新時期甘肅省預算績效指標標準化設置芻議

Discussion on the Standardization of Budget Performance Indicators in Gansu Province in the NewEra

ZHANG Wen-bo （Gansu Institute of Standardization）

Abstract：Asan important criterion to measure the effectof theuseof budget funds，the standardizationof budget performance indicators is the basis and technical support for promoting the al-round implementationof budget performance management.TheCPC Central Commitee and the State Council have issued the Opinions onthe Allround Implementationof BudgetperformanceManagement.Forthe improvementof the standardssystemof budget performance，the Opinions clearly points out：“Financial departments at all levelsshould establish and improve the common performance indicator framework that combines quantitative and qualitative aspects，and the competent authorities of various industries should speedupthe constructionofcore performance indicators and standard systems respectivelyfordifferentindustries，feldsandlayers.”Theimportanceofstandardizingthesetingofbudgetperformance indicators in financial work isobvious.Combined with the actual situationof workandthedocuments issued by the central governmentand Gansu province forbudget performance，this paperdiscusses issues offour aspects：the problems existinginthesetingofbudgetperformanceindicators in Gansu，theconstructionof standardized settingof budget performanceindicators in Gansu，thedifculties instandardizing the setingofbudget performance indicators in Gansu， and the optimization countermeasures for standardized setting of budget performance indicators in Gansu.

Keywords：budget performance，budget performance indicator，standardized setting

0 引言

推進預算績效管理，不斷強調和重視預算績效的必要性和重要性。標準作為基礎性制度，在經濟活動和社會管理中起到指導和規范作用。我國對預算近年來，從國家層面到各級政府部門都在大力績效標準化先后出臺了一系列的制度規范。2018年，中共中央、國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》提出“健全共性的績效指標框架和分行業領域的績效指標體系，推動預算績效管理標準科學、程序規范、方法合理、結果可信”；黨的十九大明確提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”；國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出“推進支出標準體系建設，建立國家基礎標準和地方標準相結合的基本公共服務保障標準體系”。這些政策文件都對預算績效的標準化提出了明確的要求。在預算績效管理中，績效指標是基礎性要素，推進績效指標的標準化設置是推進全面預算管理的必要條件。

1甘肅省預算績效指標設置存在的問題

1.1績效指標定義有待進一步明確

《中央部門預算績效目標管理辦法》指出“績效目標是指財政預算資金計劃在一定期限內達到的產出和效果；績效指標是對績效目標的細化和量化描述”。大多數人對績效概念的理解容易出現偏差，比如“實際工作時間”“資產購買數量”等這些指標經常被預算單位當作產出指標中的數量指標使用，但這些指標從本質上來說是為了完成項目需要投入的成本，應該作為成本指標使用，而產出指標中的數量指標是指預算資金預期需要提供或者產出的公共產品和服務數量。各預算單位填報預算績效時對績效目標和績效指標的選擇存在舉棋不定的情況。出現這種情況的原因是大多數預算單位對績效的重視程度不足，財務人員和項目人員對績效的學習不夠深入，選擇的績效指標大多與績效目標不匹配，沒有完整準確反映項目的產出與投入，發揮不了績效評價的優勢作用。

1.2績效指標設置未融合長期規劃

績效指標是對績效目標的量化和細化，大多數預算單位在填報預算績效目標時，往往考慮預算資金短期內的績效目標或者項目規劃。通常情況下，大多數預算單位根據當年預算資金執行情況或項目進展情況填報下一年度預算，預算資金或項目的中長期規劃還有欠缺。因此績效指標不能完全反映項目的實際產出，甚至出現與預算單位職能或者定位不相符的情況。一方面，以這種方式設定的績效指標不能對單位或項目的發展起到積極的引領作用；另一方面，無法支撐上級部門或財政部門對預算資金使用效果做出客觀的評價，績效評價的效果大打折扣。

1.3績效指標設置不合理

部分預算單位在設定績效指標時與項目具體工作目標存在偏差，這與預算單位長期形成的工作慣性密切相關。預算單位往往重視預算資金的執行完成率，但忽視了預算資金支出的效果評價。另外，績效指標的設置往往與項目具體工作密切相關，但目前多數預算單位在績效指標的填報和報告過程中，由財務人員負責績效指標的填報和報告，項目人員很少參與績效指標的填報和報告，導致績效指標設置不合理。

2甘肅省預算績效指標標準化設置的 構建

2.1前期制度建設

甘肅省財政廳于2014年印發《甘肅省省級預算績效目標管理辦法》，明確績效目標編制的管理職責、編制規范、編制依據和編制要求等內容，明確績效目標編制責任主體：財政部門是績效目標管理的綜合部門，預算部門是績效目標管理的責任主體。此外，甘肅省財政廳于2020年出臺《甘肅省財政廳關于印發〈甘肅省省級預算績效管理辦法〉等6個辦法和規程的通知》（甘財績[2020]5號），對預算績效指標做出明確的闡述，即績效指標應與績效目標對應一致、突出重點、系統全面以及便于考核，并提出績效指標標準要專項化。

2.2預算績效指標標準化設置原則

預算績效指標標準化設置要堅持可量化性、結果導向性、相關性和合理性原則，具體是指績效指標要從數量、質量和效益三方面對績效目標進行量化和細化；績效指標要以結果為導向，選擇目的性強和說服力大的指標；績效指標要與部門（單位）職能相關，與預算資金使用方向和支出范圍相關；績效指標值的設定要與預算金額相匹配。此外，對于共性指標和個性指標要采取不同的標準化原則，即“共性指標標準化、個性指標規范化”

2.3預算績效指標標準化設置方法

目前，從國家層面尚未出臺統一性的指導文件規范預算績效指標的設置，績效指標標準值的設定要從“定性”和“定量”兩方面綜合考慮，首先“定性”：一是項目績效指標要依據項目的性質、功能特性和支出總體目標等方面提煉項目績效指標。二是部門（單位）整體支出績效指標要依據部門（單位）職能、中長期規劃或年度計劃、總體目標等方面提煉部門（單位）整體支出績效指標。其次“定量”：設定績效指標標準值通常是參考政策標準、行業標準、部門標準、歷史標準、計劃標準等數據，對于項目預算績效指標要根據項目種類有所區分，一是針對新增項目，根據項目資料結合政策標準、行業標準、部門標準、歷史標準、計劃標準等，對績效指標的標準值綜合設定；二是針對經常性項目，且項目未發生重大改變，可選擇歷史標準設定指標標準值。對于預算單位整體績效指標的標準值通常是參照部門標準、歷史標準等數據設定。

2.4預算績效指標體系總體框架

績效指標體系的構建是績效指標標準化設置的前提條件，甘肅預算績效指標體系總體框架設想如圖1所示[]。該體系一方面明確了績效指標體系構建的主體單位，由政府牽頭，其中共性指標體系由財政部門健全，個性指標由預算單位完善。另一方面明晰了績效指標體系建設的具體內容，即項目支出和部門（單位）整體支出績效指標是根據政府收支分類科目中的支出功能分類，分行業、分領域的從產出指標、效益指標和滿意度指標這三類指標展開體系構建。

2.5預算績效指標標準值的設置

部門（單位）整體支出績效指標和項目支出績效指標的共性指標標準值的設置詳見表2和表3。

3甘肅省預算績效指標標準化設置的難點

財政預算資金涉及面廣、政策和項目各有其特點、績效評價層次多等原因導致績效指標標準化設置專業性強且難度大，具體分析，績效指標標準化設置的難點主要表現為如下幾個方面。

3.1績效指標標準化量化難度大

績效指標標準值是對績效指標的統一量化，建設一套客觀、公正、全面的績效標準是一項艱巨的任務。主要原因：其一是單位職能不同，政策和項目特點、背景和側重點不同，績效指標很難全面標準化統一，共性指標標準化量化難度較小，尚可實現，但是個性化指標的標準化量化則很困難。其二是因為績效指標的標準化設置一般是參照歷史標準、行業標準、預算支出標準或項目發展規劃，但由于經驗的不足以及信息技術的不完善，同類指標的歷史數據和地方標準等數據難以獲取，各預算單位的績效指標難以匯總，績效指標標準化設置有難度。其三是因為效益型指標難以標準化量化，查看各預算單位填報的績效報告，發現大多數預算單位偏向于采用一些宏觀且主觀性強的績效指標，這些指標難以標準化量化。

3.2績效指標標準制定的科學性欠缺

績效指標標準化設置需要財政部門和各預算單位共同參與制定，績效指標標準化設置關鍵的一點是需要財政部門和各預算單位都共同認可預算績效指標標準值設置的科學性與合理性[2]。目前績效指標的設置缺乏科學性，一是在實際工作中，績效指標的設置通常是由財務人員編制，缺少項目人員的參與。大多數單位存在業財融合不深的問題，財務人員不清楚項目具體情況，項目人員對績效了解不足，存在信息不對稱問題。即使是績效指標標準制定，也都由財政部門和各預算單位財務人員參與制定，這就導致績效指標標準值的設定缺乏科學性。二是績效指標標準值的設定是財政廳部門主導，各預算單位參與制定。由于雙方職能不同，財政廳部門傾向于設置較高的績效目標標準值，保證財政資金發揮最大的效益，而預算單位傾向于設置較低的績效目標標準值，降低預期實現績效目標的難度。在這個雙方博弈的環節中，制定一套雙方都認可的、科學的績效指標標準難度較大。

4預算績效指標標準化設置的優化對策

4.1加強頂層制度建設

目前我國對于績效指標標準化設置沒有統一的指導性文件，全國大部分省份只是出臺了相應的預算績效管理辦法，只有少部分省份制定了績效標準體系，缺少對分行業、分領域績效標準的統一性指導文件[3]。因此我國需要加強頂層制度的設計，對各省已經發布的“分行業、分領域績效指標與標準體系”進行統一規定，形成具有可比性的績效指標體系。

4.2借助“大數據”技術助力績效指標標準化設置

績效指標標準值的設定，首先需要數據的支撐。指標分為共性指標和個性化指標，標準值設定過程中引入大數據思維和技術。一方面我們可以匯總統計各預算單位所使用的指標。過去用傳統技術手段難以識別、獲取的績效信息和其他地區績效指標標準值、歷史值、經驗數據等參考數據，現在可以利用大數據技術進行組織利用4，在數據的基礎上對共性指標的設置標準化、個性化指標的設置規范化。另一方面從數據共享角度出發，我們也可以構建橫向和縱向可比的績效指標標準值，提高不同部門、不同地區之間績效評價的可比性。利用大數據技術構建績效目標和績效指標標準值大數據平臺和數據庫，數據庫實行動態化調整，不僅提高了績效編制的質量，也提高了績效指標標準值的實踐性應用。目前，甘肅省財政部門使用的大數據工具主要是預算管理一體化信息系統。將預算績效指標標準值融入該系統中，將很大程度地推進預算績效的執行與管理。

4.3匯聚多方力量助力預算績效指標標準化設置

預算績效指標標準化設置過程中需要考慮業財融合，需要各行業專家與財政人員共同深度參與[2]，可以借助專家庫，按照財政人員、專家和各部門財務人員的模式組成工作小組共同參與指標標準化設置的制定。績效指標標準化設置要把握指標科學性的原則，需要經過科學的論證和反復地推敲，保證績效指標標準化設置的客觀性和完整性。

5結語

預算績效管理是一個閉環管理的全過程，績效指標作為預算績效管理的基礎，其標準化程度決定了預算績效管理的質量。績效指標的選取和填寫不僅決定了績效目標監測的真實性，還直接決定了績效評價結果的客觀性和公正性。全面實施預算績效管理的前提是構建科學合理、詳細可量化、可比較、動態調整、與績效目標相適應、定性與定量相結合的績效指標標準化體系。

參考文獻

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[2]蔡澤山，何文盛.全面實施預算績效管理中的績效標準體系建設研究[J].財政監督，2021（10）：59-65.

[3]姜國兵，黃婕，施薇，等.如何進一步健全預算績效標準體系？[J].財政監督，2024（3）：29-38.

[4]賈建明.大數據技術在全面預算績效管理中的應用研究[D].北京：中國財政科學研究院，2024.

[5]李世霞.關于行政事業單位預算績效管理體系研究[J].財會學習，2020（8）：98-99.

作者簡介

張文波，管理學學士，會計師，研究方向為財會領域課題的標準化。

（責任編輯：張佩玉）