基層政府內生動員短板與實踐策略

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-0544（2025）07-0057-10

基金項目：國家社科基金青年項目“西部民族地區鞏固脫貧成果的內生型社會動員機制研究”（21CMZ014）。

作者簡介：，講師、碩士生導師，河南農業大學社會治理創新研究中心研究員；，通訊作者，副院長、副教授、博士生導師，廣西八桂青年拔尖人才，廣西師范大學西部城鄉融合發展研究院研究員，廣西師范大學應急管理研究院研究員。

一、問題提出：基層治理有效為何需要社會動員？

鄉村全面振興是實現中華民族偉大復興的重大任務。黨的二十大報告強調：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”①無論是鞏固脫貧成果還是鄉村全面振興，都離不開基層政府對廣大人民群眾的社會動員能力。從“政黨一政府一社會”三維關系出發，政黨動員、行政動員與社會動員共同構成當前基層治理復合動員機制的實踐形態②。基層政府作為農村經濟社會發展的最直接行政動員主體，需要積極發揮自身的內生動員能力。隨著脫貧攻堅的全面勝利，基層“懸浮型政府\"問題已經逐漸消除。在鞏固脫貧攻堅成果和鄉村全面振興實踐中，內生發展取向下的基層政府需要完善自身的社會動員結構，不斷豐富社會動員要素，這是實現基層社會治理創新的有力舉措，是增強群眾支持與認同的關鍵。基層政府在政策執行時，通常會形成動員行為與自主行為的互動關系，并影響治理效能發揮，滿足政策目標和治理情境間的價值均衡需要處理好政府的動員邏輯與自主調適行為之間的張力①。所以，如何增強基層政府對鄉村的有效治理就成為上級政府和基層群眾的共同期望。衡量鄉村惠農政策及社保民生制度的有效執行，探索中國特色的基層內生動員發展模式是鄉村全面振興的重要問題。當下，在國家宏觀政策和鄉村振興戰略引領下，激發基層政府社會動員潛力已經成為學術界熱議的課題。

中國的現代化建設已經取得巨大成就，這主要得益于現代化建設道路的科學性。改革開放以來的中國式現代化推進路徑已經從外在拉動型轉向內生自覺型，但對內生自覺型道路而言，尤其要有效規范政府行為②。在推進基層治理有效的實踐探索中，同樣存在著一種內生取向。它強調基層政府通過激發當地的內生造血功能和自下而上的基層內生主體行動去提升自身發展韌性。這一內生取向與依賴外部支持發展的外生取向形成對比，尤其是在規模浩大的扶貧治理行動逐漸退出歷史舞臺的背景下，內生取向的發展模式更適合時代背景。而外生發展模式是由自上而下或由外向內的外部輸血路徑助推基層發展，這對于資源稟賦較弱的地區效果明顯。然而，片面強調農村發展外部因素的結構決定論難以實現鄉村的可持續發展，而單純依賴本土因素的資源稟賦決定論又加劇了鄉村社區與外界的鴻溝。在鄉村發展的矛盾中，基層政府面臨的難題越發凸顯，制度慣習和自主的小農理性都對基層政府治理效能形成挑戰。內外發展因素的復雜關系激發了對基層政府發展模式的新一輪反思，一種超越“外生一內生”二元論取向的社會動員邏輯應運而生。動員治理取向不同于傳統外生發展理念和內生發展視角分別對外部力量和本土力量的單一價值追求。這種新的社會動員發展模式強調在整合基層內部資源的基礎上，根據鄉村發展的實際需要鏈接整合外部資源，構建上下聯動、內外共生的基層動員型發展路徑，從而實現鄉村內生力量與外生力量的有機平衡，最終完成從“地方理想\"到“超地方行動”的鄉村發展實踐轉變。鄉鎮政府作為鄉村振興的基層行政單位，在民生政策執行環節往往發揮“最后一公里”的動員職能。探究以基層政府為動員主體的新型內生發展模式，需要注重挖掘鄉村社區的內部資源和本土文化，并以此為導向推動基層動員實踐發展。這種動員模式能夠有效促進村民的內生主體意識和集體行動，有利于構建內外融合共生的可持續發展路徑，能為鄉村實踐提供一套具有參考價值的分析框架。這一研究不僅有助于解決中國鄉村深層次的發展動能問題，還能為基層政府治理創新提供地方經驗和樣本價值。

二、理論視角：基層政府的內生型動員取向

基層政府所面臨的傳統行政動員困境是制約基層治理有效的重要桎梏，但在當前數字社會治理背景下，基層政府提升治理績效的動員機制多種多樣。宏觀的社會動員機制既有多治理主體的組織動員，也有依賴財政與具體惠農政策的環境動員，同時還有彰顯地方文化特征的地域條件和身份認同動員③。基層政府內生取向的社會動員能夠促進并激發基層治理參與積極性，不僅有利于彰顯地方發展特色及提升發展韌性，還能擴大基層治理的規模效應并增強政府行為認同。因此，基層動員型政府的內生邏輯既要關注社會動員多元化主體的參與，同時還要考慮社會動員對象的多樣化需求。另外，基層政府在轉變社會動員文化理念的行動中也要有效提升基層行政結構的動員權威，建構有利于提升基層動員力量與基層治理效能的內生型動員理論視角。

（一）主體視角：基層社會動員離不開鄉村內生精英主體參與

國家稅費制度改革以后，基層社會動員主體不能局限于具有行政職能的基層政府，村“兩委”組織、村干部和新鄉賢等多元化主體都可以發揮動員作用，這對于釋放基層自治場域中的公共權威具有積極作用，因此可以成為基層內生型動員政府的有效補充力量①。鄉村振興背景下，新生代鄉賢是被當地民眾所認同的中青年復合型精英，他們具有年輕化、職業多元化、身體脫域化及情感在地化等特點，能夠在鄉村振興中發揮積極作用②。駐村干部主體作為一個中觀接點治理主體，對于基層政府動員具有嵌入性的特征。當一個團體規模越大，就越難以形成有效的社會動員執行規范，因為網絡密度會降低，人們也很難在認知、情感、時間與空間的界限內經營更多社會紐帶。駐村干部的基層動員能力不僅體現了結構性要素與駐村內生環境場域的匹配度，還揭示了駐村干部關系建構性要素對駐村治理行為的塑造強度。所以，駐村干部的基層治理行為經常受到政社關系場域、干群情感關系場域以及基層組織關系場域等要素制約而不斷進行自身動員行為慣習的調適，從而建構外來身份與內生場域的有效嵌入型動員③。基層政府的社會動員具有權威行政動員和社會理性動員雙重邏輯，而基層內生精英治理在釋放社會理性的過程中具有積極作用，可以有效協調政府權威動員與社會理性動員間的分歧，從而成為基層政府社會動員行動的中觀機制，發揮獨特的內生型動員效能。

（二）客體視角：基層社會動員受到鄉村內生組織模式影響

農民的組織化程度深刻影響基層治理水平，基層政府的內生型社會動員并不是摒棄外部的資源與技術賦能，而是通過內生型組織化再造長效機制激活農民的內生動力，通過農民組織化再造增強外部資源與國家政策對內生規則的嵌入，從而釋放基層治理動力。面對小農戶經營的分散土地漸進流轉趨勢，規模化經營與動員面臨極大挑戰，土地集約化再配置效率低下影響基層社會動員的經濟基礎和組織載體。作為理性的小農生產者，能否被動員或者朝著農村集體主義發展模式前進的關鍵在于個人可獲得感的提升。所以，宏觀層面的農村改革是中國推進鄉村全面振興的重要手段，促進新型現代農業與鄉村的全面健康發展，應以加快完善農村產權管理制度、健全農村生產要素配置及市場化資源協調機制為主要目標與著力點。加強農村的一系列制度性產權供應，構建一個能夠實現城鄉生產要素自由分配和流通、平等互利與自由交換的產權管理制度和監督機制，打造適合農戶發展提升的政策制度環境與組織基礎是關鍵

（三）理念視角：基層社會動員受到鄉村內生文化影響

文化是一種動員資源，文化動員的效能主要表現在集體行動的形成。如果從文化的理論模型來解釋集體動員行動的形成過程，主流框架建構論則強調集體行動動員的思想觀念基礎。但文化不僅是集體行動參與者作為策略動員的工具性資源，還可以在一定的制度情境下發揮規范性作用①。文化的動員價值在于能夠通過文化的倫理鏈接、情感并置、組織保障等策略實現文化動員效果②。而且鄉村內生文化具有很強的地方特殊性，能影響基層社會動員效能。在基層社會治理共同體的行動中，突破基層政府科層治理的技術嵌入治理型構，打造梯度遞進型的社會情感動員邏輯，有利于拓展基層社會動員工具范疇，增加基層治理效能③。比如西部民族地區的特色村寨場域文化使該地區在鞏固脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興的過程中形成了獨具民族特色的社會動員文化與情境，這對于實現民族命運共同體目標影響深遠④。在宏觀的集體行動動員框架中，文化可以作為一種場域情境，蘊含在情境中的邊緣價值和主流價值分別會影響動員策略的調整與效果。鄉村內生文化與基層社會動員效能相輔相成，基層政府在動員治理情境中應學會借助鄉村內生場域中的主流價值實現集體行動。

（四）結構視角：基層治理有效需要樹立內生動員權威

基層政府的社會動員權威首先來自行政職能賦予社會動員主體的行政控制和行政吸納能力，基層政府可以通過對社會分類控制，通過嵌入式監管和行政吸納來實現對其他社會主體的功能替代和政社主體的整合。在基層社區治理的過程中，基層政府可以利用公共服務的嵌入式供給獲取基層治理行政支持，并且通過培育社會組織達成基層公共服務提供的政社共識與合作，從而得到會響應，達到社會動員目的。但是，基層政府在基層治理中既有來自上級政府管理要求的科層組織壓力，同時還有來自基層公共服務需求的社會動員客體壓力。作為中觀層面的動員治理主體，基層治理行動的雙向壓力型體制可以通過兩種壓力的對流與互通實現基層政府的勢能釋放和兩端能量互補③。所以，中國基層合作模式以“政府 + 社會”作為核心架構，體現了政府主導下的調控與社會各界積極參與相結合的特色。從組織權威視角來看，基層政府通過項目化運營來支持社會組織發展，并借助黨建工作對兩新組織進行“滲透”，黨建組織對社會組織的引領發展是基層政府在社會共治格局中提升動員能力的重要舉措然而，基層政府權威性社會動員并不一定遵循“強干預式政策動員\"的主流過程。相反，基層政府以柔性政策動員為紐帶，構建基層動員行動網絡系統，形成基層政權、地方精英與普通農戶目標一致、行動各異的動員分工行動網絡，更有利于實現鄉村治理有效①。從結構要素與動員要素的相互影響過程中，積極挖掘基層內生動員機制，并通過科層借勢、合作生產、社會理性吸納和動員組織領導力的角度建構基層政府內生動員分析框架，這有利于促進基層治理創新（如圖1）。

政府動員一般是用來描述政府對公眾行為的某種引導或操縱，通常指政府在一定名義下采用大眾輿論、宣傳教育、典型推介、利益激勵、組織控制等方式，以獲取、集中并配置資源來實現特定目標、任務的行為過程。基層政府的社會動員模式各有特色，尤其是在鄉村振興背景下，基層政府的內生動員行動主要依據自身資源、文化稟賦及政府的社會號召力。基層政府的運動式治理路徑可以為其內生型動員提供思路，尤其是基層政府在特定目標下的資源互依與協力應對行為②。但內生動員型政府的形成邏輯不同于自上而下的科層借勢，而是基層政府通過內生結構的多主體協力互動實現內生動員主體對動員客體的引導與轉變。基層內生動員型政府的結構性要素包含社會、經濟、文化、政治等多元維度，在內生型動員的形成機制中同樣離不開動員關系、動員資源、動員理念及動員權威等核心變量鏈條的建構（如圖1）。

本研究重點調研并歸納廣東、廣西、云南、貴州等多地基層鄉鎮政府的內生動員治理邏輯，深入分析基層“民主法治示范村\"建設路徑和基層內生產業動員、情感動員等典型案例，研究目的在于揭示基層政府在內生動員實踐中的難點問題與調適策略。這些動員結構層面要素在西部民族地區更具有典型性，尤其是在一些民族自治區域的創新做法甚至可以作為基層政府內生型動員的先行示范樣板，動員模式具有內生典型性。在鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興視域下研究西部民族地區基層政府的內生型社會動員困境與出路，可以為基層政府的治理效能提升提供經驗啟示，能夠為不同層級政府的政策落地及動員策略創新提供鏡鑒價值。

三、結構之困：基層政府的內生動員短板

內生動員屬性的基層政府治理行為與外生中央政府制度動員屬性的邏輯不同，挖掘基層政府的內生動員勢能是一個復雜過程，包含動員內生主體融入、動員內生資源配置、動員內生文化結構形塑以及動員內生權威賦能四個方面。在基層資源稟賦較弱、政治勢能較低的西部民族區域，基層政府的內生型社會動員通常會面臨社會、經濟、文化、政治等多重結構性維度的短板與不足，而結構要素又會影響基層政府內生動員要素的調整與選擇。

（一）社會結構中的內生動員場域空心化

基層政府的內生動員場域是由動員主客體關系搭建起來的，離不開基層政府對動員對象的調動與激勵。但具有內生動員主體角色的鄉村精英外流容易造成鄉村發展空心化，造成基層政府的接點治理主體缺乏對接端口，從而影響基層政府內生動員的主體隊伍建設。調研發現，西部民族地區基層政府的社會動員能力較弱，難以激發內生主體參與的積極性。

一方面，內生動員對象出現缺位。老人、婦女和兒童等成為基層治理場域的主要動員對象，而鄉村精英及青壯年勞動力則更加傾向于到大城市生活和尋求工作機會。留守在村里的成年人大多是60歲以上的老人，鄉村空心化現象造成基層政府動員內生群體的載體和范圍受限。在沒有鄉村精英群體參與的背景下，基層政府在前期進行產業動員和惠農政策宣傳時很難有效傳遞信息，內生動員場域關系匱乏會嚴重制約鄉村振興進程。另一方面，鄉村社會空間場域局限造成內生動員型人才流失嚴重。在空間結構的制約下，邊緣貧瘠型鄉村通常陷入另一個發展難題，即村內發展空間容易陷入緊縮陷阱。鄉村空間的農戶吸納能力與基層政府的行政吸納能力往往成正比，鄉村留不住人才，那么基層政府可利用的社會動員主體和社會動員客體都會減少，從而陷人基層治理參與不積極的動員無效陷阱。調研發現，當西部民族地區的一些鄉村基層內生環境空間無法為村民帶來穩定生活收人保障時，勞動力呈現長期的單一流失狀態。在制度動員情境中，即使動員駐村干部和外來精英群體到基層，也很難被內生化，更不可能扎根留下，基層政府對駐村干部的內生化動員同樣面臨挑戰。

（二）經濟結構中的內生動員資源稟賦離散化

農村經濟發展、鄉村全面振興乃至農民幸福感的提升一定程度上取決于農業科技發展水平，因此，“農業現代化的關鍵在科技進步和創新”①鄉村內生經營主體的生產模式影響基層內生型動員的組織模式，而這又進一步影響基層政府內生性社會動員的規模效應。從農民內生組織化的張力后果來看，農民參與組織化與獲取利益存在可持續性與應時性的矛盾，即使組織化數量過密，也可能造成質量過疏的后果②。在內生資源稟賦離散化的背景下，基層政府的社會動員客體會形成分散化的經營理念。以戶為單位進行生產，這種分散化的經營農戶所面臨的農業種植風險多種多樣，基層政府很難進行集中動員應對。調研發現，西部民族地區資源稟賦較低的村莊，其內生經濟發展能力都相對滯后。在此境況下，基層經濟發展呈現出一種分散的狀態，鄉村幾乎不存在集體經濟。由于缺乏大規模的土地資源和現代化的農業技術，農戶的經營模式仍然是傳統的小農戶經營，以自給自足為主要特征。由于種植面積有限，加上缺乏現代化管理經驗，農作物的產量和質量往往難以保證。另外，如果缺乏規模化產業鏈，基層政府的外生型產業動員同樣難以進行，加之缺乏龍頭企業或合作組織的帶動，村民自身很難形成規模化生產，也更不可能深加工和銷售農產品。

同時，農戶分散經營造成基層集體經濟碎片化風險，這不僅制約基層政府社會動員的經濟基礎，還影響基層政府的宏觀產業動員效果和內生組織動員規模。在農業生產發展現代化的背景下，基層政府是促進農戶與農業社會化服務的重要銜接動員力量，但在內生動員組織形式、內生產業動員發展以及內生資源統籌經營方面還面臨巨大挑戰。基層政府在動員挖掘內生集體經濟潛力時通常會和農戶的個體經濟理性發生沖突。尤其是在市場經濟規律波動的情況下，農業生產經營風險難以控制，農戶對于集體經濟的向往程度并不高。在缺乏農業生產合作社或者鄉村集體經濟組織的前提下，基層政府難以動員鄉村內部固有的內生土地或旅游資源，鄉村內生發展潛能難以被激發。

（三）文化結構中的內生思想動員排斥化

文化結構對基層政府內生動員的話語體系構建影響深遠，群眾能否被動員或者是否獲得動員認同關鍵在于被動員客體的主體認知。調研發現，在早期脫貧攻堅時期，小農思想容易造成內生發展主體性不足。農戶對扶貧政策的接納、參與及評價過程反映出基層政府的動員口號必須符合農戶對資源、利益的內生需求取向。當基層政府的動員策略不符合基層內生倫理價值取向時難以達到集體主義的動員效果。村民自治是基層政府進行群眾動員的最底層邏輯，基層政府通過與村民選舉出來的村委領導聯結，從而達到政府行政與社會理性的互動，最終有利于實現高層次目標下的基層治理動員。但是小農理性一直是制約鄉村集體主義價值觀念形成的重要桎梏，以至于在鄉村很難形成思想統一、高度團結的基層自治組織。即使在民主選舉這一村民自治的核心環節，現實中往往也存在形式主義，動員村民參與選舉的效果并不明顯。在村民自治環節，盡管基層政府要求下設投票形式，但這并不能實質保障村民選舉權，進而影響基層政府對基層內生民主制度的動員效果。

另外，基層內生文化環境也容易造成農戶對基層政府內生動員的排斥。基層政府的惠農政策執行環境不僅依賴國家的宏觀制度和地方財政政策支持，還要與鄉村內生場域文化環境相符合。鄉村內生場域文化環境會形成內生行為慣習，駐村干部及鄉村內生精英動員普通農戶時，雙方都可能會形成特定的行為慣習與應對策略。對于社會動員客體的價值取向而言，鄉村內生文化場域環境可能導致農戶產生福利依賴性和基層治理參與排斥性慣習。對于社會動員主體的價值取向而言，鄉村內生文化場域環境可能與基層政府的行政動員和政策執行目標不匹配，這會迫使基層政府工作人員在內生動員行動中調整動員策略與資源分配手段，使得基層內生動員呈現出外生強制性特點。基層治理的場域文化環境還可能形塑干群并列型的工作模式，甚至可能導致基層政府忽視農民的長遠需求和實際利益。

（四）政治結構中的內生動員權威低效化

基層治理體系和治理結構的運作邏輯一般情況下是通過基層政府的治理動員邏輯建立起來的，與之相對應的是基層政府社會動員的治理權威。在中國鄉村治理體系中，基層政府治理合法性建設首先要整合多元治理要素。從消費扶貧長效機制來看，社會動員應該與政府的權威引導和市場協作優勢互補，包括權威性的制度協同和官員行為示范引導①。樹立社會動員客體認同的行政干部隊伍形象，合理分配基層發展配套資源是基層政府形成內生權威的關鍵。但在基層政府的社會動員實踐中經常存在基層行政失靈、制度懸浮、政策碎片化和周期時效性短等風險，從而阻礙基層政府的內生動員效能。從“價值一制度一行動\"的整合邏輯來看，基層政府的考核機制在人民中心價值理念、基層治理轉型及權責分配行動中面臨變遷與轉型②。在西部民族地區，基層政府的政治權威低下也容易引發基層黨組織引領基層治理的凝聚力與執行力不足問題。調研發現，西部民族地區的部分基層黨支部組織較弱，且村“兩委”干部隊伍年齡偏大，常常不能準確領會文件指示，解讀和執行基層政府政策的能力不足。除此之外，基層內生村干部工資待遇相對較低，可能導致一些村干部在心態上出現偏差，在面對復雜的人際關系，如鄰里糾紛或村干部與村民之間的沖突時，他們往往感到無法妥善處理，這在一定程度上會引發“干不動\"現象。這種心態也影響了村干部的工作積極性和效率，并進一步加劇了基層政府內生動員困境。

基層政府的政策執行權威低下也容易引發基層社會組織渙散。在“懸浮型政府\"模式下，基層政府容易形成上級軍令狀式的目標任務指向型倒逼機制，同時也容易引起基層政策執行權威低下。由于基層政府不得不在較短時間內通過政策執行調試來應對科層目標理性，基層政府的內生動員權威難以樹立。調研發現，西部民族地區在鞏固脫貧成果和鄉村振興的動員實踐中存在干部主導型的調適與變革。當基層政府的具體政策動員目標與鄉村內生發展目標出現分歧時，基層黨組織和村委會就難以成為基層政府的有效動員助手，基層政府的科層理性難以借勢社會理性，從而造成基層政府行政主導型動員的低效化。

四、實踐策略：提升基層政府內生型社會動員力

在外源嵌人型的“扶貧制度動員\"模式中，基層政府可以通過外部力量提供的資金、技術、人才等資源幫助基層治理行為實現更高效率的變革和發展。同時，外源嵌入型的動員實踐還可以通過資源動員、項目動員等形式為基層發展提供指導和支持，幫助基層政府解決內部動員發展低效問題。但是，不論是基層政府還是鄉村本身，完全依靠外源型的動員發展模式在短期內或許可行。如果從長遠來看，外援型的“輸血\"模式并不能從根本上解決基層內生發展韌性不足的問題。當國家的扶貧制度或政策退出基層治理場域時，西部民族地區一些邊緣農戶就有可能發生返貧風險。因此，要想鞏固脫貧攻堅成果和實現鄉村全面振興，必須加強基層政府治理動員和鄉村發展的內生取向。在實踐策略層面，要挖掘基層內生組織動員、農業生產合作社生產動員、基層內生接點精英協同動員及內生文化理念動員的潛力，全面打造基層政府內生動員生態格局，實現基層治理有效。

（一）通過“黨建 + ”的組織動員模式樹立基層動員核心領導力

組織化動員主要是依托自上而下的嚴密政黨與科層組織，運用行政吸納、精英融入等方式促進組織內多元主體價值認同與治理行為有效的過程①。當前，基層政府與鄉村經營的組織動員體現了國家政權與鄉村自主性建設的內生互動，對于實現基層治理能力提升意義深遠。為了避免基層政府在內生動員取向中可吸納的動員組織出現疏松化、無序性、趨利性等難題，基層內生型組織必須要有一個組織領導核心。為了提高基層政府在內生組織動員中的職能發揮，加強基層黨組織的領導作用，基層政府與鄉鎮黨委分別在組織動員工作中發揮支撐與引領作用。首先，鄉鎮黨委可以在鄉村產業領域建立嵌入型黨支部，將黨的組織和活動延伸到基層產業發展最前沿，為基層產業發展提供堅強的政治保證和組織保障。其次，為進一步增強基層政府內生動員向心力，鄉鎮黨委可以嘗試任命事業編干部為黨總支書記，并積極發揮駐村第一書記的外源型工作價值，實現內生精英與外源精英的有效協同與合作。同時，基層政府也可以結合村“兩委\"換屆的契機，配強配齊村“兩委”干部，使基層內生動員接點干部的學歷和年齡結構得到優化，實現內生組織精英的素質提升。

基層政府可以通過整合基層黨組織的統一動員方式與不同行為目標，促進政社主體間不同利益與價值的有效融合，推動合作型動員組織治理的動機黏附、網絡建構、關系穩定，完成基層政府公共價值建構體系對社會動員客體的有效吸納。在西部民族地區，基層政府通過黨的領導這一核心力量，成功跨越政府動員組織的邊界，引導并激發基層內生多元主體的參與積極性。基層政府依靠基層黨組織引領的動員模式不僅能夠建立政府與基層內生群體之間的價值聯結，更有利于實現雙方理念目標的融合與對接。通過基層動員合作治理的方式，基層政府可以將原本分散化、離心化的基層組織個體圍繞共同的社會治理目標重新整合，有效解決農村地區公共事務面臨的組織動員松散低效困境，為農村社會的和諧穩定與持續發展奠定堅實的組織基礎。

（二）通過專業合作社的經濟發展模式形成集體內生動員凝聚力

以農村內生專業合作社為基礎的合作組織不僅能夠與基層政府進行對話與互動，還能夠形成基層規模性經濟團體。符合內生發展取向的農村專業合作社也可以通過與基層政府合作，建構對外來資源與鄉村內生產業資源進行初次分配與二次分配的政社合作型團體。一方面，農村專業合作社能夠通過股份制形式落實基層生產資料的集體所有權和分配權，從而實現鄉村內生集體發展的規模化效應；另一方面，農村專業合作社組織可以通過集體化的生產方式提高農業生產力，這有利于實現基層政府對社員和人股農戶進行兼具產業、經濟、社會、文化等層面的組織動員，增加基層政府對內生群體進行社會動員的組織基礎。村社統籌合作社可以在提升農業生產力和優化農村社會關系兩個方面促進農村共同富裕目標的實現①。為了規避“分散經營、谷賤傷農\"的小農生產弊端，基層政府可以通過農村專業合作社的形式實現農業發展的集體規模效應，形成獨具地方特色的產業動員工作模式。

集體內生型社會動員的形成邏輯還在于通過經濟利益獲得合作關系，進而產生集體認同，最終實現“資源 + 利益 + 關系 + 認同”的合作型社會動員模式。農業專業合作社的形成邏輯既有來自市場經濟力量的刺激作用，又有基層政府的引導動員作用，是經濟理性、社會理性與政治理性相互合作的產物。然而，單靠鄉村內生資源與關系網絡很難形成獨具地方特色和規模優勢的農村專業合作社。所以，既要依靠基層政府的政策執行動員與資源鏈接發展正式制度的合作社動員，還要借助村落精英和鄉賢群體實現對基層農戶的關系動員，建構非正式制度的合作社入股動員。

（三）通過基層政府接點精英動員促進動員人才融入協調力

基層政府的內生動員過程本質上是基層內生精英干部群體與廣大農戶的互動過程，實踐中表現為鄉村內生精英及農戶積極參與并融人基層政府的政策執行過程。基層政府在國家制度實施與政策執行中扮演著中間接點角色，以接點治理邏輯疏通上下層級組織之間的內外張力是基層政府的主要職責。同時，還要克服信息資源上傳下達的傳遞失真風險。作為行政科層體系的組織末梢，基層政府是最容易接觸社會理性并形成基層行政吸納的公共服務部門。鄉村精英作為社會理性的助推者和踐行者，具有天然的內生動員潛能，普通農戶對鄉村精英的認同比對基層政府干部的認同更加直接和有效，以村干部和鄉村內生精英為動員主體的基層矛盾調解與治理往往成本更低、見效更快。西部民族地區基層政府在脫貧攻堅時期就善于把基層內生精英干部和鄉賢作為基層接點動員主體，幫助基層政府入戶建檔，幫助農戶精準對接并協助脫貧資源分配。鄉村內生精英在基層動員過程中既是基層政府的動員對象，又以接點的形式成為廣大農戶的動員主體，在基層政府的內生動員行動邏輯中扮演著行政理性與社會理性的雙重角色。

從基層治理的主體構成來看，接點精英的動員主體既可以是鄉村土生土長的內生精英，也可以是以外來駐村干部為代表的外生精英，而后者還可以在鄉村治理場域中轉變為具有地方內生化的接點動員干部。外生型的駐村干部能在治理理念、資源鏈接等方面發揮鄉村外生動員的獨特優勢，促進內生動員理念轉型與動員關系網絡的擴展。基層政府的動員型人才吸納能力既要注重外來接點型的人才融入，同時還要培養內生動員型人才。另外，外來干部的內生化邏輯就在于這些外生接點干部能夠全身心融入當地基層治理和發展動員，他們可以委托自身所在的幫扶單位為當地內生發展貢獻力量，能協同當地基層政府進行項目動員、資源動員和人才動員。另外，駐村干部由外到內，將動員滲透到基層，還能幫助基層政府培養內生精英。農戶眼中的“外來和尚會念經”現象就反映了外來駐村干部的內生化動員邏輯，駐村幫扶干部發揮了內外聯動的接點治理輻射型人才的動員功能，是基層治理有效的強力補充。

（四）通過村規民約和小農締約精神打造基層內生文化動員驅動力

文化動員本身具有激發強大精神驅動力和增加文化軟實力價值。加強文化資源整合，強化文化動員組織引導，建立健全文化動員機制是克服文化動員困境的主要舉措①。基層政府的鄉村文化治理與動員不能單純依賴鄉村內生資源的自我調適，還要整合鄉村場域“地方\"與“超地方\"的文化協同治理機制，并通過主體培育、組織化建設和制度賦能促進多元主體共治和多元規范協同的文化治理動員目標②。內生文化動員的核心價值在于超越外部客觀世界的資源利益誘導效應，并通過內生文化理念對動員客體的潛移默化實現對動員行動目標的接納與認同，這是促進基層社會動員客體積極參與社會動員行動的精神驅動力。鄉村內生文化在基層治理環節通常顯化為村規民約，它不僅能夠維護內生集體主義價值理念，還能有效約束基層越軌行為，是基層政府實現善治的良好技術工具。基層政府可以通過吸納當地內生性的村規民約和生產締約精神，通過“小事不出村，大事不出鎮”的治理理念，積極發揚鄉村內生民主制度，很大程度上重構了基層治理的動員邏輯③

對鄉村文化進行創造性轉化和創新性發展，賦予鄉村文化新的生命力，對于鄉村共富文化培育和鄉村共同體建設意義深遠④。在鞏固脫貧攻堅成果和實現鄉村全面振興背景下，小農締約精神在鄉村集體主義產業動員實踐中具有不可或缺的文化動員驅動力。鄉村內部所遵循的小農締約精神重在強調農戶之間合作、共贏和共生發展，這與鄉村集體主義的核心理念價值不謀而合，為鄉村新型經濟組織的發展注入了強大的精神內驅力。基層內生型合作社在基層組織結構的職能發揮和基層服務理念等方面會經常引發集體性的自我調節動員，并通過政社合作的形式預防鄉村發展涉農風險，全面提升內生治理效能。西部民族地區大多認識到小農締約精神的重要性，并在基層政府的推動下積極動員有意向加入合作社的村民，通過村民會議激活有利于農村專業合作社發展的村“兩委\"組織，最終實現村集體入資、村民入股、鄉賢投資的內生動員生態發展格局。這一動員舉措不僅將原本散種的農戶組織起來，形成生產規模效應，還召集村民將零散土地流轉給合作社，實現基層內生資源的合理配置。基層政府通過培養鄉村集體經濟的農業生產締約精神，能夠激發鄉村集體的凝聚力和創造力，推動鄉村經濟健康可持續發展。

五、結語

實現有效的基層治理需要處于行政體系末梢的基層政府進行廣泛的社會動員。在新的歷史條件下，基層社會動員主客體場域關系、動員形式、動員資源及動員組織等核心要素都需要進行新的調適與升級。通過對西部民族地區的基層社會動員案例和行為邏輯變遷的分析發現，提升基層政府的內生組織動員力，要通過“黨建 + ”的方式強化基層動員核心領導力，發展新型內生合作社組織為基層政府的社會動員提供經濟支持，同時，基層內生精英和外來精英的內生化接點治理形式可以給基層政府社會動員形成強大補充，以內生村規民約和小農締約精神為載體培育的集體主義發展理念能促進基層政府社會動員工具創新，也能給基層治理行動注人新鮮活力。基層政府的內生動員轉型實踐是基層“動員型政府”的形構縮影，內含基層政府治理轉型的邏輯理路與變遷方向，能為鞏固脫貧成果和鄉村全面振興提供積極的地方樣本價值。

責任編輯 申華技術編輯 王文浩