穿透與閉環： 基于人工智能技術的負外部性治理探索

一、引言

在日益加速的城鎮化與工業化進程中，負外部性問題已成為掣肘社會可持續發展的核心難題。基層治理中，負外部性問題表現為某些行為對社會環境、社會秩序或居民生活質量的影響，諸如環境污染、公共資源濫用乃至社區糾紛等負外部性問題，因其“權責不明”“成本溢出”而長期陷入“政府失靈”與“市場失靈”的雙重困境。傳統負外部性治理主要依靠行政強制或明晰產權，但受限于信息不對稱、交易成本高昂而收效甚微。「1]近年來，人工智能技術的發展不斷加速，這為基層治理注入了新動能。通過數據收集整合與算法驅動分析，人工智能技術能夠精準識別污染源，動態分配社會資源，甚至能夠研判社會風險，為破解基層治理中的負外部性問題提供了技術上的可能性。[2]

在《福利經濟學》中，庇古提出了負外部性這一概念。[3]曼昆將其定義為不承擔相應成本而影響旁觀者福利的個人行為。[4]對于負外部性治理，學界認為有三條主體路徑，分別為政府導向、市場導向以及多主體參與，但每條主體路徑都存在著不可避免的缺點。通過政府干預的方式治理負外部性會產生無法預料的副作用，[5也會牽扯到“正當性”的判斷，[6]對于治理中出現的外部性，哪些是正外部性應當保留和改進，哪些是負外部性應當消除，這一判斷標準會受多個因素的影響。同時，在負外部性已經發生的前提下，政府通過立法的治理效果還要取決于利益相關者間的博弈結果。[7]市場自身能夠彌補政府治理的不足，但市場的逐利本性將導致資源的非最佳配置，出現市場失靈，[8市場也會以就業崗位、經濟增長等方式裹挾政府，[9進一步加劇負外部性治理難度。負外部性治理的利潤總量恒定，[10]多主體參與負外部性治理也就必然存在利益博弈，因而治理鏈條較為脆弱，需要依靠于每一個治理主體的通力合作，否則合作破裂將導致鏈條斷裂。目前，數字技術有了長足發展，借助數字技術，能夠推動政府透明化，為政府賦能，為公民賦權，[1]實現公私部門的數字化，提高應對風險、維護社會穩定的能力。[12]

多層治理理論出現于加里·馬克斯的著作《歐盟的政策結構和多層治理》中，其是“在一個或者多個領土層面上的政府間持續談判體系”。[13]在我國，有關多層治理理論的研究起源于朱貴昌[14]和雷建鋒。[15]學者對于多層治理理論的研究多聚焦于歐洲一體化及歐盟上，領域集中在氣候治理、[16]全球治理、[17]電子化政務、碳排放交易等方面。[18]近年來，多層治理理論的應用范圍擴展到地方部門的有限參與、[19]圖書館聯盟發展、[20]政府績效評估等領域。[21]作為治理的一種表現形式，多層治理包含著多種行為體為解決公共問題、實現公共利益而進行的資源與信息間的交換。不同于傳統的從上而下的治理，多層治理注意到了各層級間獨特的資源稟賦和能力。例如，國際組織具有協調信息資源的能力，而國家具有合法實施制度、使用暴力的權力，[22]多層治理中任何一個層面都沒有完全控制另一個層面的能力或資源，“不管是公共的還是私人的行為體，沒有任何行為體擁有所有的解決復雜、動態以及多樣化問題的知識與信息；沒有任何行為體能擁有充分的縱觀性能力來保證使其所需要的工具有效地運轉；也沒有任何行為體像在一個獨特的治理模式中那樣具有充分的行動潛力來保證它能單獨起作用”，[23]因而，多層治理的另一特點就是在平等層面上進行的互動。綜上，多層治理使治理實現了“立體化”的轉變，將水平層面與垂直層面相融合，使各層面主體能夠在日益復雜化的公共問題中尋找到合理的應對解決方法。

在負外部性治理上，當前研究多將某一主體作為單一整體進行研究，忽視了在某一主體內部各部分間關系與協調所影響的負外部性治理效能，數字化技術能夠提升政府治理效能，但對于如何利用數字化技術對基層治理中的負外部性問題進行治理，目前的文獻還鮮有研究。多層治理理論是公共管理領域中的新興理論，用以研究不同層級間如何利用自身的獨特優勢進行有效治理，但在利用該理論研究基層治理中的外部性問題上仍是一片空白，亟需相關研究的填充。

作為全國首個系統性探索人工智能賦能基層治理的實踐樣本，寧波五級治理網絡通過“層級穿透”和“智能閉環”的雙重機制，為外部性治理提供了新范式。該網絡以市、縣、鄉、村、網格五級架構為骨架，依托“141”基層治理體系，實現了治理觸角向最小社會單元的縱向延伸。本研究以多層治理理論為框架，將政府、企業、公眾在數字化場域中的動態互動置于基層治理中，試圖回答寧波五級治理網絡如何破解基層治理中的負外部性問題，為實現人工智能時代基層治理提供兼具學術價值與實踐意義的中國方案和思路。

二、案例選擇：寧波五級治理網絡

著眼于人工智能技術下的基層治理，考慮到案例時效、成果等關鍵因素，本文選取寧波市五級治理網絡作為典型個案，試圖以點帶面、點面結合，對當前人工智能技術如何破解基層治理中的外部性問題進行系統分析。

自2022年，寧波市開始了基層智治的新探索。按照“市域全統籌、縱向全穿透、橫向全聯動、多元全協同”的總規劃和“市級統建、全域共享”的總要求，寧波市成功構建了“五級治理網絡”。該網絡依托“141”基層治理體系，以平臺為“中樞”，市、縣、鄉、村、網格為“主軸”，搭建了“市級智治大腦”“縣級智治云圖”“鎮街智治平臺”“村社智治管家”“網格掌上治理”五級管理決策端、實務操作端和移動工作端，實現了全市范圍內基層治理的上下貫通、全域聯動、多元協同，[24]實現了人工智能與社會治理的良好融合，有效提升了社會治理的效率與成效，促進了基層治理由“經驗治理”向“精準治理”的轉型。2023年10月，寧波市被評為“全國市域社會治理現代化試點合格城市”，[25]并連續多年蟬聯全國文明城市、中國最具幸福感城市，“五級治理網絡”入選2024年度寧波市“數字社會典型案例”，因而具有案例的代表性與典型性。

目前，寧波已建立完善市、縣（區）、街道（鎮、鄉）、村（社區）、網格五級社會治理事件的分流處置機制，分別有1個市級社會治理綜合服務中心、10個縣級社會治理中心、156個街鎮綜合信息指揮室，實現了2841個村（社區）和9679個網格平臺的全面貫通。

三、外部性治理中的“層級一智能”雙輪驅動模型

在外部性治理的復雜圖景中，跨層級權責錯配與動態性矛盾長期制約政府的基層治理效能，其癥結體現于環境污染、公共資源侵占等多主體利益糾葛與治理響應遲滯的問題中。通過“層級穿透”與“智能閉環”的雙輪驅動能夠重構治理邏輯：縱向上穿透傳統科層制壁壘，實現治理跨區域運行與權責的精準錨定；橫向上人工智能技術與算法構成智能閉環，以智能化處置鏈對外部性問題進行識別并處理。這一雙重驅動使基層治理突破“層級懸浮”與“技術空轉”的困境，[26]以技術敏捷性提升制度韌性，推動外部性問題由末端補救轉向源頭治理，為中國式現代化提供“縱向穿透有界、橫向智能無界”的治理現代化路徑。

（一）外部性治理中的層級穿透

層級穿透指通過縱向、橫向治理架構的優化設計，打破傳統科層制的困境，明確各層級權責邊界，實現基層治理中外部性問題的精準定位與協同響應，核心在于權責匹配與動態協作。

科層制以規則和分工創造了屬于政府的“效率”時代，[27]但其在應對非常規任務時則會暴露其短處。[28]通過打破傳統的科層制各層級間的隔閡，完善各個治理層級縱向、橫向上的穿透設計，以消除基層治理中外部性問題的“權責模糊”與“協同低效”的結構性矛盾，實現治理責任在行政層級上的精準錨定。高層級政府具備掌握特定行動者的線上行為信息、跨域關聯信息以及大規模行動者及其互動信息的優勢，低層級政府也具有高層級政府不具備的屬地信息優勢，通過高低層級政府的數據流轉，就能夠實現優勢互補，[29]將傳統的“自上而下”的管理模式與多層治理理論中“自下而上”的治理模式相結合，而這便需要縱向上層級間的穿透，為此，構建貫通“宏觀戰略一中觀統籌一微觀執行”的縱向治理鏈條，明確各層級功能定位。高層級單位制定治理標準與機制框架，協調整體資源配置，同時對于最小治理單元上報的信息及時反饋，制定策略；中層級單位整合數據與資源，動態分配任務與指標，將上、下層級間的信息及時傳達；最小治理單元對于外部性問題接觸多，感受深，面對問題及時上報，確保治理觸達末梢。基層治理中的外部性問題往往涉及多個部門甚至多個區縣，因此要做到層級橫向上的穿透。建立跨部門的數據互通平臺，打破信息孤島，同時在頂層設計上，建立部門間調動機制，確保跨部門、跨區域合作切實可行。將責任“顆粒化”，將復雜的外部性問題拆解為可操作的治理節點，明確與外部性問題相關的部門的協作規則。

外部性治理中的層級穿透通過制度性分權與協同規則的制定，將傳統科層制的“垂直管控”轉變為具有平等基礎、數據共享的“動態響應”，提高治理效率，降低外部性治理，尤其是跨域治理及協調中的交易成本，突破了治理中“有界”的層級束縛。

（二）外部性治理中的智能閉環

智能閉環指通過物聯網、人工智能等技術，構建“感知一分派一處置一反饋”的全流程自動化治理鏈路，以準確數據實時發現外部性問題并精準矯正。

人工智能技術提升了政府的數據收集能力、數據分析能力以及預警能力，依靠智能手段實現更靈活的資源配置共享與組織重構，[30]以此在基層治理中減弱外部性問題發生的可能性。人工智能技術具有深度分析、耦合集成、可視化呈現等特點，為實現全面、實時、精準的監控提供了條件，[31]提升了對于外部性問題治理的及時性。為實現基層治理現代化，我國已進行了權力下放政策的試驗，使基層治理單位獲得了更多的治理自主權，但隨之而來的是如何合理使用這些權力的問題，[32]基層治理單位面臨著決策能力弱、管理經驗少、群眾參與不足、激勵程度低等阻力，[33]通過引入人工智能技術，基層治理單位可以在智能輔助決策下進行外部性治理，在進行基層治理時，人工智能技術能夠在案例庫中搜尋相似的治理案例并呈現給治理單位，供其參考，并在持續的案例學習中提升決策能力，豐富管理經驗。基層治理中群眾參與不足多在于參與渠道不暢、參與成本高、獲得感低等原因，在人工智能技術的加持下，群眾通過APP能夠一鍵參與基層治理，提出自身建議，并能夠實時查看治理進度，提升基層治理參與的獲得感，提高參與的積極性。一系列智能設備的互通互聯也為外部性治理提供了便利，[34]環境傳感器、智能攝像頭等設備實時采集污染排放、資源占用等數據，實現物聯網的全域覆蓋，基于外部性問題的類型與權責規則，智能任務分派系統自動推送任務至對應責任主體，在治理后要求責任主體上傳整改數據，通過數據對比與圖像識別確保真實處置，實現證據鏈的閉環管理。

外部性治理中的智能閉環通過人工智能技術賦能，以算法自動分派任務代替行政指令，提高執行效率，減少人力與時間的投入，降低行政成本，提高治理能力。通過實時數據監測將“事后懲罰”轉為“即時干預”，將外部性影響降到最低。閉環反饋機制推動治理策略動態優化，增強制度韌性，避免政策僵化。

四、案例呈現：寧波五級治理網絡的作用機制

按照“橫向聯動、縱向穿透、數字賦能、全域統籌”的設計理念，寧波市整合資源，搭建了坐標軸式的數智架構：橫軸為寧波市社會治理綜合服務中心，賦予政策制定、考核監督等權力，使其能夠跨區域、跨部門調動資源，形成扁平化管理模式；縱軸為市、縣、鄉、村、網格五級網絡，分級建設五級管理決策端、數字操作端以及網格移動工作端，形成“五級三端”的事件處置體系，提高了處置效率；以“智治大腦”為交點，融合數據、算法等要素資源，為基層治理中的日常履職、預測預警、檢測監控等功能提供智慧支撐。[35]

（一）總體組織架構

在五級治理網絡中，各層級間的任務、分工均不相同，以“市級抓統籌，區（縣）負主責，街道（鎮、鄉）強執行，村（社區）重落實，網格作底座”為整體架構，通過人工智能技術實現了全域覆蓋、高效協同的基層智治體系（圖1）。

1.市社會治理綜合服務中心

市社會治理綜合服務中心是全市域社會治理的指揮中樞，統籌全市社會治理資源，構建“智治大腦”，實現跨部門數據整合協同與智能研判，歸集人社、公安、應急等部門共139項數據構建“全時空多維度采錄感知網”，支撐城市安全風險預警。對區（縣）社會治理中心開展業務指導和督查考核工作，主要負責確定社會治理事件處置權責，制定相應政策、規定、制度，同時承擔信息分析研判、數據協同應用、工作考核督查和系統安全運維等工作，建立并執行網格管理事項準入和退出制度，規范聯動處置工作流程，建立完善閉環流轉交辦、分類處置等機制，推動信息高效流轉與治理精準施策。

2.區（縣）社會治理中心

區（縣）社會治理中心是區（縣）社會治理的指揮樞紐，作為區（縣）黨委、政府直屬事業單位，業務上受市社會治理綜合服務中心指導，機構規格與當地黨政工作部門相同。依靠“智治云圖”管理決策端，通過數字賦能，推出27個領域算法和全域突發事件智能感知等13個數據模型，將事態熱區分布、預測發展趨勢等關鍵信息可視化，從而為事件分析、研判、決策提供智能化輔助。日常主要承擔運行監測功能、矛盾調處功能、分析研判功能、協同流轉功能、應急指揮功能以及督查考核功能，推動“多中心”整合為“一中心”，設立無差別受理綜合窗口，負責統一登記群眾當面提出的各類信訪和矛盾糾紛事項，實時就地接待群眾，推動跨部門一件事協同處置，實現矛盾一站化解。

3.街道（鎮、鄉）基層治理四平臺

基層治理四平臺按照扁平化管理、矩陣式協同的原則，采取“ 1+4+X^′′ 模式統籌整合街道（鎮、鄉）轄區內黨建、經濟、治理、服務人員力量，迭代完善“基層治理四平臺”，將原“綜治工作、監管執法、應急管理、公共服務”四平臺，統一迭代為“黨建統領、經濟生態、平安法治、公共服務”四平臺，構建黨委領導、黨政統籌、平臺運行、崗位管理的組織體系和運行模式，打破信息壁壘，推動數據全流程共享，實現全信息“一屏統攬”，開發“社工助手”“甬易報”等場景模塊，推廣“一表通”系統，按照群眾反映問題性質自動零延遲流轉分流至四平臺，大幅提高反映事件針對性及處置率，橫向推動四平臺高效協同，實現閉環管理。

4.數字化網格

網格是在城鄉社區、行政村及其他特定區域之內科學劃分的最小黨建單元、執行單元、智慧單元、承接單元、作戰單元，以數字化為鮮明特征、以平戰一體快速響應激活為核心要求、以實現基層治理“平臺 + 大腦”貫通觸達為實踐要義、以共建共治共享為工作場景，全面覆蓋所轄空間、組織、人群，綜合集成治理事項、資源、力量等要素，配備移動端“掌上治理”工具，貫徹“網格化 + 數字化”理念，根據居民需求實現點對點精準治理，每個網格按“ 1+3+N^′ ’模式配備，網格功能主要包含政治引領、矛盾前端化解、服務群眾、應急處置、承接協同事項等。

（二）體系聯動機制

按照“黨委領導、政府負責、統一指揮、部門聯動”的要求，寧波市全面構建了“市級抓統籌，區（縣）強指揮，街道（鎮、鄉）重實戰，村（社區）抓落地，網格快反應”的基層治理指揮格局，以“平戰一體”為導向，健全分級分類指揮體系，完善重大突發性事件應急聯動機制，實現指令暢通、一鍵直達，建立條線主建、平臺主戰、平戰一體、精干高效、平戰結合的指揮運行體系。同時，通過建立區（縣）、街道（鎮、鄉）、村（社區）、網格貫通的扁平化指揮應用，全面提升各級黨委、政府在基層治理中的指揮決策、動員組織能力。

1.任務下達

縣級社會治理中心、街道（鎮、鄉）綜合信息指揮室對上級任務進行分撥流轉，通過閉環管理和智能支撐逐項執行，任務事項原則上按照“任務到達一研判分撥一任務辦理一跟蹤督辦一任務反饋一考評評價”的流程進行全周期閉環管理。

2.上報處置

對網格內上報的一般問題，按照網格事件處置流程，由村（社區）、街道（鎮、鄉）、區（縣）及以上層級逐級負責流轉處置。縣級社會治理中心切實發揮在“141”體系中的牽引作用，對特殊敏感、歷史遺留、處理難度大的疑難事件，可追溯具體職能部門的，按照“部門主導、屬地協助”原則，交辦涉事權責部門承擔化解處置主要責任，屬地做好協助；涉及多部門、跨層級的事項，由中心確定牽頭部門負責處置，相關部門、屬地做好協助。

3.平戰結合

“平時”持續抓好“141”體系規范建設，按照精細分類、精準交辦、精確指揮的原則，依托數字賦能，實現一般法定事項由系統交辦流轉、高頻多跨事項由“一件事”模塊自動流轉、疑難復雜事項由多跨協同機制聯動處置。“戰時”與重大突發事件應急聯動機制有效融合，實現需求問題即時感知、信息咨詢即時交互、人員資源精準集結，快速推動組織轉換、人員轉換、資源轉換、流程轉換、陣地轉換，實現扁平化指揮、屬地化作戰，切實提升應急能力和水平。

五、經驗總結：寧波五級治理網絡機制分析

（一）層級穿透

“碎片化”是我國基層治理中面臨的現實困境，以往的政府統管一切的治理方式已不再適用，而近年來推行的復合型、多元化的基層治理架構，由于缺乏明確的治理主體，進一步加劇了這種“碎片化”的發展。[36]多層治理理論強調縱向層級與橫向部門間的權力分配與協同，寧波市五級治理網絡在層級上實現了治理架構上的縱向與橫向的穿透，以“層級穿透”解決了傳統治理模式中的“碎片化”問題，實現了上下貫通、全域聯動、多元協同（圖2）。

1.市級

基層治理的職能和責任分屬于不同部門，但各部門間職責不一、利益不同導致各部門間存在著職能交叉、工作協調性差等問題，難以形成治理合力，[37]通過市級政府的統籌，能夠統一調動多部門針對目前顯現的外部性問題進行治理。市級政府并非嚴格意義上的基層治理主體，[38]距離人民群眾身邊的小事較遠，對外部性問題的感知較差。寧波五級治理網絡突出市級通盤謀劃，構建“五級全貫通”支撐體系，部署“基層治理提升年”等專項行動，以市社會治理服務中心為中樞，統一標準、研判、督導、應急指揮，形成“三位一體”管理模式，分級搭建五級三端體系，形成信息高效流轉與治理精準施策的治理新格局。

2.縣 （區）

縣（區）是中國治理結構中的基本治理單元，承擔著執行政策、管理公共事務、提供公共服務以及聯系群眾等職能，[39]但在傳統治理模式下，縣（區）級對于邊界模糊的基層事務，治理效能欠佳，表現在部門合作機制難達成、合作方式有缺陷、合作尺度難把握等方面，[40]外部性治理需要多方協同進行處置，一旦合作難以達成，協同關系不能明晰，對外部性問題的治理就將無從談起。作為政策執行者的縣級組織長期擁有治理自主性，可以因地制宜治理，及時回應縣域矛盾，但出于避責、自保等考慮，縣級組織往往傾向于下沉責任，將基層治理任務下放給下級組織執行。［41]失去縣（區）一級的行政力量下，外部性治理中的困難增加，層級間的割裂現象凸顯。寧波五級治理網絡為切實發揮縣（區）在基層治理中的主陣地作用，深化“縣鄉一體、條抓塊統”改革，將縣（區）層級緊緊融入基層治理體系中。將以往分散的部門如城市管理、綜合治理等部門整合為縣級社會治理中心，打造綜合了運行監測、分析研判、事件流轉等多功能的治理樞紐平臺，統一管理，促成部門間的有效合作，從而能夠聚集合力，對基層治理中的外部性問題進行治理。

3.街道（鎮、鄉）

街道（鎮、鄉）是基層治理中的中間層級，也是“自上而下”管理以及“自下而上”反饋的中堅環節，以往這一層級多被要求配合上級政府承擔協調、輔助等任務，近年來則將職能范圍擴大至調查、規劃等環節，這就導致了其疲于落實剛性要求，同時還要兼顧管理的彈性限度。［42]“小馬拉大車”的現象限制了街道（鎮、鄉）一級在基層治理中發揮作用，對于外部性治理這一難題就更加棘手。在寧波五級治理網絡的層級穿透下，街道（鎮、鄉）一級穩步推進一體化改革，厘清職責邊界，以協調為主要功能，創新構建“ 1+4+X^′ ’模式，將細分事務下沉至村（社區）與網格，將村（社區）處理的事務進行審查并將最終結果上報區（縣）一級，實現本級的上下信息審核、傳達效能，促進外部性治理的流程貫通。

4.村 （社區）

基層治理中，治理對象多為涉及群眾切身利益的相關事務，其中既有與民生保障、社會安全等相關的大規模公共事務，也有垃圾處理、便民服務等小規模的公共事務，[43]大規模的公共事務主要依靠行政力量解決，而小規模的公共事務則應當依靠基層的力量。[44村（社區）是基層治理的基礎單元，是國家治理體系的基礎，通過村（社區）這一平臺能夠辦好民生實事與公共事務，回應群眾關切。作為基層治理中黨和政府聯系群眾、服務群眾的橋梁和紐帶，能夠收集人民群眾的利益訴求并予以協調，將矛盾糾紛就地發現、就地調解、就地化解。寧波五級治理網絡在全省范圍內率先推進“五定”管理體制改革，使資源穿透層級到達基層，也使治理效果穿透層級向上反饋，提升治理外部性效能。

5.網格

在基層治理創新中，既要構建“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，又要推動社會治理重心下移至基層。[45]網格員是人民群眾的“貼心人”，更是基層治理的“眼睛”和“耳朵”。為發揮如五級治理網絡的作用，寧波市出臺了《寧波市城鄉網格化服務管理條例》，建有近一萬個網格、四萬余個微網格，切實發揮了網格的底座支撐作用，在服務群眾、優化外部性治理中起到了良好作用。

（二）智能閉環

“閉環”一詞多見于企業管理、供應鏈、生產鏈等領域，莫拉納和塞林指出閉環管理框架涵蓋社會、鏈條和行動者三個不同層面，[46]翁列恩提出源于企業管理與大數據領域的閉環治理引入公共管理領域能夠填補這一研究領域中的空白。[47]閉環強調從事件的發生到最終解決都形成完整的循環鏈條，確保每個環節都得到有效監控和反饋，這有助于及時糾正可能導致負外部性的行為，確保治理措施有效實施（圖3）。閉環不僅關注當前問題的解決，還注重經驗總結、事后評估以及長效監管，并在不斷收集經驗的基礎上優化治理策略，這有助于在當今動態變化的社會環境中靈活調整治理模式，更好地應對外部性的挑戰。

1.市級智治大腦

作為全市治理的“中樞神經”，市級智治大腦通過整合跨部門數據資源，形成全域治理的智能決策中心，負責統籌規劃、研判分析以及應急指揮。運用人工智能技術收集歸納數據，建立統一基礎數據庫，激活數據要素潛能，超60TB的數據涵蓋了人口、法人、房屋等信息。市級智治大腦以一體化智能化公共數據平臺統籌124個城市治理場景，實現風險事件“一鏈處置”，經由市級智治大腦統一調度后，類似以往難以解決的跨縣域河道污染等問題迎刃而解，通過權責劃分、多部門聯合執法等方式，大大縮減了處置周期，對基層治理中的外部性問題進行了有效化解。

2.縣級智治云圖

縣級智治云圖聚焦于區域內治理的精準調度與風險研判，推動基層治理資源動態適配，在市級智治大腦的指導下，構建適用于本地區的治理方案。針對基層治理中的外部性問題，寧波市研發投用治理占位僵尸車、消防通道堵塞、文明養犬等多個基層治理“一件事”集成應用，做到了跨部門、跨層級一鍵協同處置。

3.鎮街智治平臺

在寧波五級治理網絡中，鎮街智治平臺承擔著資源整合與快速響應的職責。鎮街智治平臺是治理網絡的執行樞紐，通過整合基層治理資源實現對基層治理中存在問題的快速響應。在智治平臺上，街道內的人口、法人、企業等各類數據都被綜合集成于街道地圖上，并設置“黨建統領”“經濟生態”“平安法治”“公共服務”四大跑道，工作人員可依照實際需被動發現- 一居民舉報、投訴主動發現一網格員巡查、上報自動發現—人工智能技術感知、收集要，使用攻堅任務跟蹤、重大應用運行、算法模型調用等功能，真正實現一屏統攬、綜合指揮。利用人工智能技術與智能算法，智治平臺能夠自動分派事件到責任部門，并動態監測處置效果。

圖3 基層治理“一件事”閉環治理

資料來源：作者自繪

4.村社智治管家

作為最接近民眾的服務端，村社智治管家致力于提供便捷高效的公共服務，解決群眾身邊的實際問題，聚焦于村（社區）的實際工作需求和不斷變化的問題，寧波市不斷強化基層智治的針對性和功能性，開發如“護校安園”“基層一表通”等基層特色應用。村社智治管家能夠實時高亮顯示轄區黨員、志愿者等各類治理資源，呈現家庭、企業、社會三個維度綜合畫像，不間斷更新企業規模、風險監控、監管處罰等商事主體動態。智治管家通過收集相關信息，發起居民議事會，能夠有效協調各居民間利益，制定有關外部性治理的系列規則，激發村（社區）一級的治理活力，提升基層治理效能。

5.網格掌上治理

網格掌上治理是寧波五級治理網絡中治理末梢的移動工具，實現了問題實時發現、實時上報與高效處置。網格員可以隨時隨地通過移動終端將基層治理有關問題（如水質污染、車輛占道等）進行上報，而后經由人工智能技術智能分派給相關部門或人員進行處置，極大地提高了工作效率。在網格之下，寧波市按照每50戶一80戶的標準將全市內的網格繼續細分，劃分為四萬余個微網格，以更為精細的方式參與基層治理，協助做好巡查走訪、社情民意收集、安全隱患發現等任務，在人工智能技術的加持下，網格與微網格的任務完成時間由2一3天縮短為最多12小時，顯著地提升了智治效能。

六、基于人工智能技術治理外部性問題的路徑構建

在基層治理中，外部性問題主要表現為跨層級、跨部門的治理成本外溢，[48]如環境污染、鄰避沖突、資源分配失衡等，[41][0][51需要通過系統性治理路徑實現成本的內部化。經典財政分權理論指出，基層治理應當權衡公共產品規模經濟與居民偏好異質性，而系統性治理能夠通過優化治理路徑降低溝通成本，提升治理效能。寧波五級治理網絡通過“市級智治大腦”“縣級智治云圖”“鎮街智治平臺”“村社智治管家”和“網格掌上治理”五個智能層級構建了一個從頂層到基層穿透、從分析到決策閉環的全面性治理體系。

（一）穿透：智能協同的題中之義

基層治理中穿透的本質是通過制度與技術賦能打破層級壁壘和部門藩籬，[52]實現治理資源、治理信息等要素在各部門、各層級中能夠順暢流動，在縱向上貫通，在橫向上聯動，推動外部性問題中“責任懸浮”以及“成本外溢”的解決。因此，以人工智能技術輔助政府決策解決基層治理中的外部性問題必然需要層級間的穿透。

智能技術能夠幫助政府更有效地收集、處理并分析來自多渠道的數據，[53]識別出可能產生負外部性的行為，并提供決策支持。[54通過智能技術搭建的平臺能夠拉近政府與人民群眾之間的距離，不僅使政府的工作動態、政策解讀更易于被人民群眾知曉接納，也能使人民群眾對于政府的評價、反饋、訴求等直接地傳達到政府中，這種透明開放的交流有助于增強公民的政治參與能力與監督力度，減少因信息不對稱所引發的外部性問題。在智能技術的加持下，政府能夠根據實際情況調配資源，進行精準治理，避免因資源浪費或服務不足導致的外部性問題。[55]

（二）閉環：治理運行的最終結果

通過“問題一分析一響應一處置一歸檔—考核”的自動化鏈條，閉環能夠將外部性問題從“被動應對”轉為“主動干預”，實現治理成本內部化，是治理效能的終極體現。系統動力學理論認為，閉環反饋機制能夠維持系統動態平衡，[56]在基層治理的外部性問題中，閉環及反饋能夠提升治理效能，對日常難以接觸的基層外部性問題及時知曉進行處理，并通過長期的監測降低外部性問題復現的可能性，從長期視角下降低治理成本，提升治理效率。經合組織指出，為適應復雜多變的治理需求，應當對治理進行快速響應與迭代優化。閉環以其架構優勢和前瞻效能能夠對基層治理中的外部性問題精準識別并匹配環節，實現治理的高效應對并進入問題處理環節，借助人工智能技術，以治理中的實際成效，同樣能夠對治理中的閉環策略進行不斷優化，使其更適應不斷變化的外部性問題實際，以實現對基層治理中外部性問題的高效應對。

（三）“穿透—閉環”— -基層治理負外部性問題的路徑

治理資源與治理任務的不協調、不匹配是限制基層治理效能提升的重要因素之一，“看得見的管不著，管得著的看不見”這一執行難題一直困擾著各級政府，[57]擁有權力、資源處理基層治理中的負外部性問題的市級、縣級政府無法及時有效掌握負外部性問題所在，而能夠及時發現負外部性問題的鎮街、村社以及廣大人民群眾卻沒有權力、資源對其進行解決處理，導致了治理沖突的出現并不斷惡化。在當前的基層治理中，兼具模糊性、復雜性的負外部性問題日益增加，以往簡單的、僅需要單個部門即可有效處理的負外部性問題日益稀少，取而代之的是需要多層級、跨部門聯動處理的負外部性問題。當前，雖有一些地方政府推行治理重心下沉，但這并未改變職責同構的體制性壁壘，反而產生了基層超負荷運轉、權責不匹配等新問題。寧波五級治理網絡為解決這一困境提供了新的方案，即層級穿透。為構建層級穿透的有效路徑，在應對基層治理外部性問題中，縱向上應將作為治理依據的信息與作為治理基礎的權力在各個層級中相互流通、匹配，使基層也能撬動資源、權力，整合多方動力，將來自政府的負外部性治理需求與來自基層的治理權力需求相對接，提升問題發現的可及性與問題解決的能動性，扭轉“人微言輕”與“鞭長莫及”的處境；橫向上應當促進跨部門的資源整合，建立事件觸發聯勤機制，以具體問題觸發部門間的聯合行動，同時打造數據共享池，將環保、城管、公安等多個數據接口打通，使部門屏障消解，以部門合力有效治理負外部性問題，[58]變“勢單力薄”為“眾志成城”，提升整體治理效能。然而，單純的層級穿透也會面臨固有困境，如何對負外部性問題進行精準定位，基于事件類型、地理位置和權責清單進行匹配處置層級，如何將信息合理流動，使人民群眾的心聲與政府部門的權力有效融洽，如何推動各部門協同決策，生成跨部門處置建議，并如何評估負外部性問題治理成效以及長期監管，解決這些困點難點則需要人工智能技術的有效介入，推動閉環處置。

在基層治理中，智能技術提供了強有力的工具和支持，不僅提高了治理效率和質量，也有助于緩解外部性問題。智能技術與閉環的結合而成的“智能閉環”對于解決外部性問題具有顯著作用。智能閉環強調“全面感知、真實分析、實時控制、持續優化”，[59]在基層治理中，智能與閉環能夠形成協同效應。智能技術在擴展數據收集范圍、加快數據處理速度、深化數據分析、為決策提供科學依據的基礎上，閉環管理能夠基于分析結果，確保數據的有效利用，并在實施具體的治理措施后持續監測成效，并據此反饋不斷優化決策過程，形成從數據收集到反饋調整的完整閉環。因此，參考寧波五級治理網絡，城市在負外部性治理中，人工智能技術與閉環處置也必不可少。為了構建完整的智能閉環，感知層上應當部署物聯感知網絡，以攝像頭、傳感器等智能設備實時監測環境、交通等數據，精準識別基層治理中出現的負外部性問題，并通過類似于“浙里釘”“浙里辦”等便民小程序、APP等，方便市民以及網格員實時上報身邊的負外部性問題，暢通信息流動路徑，延伸政府治理觸角；決策層上應當利用算法模型、計算機視覺等識別違規行為，并依據負外部性問題類型、所處位置等關鍵因素分配相應部門任務，并根據大數據分析得出決策建議，生成處置方案以供參考；反饋層上應注重全流程可追溯，記錄負外部性問題解決全流程，形成可信證據鏈，結合處置時效、主體評分得出負外部性問題治理成效，并將該數據重新導入整體處置過程，將數據回流，以優化大數據模型，推動智能技術下負外部性治理的閉環及處置技術的不斷升級迭代。但人工智能技術應用于負外部性治理有其自身弊端，人工智能技術容易形成技術壁壘，有意或無意將某一群體排除基層治理之外，使負外部性的治理成效大幅度降低，過度依賴人工智能技術會導致治理自主性的喪失，其適用也存在一定的倫理困境與道德風險。因此，在負外部性治理中，各主體間的通力合作、信息的順暢流通、破除部門壁壘也必不可少，正如寧波五級治理網絡所展現的，層級穿透與智能閉環二者在負外部性治理中缺一不可。

七、結語

通過構建五級治理網絡，寧波市實現了從市級到網格的穿透管理，顯著提升了基層治理中的外部性治理效能。這一創新強化了權責的清晰匹配，降低了行政成本，打破了以往信息孤島和部門壁壘，確保了信息在多個層級間暢通無阻，形成了一個上下貫通、橫向聯動的高效治理體系，是對現代城市治理理念與實踐的重要創新。

在寧波五級治理網絡中，多層治理模式體現在市、縣、鄉、村、網格五個層級的互動上，每個層級都有特定的角色和職責，相互依存而存在。多層治理理論強調不同層級的行為體之間通過持續協商、審議和執行等方式做出有約束力的決策，這種多層級間互聯共通的情況促進了信息的高效流通和資源的有效配置。一方面，上級政府能夠快速響應基層治理中的外部性問題，并及時分配資源、調動合作；另一方面，人民群眾能夠就自身在日常生活中接觸到的外部性問題及時上報，避免了信息層層上報導致信息失真、時效差等問題。在這一閉環下，政府部門的治理效率提高，人民群眾的生活幸福感、獲得感也同樣得到了提升，而這涉及多方參與者的協作正是多層治理理論所倡導的多元主體共治的理念所在。

寧波五級治理網絡的實踐表明，通過“層級穿透”與“智能閉環”的雙重機制，能夠系統性破解外部性治理中“權責模糊”與“成本高昂”的雙重困境，實現了治理效能的最大化。寧波五級治理網絡為其他城市提供了可復制、可推廣的經驗，對于推動智慧城市建設和現代化治理具有重要示范意義。

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Abstract： Traditional governance of negative externalities has long been trapped in the dual predicament of \"market failure\" and \"government failure\". Due to issues such as information asymmetry and high transaction costs， it often gets stuck when dealing with negative externalities such as environmental pollution and the misuse of public resources. In recent years，the development of artificial intelligence has injected new impetus into governance innovation： artificial intelligence and big data technologies， through real-time perception， intelligent decision-making，and closed-loop management， offer technical possibilities for resolving externalities. Globally， digital governance is shifting from \"tool assstance\" to \"institutional reconstruction\"，but how to achieve a deep integration of technological empowerment and institutional design remains a core concern for both academia and policy circles.Taking the five-level governance network of Ningbo，which consists of \"city-county-township-vilage-grid\"，as the research object，based on the multi-level governance theory and combined with the perspective of digital governance，this paper systematicall analyzes the mechanism of the five-level governance network in Ningbo，demonstrates how digital means can reduce governance costs and improve efciency，and concludes the \"penetration-closed loop\" path for resolving negative externalities in grassroots governance， providing a replicable solution for the modernization of grassroots governance.

Key words： grasroots governance; artificial intelligence technology; negative externalities; multi-level governance theory