論ICAO導航標準的法律性質及北斗系統話語權提升

Discussion on the Legal Nature of ICAO Navigation Standards and the Enhancement ofBeiDou System's Influence

GONG Zhi-hui CAI Gao-qiang （Faculty ofLaw，Xiangtan University）

Abstract：TheinclusionofBeiDouSARPs intheVolumeIofAnnex10oftheConventiononInternationalCivilAviationis undoubtedlyamajorbreakthrough inthe internationalizationofBeiDoucivilaviation standards，whichmarks thatBeiDou systemhasoffciallybecomeaglobalsatelitenavigationsystemrecognizedbytheICAO.Thestableoperationofthesystem cannotbeseparated fromtheperfectstandardsdevelopment，andtheresearchonICAOnavigationstandards includingBeiDou SARPs is the prerequisite foundation for the subsequent development of BeiDou system.This paper introduces the main contentsofICAOnavigationstandardssuchas thedevelopmentbodytheformofperformance，asellasthedevelopentnd revisionproces.Throughanalysisanddemonstration，itisconcludedthatalthoughSARPsshouldberegardedasinteational softlawintermsofthelegalnature，theactualimplementationcanalsohavecertainlegalefects.Inthefuture，Chinahould improve thedomestic standardssystemofBeiDou civil aviationapplication as soonas possible，continueto promote the standardization workof BeiDou SARPsin ICAO，andcontinuously enhance the international incluenceofBeiDousystemin standardsdevelopment，soas torealizetheglobalandindustrialapplicationofBeiDousystemincivilaviation field.

Keywords：International CivilAviationOrganization，eDouateliteNavigationSystem，sandardsandrecommended practices，legal nature

北斗衛星導航系統是我國首個獨立研發、自主運行的全球衛星導航系統（GNSS）。隨著北斗三號建成，北斗系統已在我國民航領域廣泛應用。系統的穩定運行離不開完善的標準制定。北斗系統在民航領域的全球化、產業化應用，必須得到國際民航組織（ICAO）的認可，并將其系統標準加入ICAO規范體系。為此，中國民航局于2010年向ICAO提交了制定北斗標準和建議措施（SARPs）的申請并于2011年獲批。在經歷了十多年的努力探索和標準驗證后，包含北斗SARPs的《國際民用航空公約》（以下簡稱《公約》）附件10卷I第93次修訂于2023年11月正式生效，這標志著北斗系統正式成為ICAO認可的GNSS核心星座。不可否認的是，加入ICAO規范無疑是北斗民航標準國際化工作取得的一大突破，但我國面臨的挑戰依然嚴峻。未來，如何繼續推進北斗民航標準在ICAO中的國際化工作，如何提升我國在導航標準制定上的國際話語權，實現北斗系統在民航領域的全球化、產業化應用仍是北斗工作組面臨的現實問題。目前，北斗標準在ICAO規范中主要以SARPs及其指導材料的形式存在，具體規定在《公約》的附件10卷I當中。準確把握ICAO導航標準的法律性質是北斗系統在民航領域全球化、產業化應用的前提基礎，也是提升我國導航標準制定國際話語權的必然要求。

1 ICAO導航標準的制定主體

ICAO導航標準的制定，由國際民航組織及其內設機構與有關的《公約》締約國共同進行。

1.1國際民航組織

國際民航組織依據《國際民用航空公約》設立，是聯合國負責民用航空的專門機構，通過制定各種與民航有關的國際標準，調整世界民航關系。在導航標準的制定上，ICAO主要為各締約國提供平等溝通、自由協商的技術交流平臺，并利用其在世界民航領域的重要地位，保障ICAO標準的有效

實施。

1.2國際民航組織的內設機構

國際民航組織由大會、理事會和秘書處3個機構組成。在ICAO導航標準的制定上，3個機構既各司其職又相互配合。其中，大會為最高權力機構，由全體《公約》締約國組成，負責審查理事會提交的各種專業報告并作最終決定。

理事會由大會選出的36個締約國組成，作為常設機構向大會負責。在ICAO導航標準的制定上，理事會下設空中航行委員會（ANC），負責制定和審議與空中航行有關的標準和建議措施（SARPs）以及空中航行服務程序（PANs）。同時，ANC又下設導航系統專家組（NSP）負責SARPs和PANs在日常工作中的制修訂。

秘書處主要負責行政工作，由理事會任命并實行秘書長負責制，同樣作為常設機構向大會負責。在ICAO導航標準的制定上，秘書處主要按照理事會和秘書長的要求進行信息的傳達和溝通。同時，秘書處也會以國家級信函的方式就理事會和ANC審議并通過后的SARPs草案向各締約國征求意見。

1.3《國際民用航空公約》締約國

除國際民航組織及其內設機構外，與GNSS有關的《公約》締約國也是導航標準制定的重要參與主體。首先，在提案階段，制定新系統SARPs的申請通常由擁有該衛星導航系統的締約國提出。其次，在內容的選用上，申請國提交的國內標準和兼容性報告將成為重要來源。再次，在驗證階段，對SARPs草案的驗證工作也主要由申請國按照NSP的要求進行。最后，在審議階段，秘書長將以國家級信函的方式向所有《公約》締約國征求意見并決定是否通過。實踐中，參加ICAO組織的各種專業會議也是參與導航標準制定的重要途徑。通過會議，締約國能夠平等、自由地表達自身訴求并實質性影響ICAO導航標準的制定。

2 ICAO導航標準的主要內容

國際民航組織通過《公約》附件和單獨文檔等方式，制定了在世界民航通行的一整套技術規范體系，與衛星導航有關的內容主要規定在《公約》附件10卷I當中。

2.1ICAO技術規范的基本體系

ICAO制定的技術規范可分為標準和建議措施（SARPs）、航空導航服務程序（PANs）、地區補充程序（SUPPs）、技術手冊（TechnicalManuals）和通告（Circulars）五種、四級。[4]

首先是標準和建議措施（SARPs）。在ICAO技術規范中，SARPs屬于頂層設計，以《公約》附件為表現形式。結構上，SARPs分為“標準”和“建議措施”①。其中，“標準”要求締約國應當遵守并依據《公約》第38條②向理事會告知履行差異，而對“建議措施'則并無遵守或履行上的強制要求。因此一般認為，SARPs中的“標準”能對締約國產生一定的法律拘束力，而“建議措施”則僅為任意性規范

其次是航空導航服務程序（PANs）。PANs在ICAO技術規范中屬于第二層級，主要是對《公約》附件的補充文件，包括對SARPs實施的具體操作程序。PANs通常由ANC依據專業航行會議制定，在制定時間上往往在SARPs之后。

再次是地區補充程序（SUPPs）。SUPPs是為SARPs和PANs在特定地區適用而制定的補充運行程序，不具有國際通行性，屬于第三層級。SUPPs的制定由ANC組織的地區空中航行會議進行，在規則的選用上也更具地區特色。

最后是技術手冊（TechnicalManuals）和通告（Circulars）等指導材料。這類材料是SARPs和PANs的補充文件或操作指南，采用附件、附錄或單獨文檔等形式，屬于第四層級。

2.2《國際民用航空公約》及其附件

《國際民用航空公約》由《公約》正文及其附件組成。《公約》正文不僅規定了世界民航運行的各種原則性事項，還規定了SARPs的表現形式。依據《公約》第54條：理事會應按公約規定通過國際標準和建議措施（SARPs），并為便利起見，將這些SARPs稱作《公約》附件。

目前，《國際民用航空公約》共有19個附件，分別包含人員執照頒發、航空器運行、救援搜尋和安全管理在內的各種SAPRs。其中，與GNSS有關的內容主要規定在《公約》的附件10卷I一無線電導航設備當中。

2.3《公約》附件10卷1

作為ICAO導航標準的主要表現形式，附件10卷I是一個技術文件，規定了航空器運行的必要系統和導航設施信號標準，以確保航空器在運行過程中的導航性能[1]。結構上，附件10卷I包括正文、附錄與附篇，與GNSS有關的標準主要規定在第2章（無線電導航設備總則）、第3章（無線電導航設備規范）、附錄B（GNSS技術規范）和附篇D（指導材料）當中。內容上，附件10卷I中的SARPs和指導材料主要來自該國衛星導航系統的國內標準與接口控制文件（ICD）。

3 ICAO導航標準的制定與完善

目前，國際民航組織管理著共計19個附件中的12.000多項SARPs、6個PANs以及相應的大量指導材料[4]。由于指導材料主要是對SARPs和PANs的補充文件且PANs的數量較少，在ICAO導航標準的制定上主要以SARPs的制修訂為主。

3.1ICAO導航標準的制定流程

ICAO導航標準的制定實際上是某一GNSS加入《公約》附件10卷I的申請驗證過程，主要由理事會、ANC和NSP共同完成，分為以下4個階段5]。

第一階段為申請階段。ICAO導航標準的制定申請可由各NSP成員或ANC自行提出，經ANC同意后將制定該系統SARPs的提案納人NSP工作計劃。

第二階段為過渡意見形成階段。在NSP開始對新系統SARPs的工作制定計劃后，將對其系統性能和信號頻段等關鍵要素進行研究并形成過渡建議。過渡建議不僅可以經NSP討論得出，也可以由ANC通過部門會議或組成專家組直接得出。

第三階段為草案制定和驗證階段。過渡建議形成后，NPS將依據申請國提交的材料正式開始新系統SARPs的草案制定。兼容性和互操作是草案制定和驗證的關注重點，申請國應按要求向NSP提供相應的國內標準及指導材料，配合NSP的制定和驗證工作。

第四階段為采納和公布階段。在完成新系統SARPs草案的制定后，秘書長會以國家級信函的方式向各締約國征求意見。根據締約國反饋，ANC將對草案進行最終審議并提交理事會表決。若理事會表決通過，秘書長同樣會以國家級信函的方式通知各締約國。在締約國收到通知后，若無半數以上反對，則包含新系統SARPs的草案將以修正案的方式加入《公約》附件10卷I。

3.2ICAO導航標準的修訂完善

《公約》附件10卷I以修正案的方式修訂完善，在流程上與制定相似，由理事會、ANC和NSP共同完成。不同的是，制定是某一GNSS作為新的核心星座將其系統標準加入附件10卷I的申請和驗證過程；而修訂則是附件10卷I中已有的衛星導航系統根據其變化對SARPs提出的更新請求。相較于制定，對ICAO導航標準的修訂更能體現某一衛星導航系統的發展現狀。

在附件10卷I的歷次修訂中，對北斗系統最為重要的是第93次修訂。此次修訂在完成草案制定和驗證工作的基礎上，成功將BDS和Galileo的SARPs及指導材料寫入附件10卷I。同時，在結構上對附件10卷I作出調整，將第3.7.3.1章命名為核心星座，在保持GPS、GLONASS、Galileo、BDS排列有序的前提下，為未來可能的新增預留了空間

4ICAO導航標準的法律性質

ICAO導航標準的法律性質與其他SARPs一樣，都是國際民航組織制定的技術規范。目前，雖然學界對SARPs的法律性質存在一定爭議，但隨著實踐的發展，SARPs在世界民航領域的重要地位已經逐漸成為國際社會共識[7]

4.1SARPs的法律性質涉及學術爭議

ICAO依據《國際民用航空公約》設立，是政府間國際組織。早年間，由于締約國的自愿接受和普遍遵守，SARPs也被稱作民航“準立法”。但“準立法”終究不是立法，SARPs之所以沒有被直接當作國際法律，主要是基于以下2個原因。

其一是對立法權行使主體的普遍共識。無論是大陸法系還是英美法系，立法都是國家進行的專門活動，立法權行使的適格主體只能是國家或其授權的國家機關。ICAO作為政府間國際組織，不是立法權行使的適格主體，其制定SARPs的行為也不能被視作立法，只能是國際組織依據其章程進行的職能履行[10]

其二是學界對《公約》附件的法律性質存在一定爭議。依據《國際法院規約》第38條，通說將國際條約、國際習慣和一般法律原則視作傳統意義上的國際法淵源并賦予其法律效力[8]。學界的爭議焦點在于構成SARPs主要表現形式的《公約》附件能否與《公約》正文一樣屬于國際條約。支持《公約》附件屬于國際條約的學者認為：依據《維也納條約法公約》，在解釋國際條約的正文與附件時應當具有同等地位[8。反對《公約》附件屬于國際條約的學者認為：首先，《國際民用航空公約》的生效時間是1947年，而《維也納條約法公約》的生效時間是1980年，依據《維也納條約法公約》第4條的規定，《維也納條約法公約》僅適用于其生效后締結的條約，不能溯及既往。其次，在修訂程序上，對《國際民用航空公約》正文的修訂程序要明顯嚴于附件③。最后，違反《國際民用航空公約》正文與違反附件也會帶來不同的法律后果

綜上所述，筆者贊同不將《國際民用航空公約》附件及附件中包含的SARPs視作國際條約，理由如下：首先，ICAO在性質上屬于政府間國際組織，不是立法權行使的適合主體。其次，《國際民用航空公約》的制定時間早于《維也納條約法公約》，且《維也納條約法公約》明確規定不能溯及既往。最后，《國際民用航空公約》正文無論在修訂程序還是違反的法律后果上，都與附件存在明顯區別。

4.2SARPs應當屬于國際軟法

若不將《國際民用航空公約》附件及附件中的SARPs視作國際條約，則SARPs的法律性質又該如何界定？筆者認為，可以將SARPs視作國際軟法，通過軟法規則進行調整，從而實現SARPs應有的法律效果。

多數學者將軟法定義為“原則上沒有法律拘束力但有實際效力的行為準則”9。實踐中，軟法常因其靈活性和非強制性被用于包括國際民航在內的各種新興領域。通說歸納了軟法的一般構成要件：其一，軟法不具有法律拘束力；其二，軟法的制定主體通常為不具有立法權的國際組織或團體；其三，軟法具有較強的適應性和靈活性。對任何法律概念的認定都應嚴格遵循構成要件。首先，通過上述論證，筆者認為不應將《國際民用航空公約》附件及附件中的SARPs視作國際條約，即SARPs不具有法律拘束力。其次，依據《國際民用航空公約》第54條，SARPs在性質上只是理事會制定并通過的技術規范，為便利起見才將其稱作《公約》附件。故而，SARPs的制定主體仍是政府間國際組織。最后，《國際民用航空公約》并未對SARPs的履行作出強制性規定，并允許締約國在告知理事會的情況下拒絕或差異履行，也體現出SARPs在適用上的任意性和靈活性。因此，SARPs滿足了軟法對構成要件的所有要求，可以將其視作國際軟法，通過軟法規則進行調整，從而實現SARPs在實際履行中應有的法律效果。

4.3SARPs的履行能夠產生法律效果

即便將《國際民用航空公約》附件及附件中的SARPs視作國際軟法，SARPs的實際履行也能產生一定的法律效果。實踐中，締約國對SARPs的履行可分為自愿接受和差異履行兩種情況

第一種情況是締約國自愿接受。SARPs的履行主要依靠締約國的自愿接受和普遍遵守。首先，SARPs的制定以專家組會議為主要方式，締約國能夠充分地開展意見交換與信息交流。其次，SARPs以申請國提交的材料為主要制定依據，從草案形成到審議通過包含大量的自由協商，不僅在內容上充分體現各締約國實際利益，還將許多履行上可能遇到的問題提前解決在制定階段。最后，拒絕或差異履行SARPs可能會損害其他國家對該國空中交通管理體制的能力信心，從而引發旅行警告，禁止其航班和旅客途經該國等不利后果[10]。目前，美國和歐盟都已設立機構專門審查各國對SAPRs的履行程度，如果存在嚴重偏差，其民用航空主管單位可以凍結、減少或暫停來自該國航空公司的航空運輸權利[11]

第二種情況是締約國差異履行。SARPs分為“標準”和“建議措施”。依據《公約》第38條，當締約國不能完全履行“標準”，或其國內法與“標準”在適用上存在區別，或有必要采取任何不同于“標準”的相應做法時，應立即將本國措施與SARPs之間的差別通知國際民航組織。隨后，若締約國在合理期限內仍未改變，則依據《公約》第54條，理事會將向大會報告這一情況。實踐中，若某一締約國在“標準”的執行上不能滿足ICAO制定的最低國際標準，另一締約國可依據《國際民用航空公約》、雙邊協議或本國法律拒絕承認其相關證書及執照[12]

時，發揮北斗系統在定位精度、短報文和原子鐘等方面的技術優勢，優先在通用航空和無人駕駛航空器中推廣北斗。

其次，需盡快完善北斗民航應用的國內標準體系。北斗系統在民航領域的應用標準分為系統性能標準和工程建設標準[13]。目前，附件10卷I中收錄的主要是北斗系統性能標準，與北斗天線、芯片、接收設備有關的工程建設標準仍在制定階段。擁有完善的國內標準體系是標準國際化的必要前提。需盡快構建一體化的北斗民航應用標準生態體系，補全增強系統、設備規范、產品檢驗等工程建設標準，推動北斗系統在民航領域的全球化、產業化應用。

最后，宜繼續推動北斗系統在ICAO中的標準化工作。“得標準者得天下”，加入《公約》附件10卷I不僅提高了北斗系統在民航領域的國際認可，還為我國在ICAO導航標準的制定上贏得了更多的國際話語權。未來，應重視北斗SARPs的后續修訂完善，積極參加ICAO組織的各種專業會議，幫助北斗技術成果向標準轉化，加快推進北斗民航工程建設標準的制定及國際化進程。

5 北斗系統在ICAO導航標準制定中的國際話語權提升

隨著北斗SARPs加入《公約》附件10卷I，我國已經從ICAO導航標準制定的旁觀者變為了參與者。未來，如何發揮北斗系統自身優勢，實現從參與者向主導者的身份轉變，成了北斗工作組面臨的另一難題。

首先，應進一步提升北斗民航應用的國際化程度。雖然北斗民航應用的國際化工作取得了一定進展，但受GPS先發優勢影響，包括波音、空客在內的世界主流客機仍以GPS為默認機載設備，北斗系統在民航領域的應用仍處在區域化階段。對此，可聯合企業、科研院所加快技術攻關，提升北斗系統與其他GNSS的兼容性和互操性，降低迭代成本。同

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作者簡介

龔智暉，碩士，主要從事國際空間法等方面的研究工作。蔡高強，通信作者，教授，主要從事國際人權法、國際空間法、歐盟法等方面的研究工作。

（責任編輯：馬磊）