題整改過程是一個多元行動者博弈、協作的動態過程。地方政府、社會公眾等多元行動者有不同的利益訴求，他們會判斷和衡量自身利益的現有價值和預期價值，從而采取個人利益最大化的行動策略。在T市環保督察整改過程中，中央環保督察組、地方黨委和地方政府、企事業單位和社會公眾等多元行動者的行動策略，會受到行動資源和行動能力的實質性影響。行動者們處于不同的權責體系，掌握不同的整改資源，擁有不同的價值取向。在博弈與協作的動態化整改過程中，形成了多個行動者互動場域，主要包括中央環保督察組與地方政府間互動場域、地方政府多部門內部互動場域以及地方政府與社會互動場域。

1.中央環保督察組與地方政府間互動場域

配合與響應中央環保督察組的工作，既是T市政府職責范圍內的工作，又是破解地方生態環境治理低效局面、提升環境治理政績的有效路徑。因此，在價值取向上，中央環保督察組與T市政府推進環境整改進程、提升環境治理效果的核心取向是相通的。在我國行政體制下，中央環保督察組和T市政府間的互動場域尤為穩定，主要互動方式為等級命令和環保約談。T市政府推進環境整改的進程，呈現了整改任務從中央到地方層層傳遞的壓力傳導過程，但是在壓力型體制和晉升錦標賽的慣性思維下，很容易產生基于權責分配的博弈過程。

2.地方政府多部門內部互動場域

在地方生態環境問題整改中，地方政府的職能部門是整改的中堅力量，謀劃整改資源的布局方式和投入比例是地方政府組織協調的重要內容。地方政府多部門互動場域中存在著博弈關系。在價值取向上，各個部門都有其不同的任務安排，在統籌協調機制難以有效運行的情況下，部門之間的合作意愿和整改積極性難以達成一致，甚至可能出現“搭便車”現象，導致整改任務落實的分散化和低效化。因此，為了有效推動整改進程，T市鼓勵和提倡多部門之間的正向協調互動方式，通過精神宣講和動員會議形式推動多部門間的有效互動。

3.地方政府與社會互動場域

推動督察整改工作既是地方落實黨中央和國務院決策部署的政治任務，又是解決群眾身邊突出生態環境問題、提高群眾滿意度的現實要求。企事業單位和社會公眾在地方生態環境問題整改中扮演著重要的角色，一系列的互動行為推動了地方政府與社會互動場域的形成。一方面，在T市生態環境問題整改中，中央環保督察組和T市整改落實工作組通過走訪督辦等方式，對相關企事業單位的環境問題整改情況給予重點關注。但是由于利益取向難以完全一致，仍然存在部分企業漠視公共利益、謀取私人利益的博弈現象。另一方面，T市政府運用信息網絡技術建立互動交流平臺，暢通了社會公眾積極表達自身利益訴求的渠道，推動了T市整改的進程。

（三）整改機制設計

生態環境問題整改機制呈現了地方環保督察整改各個環節的運作過程，組織要素、政策要素、管理要素、責任要素是地方生態環境問題整改機制的重要組成部分。本文從整改機構設立、整改政策出臺、整改程序推進和整改責任激發四個方面，梳理并解析中央環保督察制度下T市生態環境問題整改機制建構過程。

1.整改機構設立

第一，成立多層級的工作小組。T市市委、市政府主要負責同志擔任中央環保督察整改落實領導小組組長。各區成立了由主要領導同志擔任組長的環保督察工作領導小組，在區委和區政府統一領導和環保部門監管下，各有關部門有序落實環保督察整改任務，開展了整改專項行動。在工作領導小組之外，各區還成立了由區政府主要責任人牽頭的工作職能小組，負責具體整改事宜。在職能小組下再設立由主管區領導負責的工作小組，深入基層督促整改，推動落實綜合聯絡、信訪接待和整改督辦等各項工作。“動員會議后，我們區連夜召開了領導小組會議，建立7個工作小組分別負責檔案資料、信訪維穩、現場處置和督查問責等工作。\"（訪談記錄：H區H局人員20210715）①第二，成立整改落實辦公室，派駐整改督辦組。整改落實辦公室以推動問題整改為工作目標，向各區派駐督辦現場檢查組來提升整改效率。為整改落實中央環保督察組移交的信訪舉報問題，T市成立了13個市級整改督辦現場檢查組。現場檢查組由市環保局和綜合執法局人員組成，檢查各區關于信訪舉報問題的整改落實情況，明確了整改主體、區監管人員、區黨政領導、市現場督辦領導共同簽字的“四級聯簽”模式。此外，各區還成立了每日調度整改情況的專門工作小組，通過搭建區級環境信訪舉報問題轉辦平臺，加快環保信訪問題處理速度和效度。第三，成立專項治理工作組。市區兩級環保部門聯合公安、交管等有關部門組成專項督察組，突擊檢查水環境污染、空氣污染和村莊垃圾清潔整改實踐。“以前村東頭這里垃圾亂丟，又臟又臭，經過整改后每天都有專人開垃圾車清理，垃圾及時運走了，環境比以前好了很多。”（訪談記錄：W區C鎮L村群眾20220620）

2.整改政策出臺

第一，加強整改制度建設，發揮整改制度約束力。T市先后制定出臺《T市生態環境保護約談辦法（試行）》《T市生態環境保護督察工作領導小組工作規則》《T市生態環境保護督察工作領導小組辦公室工作細則》等制度文件，約束政府及相關人員行為。第二，出臺整改方案，構建督察整改體系。在督察組進駐期間，T市針對環境基礎設施建設問題和農村環境治理問題等突出問題，制定印發了環保督察邊督邊改工作方案和問責方案，推動T市環保督察整改工作縱深化發展。“我們鎮上這個污水處理廠也在建設了，現在村里集中收集污水后統一處理，比以前方便好多了，希望這樣的環保督察多來幾次。\"（訪談記錄：W區S鎮S村群眾20210811）在中央環保督察組反饋意見后，T市按照要求及時制定并發布符合T市實際的整改方案和整改任務清單。整改任務清單中詳細列出整改目標、整改責任單位、整改時限、整改措施和市級領導負責人等內容，形成了系統監管、閉環管理的整改流程。此外，各區按照中央和市級環保督察組的要求，及時制定了區級工作實施方案、信訪舉報問題督辦單等具體的整改方案。針對督察組的反饋問題，逐一提出整改措施，提升整改工作的精準化、高效化和責任化。“接到群眾舉報養豬場糞污污染問題后，我們立即派人到現場核查情況，與當地政府一起迅速制定專項整改方案，解決人民群眾關心的問題，讓老百姓滿意。\"（訪談記錄：J區H局人員20220921）

3.整改程序推進

第一，建立常態化、長效化的工作機制。T市建立了常態化的督察機制，針對環保突出問題開展“點穴式\"督察，全面監管跟蹤整改進展。針對海洋污染、污水排放、大氣污染等突出環境問題，健全河湖長制管理機制、灣長制工作機制、土壤污染常態長效監管機制。在垃圾污染等環境問題上重視群眾生態環境訴求，完善信訪件整改落實常態化工作機制，通過吸納群眾參與來獲取基層環境信息。“在農村垃圾處理上，我們嚴格落實T市常態化垃圾管理條例，今年上半年完成了多個鄉鎮的垃圾桶配置工作，統一安排垃圾清理和垃圾運送工作，著力破解老百姓垃圾投放難題。\"（訪談記錄：W區H局人員20220910）第二，創新環境污染治理模式，強化網格化管理。在環境污染整改中構建了四級網格管理模式，由區委書記和區長、副區長、街道辦事處主任以及社區委員會主任，分別擔任第一級至第四級網格長，與環保專職網格員和相關責任單位協調解決污染問題。此外，制定了加快推進環境污染第三方治理的政策措施，在環境污染整改中形成合力。“我以前每次路過這里就會聞到怪味，也不知道對身體有沒有傷害。政府派人治理后怪味小多了，我們周圍的生活環境確實是得到了很大的改善。”（訪談記錄：H區D街道群眾20220815）第三，排查“小散亂污”企業，建設智慧生態環境平臺。企業是環保督察整改中的重點關注對象，企業行為對環保整改效果存在實質性影響，T市各區通過“小散亂污”企業專項整治行動強化整改工作進度。“政府派人下來排查了工業廢水排放問題后，我們進行了停產整頓，環保技術達標后才可以開工。”（訪談記錄：J區某公司人員20210728）此外，T市利用信息科技工具創建了生態環境信息資源共享數據庫，從技術層面強化了政府與企業之間的協同能力，為政府與企業開展環境共治提供了機會。

4.整改責任激發

第一，整改責任在體制內層層傳遞。在T市及各區環保督察整改方案中，各級責任主體均逐項明確，形成了層級整改的工作模式。在環保督察整改過程中，T市市委和市政府作為第一責任主體，協調推動環保督察整改任務落實。各區委和政府、各市級部門按照責任分工和屬地管理的原則，承擔整改落實任務的首要職責，鄉鎮政府和相關部門設立工作組和檢查組每日匯報整改進展。第二，完善環保整改目標責任評價考核與問責。為強化有關部門和人員的履責能力，T市環保督察工作領導小組辦公室建立了月調度、季通報、年考核工作機制，從嚴從實考評問題整改工作，修訂、完善并執行了責任追究實施細則。針對部分單位整改拖延等整改低效情況，采取“點線面\"結合方式啟動嚴肅問責程序，督察地方整改工作。“督察整改期間，大家都兢兢業業，力求做到更好。\"（訪談記錄：N區某工作組人員20221026）第三，自覺接受社會監督問責。在整改過程中，整改信息和結果及時向社會公開公示，吸取群眾對于環保督察整改的有益性意見。信訪舉報件不僅會在七日內辦結，還會在十日內向社會及時反饋結果。“政府的督察力度確實很大啊，政府重視群眾提出的問題，辦事速度也夠快，大家在網上都能查到！”（訪談記錄：B區S街道群眾20220728）

五、地方生態環境問題整改機制的建構基礎與內生邏輯

T市環保督察整改案例較為完整地呈現了中央環保督察制度下地方生態環境問題整改機制建構過程。在此基礎上，本文從多元行動者互動的研究視角切入，嘗試進一步挖掘地方生態環境問題整改機制的建構基礎與內生邏輯。

（一）建構基礎：多元行動者的良性互動

通過解析地方生態環境問題整改機制的建構過程，可以發現多元行動者良性互動是整改機制建構過程中的關鍵要素。從“行為\"到“場域\"再到“機制”的躍遷過程，呈現了中央環保督察制度下地方生態環境問題整改工作漸趨程序化和規范化的動態過程。

在環保督察整改過程中，地方黨委、地方政府及其相關部門、企業、社會公眾作為參與主體，都在積極配合并響應中央環保督察整改工作。事實上，地方政府單獨行動難以取得最優整改效果，企業作為利益個體往往傾向于維護自身經濟利益，社會公眾難以掌握最新信息。因此，從機制設計層面塑造多元行動者的良性互動模式成為有效路徑。第一，設立整改機構，強化多元行動者的有效溝通。設立整改機構是配合督察組工作、落實邊督邊改的重要環節。整改機構能夠匯聚人力物力資源，為政府、企業和社會公眾等主體參與地方環保督察整改工作，提供一個組織化、系統化和便捷化的溝通交流平臺。第二，出臺整改政策，規范行動者行為。地方政府積極貫徹黨中央和國務院的決策部署，通過制定一系列的整改政策來落實督察整改任務。系統化的整改政策既規范了行動者的行為選擇，又成為推動地方督察整改體系框架構建的有力工具。第三，推進整改程序，引領行動者互動互聯。從整改程序上引領多元行動者互動互聯、調度協調多元行動者間的關系是提升環保督察整改效率的有力途徑。地方政府要合理規范整改流程，在整改過程中最大化地發揮各個行動者的力量。第四，激發整改責任，凝聚行動者價值追求。政府、企業和社會公眾都是環境保護的責任主體，在環保督察整改過程中各自的價值偏好也存在不同，如何凝聚多個責任主體的價值追求是影響環保督察整改成效的重要因素之一。地方政府通過構建生態環保責任體系，激發了政府、企業和社會公眾的環保整改責任意識，有效凝聚了環保行動者的價值追求。

（二）內生邏輯：“行為一場域一機制\"的互嵌互構模型

整體上看，行為、場域、機制三者之間并不是相互對立的關系，而是存在一條互嵌互構的邏輯鏈條。如圖3所示，行為塑造場域，場域助推機制，機制規范行為。從行為到場域、從場域到機制、從機制到行為，形成了一個邏輯閉環，三者互嵌互構、相輔相成。

1.行為和場域的互嵌互構

行為和場域之間表現為一種互嵌互構關系，行為塑造場域，場域影響行為。一方面，多元行動者的互動行為是行動者互動場域形成的基礎。行動者的認知影響其行為選擇，而采取什么樣的行為、如何采取行為與行動者的價值偏好和行動資源息息相關。由于價值偏好和行動資源的不同，行動者的行為特征亦不同，多個行動者的行為集合會塑造多個互動場域。在地方生態環境問題整改中，中央環保督察組、地方政府和社會公眾等關鍵行動者的行動資源和價值偏好存在差異，因此塑造了多個不同的互動場域，且每個互動場域中的結構關系都是獨特的。另一方面，行動者互動場域影響行動者行為。行動者行為會受到其所處環境影響，因此每個行動者互動場域中的結構關系和價值取向都會反作用于行動者行為。以中央環保督察組與地方政府的互動場域為例，該互動場域呈現出明顯的壓力傳導特征，處在該互動場域中的地方政府整改行為會受到等級權威結構約束。

2.場域和機制的互嵌互構

場域和機制之間表現為一種互嵌互構關系，場域助推機制，機制形塑場域。一方面，機制建構過程依托于行動者互動場域，行動者通過良性互動場域助推機制建設，不斷賦予機制以實踐意義。多元行動者的行動資源和價值取向存在差異，每個行動者互動場域的博弈過程都帶有鮮明的特征，互動場域中的博弈和協作過程為機制建構提供了空間。在地方生態環境問題整改機制建構過程中，多個行動者互動場域發揮了重要作用，推動了機制建構進程。另一方面，機制對行動者互動場域存在制約作用，形塑行動者互動場域，為行動者互動過程提供基本框架，影響行動者互動結果。從頂層設計視角看，地方生態環境問題整改機制設計形塑行動者互動場域。在整改機制設計中，整改工作機構的設立會對行動者互動場域產生正向或負向效應。科學合理地設立整改機構有助于推動行動者互動場域的形成，反之則會阻礙行動者互動場域的形成。

3.機制和行為的互嵌互構

機制和行為之間表現為一種互嵌互構關系，機制規范行為，行為建構機制。一方面，多元行動者的互動行為為機制建構提供了機會，機制處在行動者互動行為的建構之中。當多元行動者投入社會實踐而面臨不同的社會問題時，他們的個人認知和實踐行為會呈現出動態調整的特征，繼而助推機制的生成。在地方生態環境問題整改中，地方黨委和地方政府的迎檢與整改行為是生態環境問題整改機制得以建構的內生動力，積極主動的整改行為為整改機制建構提供了典型經驗積淀。另一方面，機制對行動者行為存在規范與約束作用，使多元行動者的互動行為在特定框架下展開。隨著地方生態環境問題整改機制建構，相應的制度安排規范和約束著整改主體的行為活動，使基層環境治理需求和治理目標間的互動關系得以呈現，為地方政府、社會公眾等多元行動主體共同參與地方生態環境問題整改工作提供了平臺。

六、結語

作為環境治理領域的“督政\"制度，中央環保督察承載著深層次的互動和溝通功能，其主要目標是督促地方黨委和地方政府提高環境治理水平。在中央環保督察制度下，系統化的生態環境問題整改機制成為推動地方落實環保督察整改任務的有力工具。生態環境問題整改機制在地方環保督察整改實踐中是如何建構的，建構基礎和內生邏輯是什么值得我們深思。行動者中心制度主義理論強調行動者與制度的有機結合，有助于揭示中央環保督察制度下地方生態環境問題整改行動者之間的互動關系，對于解析當前我國地方生態環境問題整改機制建構過程具有較強的適用性。

本文基于行動者中心制度主義理論，構建了行動者互動的“行為一場域一機制”分析框架。以T市環保督察整改為例，解析中央環保督察制度下地方生態環境問題整改機制的建構過程。研究發現：第一，中央環保督察組的進駐與督察、地方黨委和地方政府的迎檢與整改以及社會公眾的監督，呈現了多元行動者參與地方生態環境問題整改機制建構的動態性過程。在博弈與協作的動態化整改過程中，形成了多個行動者互動場域，主要包括中央環保督察組與地方政府間互動場域、地方政府多部門內部互動場域以及地方政府與社會互動場域。第二，地方生態環境問題整改機制由組織要素、政策要素、管理要素和責任要素構成，整改機構、整改政策、整改程序和整改責任構成的系統化整改結構是其基本載體。整改機構的設立有助于強化多元行動者溝通，整改政策的出臺有助于規范行動者行為策略，整改程序的推進有助于引領行動者互動互聯，整改責任的激發有助于凝聚行動者價值追求。第三，多元行動者的良性互動是地方生態環境問題整改機制建構的基礎，“行為一場域一機制\"的互嵌互構模型，在剖析地方生態環境問題整改機制建構的內生邏輯上具有理論解釋力。雖然地方生態環境問題整改機制設計做出了較為詳盡的整改工作安排，但跨地區和跨層級等客觀復雜性因素會加大整改機制運行阻力。因此，生態環境問題整改機制在地方環保督察整改實踐中的運行效果如何，是否存在機制設計與運行的薄弱點需要進一步探究。

責任編輯 申華技術編輯 王文浩