基層治理單元研究的分析與展望

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金西部和邊疆地區項目“治理責任視角下黨建引領基層治理效能提升機制研究”（23XJC710002）。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：2095-5103（2025）07-0106-05

基層治理單元關乎全面深化改革的成色。國家2014年就提出“農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點\"。開展“以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點”是國家推進治理體系現代化的重要政策舉措，其原因源于以下兩個方面。其一，基于城市化進程加快和人口流動加劇的時代形勢。伴隨著城市規模不斷擴張、人口結構持續變化，基層社會的治理任務日益繁重。面對工作量激增與資源供給相對不足的矛盾，基層政府僅依靠上級政府難以獲得足夠的治理資源，要不斷向下挖掘社會力量，構建多元主體協同共治格局，從而提升治理績效[2。2017年6月出臺的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》強調“城鄉社區是社會治理的基本單元\"，將城鄉社區作為基層治理的“主舞臺”，有利于政府充分整合各類社會資源，提供更加優質的公共服務，更好滿足群眾的多樣化需求。其二，隨著經濟社會發展，基層治理環境的復雜性、不確定性上升，二者相互交織，使得傳統治理模式難以為繼，精細化治理成為必然趨勢，基層治理單元重構成為提升治理質效的關鍵抓手。

自“基層治理單元”提出以來，國家層面連續多年將農村基層治理單元建設納入治理體系現代化議題。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年出臺了《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，推動鄉村治理模式轉型。各地以政策為指引，對治理單元的設置進行探索創新，提升了基層治理的精細化、科學化水平，促進了基層善治。學術界立足多元化實踐，構建起兼具理論深度與現實觀照的研究體系。對相關成果進行梳理與審視，不僅有助于深化對基層治理單元的學理認知，更能為基層治理創新提供理論參照。

一、基層治理單元研究的主要內容

（一）治理單元的屬性

其一，治理單元地位的基礎性。治理單元概念的提出有助于解決中國式現代化進程中“一家一戶”解決不了的公共問題。基本單元是基層治理的最小單位，不能再分割。如人民公社時期，生產隊是人民公社體制下的基本核算單位，其主要功能是生產。離開了生產隊這一基本組織，人民公社的整體功能難以實現。又如現階段作為農村治理單元的自然村，由各家各戶構成。雖然根據需要自然村可以分為不同的小組，但自然村內的小組和家戶通常不能構成基本治理單元，若要將其進一步拆分，集體議事、公共事務協調將難以有效開展。

其二，治理單元具備組織完整性。治理單元的基礎性體現在它具有相對完整的組織結構，能夠擔負組織系統的基本功能4。在治理單元中。民眾可以參與協商解決部分公共性問題。例如，湖北鐘祥的“三師興灣”模式，在作為治理單元的村民小組內建立起“黨組織 + 自治組織 + 經濟組織\"的架構，集自治、服務與經濟功能于一體。這種多元角色協同的組織架構，既保障了農業生產的有序開展，又實現了經濟管理、社會動員與政治整合的復合功能。

其三，治理單元是變化發展的。治理單元規模的設置要與時俱進、因地制宜。如1962年9月出臺的《農村人民公社工作條例（修正草案）》要求生產隊直接組織生產，并成為社員自我治理的基本單元，這意味著“基本核算單位是生產隊而不是生產大隊，重要標準便是將生產單位與核算單位統一起來，從而調動基層和人民群眾的積極性”

（二）治理單元的調整依據

基層治理是公共政策落地的“最后一百米”治理單元的動態調整，本質上是通過治理空間的結構性優化，提高資源整合效率，提升治理的精細化水平，進而增進民生福祉。學術界對調整依據的研究集中表現在三個層面。

其一，治理規模。治理單元的設置要與治理規模相適應，規模過大或過小都會影響治理效能，甚至影響基本公共服務的可及性程度。

一是將鄉鎮作為治理單元。現代化進程中，鄉鎮生活與每個人密切相連，是最基層的行政單位，鄉鎮政府肩負著落實黨和國家政策、協調多方利益、化解社會矛盾糾紛、維護社會秩序以及增強社會認同的重大責任。因而，有學者認為，應形成以鄉鎮管轄區域為基礎的管理與服務單元。目前的“縣政、鄉派、村治\"的鄉村治理結構也表明，把鄉鎮視為基層治理單元具有一定的現實合理性。

二是以村作為治理單元。部分地方按照“行政村一社區一網格\"建構治理體系，但有些行政村包括幾個乃至十幾個自然村，有研究從微觀生活與交往情境中尋找以自然村為治理單元的行為邏輯與歷史機理，認為以自然村或村民小組作為基層治理單元，有助于推進基層治理精細化，提升公共服務的可及性，彰顯農民在鄉村治理中的主體地位，增強農民的參與感和獲得感。但有些自然村地域跨度較大，自治任務難以實現。因此，也有學者提出基層治理應以建制村為單元的主張。還有學者認為，實施“大社區制\"有助于重構社區治理單元，提升社區治理水平[1]

三是各種“微治理”范式創新。“微治理”的提出者主張把鄉村治理中自上而下的制度權利與自下而上的生活需求相結合，通過治理空間劃分和治理單元下沉，積極回應村民對于美好生活的需要，進而激發民眾公共事務參與熱情，培育和提高鄉村治理參與能力，提升基層治理效能。秉持這一理念，有學者建議將治理單元下沉至社區、村民小組，主張推動行政村自治向自然村或村民小組、院落自治轉型。四川都江堰以2008年汶川地震災后重建為契機，按照集中居住、生活便利的原則把自治單元下沉至院落，在一定程度上實現了院落自治。院落之內主要由“能人\"牽頭成立各類產業協會，發展壯大新型農村集體經濟，激發村民參與活力，進而提升院落自治效能。但也有部分地區將治理責任下沉至村（社區），卻并沒有同步下放相應權限和資源，導致“小馬拉大車”的現象。還有部分地區以“網格”作為新型治理單元，即根據一定的標準把轄區劃分成若干網格，依托網格積極引導民眾參與公共事務，以“小網格\"凝聚“大力量”。但在實踐中，各類網格單元存在職責交叉的情況，面臨權責不清、“碎片化\"風險。

其二，治理任務。基層治理主要發生在村莊（社區）層面，村民（居民）既是治理活動的服務對象，又是治理活動的重要參與者。因此，治理單元的劃分要以與人相關的因素作為設立依據[，把關系緊密、擁有共同的信仰、利益相連的村民劃分為一個基本單元，基本單元內居民血緣相連、地緣相近。基層組織在基本單元內設立綜合服務站，協助政府更好完成治理任務，提高治理效能。有研究進一步提出，農村基層治理單元的劃分需遵循產權相同、利益相關、血緣相連、文化相通、地域相近五個原則。根據承載的功能不同，還可分為經濟單元、自治單元、服務單元以及行政單元[3]在能力層面，農村基層治理單元須具備社區福利評估、政策釋義、組織動員以及利益協調等治理能力[14]。

其三，治理有效。治理單元規模設置不合理會導致基本公共服務可及性不高，削弱治理效能。資源要素是筑牢城鄉基層治理基礎的重中之重。“要把更多資源下沉到社區來，充實工作力量，夯實治理基礎。\"5社會治理重心與資源要素的合理下沉，可驅動基層治理單元和基層治理體系重構，進而提升基層組織聚合資源、凝聚群眾的能力，實現治理效能提升。新型城鎮化進程中，合村并組導致有的行政村、村民小組規模急劇擴大，小組長（或者網格員）服務的群眾數量激增，治理精細化難以實現。因此，基層治理單元的調整應以治理有效為重要原則。通過把最小治理單元下沉，探索形成“鄉鎮一村一小組—灣落”四級治理體系，夯實基層治理基礎。同時，群眾是社會治理的基礎和支撐。充分發揮基層群眾的積極作用，有助于增強基層社會的內生動力。因此，治理單元要平衡好工具理性和價值理性，實現治理有效目標的同時，應充分吸納居民群眾的意見建議，促進基層善治。

二、基層治理單元既有研究的主要特點

（一）基層治理單元的研究成果呈現逐年上升態勢

基層治理單元領域的論文數量呈現從“冷\"到“熱”的發展趨勢。2004至2013年，該領域的研究成果變化幅度較小，除2010年發文數量突破10篇之外，其余年份發文數量并不高。2013至2017年，該領域的發文數量整體呈現小幅度波動狀態。具體而言，2015年發文數量首次突破30篇，但2016年發文數量降為26篇。2017年發文數量又增長為37篇，2018年發文數量為36篇，基本與2017年持平。2019年10月，黨的十九屆四中全會作出“構建基層社會治理新格局\"的部署。隨之，有關基層治理單元的研究成果增長迅猛，2019年發文數量為54篇，此后每年該領域發文數量均在80篇以上。

（二）研究方法逐漸向定性與定量融合趨勢發展

基層治理單元領域的早期研究成果大都采用定性研究方法，特別是從具體的案例出發，探尋基層治理的基本邏輯和發展規律的個案分析法較多。但是基層社會情況復雜，某個治理場域適用的基本單元、治理體系與治理模式在其他治理場景往往難以達到預期效果。定量研究方法相較于定性研究更為精確。因此，近年的研究方法朝著定性與定量相結合的方向發展，基層治理單元的重構、轉型、組合以及內涵日益豐富。

（三）基層治理單元研究內容深受實踐發展和公共政策影響

各階段的理論研究與國家方針政策以及地方實踐相契合。目前，基層治理單元研究具有較為濃厚的政策改革屬性。如，把“治理單元\"作為主題進行檢索，2024年知網收錄的期刊文獻共65篇，其中受公共政策影響相關的研究為44篇，占比近 68% 。與此同時，大量的基層治理實踐案例以及豐富的探索經驗為基層治理單元研究提供諸多寶貴素材，推動理論研究進一步深化。

三、基層治理單元研究的未來展望

對既有研究和基層治理單元實踐進行總結可見，學術界對基層治理單元的研究取得重要進展，但還存在可拓展的研究空間。一是既有研究主要基于個案分析或邏輯演繹，而對基層治理單元的比較分析較少。二是既有研究注重探討屬地管理模式，但是屬地責任與屬事責任的結合與互動研究還有待加強。三是既有研究主要從治理效能視角對基本治理單元予以探討并實踐反思，而基于國家建構視野的研究偏少。基于此，本文從以下幾個角度對基層治理單元進行展望。

（一）研究方法應突出基層治理單元的比較分析

在全面推進鄉村振興的時代背景下，地方政府對治理單元優化的重視程度持續提升，治理單元始終處于動態調整、系統重構與迭代完善的演進過程中。運用古今中外比較分析法，既能深度挖掘基層治理單元的共性特征與差異屬性，又能精準把握基本治理單元的發展規律。這一研究路徑不僅為社會治理機制創新與路徑探索提供方法論支撐，更從本質上推動著基層治理現代化的實踐進程。

（二）研究視角要重視屬地責任與屬事責任的結合及互動

基層治理單元是黨的鄉村振興戰略落地的重要載體。可以說，基層治理工作既有屬地責任，也有屬事責任，因此需要“條塊\"結合。壓力型體制下，各地常常借助屬地管理制度將責任層層下放，可能引發條塊之間的矛盾，導致基層社會權責利失衡。屬事治理通過建立多維交織、條塊貫通的協同聯動機制，推動形成“黨建引領一自治組織協調一基層政府推動一多方主體參與”的聯動治理]。通過融合發展和集成治理，有利于發揮黨建勢能，進而形成系統聯動的治理格局。社會治理現代化進程中，研究應重點關注屬地責任與屬事責任的有機結合與良性互動，認真審視基層治理單元重構以及創新組合方式的實踐發展。

（三）研究內容要強化國家建構視野下的基層治理單元探討

既有研究大都從治理視角反思基層治理單元，而著眼于國家建構視野的研究偏少。學者們關注的重點在于治理單元設置的規模、效能、重組路徑等方面，也有不少學者關注治理單元在實踐發展中表現出的治理有效、重心下沉等狀況。無論是治理單元設置還是治理單元有效性的探討，往往都忽略了一個重要前提，即基層治理是自上而下的國家構建行為。基層治理單元作為基層治理體系的基石，它被實踐、優化和調適的目的是利用其在社會動員、資源整合等方面的優勢，從而使國家意志全面貫徹到基層社會。基層治理單元的創新有助于化解基層社會的資源整合程度偏低、社會動員能力較弱的問題。未來研究要著重探討治理單元的有效性對現代國家建構、基層治理現代化、參與式治理等議題的深刻影響。

（四）研究深度要重視黨建引領基層治理單元的理論建構

中國式現代化要堅持大抓基層的鮮明導向，基層治理單元則關乎中國式現代化的底色。目前，黨建引領基層治理的理論和實踐都得到深入發展。黨建引領基層治理創新的實踐探索涉及“方向引領機制、組織聯建機制、服務凝聚機制、發展認同機制、黨群共建機制\"等內容。未來要強化黨建單元與治理單元的積極互動以及深度融合。在黨建引領基層治理的形勢下，治理單元研究要重點探討治理單元、治理結構與治理體系的優化，這有利于把黨的建設有效覆蓋和延伸至基層的“神經末梢”。此外，還應健全黨建引領基層治理單元的協調機制，著力破解基層治理“小馬拉大車”的突出問題，通過優化治理單元助力實現基層治理現代化。

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責任編輯：趙春燕