預算管理一體化背景下的國庫集中支付實踐：成效、問題及優化建議

預算管理一體化構建起了現代信息技術條件下“制度+技術”的預算管理機制，是全面深化預算制度改革的重要突破口。2022年，國庫集中支付成功納入預算管理一體化系統，是預算管理一體化鏈條上的重要節點。本文基于基層視角，以加強新形勢下國庫集中支付規范管理、實現國庫集中支付“質”與“效”的雙提升為目標，對預算管理一體化背景下國庫集中支付實踐進行全面審視，分析存在的問題并提出相應的優化建議。

一、預算管理一體化背景下國庫集中支付現狀及成效

（一）實現了預算硬約束，資金安全保障有力

預算管理一體化著眼于財政部門在預算管理各個業務環節的自我監督和控制，形成了“先指標、后支付”的資金管理模式，強化了預算指標對預算執行的約束，扭緊國庫集中支付的“總開關”。具體而言，以信息技術為手段，將不相容崗位相分離等各項管理要求嵌入資金支付全流程，嚴禁單崗單人操作，各個崗位互相牽制和制約，全面貫徹了內部控制的制度要求；設置類似于“紅綠燈”的預警規則，運用動態監控系統將所有業務納入實時監控，系統自動識別與人工干預相結合，及時發現并攔截違反預設規則的事項，確保了財政資金和工作人員的“雙安全”；在清算環節，依托銀行間清算系統，當日支付數據同時發送代理銀行、中國人民銀行，集中支付額度發送中國人民銀行，中國人民銀行對代理銀行支付數據和額度進行比對無誤后辦理清算，有效杜絕了無預算、超預算支出的風險隱患。

（二）實現了系統信息共享，各項數據準確可靠

一方面，預算管理一體化系統通過整合財政預算編制、國庫集中支付、會計核算、決算和報告等各業務系統，使得國庫集中支付與預算編審、預算調整和調劑、政府采購等多項財政業務有效銜接，形成了預算、指標、支付等數據都集中在同一個平臺管理和共享的全口徑、全鏈條數據庫，管理更加全面完整，執行更加精準規范。另一方面，國庫集中支付數據可以自動生成各類數據報表，準確反映預算執行、財政財務狀況、資產管理等情況， 并通過各個業務環節的內在聯系以及各個層級、各個主體間資金支付、會計核算等業務交叉稽核， 大大豐富了審核管理手段，有利于及時發現和糾正遺漏和錯誤。

（三）實現了業務流程優化，支付效率明顯提升

預算管理一體化建立了從項目儲備、預算編制、預算下達與分解、預算執行與調整、會計核算到決算和報告的全過程管理鏈條， 形成了上下級相銜接的管理閉環，建成了統一的財政管理平臺，極大優化了資金支付流程，資金支付更加便捷高效。在辦理國庫集中支付業務時，預算單位支付申請直接在系統發起，相關預算指標、項目信息等自動關聯和匹配，無需人工錄入、核對。而且，借助于財政部門與中國人民銀行、代理銀行之間的直聯直通，支付指令直接傳輸給代理銀行，清算指令直接傳輸給中國人民銀行，數據一次采集、多點共享，避免了大量重復錄入和多頭審核，進一步壓縮了資金支付時間，效率顯著提高。

二、預算管理一體化下國庫集中支付存在的問題

（一）系統整合不足

一是國庫集中支付清算環節存在逾期清算隱患。預算管理一體化系統未在預算單位支付前嵌入庫款余額自動控制的功能，代理銀行收到預算單位支付令后，未對國庫庫款余額是否充足等進行校驗便用自有資金墊款進行支付，一旦國庫資金余額不足，國庫無法清算代理銀行墊付資金，不僅損害財政部門和代理銀行之間的委托代理關系，給財政資金安全運行帶來隱患，而且給代理銀行帶來經營壓力。二是部門間信息共享機制不完善。從基層財政執行看，存在只將一般公共預算、國有資本經營預算資金納入預算管理一體化下國庫集中支付管理，而對存量資金等仍采取實撥方式的情況；由于政府采購系統尚未完全實現與預算管理一體化系統的互聯互通，當政府采購信息發生變更時，無法及時同步傳至國庫集中支付模塊，導致合同履約信息滯后，影響了資金支付的效率和準確性。

（二）審核效率有待優化

國庫集中支付部分環節審核鏈條長、環節多， 流程設計未能完全體現“一體化”的便捷性，審核環節（單位內部、主管部門、財政部門）存在重復或不必要審批的情況，影響支付速度。如為了提高資金使用效率或滿足新的支出需求，對已批復的預算支出需要根據實際支出情況調整經濟分類科目，但目前預算管理一體化系統中調劑支出經濟分類科目時，不管是“類”還是“款”級科目調劑都需由預算單位發起，且調整流程復雜。

（三）動態監控深度與結果應用關聯度不足

一是動態監控規則深度不夠。現有監控規則多集中于支付信息、支付行為合規性審核，如資金用途是否合理、是否同名轉賬、是否超預算等，對資金使用效益性以及潛在風險的智能預警能力較弱。二是信息支撐不足。缺乏與支付相關的政府采購、資產、績效等信息的有效關聯和深度分析，難以實現穿透式、全鏈條監控。三是監控結果運用不足。動態監控發現的問題有時不能有效反饋到預算編制、項目管理等前端環節，形成管理閉環。

（四）基層國庫集中支付執行能力存在瓶頸

從基層代理銀行角度看，工作人員崗位調整頻繁，業務培訓不及時，部分代理銀行系統不完善；從基層預算單位執行看，財務人員業務水平參差不齊，在理解認識和操作應用上，存在不同程度的執行偏差，對一體化系統和國庫集中支付新要求適應慢，操作不規范，影響支付效率和質量。比如，非財政撥款資金納入預算一體化管理后，預算單位發生資金支出時，需要人工將相關數據錄入支付系統，會計人員有時記賬不及時、不完整、不準確，出現國庫集中支付數據與會計核算數據相偏離的情況。

三、預算管理一體化下國庫集中支付規范管理的建議

（一）強化部門協同，形成工作合力

國庫集中支付需財政部門、中國人民銀行、代理銀行、預算單位和系統運營商等共同參與，整個鏈條涉及多項財政業務。面對全新預算執行模式出現的新情況、新問題，需要以財政部門為總牽頭，進一步加強組織領導，明確職責分工，形成工作合力；強化內外溝通協調，上下聯動配合，暢通問題反饋渠道，建立異常情況及時溝通和響應機制；通過定期召開部門聯席會議、專題調度會、定期考核通報等多種方式，進一步調動財政部門與預算單位規范業務操作的積極性和主動性，及時消除苗頭性、傾向性問題，共同打造“調查研究+問題整改+優化提升”的工作模式。

（二）補齊流程漏洞，優化制度設計

對集中支付流程進行進一步優化，在代理銀行根據財政或預算單位指令先行支付、后匯總支付金額向中國人民銀行申請清算的基本流程上，將庫款余額控制功能嵌入代理銀行支付環節，在預算單位實際支付前進行有效的國庫監督和審核，避免因庫款余額不足導致逾期清算。在不違反內控制度的前提下，提高必要的靈活性，結合業務實踐精簡、優化審批流程和業務操作環節，如進一步優化“預算支出經濟分類科目調整”等具體功能模塊的系統功能，精簡不必要的支付審核環節，推行“一口受理”、并聯審批，減輕基層財政人員工作量，提高系統運行效率。

（三）推進系統整合，提升運維保障能力

將預算管理一體化系統與政府采購系統等外部平臺實現對接和信息共享，構建高效協同的數據共享交換平臺。嚴格執行統一的數據標準和技術規范，進一步推動支付數據與會計核算、政府采購數據協同管理，確保數據“同源、同標、同頻”。以財政部《財政信息系統集中化推進工作方案》為抓手，匹配與國庫集中支付相適應的運維團隊，完善數據傳輸保障機制，確保財政數據的安全、可靠。

（四）完善動態監控機制，形成管理閉環

利用好預算執行動態監控模塊，跟蹤財政資金申請、審核、支付、清算等操作流程，分析預算執行、庫款運行等核心關鍵數據，對異常劃撥、可疑支出進行及時預警。利用大數據、人工智能等技術，搭建更智能的風險預警模型，提升動態監控智能化水平。深度整合關聯資產、采購、合同、績效等多維信息，實現穿透式監控。建立健全監控結果反饋和結果應用機制，形成管理閉環，促進財政資金監管走深走實 。

（五）加強隊伍建設，提升專業能力和執行力

結合預算管理一體化背景下國庫集中支付業務的新變化，統籌各類培訓資源，對基層財政部門、預算單位、代理銀行、運維技術人員開展業務和技術培訓，對典型案例進行深度剖析，增強政策把握與業務實操能力，建設一支懂政策、會操作的會計隊伍，解決預算管理一體化背景下基層國庫集中支付操作人員執行力偏弱的短板。

（責任編輯" "王" "媛；校對" "WY，LY）