加強行政事業單位政府采購內部控制的有效路徑研究

隨著我國政府采購規模的日益擴大，采購工作流程越來越規范，如何構建內部控制制度建設體系，探索政府采購新舉措，從根源上防范并降低潛在風險，成為當前行政事業單位實現精細化管理的工作重點。從政府采購內部控制制度建設頂層設計，到后續內部監督審計，再到提高有關工作人員的綜合素質和職業道德，需要對各個環節進行精心設計和有效執行。為此，進一步加強對行政事業單位政府采購內部控制的深人研究和實踐探索，可以第一時間發現工作中存在的缺陷和不足，制定出針對性的整改措施，為行政事業單位的高質量發展奠定基礎。

一、行政事業單位政府采購內部控制現狀

1.政策背景這些年，為保障行政事業單位政府采購工作的規范性和透明度，我國頒布了一系列政策制度，其中包括《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購需求管理辦法》《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》等，為提升行政事業單位的政府采購管理水平提供了政策依據和制度保障。例如，在修訂草案征求意見稿中，針對行政事業單位在政府采購工作中存在的突出問題，加強對實踐經驗的總結，并通過對標國際借鑒國際成熟經驗，實現政府采購管理制度和國際通行規則的有效接軌。

2.執行現狀隨著行政事業單位政府采購規模的日益擴大，因各單位職能職責各異，資金體量、用途不同，采購品目也越來越豐富多樣，傳統的政府采購管理模式已經難以滿足工作需求。且在國家法律制度的制定過程中，絕大多數是站在國家宏觀層面的角度，對各地各部門的財務工作進行宏觀指導，明確下一步工作方向。在具體政策執行中也存在著大量細節問題，各單位仍需要結合實際制定內控制度來明確流程，壓實主體責任，強化自我約束和管控。為此，行政事業單位政府需進一步加強對采購內部控制工作的研究，基于細節和實踐這兩方面制定出針對性地優化管理措施。

二、內控的重要意義

1.控制采購成本，提高資金使用效率在行政事業單位的政府采購工作中，既要全面落實“黨政機關要習慣過緊日子”的要求，控制政府采購規模，又要更好發揮政府采購在經濟活動中的作用，通過對政府采購內部控制工作的合理利用，制定采購計劃，有利于執行“無預算不采購”政策，推進依法采購，提升政府采購效率和質量，實現資金最優化配置。

2.規范采購行為，防止腐敗漏洞政府采購工作主要是以資金流動和資源配置活動為主，關系到公共資金的使用方向。公開招標投標是政府采購的主要方式，可以實現各類要素的優化配置，但也容易滋生權力濫用和腐敗行為。建立科學、合理、完善的內部控制制度，根據實際制定采購需求，實行不相容崗位原則，界定各層級人員的職責和權限，可以保障采購行為的規范性，防范廉政風險。通過充分發揮招標投標制度競爭擇優的作用，嚴把操作層面條件設置，消除不合理限制，營造公平公正的市場環境，從根源上控制暗箱操作和權力尋租問題，提升政府采購工作的公信力和信息公開度。

3.保障采購質量，提升管理水平開展政府采購活動的重要目標之一是滿足行政事業單位業務活動發展需求，貨物或者服務的品質與業務活動開展的順利程度息息相關。擁有健全的內控制度，可以規范采購要素，了解市場供需情況，明確履約驗收標準和程序，進一步加強組織領導，保證采購質量與業務活動開展需求的一致性，確保采購結果實現年度工作目標。除此之外，通過采購預算評審、開展需求調查、制定項目實施方案、強化法律審查、規范檔案歸集、提高工作效率等一系列措施，也會提升行政事業單位的管理水平，樹立良好的社會形象

三、行政事業單位政府采購內部控制的問題

1.采購責任不清晰政府采購內部控制工作屬于行政事業單位內部控制體系中的重要一環，也是一項系統性的長期工程，涉及業務流程多，職能部門間環環相扣，執行中需要保證責任的清晰性和明確性。但目前在行政事業單位的政府采購工作中，崗位責任劃分不夠清晰，權責不對等，有些單位并未設立內部控制牽頭部門，相關業務環節未能做好溝通協調和積極配合，導致部門間聯動性較差，在產生風險點或問題后相互推矮扯皮、難以追責。

2.采購資金使用不規范行政事業單位政府采購資金主要是財政預算，但在實際執行過程中問題層出不窮：未按預算編制方案開展采購，人為虛編或者多編預算，驗收遲緩使資金未能及時支付，采購計劃與資金分配不符，未對資金安全進行監管，甚至出現無預算或者超預算采購的現象

這些問題直接影響項目實施準確度，導致資金規范性和有效性不足，引發不同程度的財政資金浪費。

3.政府采購與資產配置管理不協調行政事業單位的資產配置工作與政府采購息息相關，大多數國有資產要通過政府采購的途徑來取得，采購質量直接決定了資產配置管理的成效，優質的資產管理整體水平對于提升單位履職能力、順利開展業務活動都有助推作用。但目前行政事業單位存在采購和資產配置工作相互脫節的現象，許多采購主體并未摸清資產存量，盲目提出配置需求，加之審核部門把關不嚴，導致超標購買或資金閑置；采購中因未嚴格執行政府采購法律法規，導致合同履約驗收和實際資產人賬階段脫節，影響工作進度。

4.采購流程不規范健全的內部控制體系必然包含流程嚴密、可執行性強的政府采購內部管理制度。采購人因受專業能力差異、政策理解傳達不到位、組織架構設置不同等因素影響，加之采購內容及需求專業性強，參與采購的部門間銜接不緊密，崗位職責劃分不明確，審批制度執行松散，導致采購工作流程不夠清晰和規范，采購人主體責任難以落實。

5.缺乏透明度和公開性近些年來，針對行政事業單位的政府采購信息公開制度不斷完善。中國政府采購網及各地區分網集中統一發布新聞通知，對政府采購活動進行信息公開，通過發布招標公告、中標（成交）結果、合同信息等內容，方便采購人、供應商等市場主體及時了解采購項目全過程，降低被質詢風險。

但在實際工作中，信息透明度和公正公開性有所不足，如信息發布機制不健全、內容披露不全面、公開不及時、對信息質量監督落實不到位，且圍標串標、使用行賄手段謀取中標等違法行為時有發生，擾亂了招標投標市場秩序

6.采購制度有待完善采購制度是政府采購工作的剛性約束，也是業務層面內部控制制度必不可少的一環。目前行政事業單位的制度建設仍有待創新完善，例如，未能形成崗位之間的制衡機制，職責和權限范圍不明晰，未能落實好“分事行權、分崗設權、分級授權”的工作目標，導致制度建設淪為形式，影響了行政事業單位的整體內部控制管理水平。

四、內部控制的有效路徑

1.建設政府采購內控組織機構行政事業單位需建立政府采購工作小組，專門負責政府采購審核、實施和監督工作。在該小組的建設過程中，可以由行政事業單位分管或協管業務部門領導任組長，相關業務部門負責人為副組長，參與政府采購的工作人員作成員。該小組的工作職責在于：建立健全政府采購內部控制及相關管理制度；做好政府采購的決策、執行、管理、績效、監督等主要工作；依流程做好采購意向公開、計劃申報、需求確定、方案編審，文件確認、結果公示、合同簽訂等事項；接受上級部門對行政事業單位政府采購工作的指導和監督，強化協調及配合。

2.規范采購預算及資金使用行政事業單位各業務部門在對下一年度政府采購預算進行編制時，需要按照文件對于集中采購目錄和限額標準的要求，結合政策依據及編制范圍，向財務部門報送下年度的采購項目預算實施方案和未來規劃。由財務部門審核各業務部門采購項目預算建議，對相關資料進行整理、匯總，依規定召開相關會議進行研討、審議。因預算的約束性較強，批復后原則上不做調劑，要求采購主體在制定預算時要盡可能編細編嚴。確需調整的，依照當地財政部門預算調劑審核政策，分預算科目、級次或項目等不同情形，按規定流程進行調劑。當年需要追加的預算，應滿足追加條件，有充分政策依據，采購預算的數額、實施可行性需進行嚴格論證，研究通過后形成完整材料，報主管或財政部門申請資金安排。

3.實現資產配置管理與政府采購相結合一是制定科學合理的資產配置計劃。在政府采購工作開始之前，需要結合行政事業單位自身的業務需求和發展計劃，依明細賬和卡片數盤點實物資產，結合存量確定增量，按標準制定資產配置的中長期規劃。在該規劃的制定過程中，需明確配備資產的具體類別、用途和采購方式，必要時可采用詢價的方式了解市場中同類產品售價、技術參數等內容，均衡銷售價格確定預算范圍，提高采購預算的準確度。采購時要選擇性能好、實用性強、綠色環保的產品。

二是強化資產配置動態管理。各行政事業單位作為采購主體，應建立健全國有資產全生命周期管理機制，確定歸口部門，加強同財務、政府采購等相關部門間溝通交流，嚴格把控資產配置這一關鍵環節。對現有資產定期組織盤點和清查工作，以賬賬、賬實、賬卡為基礎，統計資產的使用情況，及時更新數據，利用信息系統進行精細化管理，若存在閑置或使用率不高的資產，需及時分析產生原因，滿足條件可以進行調劑、出租出借等調配，在盤活資產利用效率的同時，節約采購資金。對于新購置資產，應按照合同約定條款進行履約驗收、重點管理，保證資產的安全性和完整性。

4.規范政府采購程序嚴格申請審批流程。在審批流程的管理工作中，需要設置完備的政府采購申請制度。采購執行部門提出采購申請之前，應報送政府采購申請表，準確填寫采購品目、商品名稱、技術參數、數量、預算金額等信息，擬定采購方式及組織形式，政府采購項目每個工作環節要有嚴密的進度安排，嚴控預算執行時間，并附注采購理由。若有必要，需提供相應論證材料。審批時，需要明確不同層級審批人員的權限和責任，及時研討審核建議，嚴格依照審批程序來組織審批工作，保證流程的高度公開和透明。審批結束后，相關負責部門（崗位）需做好材料歸集、管理工作，保證政府采購檔案的完整和有效利用。

做好招標投標管理。在招標投標管理工作中，招標文件需要對采購要求、投標人資質、招標程序、評分標準等重點信息進行全面列示，以確保投標單位可以掌握招標工作的具體內容及要求。評標專家作為評標活動的主要參與者，更要遵守職業道德，充分發揮專業技術優勢，客觀公正打分，對評標結果負責，為采購人提供真實有效的決策。在對投標人資質進行審查時，需重點研判其是否有完整履行合同的能力，同步審查投標人的業績、信譽以及投標單位之間是否存在關聯關系，從根源上防范不正當競爭和虛假投標問題，控制暗箱操作和尋租腐敗，助推招標投標市場規范健康發展。

強化驗收監督。履約驗收是政府采購活動結果管理的重要一環，也是保障采購質量的關鍵因素。驗收監督根據采購項目對象不同，可以通過技術要求、參照標準、實現目標、具體流程等方面進行制度建設，明確有關工作人員的職責和權限，必要時可分階段分內容或委托第三方機構組織驗收，保證驗收工作的科學有效。對于驗收時發現的不合格物品，需采購員及時與供應商溝通，依規進行退換或索賠。

5.增強透明度和公開性“陽光是最好的防腐劑”，為保障政府采購內部控制工作的高度透明，財政部門或采購人等單位可以通過建設線上信息平臺，為社會大眾公開政府采購活動、政策法規等信息，促進采購數字化管理提質增效。通過該平臺，依法依規對采購項目進展等進行全方位披露，重點采購對象

可增加履約驗收模塊，開展公平競爭審查抽查工作，強化采購全過程監督管理，保障信息的公開范圍。供應商可以通過該平臺獲取采購信息，全社會可借助此渠道對政府采購工作進行質疑投訴，將交易運行于陽光下，以信息公開透明推動優化營商環境政策做細、做實。

6.建立政府采購內部制衡機制

對政府采購業務權限進行分級授權。對政府采購業務權限進行分級授權的目的是確保采購活動的規范性、高效性和風險可控性。通過將采購權限合理分配給不同層級的管理崗位或部門，可以明確各層級的決策范圍、職責和權力，從而保障采購過程的透明度和公正性，提高采購效率，并降低潛在的風險。例如，某事業單位按照采購預算金額，將審批權限分為三個層級：第一層級為5萬元（含）以下由負責預算執行的業務部門負責人審批，第二層級為5萬元到30萬元（含）需報分管業務部門領導審議，第三層級為30萬元以上經單位領導或單位領導專題會決議。

建立政府采購內部制衡機制。健全的政府采購內部控制流程，離不開內部“制衡”。部門（崗位）間應在明確職能職責的基礎上，既實現“三權”分離，又緊密配合。“三權”體現“制”，主要指決策權、管理權、執行權的高度分離，決策權應根據審批額度由單位領導班子或分管業務部門的領導負責決定，在辦公室或財務部門設立政府采購崗來實現歸口管理，編制采購預算的部門負責具體執行。為保障政府采購項目有序進行，可以在“三權”的架構內成立采購領導小組，突出“衡”，組內成員參與采購實施相關事項，為質疑投訴提供解決對策。

對政府采購不相容崗位進行分離設置。行政事業單位開展經濟活動要實現“三權”分離，執行層面必須嚴格劃分各不相容崗位管理權限，以實現相互協調、相互制約。不相容主要體現在“操作”與“審核”兩方面，一般要求提請采購預算與審議間崗位分離、開展采購需求與復核間崗位分離、參與采購文件編寫與確認間崗位分離、擬定合同與法務審查間崗位分離、履行合約與驗收結算間崗位分離，資金審批與支付間崗位分離。不兼容的工作內容彼此形成牽制，將采購預算實施、采購活動開展、采購驗收管理三個階段形成閉環，才能確保達到預期效益指標。

實行政府采購相關崗位定期輪崗制度。定期輪崗對于加強流程把控、提高風險防控水平、促進內部控制工作提質增效都有積極地促進作用。通過制度明確政府采購經辦崗、管理崗輪崗的具體權限范圍、適用條件、輪崗周期、交接流程及內容，具體輪崗時間可以結合單位實際情況確定，一般為 3～5 年。對采購項目實行全過程追溯機制，梳理政府采購崗位責任清單，將關鍵環節成效進展納入崗位績效考核，從實施環節提升采購效能。雖然定期輪崗通過調整分工優化了人力資源配置，但若想保證工作的穩定性和延續性，這就對單位人員的責任意識和綜合素質提出了更高要求，若因崗位專業度較強、編制人數受限等原因無法執行輪崗制度，則需要對該崗位進行定期審計，不定時進行監督檢查，防范潛在風險。

強化政府采購業務的檔案管理與安全保密工作。單位需嚴格遵守保密規定，設置檔案安全保管的場所和設施，將檔案實體管理與數字管理工作機制相結合，推動信息化建設，采購活動結束后按照規定期限完成歸檔，依據采購對象、執行部門或實施年限不同進行分門別類，設置檔案專員負責移交、接收及保管等工作，采用臺賬形式方便日后調閱與共享。主管部門不定時開展檔案的登記、造冊、流轉等自查，守牢安全底線，將保密意識貫徹到采購各個環節中。

綜上所述，保障政府采購內部控制工作的科學性及合理性，既是適應時代發展的必然要求，也是促進政府部門提高治理能力、激發工作活力的有益途徑。本文對行政事業單位政府采購內部控制現狀和問題展開了進一步分析，并提出了針對性地改進建議，可為行政事業單位政府采購的高質量發展提供參考。未來，仍需有關工作人員在這一方面進行理論探索和實踐研究，強化政府采購內部控制工作的自我約束和監督作用，確保采購活動高效有序，為建立陽光政府提供保障。