世界遺產保護的進展與挑戰：基于亞太及歐美地區第三輪定期報告的分析與反思

中圖分類號：K878.4 文獻標志碼：ADOI：10.19490/j.cnki.issn2096-698X.2025.03.030-040

Abstract： The Periodic Reporting process，as a statutory requirement， serves as an important tool for assessing the extent to which States Parties and World Heritage properties are implementing the World Heritage Convention. Based on the consolidated reports，each region formulates a Regional Action Plan to set priorities for the goals， strategies，and tasks for the next phase. To date，the Arab States，Africa，Asia and the Pacific， Latin America and the Caribbean， and Europe and North America have completed the Third Cycle Periodic Reports and reviewed the draft Regional Action Plans. This paper conducts a comparative analysis of the Third Cycle Periodic Reports and Action Plans of Asia and the Pacific and Europe and North America， examining how the Action Plans respond to the issues identified in the reports. It explores differences in the implementation of priority needs，management challenges，and climate change responses，aiming to deepen the understanding of regional strategies for heritage conservation and to contribute to more balancedand sustainable global heritage governance.

Keywords： periodic reporting;action plan;regional differences;Asia-Pacific area;Europe and North America area

根據《保護世界文化和自然遺產公約》（以下簡稱《世界遺產公約》）第二十九條，各締約國需定期向聯合國教科文組織提交本公約實施情況的報告。定期報告（periodicreporting）作為《世界遺產公約》實施的重要機制，通過問卷形式收集締約國整體情況和遺產地保護情況，每年輪換由五大地區之一提交（阿拉伯國家、非洲、亞洲和太平洋、拉丁美洲和加勒比地區、歐洲和北美洲）。

世界遺產中心據此編寫區域報告（regionalreports），提交世界遺產委員會審議，通過后作為制訂區域行動計劃（actionplans）的依據，以回應報告中呈現的需求、挑戰與機遇。行動計劃將數據轉化為具體目標，指導遺產管理實踐。每輪定期報告周期約6年，結束后進入反思期（reflectionperiod），系統評估執行機制與方法，優化新一輪報告流程。

自啟用以來，全球已完成3輪定期報告及2輪反思期（reflection years）：第一輪（1998—2006年，反思年2006—2008年）覆蓋139個締約國；第二輪（2008—2015年，反思年2015—2017年）擴展至176個締約國；第三輪（2018一2024年，反思年2024一2026年）進一步實現191個締約國的全域覆蓋。

報告及行動計劃中呈現的區域性差異，不僅展現了不同地區在遺產保護理念、政策框架和實踐方法上的側重點，也促進跨區域交流與借鑒。這種差異化模式不僅反映各地自然與文化遺產的獨特性，也體現了社會經濟條件、治理體系和文化背景對遺產管理策略的影響。深入分析區域報告和行動計劃，有助于識別全球遺產保護的趨勢與挑戰，優化國際合作機制。

本文以亞洲及太平洋地區（以下簡稱“亞太地區”）和歐洲及北美地區（以下簡稱“歐美地區”）的第三輪定期報告為基礎，對2地區域報告及行動計劃進行對比，梳理其在遺產保護目標、優先事項和實施策略上的異同，探討不同區域在應對遺產威脅、能力建設和可持續發展等方面的經驗，以期促進跨區域的遺產保護實踐交流與協作。

第三輪定期報告概述及核心發現

1.1 定期報告背景與實施機制

1998年第22屆世界遺產大會將定期報告正式納入《世界遺產公約》規定的法定程序，并按《實施〈世界遺產公約gt;操作指南》（以下簡稱《操作指南》）第五章進行了進一步規范。定期報告是締約國通過世界遺產委員會向聯合國教科文組織大會提交公約執行情況報告的程序。

《操作指南》第201條規定了定期報告的4個主要目標： ① 評估締約國《世界遺產公約》的執行情況；② 評估《世界遺產名錄》內遺產的突出普遍價值是否得到長期的保持； ③ 提供世界遺產的相關更新信息，記錄遺產所處環境和保護狀況的變化； ④ 就《世界遺產公約》實施及世界遺產保護事宜，為締約國提供一種區域間合作以及信息分享、經驗交流的機制。

世界遺產委員會制定了報告程序和格式，要求締約國每6年提交1次定期報告，并按地區（阿拉伯國家、非洲、亞太平洋地區、拉丁美洲和加勒比地區、歐美地區）進行審查。

締約國提交定期報告后，世界遺產中心負責匯總分析報告成果，并協同締約國、遺產地管理者與利益相關方制訂區域行動計劃草案，提交世界遺產委員會審議。委員會可據此調整相關決策與優先事項。定期報告所得信息同時為委員會工作提供重要參考。

每輪定期報告結束后，進入反思與評估期，以優化新一輪機制。2004年第七次特別會議根據《研究和反思第一輪定期報告》決議，對首輪報告進行了總結回顧，為后續改進提供依據[1]。

締約國的定期報告主要包括以下2部分。

（1）第I部分（SectionI）：國家整體情況，包括法律、行政框架、執行《世界遺產公約》所采取的措施及相關經驗。

（2）第II部分（SectionII）：闡述在締約國領土內特定世界遺產（提交報告時已列入世界遺產6年以上的各遺產地）的保護狀況。

截至2024年，已完成3輪定期報告的收集與區域報告的審查工作，并在反思期內對流程和格式提出更新與修訂，產出更強化的工具和指導意見（表1）。

從上述數據來看，3輪定期報告的參與數量呈上漲趨勢，執行率較第二輪顯著提高（國家層面平均提升 6.1% ，遺產地層面提升 3.2% ），這種情況可以體現出以下2個方面。

（1）參與的締約國數量、完成率均有提升，反映出締約國對世界遺產公約的履約效率不斷優化，國際協調機制的效能逐步顯現。

（2）截至第三輪定期報告，超過1000處世界遺產受邀參與填寫問卷，而完成率仍舊保持在 99% 以上，表明遺產地管理機構對定期報告的機制流程已有較好的適應性。

1.2第三輪定期報告總體實施情況

1.2.1 總體執行情況

2018年第三輪定期報告問卷收集工作的開展，延續第一輪定期報告的地區次序，首先在阿拉伯地區啟動，2023年隨著最后一個區域——歐洲及北美地區的提交，第三輪定期報告的問卷填寫工作全部完成。2024年世界遺產委員會完成了全球5個地區的區域報告審查工作，同年6月，世界遺產委員會第46次會議發布了關于第三輪定期報告的執行情況和反思報告。第三輪定期報告覆蓋全球193個締約國和1143處遺產地，采用在線問卷形式進行填報，分區域逐步實施。

從執行率上看，第三輪定期報告較第二輪有所提高，針對締約國的第一部分和針對遺產地的第二部分平均執行率均提高了 6.1% ，報告機制與上一周期相比更加高效[2]（表2）。

1.2.2主題框架下的關鍵指標

第三輪定期報告除了問卷本身的結構層次之外，還有一個內在的框架，其幾個主題分別是世界遺產的保護狀況、管理、治理、協作、可持續發展和能力建設。基于這6個主題，共有42項關鍵指標體現在本輪問卷中。2024年7月在印度新德里召開的第46屆大會上公布了對第三輪定期報告的實施總結，將報告中反映的全球遺產保護管理關鍵內容按照主題框架歸納如下。

（1）保護狀況（stateofconservationofworldheritageproperties）：超過半數的遺產地對OUV、真實性、完整性保持較好，其中混合遺產和自然遺產的保護狀況改善更為積極。

（2）管理（management）：大多數遺產地已建立管理系統，但僅半數能有效實施，且普遍缺乏資金和人力資源。

（3）治理（governance）：締約國法律框架在認定世界遺產屬性時普遍被認為比保護環節更具積極作用，對自然遺產保護的適用性優于文化遺產。本輪分析期內，法律框架的充分性呈現惡化趨勢。各利益相關方之間的協調機制在不同地區的評估結果差異顯著，尚無法從中歸納出全球性趨勢。

（4）協作（synergies）：締約國積極推動與《世界遺產公約》與其他UNESCO公約/計劃的協作，但溝通與協調需強化，特別是對具有其他身份的遺產地而言。涉及歷史性城市景觀、風險降低和氣候變化的工具在不同地區的實施程度不一，其有效性仍有提升空間。

（5）可持續發展（sustainabledevelopment）：多數世界遺產領域的可持續發展工作取得顯著進展。值得關注的是，雖然性別平等參與度逐年提高，但在預備名錄申報和提名環節的表現仍不盡如人意。越來越多的遺產地管理系統已建立婦女參與的正式框架。相較之下，原住民參與度近年來持續走低，在整個《世界遺產公約》實施過程中始終處于較低水平。

（6）能力建設（capacitybuilding）：超半數的締約國缺乏具體的、以世界遺產為導向的國家能力建設戰略，同時各地區制訂遺產層面能力建設計劃的遺產比例均有所下降。遺產地的保護和管理是一項明確的能力建設需求。

1.2.3數據使用優先事項

締約國計劃使用定期報告中數據的方式來反映不同地區的優先事項存在的差異。從區域差異性上來看，非洲、亞太、拉美和加勒比地區的定期報告數據多用于改善締約國對《世界遺產公約》的履行；阿拉伯地區將提高認識排在數據用途第一位；而對于歐美地區，修訂遺產保護、管理和保存的優先事項/戰略/政策是定期報告數據的最高頻用武之地（圖1）。在第三輪定期報告中，締約國對不同類別數據的使用頻率與其在遺產保護管理中關注的重點領域，以及在未來能力建設中的優先需求之間，往往存在較為明確的對應關系。換言之，締約國對某類信息資源的重視程度，往往反映出其在實際管理實踐中所面臨的挑戰與發展重心，這種數據一需求之間的耦合關系，為理解各國在遺產韌性建設中的戰略傾向提供了重要線索。

1.3 亞太地區第三輪定期報告的核心發現

亞太地區第三輪定期報告于2020年啟動，2021年7月提交調查問卷，并于第46屆遺產委員會會議上公布調查結果。44個締約國受邀填寫第一部分（圖瓦盧于2023年5月加入《世界遺產公約》，未參與本次報告），實際提交42份；問卷第二部分針對截至2020年《世界遺產名錄》中登錄的 項遺產（含189項文化遺產、67項自然遺產及12項混合遺產，其中包括12項跨國遺產），實際提交265份[3]。

定期報告除了反應地區在周期內反映出的需要提升的關鍵領域，在管理需求、能力建設的優先需求方面也進行了羅列、提煉，初步看來這些關鍵詞應該是區域下階段的工作重點，但具體執行情況還需要對照區域行動計劃。

相比第二輪定期報告統計的成果，本輪定期報告顯示出亞太地區的遺產保護進程取得一定進展和改善，但仍然有一些尚待改進的空間需要關注，按照主題框架下的關鍵指標可歸納為表3。

1.4 歐美地區第三輪定期報告的核心發現

歐美地區第三輪定期報告于2022年啟動，2023年7月提交調查問卷，并于第46屆遺產委員會會議上公布調查結果。51個受邀填寫第一部分的締約國全部按時提交；問卷第二部分針對截至2020年《世界遺產名錄》中登錄的548項遺產（包括32項跨國遺產），實際提交543份[4]。這也是歐洲和北美定期報告的成果首次在一份報告中呈現，并形成了覆蓋整個地區的聯合行動計劃。

從歐美地區第三輪定期報告的統計結果看，締約國和遺產地層面對公約的履行狀況總體令人滿意，但仍有很大空間需要提升（表4）。

2 區域行動計劃

2.1 區域行動計劃制訂概述

在匯總定期報告的基礎上制訂區域性的行動計劃，落實各地區下一階段執行《世界遺產公約》的目標、策略和任務的優先級。作為銜接評估結論和未來工作指引，行動計劃更強調區域差異而不是地區之間的統一性，因此在主題設定和內容體例等方面有較大差異。

同定期報告的發展一樣，行動計劃的結構內容也經歷過調整。現在使用的框架是在第二輪定期報告后期歐洲北美地區制訂行動計劃的“赫爾辛基工作會議”中確立的[5]。

區域行動計劃的制訂，除了匯總定期報告中反映出的核心問題（這些問題多數源于完成問卷本身所產生的數據），還會邀請利益相關者進行磋商會議及討論，生成的最終結果交由世界遺產委員會進行審查。

由于定期報告中反映的是締約國提交的具有“自我報告”性質的問卷結果，可能與實際情況存在偏差，因此這些結果是否會成為該地區/締約國/遺產地下階段的工作重點，還需要世界遺產委員會及其他二類中心的討論協商。比如報告中未體現的工作重點，經過討論后也可能在行動計劃中做出了要求，而行動計劃制訂的擬議方案，可以看出該地區在公約履行和遺產保護管理上的重點。

2.2 亞太地區行動計劃

包含區域行動計劃草案在內的亞太地區第三輪定期報告已于2023年利雅得舉行的第45屆世界遺產委員會擴大會議上審議并通過。

亞太地區的行動計劃初稿是根據提交的第三輪定期報告結果制訂的，充分考慮了利益相關者進行的一系列磋商所收集到的意見，同時參考了世界遺產委員會關于亞太地區的建議和決定。2022年3月，各國聯絡點組織了為期3天的“亞太地區第三輪定期報告框架內最后一次在線區域磋商會議”。會議期間舉行了全體會議，專家們就成果和建議進行了討論，并舉行了分組會議，討論成果的各個方面并起草了具體的行動要點/活動。

擬議的行動計劃旨在為亞太地區締約國提供一個框架，在5個戰略目標下設34項行動計劃。框架包括每個戰略目標下設定的預期成效、達成指標，而需要的行動計劃、更加明確的方式路徑、參與方及合作伙伴、檢驗每個行動與5C的關系、評估指標及實現周期（基線）（圖2）。

2.3 歐美地區行動計劃

2024年7月，在印度新德里舉行的世界遺產委員會第46屆會議上批準了歐美地區行動計劃的最終版本，計劃3年后進行中期審查，并最終于2030年完成區域實施情況的最終審查（圖3）。

歐美地區行動計劃的制訂基于3個原則： ① 該地區第三輪定期報告問卷統計結果； ② 該地區締約國舉行的磋商研討會； ③18 個締約國對終稿前的評論。

擬議的行動計劃共包含5個總的戰略目標，下設102個擬議行動計劃。框架包括每個戰略目標下設定的預期成效、達成指標，而需要的擬議行動、達成指標及周期（基線）（圖4）。

3 從定期報告看區域差異

3.1 定期報告區域差異

3.1.1優先需求與關鍵領域

定期報告中調查了締約國層面的“能力建設中的優先需求”以及遺產地層面的“優先管理需求”，將這部分統計結果按照優先級別從高到低進行排列，對比分析亞太及歐美地區在第三輪定期報告中體現出的需求高低（圖5）。

從圖5可以看出，遺產地保護管理、可持續發展在2個地區均為締約國進行能力建設的高需求內容；歐美地區將影響評估列入能力建設優先需求中第四位的內容，而在亞太地區的報告中并未將其列入需要優先進行能力建設的內容；提名、國家/聯邦的能力培訓在歐美地區統計時為最低需求（其中又以文化遺產的需求高于自然遺產），而這2項在亞太地區優先需求排名中處于中間位置。

在遺產地管理上，能力建設和教育、災害風險管理均為2個地區需要優先考慮的管理需求，歐美地區的遺產地管理中明確將人力資源和預算列入前4位優先管理需求，但亞太地區并未出現這一點。實際查閱亞太區域報告，在人力資源方面，大多數遺產地報告稱人員配備水平足以或部分足以保護世界遺產地，只有 6% 的遺產地表示人員配備不足，其中歐美地區約一半（ 51% ）的遺產地聲稱其人力資源僅能部分滿足有效管理世界遺產的需求。預算方面，歐美地區只有1/4（ 26% ）的遺產地管理者表示，他們擁有充足的預算來有效管理世界遺產地，而亞太地區超過一半（ 55.7% ）的遺產地報告其預算“可接受”。營銷與推廣是亞太地區遺產地管理者認為現階段培訓機會最少的項目。此外，一些指南、手冊在亞太地區的使用率低于歐美地區，可能與官方語言編寫的材料在非英語母語地區推廣時遇到語言障礙有關。

2份區域報告的總結章節中，分別確定了地區需要改進的關鍵領域，將其繪制成圖6。可以明顯看出，能力建設、災害風險管理等大多數內容均在2個地區的區域報告中被認為是需要提升的關鍵領域；營銷與推廣為亞太地區獨有項；歐美地區則在影響評估、提名、管理規劃方面進行了強調。以提名為例，歐美地區締約國的預備名單目前涵蓋500多處遺產地，因此是未來幾年的重要關注領域，確保這些名單的質量既是挑戰，也是機遇；而注：圖中顏色越深表示需求越高；虛線框表示優先級較高的4項指標。

亞太地區的第三輪定期報告顯示，僅有2個國家報告計劃在未來3年內申報新的遺產，這一點可能是提名作為提升關鍵的區域差異的重要因素。

上述優先需求與關鍵領域的差異，或可部分反映出2個地區遺產治理體系的成熟度差異、政策關注重點及發展階段的不一致。歐美地區在影響評估、管理規劃、預算與人力資源保障方面的突出關注，可能與其已有較為完善的遺產治理架構及較強的政策執行能力有關，因此當前需求更多集中于進一步優化管理績效、強化系統性應對能力。而亞太地區對能力培訓、營銷推廣的高度關注，或與地區遺產治理體系仍處于不斷完善階段、對國際標準和工具的應用深度有待提升相關。此外，語言環境、區域內多樣化的發展水平差異，亦可能影響了技術工具的普及程度和管理能力的整體表現。這些差異提示，未來全球遺產治理在推動區域間經驗交流與能力建設時，需充分考慮各區域的治理背景和實際需求，促進更加平衡和適應性的能力提升路徑。

3.1.2區域總報告的特點

在各締約國/遺產地履行《世界遺產公約》情況分析上，在二級標題的章節，歐美地區的定期報告除了列舉本輪問卷調查的結果，還會將其同第二輪定期報告的結果進行比較，如“在人力資源方面，只有25% （13個）的締約國認為其在文化遺產方面擁有充足的資源，而 31% （16個）的締約國則表示其在自然遺產方面擁有充足的資源。此外，4個締約國報告稱其在文化遺產方面人力資源不足，1個締約國報告稱其在自然遺產方面人力資源不足。值得一提的是，在第二輪定期報告期間，所有締約國均認為人力資源有待加強。”而亞太的區域報告中少見這種回顧性論述，僅僅在綜述章節中對上一輪定期報告反映的情況做了綜合性描述。

3.2 區域行動計劃對比

3.2.1行動計劃機制及框架

歐美的區域行動計劃草案中寫出了明確的時間計劃，以3年為1個周期進行中期審查和最終審查；而亞太地區的行動計劃中并未體現時間規劃的內容。計劃草案設計上，2個地區都一改上一輪周期的分區域做法②，將區域報告統合，形成《亞太行動計劃草案》及《歐美行動計劃草案》。

行動計劃框架上看，亞太地區在這輪中對框架的執行機制描述得更為詳細，基于上一輪赫爾辛基工作會議后制定的框架結構基礎上進行設計，要求每個行動計劃都需要檢驗與5C戰略的關系，細化了方式路徑；而本輪歐美地區則在上一輪框架結構基礎上做了減法，僅羅列了擬議行動和指標，值得一提的是，后者又被進一步細分為定期報告中的問卷內容和監測實施層面，彌補了定期報告中未體現的工作重點而在締約國/遺產地層面實際面臨需求時，行動計劃需要做出的回應。

3.2.2 行動計劃內容

2個地區均設置5個戰略目標，基本上是基于5C戰略。從行動計劃數量上看，亞太地區列出了34個具體的行動，而歐美地區多達102個。為了進一步比較2份區域行動計劃草案在內容上的差異，選取一個特定主題，對比2份行動計劃中的相關論述。

“氣候變化”是第三輪定期報告總結中關注的重點，也是歐美、亞太區域報告中的下一階段需要提升的關鍵領域。此外，2022年《世界遺產公約》50周年紀念“下一個50年”活動上發布了5個主題領域的討論，代表了當前影響遺產保護工作的已知挑戰和尚未得到完整探索的領域，第一個主題便是“氣候變化與遺產保護（climatechangeand heritageconservation）”。因此選取“氣候變化”為調查切入點，比較2份區域行動計劃中的具體行動（表5）。

亞太地區僅1條行動呼應氣候變化，歐美地區共有12條提及應對“氣候變化”的行動方案。從具體內容上看，亞太地區綜合提出“災害/風險防范計劃”，更強調政策執行，但未細化措施；而歐美地區除了明確災害風險管理計劃，在行動執行層面更為具體，系統性更強，從評估、技術應用、管理整合形成閉環，同時注重社會參與、長期監測、代際公平等方面。

從2份區域行動計劃草案來看，歐美地區在行動計劃框架設計、時間規劃與指標細化方面展現出更高的系統性和可操作性；而亞太地區的計劃則更偏重于原則性框架設計，具體執行路徑和措施相對簡略。這種差異，除受各區域第三輪定期報告中所呈現的優先需求差異影響外，亦可能與區域間的治理傳統、政策規劃文化、科研與技術支撐能力以及國際合作基礎的差異有關。歐美地區長期以來在遺產治理中積累了較為完善的政策體系和監測評估機制，區域內已有成熟的跨國協作平臺和技術網絡支撐行動計劃的落地執行；而亞太地區地域廣闊、發展階段差異大，部分國家在遺產治理制度、政策執行力以及跨國合作機制建設上仍處于不斷完善過程中，區域內技術資源和科研能力的分布也存在較大的不均衡性。

4 結束語

定期報告是周期內締約國對《世界遺產公約》的履行效力的總結，反映了世界遺產保護管理理念和策略發展的成效。區域定期報告通過共享經驗與資源，推動遺產保護的協同發展，促進區域合作。從提出設想至第三輪周期完成，定期報告歷經20余年的發展歷程，這期間報告的目標、主題、內容和執行方式等均發生了大幅度的改進，區域行動計劃也更為系統性地將定期報告反映出的內容與地區實際情況需求相結合。第三輪定期報告不僅體現出全球遺產保護管理理念的持續進化，也揭示出區域治理體系間的顯著差異。

通過對亞洲及太平洋地區與歐洲及北美地區第三輪定期報告及區域行動計劃的對比分析，可以觀察到：兩大區域在保護優先需求、管理挑戰等方面存在差異。保護管理與可持續發展是普遍共識，但歐美地區更強調影響評估、提名與管理規劃、行動計劃設計上展現出的更高的系統性與執行可操作性；亞太地區則更聚焦于能力培訓與營銷推廣，行動計劃偏重原則性。在氣候變化應對方面，歐美地區制定了多維度、具體可行的應對策略；亞太地區則尚停留在框架性設計階段，區域差距較為明顯。

這些差異，除與各地區遺產治理階段、政策關注重點相關外，也可能受到治理傳統、科研與技術能力基礎、國際合作機制成熟度等多重因素的影響。歐美地區長期積累的政策體系、監測評估機制以及跨國協作平臺，為其系統性行動計劃的制訂與執行提供了有力支撐；而亞太地區地域廣闊，內部發展差異顯著，部分國家治理體系尚在完善中，技術資源與科研能力分布不均，也在一定程度上影響了區域整體的執行細化能力。

回顧世界遺產保護的歷程，只有通過不斷更新理念、完善機制、擴大參與，才能保持世界遺產項目的生命力與號召力。未來，應進一步強化各層級、各群體之間的對話與互動，確保管理者、社區、青年等多元聲音在全球遺產治理體系中真正得到傾聽與回應。唯有如此，才能夯實世界遺產長期保護與傳承的基礎，確保這一人類共同遺產在變化的世界中繼續煥發出持久而深遠的生命力。

參考文獻

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