生成式人工智能賦能城市敏捷治理：機(jī)理與對(duì)策

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷深入，城市空間規(guī)模大、人口密集、要素多元、需求分異等特征，給城市治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，為此《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》中明確提出要“推動(dòng)形成超大特大城市智慧高效治理新體系”。在此背景下，城市敏捷治理成為破解治理難題的新方向。隨著國(guó)家“人工智能+”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，以ChatGPT、Deepseek為代表的生成式人工智能（GenerativeArtificialIntelligence，以下簡(jiǎn)稱(chēng)GenAI）技術(shù)快速迭代與普及，推動(dòng)我國(guó)城市治理進(jìn)入GenAI深度賦能的新發(fā)展階段。為此，本文將通過(guò)梳理當(dāng)前GenAI在城市治理領(lǐng)域的研究，厘清GenAI與城市敏捷治理的理論內(nèi)涵，進(jìn)而聚焦兩者融合中的應(yīng)用場(chǎng)景、面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)策略，探討GenAI賦能城市敏捷治理的路徑。

（一）城市治理效能提升

一是治理數(shù)據(jù)的深度挖掘。人工智能通過(guò)自然語(yǔ)言處理（NLP）與深度學(xué)習(xí)技術(shù)，可實(shí)現(xiàn)對(duì)社交媒體輿情、物聯(lián)網(wǎng)傳感數(shù)據(jù)及政務(wù)信息的高效解析。例如，有學(xué)者指出北京市海淀區(qū)城市大腦項(xiàng)目通過(guò)構(gòu)建覆蓋廣泛的傳感網(wǎng)絡(luò)并全面接入全區(qū)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、遙感影像、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等海量數(shù)據(jù)資源，為提升城市管理效能和快速響應(yīng)能力提供數(shù)據(jù)支撐。[1]二是虛實(shí)交互的治理場(chǎng)景構(gòu)建。數(shù)字孿生技術(shù)與元宇宙概念的引入，為城市治理提供了虛實(shí)融合的創(chuàng)新場(chǎng)景。虛實(shí)交互不僅拓展了治理的時(shí)空維度，更通過(guò)模擬推演優(yōu)化了資源配置效率。[2]三是人機(jī)協(xié)同治理。人是社會(huì)空間的主體，機(jī)是數(shù)字空間的主體，把人機(jī)結(jié)合于城市治理，能更有效提升城市敏捷，實(shí)現(xiàn)“以人為中心”的城市治理。[3]

一、文獻(xiàn)綜述

城市作為人口集聚、系統(tǒng)復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)交織的治理場(chǎng)域，其治理效能的提升面臨著響應(yīng)速度滯后、資源配置失衡與協(xié)同機(jī)制不足等瓶頸。近年來(lái)，人工智能快速發(fā)展為解決上述困境提供了新思路，相關(guān)學(xué)者開(kāi)展了大量研究，大致包括以下三個(gè)方向。

（二）城市治理的應(yīng)用場(chǎng)景創(chuàng)新

在城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域，利用人工智能技術(shù)提升城市安全治理。雄安新區(qū)通過(guò)實(shí)施“百淀聯(lián)通”工程，引入人工智能相關(guān)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)空間的智能監(jiān)控，有效提升了城市風(fēng)險(xiǎn)治理能力。[4在環(huán)境治理與低碳發(fā)展領(lǐng)域，有學(xué)者提出利用空間人工智能對(duì)城市碳排放狀態(tài)進(jìn)行高頻監(jiān)測(cè)，形成可動(dòng)態(tài)更新的碳排放核算與情景預(yù)測(cè)技術(shù)方法。[5]在公共服務(wù)維度，廈門(mén)大學(xué)公共政策研究院發(fā)布《AI + 公共治理研究學(xué)術(shù)共同體：廈門(mén)倡議》，[6推動(dòng)人工智能在公共治理領(lǐng)域的研究與應(yīng)用，構(gòu)建具有中國(guó)特色的公共治理科學(xué)人才培養(yǎng)體系，共同建設(shè)智能時(shí)代的公共治理新范式。

（三）城市治理的潛在風(fēng)險(xiǎn)與制度挑戰(zhàn)

盡管人工智能技術(shù)賦能城市治理帶來(lái)了顯著效能的提升，但是運(yùn)用技術(shù)而引發(fā)的治理張力亦不可忽視：一是技術(shù)層面的算法偏見(jiàn)與數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。人工智能在數(shù)據(jù)訓(xùn)練過(guò)程中可能固化并放大既有的社會(huì)偏見(jiàn)，形成算法歧視的惡性循環(huán)。[7]二是制度層面權(quán)責(zé)沖突問(wèn)題。平臺(tái)化治理模式出現(xiàn)，正在模糊政府、企業(yè)與社會(huì)組織的傳統(tǒng)邊界，這種治理主體間的角色混淆不僅導(dǎo)致協(xié)同機(jī)制失靈，更產(chǎn)生出監(jiān)管力度不足與責(zé)任相互推卸等問(wèn)題。[8]三是社會(huì)層面的數(shù)字鴻溝問(wèn)題。高艷等發(fā)現(xiàn)，[9]弱勢(shì)群體面臨日趨嚴(yán)峻的數(shù)字壁壘，技術(shù)適配性障礙、數(shù)字素養(yǎng)欠缺與數(shù)據(jù)獲取能力不足等因素相互疊加，使得這一類(lèi)人無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的快速發(fā)展，從而導(dǎo)致城市治理效果下降。

綜上，現(xiàn)有研究對(duì)人工智能賦予城市治理進(jìn)行了較為豐富的探索，但由于相關(guān)研究剛剛起步，故存在著一定不足。首先，既有大多數(shù)的文章都是人工智能技術(shù)賦能角度進(jìn)行城市敏捷治理研究，缺乏對(duì)GenAI對(duì)敏捷治理的探討。其次，GenAI賦予城市敏捷治理是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，現(xiàn)有的研究比較分散，缺乏綜合性框架來(lái)解釋兩者的適配機(jī)理。為此，本文立足于GenAI賦能城市敏捷治理角度，厘清GenAI與敏捷智能的理論機(jī)理并分析兩者融合應(yīng)用場(chǎng)景、面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)策略。

二、城市敏捷治理的概念與特點(diǎn)

2018年世界經(jīng)濟(jì)論壇對(duì)敏捷治理作出權(quán)威界定，強(qiáng)調(diào)其“以用戶(hù)為中心，具有柔韌性、流動(dòng)性和靈活性的行動(dòng)方法”。[10]同時(shí)，諸多學(xué)者也開(kāi)展了研究，盡管在不同學(xué)科視角下存在定義差異，但學(xué)者們一致認(rèn)為，敏捷治理本質(zhì)上是對(duì)公共價(jià)值的創(chuàng)造性回應(yīng)以及通過(guò)構(gòu)建多元主體協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理系統(tǒng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境的快速感知與動(dòng)態(tài)調(diào)適，在包容性治理框架下平衡技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，最終以增進(jìn)人類(lèi)福祉為宗旨。

在傳統(tǒng)治理范式中，城市治理通常采用科層制，強(qiáng)調(diào)集權(quán)模式下的等級(jí)權(quán)威，倡導(dǎo)行政權(quán)力主導(dǎo)的治理策略，往往通過(guò)行政經(jīng)驗(yàn)和既已成型的規(guī)章制度來(lái)處理城市問(wèn)題，[11]并借助“金字塔”權(quán)力結(jié)構(gòu)下的行政問(wèn)責(zé)來(lái)為任務(wù)完成提供動(dòng)力和保障，以此來(lái)促進(jìn)城市治理問(wèn)題的解決與行政任務(wù)的達(dá)成。[12]隨著數(shù)智化發(fā)展與科技革命深入推進(jìn)，傳統(tǒng)城市治理以規(guī)則和制度為中心，強(qiáng)調(diào)權(quán)威和控制的治理邏輯，治理效率低下，難以適應(yīng)數(shù)智時(shí)代的發(fā)展，對(duì)突發(fā)事件不能及時(shí)響應(yīng)，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)城市困境與難題，因此敏捷治理應(yīng)運(yùn)而生。

敏捷治理的核心是變革治理思維方式，隨著環(huán)境的變化，根據(jù)公眾需求靈活調(diào)整，以此來(lái)適應(yīng)數(shù)治時(shí)代的發(fā)展。[13]敏捷治理能夠在復(fù)雜性強(qiáng)、不確定程度高的城市治理環(huán)境中，靈活地調(diào)整組織策略與治理情境，以更加柔性的政策干預(yù)，并利用數(shù)字信息工具輔助治理，從而實(shí)現(xiàn)治理問(wèn)題的及時(shí)感知、快速回應(yīng)及可持續(xù)性處置。總體而言，城市敏捷治理范式以問(wèn)題和需求為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)適應(yīng)性和靈活性，強(qiáng)調(diào)在可控范圍之內(nèi)去空間化、去科層化，具有以人為本、靈活高效、柔韌包容、迅速回應(yīng)等優(yōu)勢(shì)。[14]

綜上所述，敏捷治理對(duì)比傳統(tǒng)治理在城市治理方面有著明顯的優(yōu)勢(shì)特征，能更好適應(yīng)數(shù)智時(shí)代的發(fā)展（表1）。

三、GenAI賦能城市敏捷治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)理

城市敏捷治理并非是單一技術(shù)主導(dǎo)或組織驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，而是技術(shù)與組織相互促進(jìn)、相互影響的迭代進(jìn)階過(guò)程，強(qiáng)調(diào)治理節(jié)奏與技術(shù)進(jìn)度的相互依存，以及治理對(duì)技術(shù)的協(xié)同適配。[15]顯然這個(gè)話(huà)題適合采用技術(shù)一組織—環(huán)境（TOE）框架開(kāi)展分析。TOE框架是一種用于分析和理解技術(shù)在組織中的應(yīng)用與影響的綜合框架。該框架最初主要關(guān)注技術(shù)本身對(duì)技術(shù)采納的影響，后來(lái)逐漸演變?yōu)榫C合考慮組織因素和外部環(huán)境因素的多維框架。[16]TOE框架強(qiáng)調(diào)技術(shù)（Technology）、組織（Organization）和環(huán)境（Environment）三個(gè)維度的相互作用和相互依存，能夠系統(tǒng)性地解析復(fù)雜情境中的多維因素及其動(dòng)態(tài)關(guān)系。[17]其中技術(shù)維度包括技術(shù)特性以及技術(shù)能力與優(yōu)勢(shì)，組織維度包括組織結(jié)構(gòu)與文化、組織資源與能力等。環(huán)境維度包括外部政策法規(guī)環(huán)境、社會(huì)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（一）技術(shù)維度

近年來(lái)，GenAI迅猛發(fā)展并展現(xiàn)出前所未有的靈活性和創(chuàng)造性，使其成為一種具有強(qiáng)力賦能實(shí)踐作用的工具。[18]GenAI挑戰(zhàn)了依賴(lài)于事先設(shè)定的規(guī)則、結(jié)構(gòu)和過(guò)程的傳統(tǒng)治理模式，推動(dòng)了具有動(dòng)態(tài)、自適應(yīng)、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策制定和執(zhí)行過(guò)程的新的治理樣態(tài)，[19]從而改變了敏捷治理的手段與方法。

一是風(fēng)險(xiǎn)感知與處置。社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)感知是識(shí)別、研判及預(yù)警社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵路徑，也是社會(huì)敏捷治理的基礎(chǔ)性步驟。［20]GenAI能夠高效地處理海量的城市數(shù)據(jù)，包括交通流量數(shù)據(jù)、人口流動(dòng)數(shù)據(jù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。通過(guò)對(duì)這些數(shù)據(jù)的深度挖掘和分析，它可以快速識(shí)別城市運(yùn)行中的異常模式和潛在問(wèn)題，為敏捷治理提供精準(zhǔn)的信息基礎(chǔ)。例如，通過(guò)對(duì)交通攝像頭數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)分析，預(yù)測(cè)交通擁堵點(diǎn)并提前制定疏導(dǎo)方案。

二是政策模擬與優(yōu)化。GenAI依靠高效的算法與模型，能夠快速生成優(yōu)化方案和應(yīng)對(duì)策略，輔助政府權(quán)衡選擇。在城市治理中，面對(duì)突發(fā)的公共事件或復(fù)雜的城市問(wèn)題，如公共衛(wèi)生危機(jī)、自然災(zāi)害等，GenAI可以依據(jù)大量歷史數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)信息，迅速生成多種可能的解決方案并進(jìn)行模擬評(píng)估，幫助決策者選擇最優(yōu)方案，實(shí)現(xiàn)快速響應(yīng)和科學(xué)決策。例如，在新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，采用AI輔助決策的國(guó)家（如韓國(guó)）政策迭代周期平均為3.2天，而依賴(lài)傳統(tǒng)程序的地區(qū)則長(zhǎng)達(dá)17.5天。[21]尤為重要的是，基于GenAI的快速模擬能力，政府的政策制定可從“計(jì)劃—執(zhí)行”轉(zhuǎn)向“試點(diǎn)一反饋—迭代”模式，在實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)的同時(shí)，促使治理方式在執(zhí)行中不斷得到優(yōu)化。

三是跨域決策支持。GenAI通過(guò)認(rèn)知增強(qiáng)、關(guān)系重構(gòu)和過(guò)程迭代三重維度，顛覆了傳統(tǒng)線(xiàn)性決策模式，推動(dòng)了治理從韋伯式程序正義轉(zhuǎn)向算法適應(yīng)性治理，標(biāo)志著決策范式從牛頓機(jī)械論到量子糾纏態(tài)的認(rèn)知躍遷。[22]這種動(dòng)態(tài)決策體現(xiàn)在兩個(gè)維度：一是領(lǐng)域維度，GenAI可快速整合多源數(shù)據(jù)（如傳感器數(shù)據(jù)、社交媒體輿情等），生成實(shí)時(shí)決策建議（如暴雨期間優(yōu)化排水調(diào)度）；二是區(qū)域維度，氣候變化、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等議題均呈現(xiàn)出“去領(lǐng)土化”特征，要求政府決策系統(tǒng)具備跨域數(shù)據(jù)的整合能力，[23]而GenAI能實(shí)時(shí)整合多區(qū)域數(shù)據(jù)開(kāi)展關(guān)聯(lián)分析，消解了傳統(tǒng)治理中的空間約束。

四是公共服務(wù)自動(dòng)化。GenAI可以在虛擬世界代表組織進(jìn)行社會(huì)交流，不僅能自動(dòng)生成內(nèi)容、加速傳播，還可以過(guò)濾信息、提供個(gè)性化推薦，從而改變信息傳播和用戶(hù)體驗(yàn)方式。[24]一方面，GenAI通過(guò)自然語(yǔ)言處理技術(shù)，理解和回答用戶(hù)的咨詢(xún)和問(wèn)題；另一方面，GenAI能夠生成個(gè)性化服務(wù)內(nèi)容（如智能客服解答市民咨詢(xún)、自動(dòng)生成政務(wù)通知等），實(shí)現(xiàn)與城市管理者、市民和其他相關(guān)主體的智能交互。這有助于增強(qiáng)城市治理的透明度和公眾參與度，促進(jìn)信息的快速流通和協(xié)同治理，使各方能夠更及時(shí)地參與到城市問(wèn)題的解決過(guò)程中。公共服務(wù)自動(dòng)化還有一個(gè)重要意義，GenAI采用更加易于理解的語(yǔ)言、語(yǔ)音和圖像，降低公眾的學(xué)習(xí)成本，協(xié)助數(shù)字素養(yǎng)、知識(shí)儲(chǔ)備不足的民眾使用公共服務(wù)的數(shù)字化平臺(tái)，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。[25]

（二）組織維度

在公共治理領(lǐng)域中，技術(shù)與組織關(guān)系的探討是一個(gè)歷久彌新的研究議題。技術(shù)是組織行動(dòng)的產(chǎn)物，也是組織行動(dòng)的中介和載體依托。[26]GenAI在公共決策領(lǐng)域的深度應(yīng)用，正在顛覆傳統(tǒng)公共治理的價(jià)值基礎(chǔ)與制度架構(gòu)，其引發(fā)的結(jié)構(gòu)性矛盾已超越單純的技術(shù)治理范疇，直指現(xiàn)代行政體系的合法性根基。[27]

一是優(yōu)化組織架構(gòu)和流程。GenAI的應(yīng)用促使城市治理組織重新審視和優(yōu)化自身的架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程。傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)可能存在層級(jí)過(guò)多、信息傳遞緩慢等問(wèn)題，影響敏捷治理的效率。而引入GenAI后，可以打破部門(mén)之間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和協(xié)同工作，[28]推動(dòng)組織架構(gòu)向扁平化、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提高信息流動(dòng)速度和決策執(zhí)行效率。例如，建立跨部門(mén)的城市治理指揮中心，通過(guò)GenAI整合各部門(mén)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市問(wèn)題的統(tǒng)一調(diào)度和快速處理。再如，利用GenAI可以自動(dòng)生成政策建議摘要、通過(guò)對(duì)話(huà)式AI收集民意等，降低市民參與門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)市民參與的治理模式創(chuàng)新。

二是提升組織學(xué)習(xí)能力。人工智能的知識(shí)和技能積累不受生命周期限制，并實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)和技能的全面快速調(diào)用和實(shí)時(shí)共享，[29]為城市治理組織提供了豐富的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)源。GenAI驅(qū)動(dòng)的人機(jī)協(xié)同學(xué)習(xí)模式能明顯提升學(xué)習(xí)效果，[30]它可以從大量的歷史案例和數(shù)據(jù)中提取有價(jià)值的信息，并將其轉(zhuǎn)化為可操作的知識(shí)和建議，幫助組織成員快速學(xué)習(xí)和掌握新的治理方法和技能。同時(shí)，GenAI還可以模擬不同的情境和問(wèn)題，為組織成員提供實(shí)踐演練的平臺(tái)，提高他們?cè)趶?fù)雜環(huán)境下的應(yīng)變能力和決策能力，從而增強(qiáng)整個(gè)組織的學(xué)習(xí)能力和適應(yīng)性。

三是促進(jìn)組織創(chuàng)新和變革文化。GenAI的應(yīng)用為城市治理組織帶來(lái)了新的思維方式和技術(shù)手段，激發(fā)組織的創(chuàng)新活力。人工智能改變了傳統(tǒng)的信息處理方式，縮短獲取新知識(shí)所需的時(shí)間，使組織可以更便捷、更高效地接收和理解新知識(shí)，提升組織的吸收能力。[31]而持續(xù)接收和學(xué)習(xí)新知識(shí)以及轉(zhuǎn)化和應(yīng)用新知識(shí)對(duì)數(shù)字創(chuàng)新尤為重要，愿意接收新知識(shí)代表組織擁有開(kāi)放的企業(yè)文化，且會(huì)更加愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和追求創(chuàng)新。[32]這將鼓勵(lì)政府部門(mén)積極探索和嘗試新的治理模式和方法，打破傳統(tǒng)的思維定式和工作方式。此外，GenAI的快速迭代和更新特性也促使組織形成持續(xù)創(chuàng)新和變革的文化，以更好地適應(yīng)城市發(fā)展的變化和挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)敏捷治理的目標(biāo)。

（三）環(huán)境維度

GenAI不僅在微觀層面上可以變革政府部門(mén)的業(yè)務(wù)流程和組織方式，也將在宏觀層面上改變整體社會(huì)環(huán)境，為敏捷治理提供社會(huì)驅(qū)動(dòng)力。其對(duì)社會(huì)環(huán)境的改變主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是提升社會(huì)數(shù)字化需求和公眾數(shù)字化意識(shí)。GenAI技術(shù)具備強(qiáng)大的通用性，通過(guò)自然語(yǔ)言接口顯著降低了技術(shù)使用門(mén)檻，[33]使得公眾對(duì)人工智能技術(shù)的認(rèn)知和接受程度飛速提升。例如，ChatGPT自2022年11月發(fā)布研究預(yù)覽版，到擁有1億用戶(hù)僅用時(shí)2個(gè)月，而我國(guó)的Deepseek從發(fā)布到1億用戶(hù)更是僅用時(shí)7天。人工智能已成為一種通用普適的“傻瓜式”技術(shù)。越來(lái)越多的市民愿意而且有能力參與基于GenAI的城市治理互動(dòng)，例如，通過(guò)智能政務(wù)平臺(tái)參與城市決策、反饋問(wèn)題等，這有助于形成全社會(huì)共同參與城市敏捷治理的良好氛圍。

二是改變了區(qū)域技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。GenAI被認(rèn)為是新一輪數(shù)字技術(shù)革命中的核心技術(shù)突破，將極大地加速城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。在此背景下，各個(gè)城市之間以及城市內(nèi)部的不同區(qū)域之間技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)將更為激烈。從國(guó)內(nèi)各地發(fā)布的相關(guān)政策來(lái)看，無(wú)論是北上廣等一線(xiàn)城市，還是其他內(nèi)地城市，都將發(fā)展GenAI、促進(jìn)人工智能技術(shù)應(yīng)用作為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心引擎。這種競(jìng)爭(zhēng)促使城市治理主體積極探索和應(yīng)用

GenAI等先進(jìn)技術(shù)，以提升自身的競(jìng)爭(zhēng)力和城市形象。同時(shí)，不同城市之間以及企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等主體之間的技術(shù)合作也不斷加強(qiáng)，通過(guò)共享技術(shù)資源、聯(lián)合研發(fā)等方式，共同推動(dòng)GenAI技術(shù)在城市敏捷治理中的創(chuàng)新和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

四、GenAI賦能城市敏捷治理的支撐條件

政府治理的敏捷轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要從體制機(jī)制、結(jié)構(gòu)功能、技術(shù)工具、流程運(yùn)作、資源配置、主體行動(dòng)等層面系統(tǒng)推進(jìn)全要素?cái)?shù)字化轉(zhuǎn)型，[34]也需要在技術(shù)、組織和環(huán)境三個(gè)層面提供有效支撐。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用在政府治理領(lǐng)域同樣具有兩面性，既可“賦能”也可“縛能”，［35]GenAI也可能催生技術(shù)操控、數(shù)據(jù)濫用、數(shù)字歧視、AI幻覺(jué)等新挑戰(zhàn)，必須建立相應(yīng)的制度來(lái)規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)。

（一）技術(shù)基礎(chǔ)

人工智能變革根植于算料、算法和算力之間的相互作用和協(xié)同迭代，三大智能要素共同推動(dòng)技術(shù)賦能型治理的發(fā)展。[36]優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)、高效的算法和強(qiáng)大的算力是GenAI賦能城市敏捷治理的技術(shù)基礎(chǔ)。

一是算料。GenAI應(yīng)用于城市治理，依賴(lài)大量高質(zhì)量、多維度的城市數(shù)據(jù)。這一方面需要政府部門(mén)建立完善的數(shù)據(jù)治理體系，充分保障城市數(shù)據(jù)的質(zhì)量與系統(tǒng)性；另一方面也要建立政府?dāng)?shù)據(jù)共享與整合機(jī)制，避免因數(shù)據(jù)不完整導(dǎo)致算法性能下降。

二是算法。算法是人工智能的賦能載體，驅(qū)動(dòng)敏捷治理得以實(shí)現(xiàn)。政府利用城市數(shù)據(jù)訓(xùn)練形成敏捷治理模型時(shí)，需要解決生成內(nèi)容的準(zhǔn)確性與可解釋性問(wèn)題，避免“算法黑箱”。同時(shí)，政府還需要持續(xù)評(píng)估人工智能技術(shù)的有效性，定期更新和優(yōu)化AI模型，避免因技術(shù)快速迭代而導(dǎo)致的“技術(shù)債務(wù)”。

三是算力。海量的算料以及復(fù)雜的算法，都需要高性能的計(jì)算資源來(lái)支撐復(fù)雜模型訓(xùn)練與推理。因此，要推進(jìn)以GenAI驅(qū)動(dòng)的敏捷治理，地方政府必須部署大量智能算力中心，或者通過(guò)“東數(shù)西算”等形式獲得遠(yuǎn)程算力資源。

（二）組織轉(zhuǎn)型

人工智能正在深刻地改變著社會(huì)的組織形式，計(jì)算機(jī)發(fā)展成為社會(huì)重要機(jī)體，人機(jī)協(xié)同發(fā)展形成共生合體，[37城市治理模式也從計(jì)算機(jī)輔助治理發(fā)展至人機(jī)協(xié)同治理模式。在許多城市治理場(chǎng)景中，承擔(dān)公共管理與服務(wù)的政府人員退居幕后，而具備智能交互能力的人工智能則居于前臺(tái)，由此將導(dǎo)致傳統(tǒng)組織架構(gòu)中的激勵(lì)與壓力傳導(dǎo)機(jī)制被消解，政府部門(mén)需要重構(gòu)有效的激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任分配體系。

一是績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。我國(guó)政府運(yùn)轉(zhuǎn)在一定程度上類(lèi)似“賽馬制”，各政府部門(mén)及工作人員開(kāi)展績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)，勝出者才有機(jī)會(huì)獲得提升，由此政府部門(mén)和人員一方面要努力創(chuàng)造具有較高顯示度的績(jī)效，另一方面要避免自己掌握的資源以及工作成果成為別人的績(jī)效。而GenAI在城市治理中的應(yīng)用形成了一個(gè)匯聚綜合能力的超級(jí)“中臺(tái)”，使得傳統(tǒng)上條線(xiàn)清晰的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制變得模糊。為此政府必須重構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，將超級(jí)“中臺(tái)”績(jī)效進(jìn)行部門(mén)化拆解，從而有效激勵(lì)政府部門(mén)和人員持續(xù)參與城市敏捷治理之中。

二是責(zé)任分配機(jī)制。與績(jī)效評(píng)估機(jī)制相對(duì)應(yīng)，超級(jí)智能中臺(tái)也會(huì)模糊化敏捷治理中的責(zé)任分配機(jī)制，因?yàn)槿斯ぶ悄芟到y(tǒng)的決策機(jī)制往往具有高度的自主性和復(fù)雜性，而且GenAI的能力形成過(guò)程十分復(fù)雜，語(yǔ)料缺陷、算法錯(cuò)誤、應(yīng)用失當(dāng)以及AI幻覺(jué)都可能導(dǎo)致治理過(guò)程出現(xiàn)差錯(cuò)，將使責(zé)任追究變得異常困難，這種責(zé)任追究的模糊性可能導(dǎo)致責(zé)任空白地帶。[38]因此，在城市治理中，政府也應(yīng)當(dāng)重構(gòu)責(zé)任分配機(jī)制，為此一方面要加強(qiáng)AI生成內(nèi)容的審查，例如，AI生成的政策草案需由責(zé)任部門(mén)來(lái)進(jìn)行最終審核并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；另一方面也要明確技術(shù)開(kāi)發(fā)者、供應(yīng)商與應(yīng)用者之間的責(zé)任邊界，避免公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)過(guò)多的法律風(fēng)險(xiǎn)。[39]

（三）環(huán)境支撐

GenAI既會(huì)改變外部環(huán)境，也會(huì)被外部環(huán)境所改變。與其他數(shù)字技術(shù)一樣，GenAI在城市敏捷治理中的應(yīng)用也是一把雙刃劍，其生產(chǎn)的正向賦能作用，需要外部環(huán)境的支持，而催生的負(fù)面影響與風(fēng)險(xiǎn)，則需要外部環(huán)境的約束。

一是支持性環(huán)境。政府出臺(tái)的相關(guān)政策法規(guī)對(duì)GenAI在城市敏捷治理中的應(yīng)用起著重要的引導(dǎo)和支持作用。包括：政府在人工智能技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)等方面的政策扶持，促進(jìn)了GenAI技術(shù)的發(fā)展和在城市治理中的推廣應(yīng)用；公共數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放，能為GenAI提供所需要的高質(zhì)量數(shù)據(jù)，提升其性能。

二是約束性環(huán)境。基于GenAI的技術(shù)屬性與社會(huì)特征，GenAI的算法不透明、算法不公平、算法安全不可控、算法導(dǎo)致的問(wèn)責(zé)主體不明確都將構(gòu)成潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素。[40]這就首先需平衡數(shù)據(jù)利用與隱私安全，如《個(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)AI訓(xùn)練數(shù)據(jù)的限制；其次人工智能作為一種技術(shù)工具和智能資源，其在嵌入社會(huì)治理過(guò)程中提供的僅僅是治理的“參考答案”而非“最終答案”，[41]因此需要建立健全監(jiān)督人工智能運(yùn)用的法律法規(guī)，明晰應(yīng)用邊界和運(yùn)行規(guī)范。

五、結(jié)論與建議

本文探討了GenAI賦能城市敏捷治理的機(jī)理與應(yīng)對(duì)策略。城市敏捷治理著眼于快速感知、靈活響應(yīng)、動(dòng)態(tài)調(diào)適，能有效化解城市復(fù)雜性與不確定性難題。GenAI憑借實(shí)時(shí)生成、預(yù)測(cè)和自動(dòng)化能力，為敏捷治理注入強(qiáng)大動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)響應(yīng)”到“主動(dòng)預(yù)判”、從“單部門(mén)決策”到“多元協(xié)同”、從“經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)”到“數(shù)據(jù)一AI—人”融合驅(qū)動(dòng)的深刻轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不僅提升了城市治理的效率和精準(zhǔn)度，還增強(qiáng)了其對(duì)復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)性和靈活性。

通過(guò)上述TOE框架分析可見(jiàn)，GenAI賦能城市敏捷治理是技術(shù)、組織與環(huán)境三者動(dòng)態(tài)協(xié)同的結(jié)果：一是技術(shù)驅(qū)動(dòng)變革，GenAI的技術(shù)能力（如實(shí)時(shí)生成內(nèi)容、場(chǎng)景模擬預(yù)測(cè)等）促進(jìn)組織流程優(yōu)化與環(huán)境規(guī)則更新；二是組織適配技術(shù)，政府通過(guò)結(jié)構(gòu)變革、流程重構(gòu)及權(quán)責(zé)調(diào)整，釋放技術(shù)潛力；三是環(huán)境與技術(shù)互動(dòng)，技術(shù)引發(fā)環(huán)境變遷的同時(shí)，又受到環(huán)境的約束與激勵(lì)（表2）。

根據(jù)上述分析，本文提出以下建議，以更好地發(fā)揮GenAI對(duì)城市敏捷治理的促進(jìn)作用。

（一）技術(shù)維度

一是優(yōu)先開(kāi)放安全可控的公共數(shù)據(jù)資源，并構(gòu)建嚴(yán)格的數(shù)據(jù)治理框架，確保輸入GenAI模型的數(shù)據(jù)來(lái)源可靠、格式統(tǒng)一、標(biāo)注清晰且覆蓋全面，包括建立數(shù)據(jù)清洗、校驗(yàn)和標(biāo)準(zhǔn)化流程以及跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享與融合機(jī)制。二是優(yōu)化算法性能，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)具有更高透明度的GenAI算法，通過(guò)模型解釋性工具等技術(shù)手段，讓決策者和公眾能夠理解算法的決策過(guò)程和依據(jù)。三是增強(qiáng)算力能級(jí)，政府應(yīng)當(dāng)前瞻性地規(guī)劃和建設(shè)強(qiáng)大的算力基礎(chǔ)設(shè)施，滿(mǎn)足GenAI模型訓(xùn)練和實(shí)時(shí)推理對(duì)海量計(jì)算的需求，同時(shí)探索分布式計(jì)算、邊緣計(jì)算等模式，優(yōu)化資源調(diào)配，確保GenAI系統(tǒng)能夠高效、穩(wěn)定、低延遲地運(yùn)行。

（二）組織維度

一是強(qiáng)化人才培養(yǎng)與素養(yǎng)提升，實(shí)施數(shù)字素養(yǎng)提升計(jì)劃，針對(duì)不同層級(jí)的城市治理人員開(kāi)展定制化培訓(xùn)，內(nèi)容涵蓋GenAI基本原理、應(yīng)用場(chǎng)景、操作技能、倫理風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及人機(jī)協(xié)作能力。二是明確權(quán)責(zé)分配與問(wèn)責(zé)機(jī)制，清晰界定在GenAI輔助或主導(dǎo)的決策鏈條中各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，建立健全AI應(yīng)用的問(wèn)責(zé)制度，明確當(dāng)AI系統(tǒng)產(chǎn)生偏差或造成不良后果時(shí)的追溯路徑和處置流程，確保責(zé)任可界定、可落實(shí)、可追究，避免責(zé)任真空。三是積極引導(dǎo)和推動(dòng)政府組織向扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、敏捷化方向變革，利用GenAI賦能中層和基層治理單元，提升其信息處理與決策能力，加速?zèng)Q策響應(yīng)速度，構(gòu)建更適應(yīng)數(shù)字化治理需求的柔性組織結(jié)構(gòu)。

（三）環(huán)境維度

一是強(qiáng)化政策激勵(lì)與資源保障，制定積極的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策、財(cái)政補(bǔ)貼和研發(fā)支持計(jì)劃，鼓勵(lì)政府部門(mén)、研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)探索GenAI在城市治理中的創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景（如智慧交通、韌性城市、精準(zhǔn)服務(wù)等），并拓展多元化的公眾參與渠道與機(jī)制，培育并鞏固“共建共治共享”的社會(huì)治理文化，為GenAI應(yīng)用提供廣泛的民意基礎(chǔ)和需求來(lái)源。二是健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)與倫理準(zhǔn)則體系，加快制定和完善專(zhuān)門(mén)針對(duì)GenAI在城市治理中應(yīng)用的政策法規(guī)與倫理準(zhǔn)則，內(nèi)容應(yīng)涵蓋數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)（特別是敏感公共數(shù)據(jù)）、算法公平性與透明度要求、應(yīng)用場(chǎng)景的邊界與限制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)急管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬等方面。通過(guò)清晰的規(guī)則框架，既為GenAI的創(chuàng)新應(yīng)用提供合法性支持和發(fā)展空間，又對(duì)其潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效規(guī)范和約束，保障治理的公平、公正與安全。

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Abstract： This paper discusses the mechanisms and strategies for generative artificial intelligence to empower agile urban governance. By analyzing the current status and challenges of urban governance， it elucidates the theoretical foundations of GenAI and agile urban governance. Using the TechnologyOrganization-Environment （TOE） framework，the study dissects the implementation mechanisms of their integration， proposing that the empowerment of urban agile governance by GenAI requires dynamic synergy of technology， organization， and environment. Furthermore， the paper examines supporting conditions across these three dimensions and puts forward recommendations—including strengthening data governance，optimizing organizational structures，and refining policies and regulations—to provide valuable insights for modernizing urban governance.

Key words： Generative Artificial Inteligence （GenAI）; agile urban governance; Technology-OrganizationEnvironment （TOE） framework; urban governance modernization

責(zé)任編輯：王縉