從民營經濟促進法看制造業立法促進措施

好的法律和政策必然是建立在國情社情民情基礎上的，否則即使頒布也無法很好施行。民營經濟發展政策法治化為其高質量發展筑牢制度根基，其創新制度與措施為制造業立法提供了寶貴借鑒。地方制造業立法也在積極探索促進措施，以推動產業經濟高質量發展。

2025年4月30日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《中華人民共和國民營經濟促進法》（以下簡稱《民營經濟促進法》），5月20日起正式施行。事實上，在民營企業座談會、促進民營經濟發展意見等信號引導下，民營經濟促進立法一直都在快速推進。同時，各地的制造業促進立法也在持續進行。不論是民營經濟的領域促進立法，還是制造業的行業促進立法，顯著特點都是要設置一些支持發展的促進措施?！胺钫?，民之命也，為治之本也?！币粤⒎ㄐ问揭幎ㄓ辛Ω咝У拇龠M措施，才能更好促進高質量發展。

性向普惠性功能性轉型。在政治語境中法律屬于廣義的政策。當前的促進立法屬于新興的立法類型，背后是國家強制力和實踐模糊性并存條件下，與國家從管理到治理、從管制到引導的手段演進相適應的規范形式進化。顯然，中國面向高質量發展的政策轉型應堅持市場友好、普惠包容、競爭中性與開放協調等原則，這既適用于產業政策，也適用于促進立法。促進立法具備的法律指引和預測功能，在體現和貫徹國家治理體系和治理能力現代化方面不可替代。

（二）重要領域或行業需要促進發展

一、領域和行業促進立法產生緣由

（一）促進立法是新時代功能性舉措

自1995年起，以張維迎、林毅夫為代表的學者展開多輪產業政策論戰——最著名的是2016年中國企業家論壇和產業政策思辨會，現已基本形成的共識是：產業政策必須由差異性選擇

2024年10月10日，中國政府法制信息網公布民營經濟促進法草案征求意見稿，2025年5月1日前審議通過并頒布，立法節奏可謂迅速。這也在一定程度上顯示出國家對民營經濟發展的重視和促其發展的急迫。梳理我國以“促進”為名的立法，主要聚焦在環保、民生、就業等領域，如清潔生產、家庭教育、鄉村振興、科技進步、營商環境等，而民營經濟從此也占得一席。在2017年和2019年，全民閱讀促進條例、文化產業促進法也分別發布過征求意見稿。重點行業促進立法，已有農業機械化促進法、電影產業促進法，以及引人關注的中小企業促進法等立法。放眼全國，湖南、廣東、江西、山西、山東等地已頒布實施各自的先進制造業促進立法（見表1）。

（三）促進立法之前已有相關政策鋪墊

近些年來，中共中央分別于2018年11月和2025年2月召開民營企業座談會，習近平總書記出席并發表重要講話。2023年上半年，《中共中央國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》發布，各地民營經濟促進立法明顯加速，立法形式包括民營經濟促進條例或促進辦法，下半年《山西省民營經濟發展促進條例》《黑龍江省民營經濟發展促進條例》，以及《湖北省民營經濟發展促進辦法》等紛紛頒布。北京市早在2001年就頒布了《北京市促進私營個體經濟發展條例》，2020年4月發布《中共北京市委北京市人民政府關于進一步提升民營經濟活力促進民營經濟高質量發展的實施意見》，2021年3月又對《北京市促進私營個體經濟發展條例》進行修正。民營經濟發達的浙江省在2020年頒布《浙江省民營企業發展促進條例》，之前已有《中共浙江省委浙江省人民政府關于推動民營經濟新飛躍的若干意見》（2004年）和《中共浙江省委辦公廳浙江省人民政府辦公廳關于進一步促進民營經濟高質量發展的實施意見》（2018年）等政策文件。

二、民營經濟促進法的制度與措施創新（一）促進民營經濟發展的三維立法框架

從《民營經濟促進法》全篇邏輯看，該法共9章78條，主要構建了“主體權利一政府義務一實施機制”的三維立法框架，內容上主要表現為“權利、支持、保護”。如權利保障體系方面，明確民營經濟組織在準入許可、政府采購、標準制定等方面的平等地位（第10-14條以及第七章權益保護）。政策支持體系方面，建立財政獎補、融資擔保、稅收減免等立體化支持工具（主要是第三章投資融資促進，即第16-26條）。權益保護機制方面，明確規定了禁止行政強制措施濫用等政府義務，完善信用修復與異議申訴制度（主要是第51-70條）。

表1部分地方制造業相關促進立法一覽表

（來源：根據互聯網信息整理）

（二）促進民營經濟發展的創新制度機制

由于歷史和所有制因素，民營企業普遍反映出對通過立法推動公平對待的迫切需求，特別是為在社會主義市場經濟條件下更加徹底地貫徹公平競爭原則，希望立法在要素和創新等方面的支持機制上有所創新。在公平競爭機制方面，比如規定市場準入負面清單制度（第10條），明確“非禁即入”原則，禁止在招標投標、政府采購中設置所有制歧視條款。再比如公平競爭審查制度（第11條），要求政策制定機關定期評估政策措施的公平競爭合規性，建立動態清理機制。在要素保障機制方面，比如規定土地等供應保障（第12條），民營經濟主體依法平等使用資金、技術、人力資源、數據、土地及其他自然資源等各類生產要素和公共服務資源。再比如數據要素開放（第28條），支持民營經濟主體依法參與數字化、智能化共性技術研發和數據要素市場建設，依法合理使用數據等。在創新支持體系方面，比如鼓勵基礎性前沿性研究（第27、29條），明確支持民營經濟組織參與國家重大戰略和重大工程，參與國家科技攻關項目甚至牽頭承擔國家重大技術攻關任務。再比如知識產權保護（第33條），實行懲罰性賠償制度，嚴懲對民營經濟主體的惡意侵權行為。

（三）促進民營經濟發展的系列支持舉措

資金支持：《民營經濟促進法》第三章為投資融資促進（第16-26條），對于資金投向、投資能力、政府和社會資本合作（PPP）、放貸容錯、權利質押、平等貸款、直接融資、貸款可得性和便利性等系統規定，都是民營企業急難愁盼的支持事項。要素支持：第12、13條規定民營經濟主體平等獲取生產要素和公共服務資源，在政府資金安排、土地供應、排污指標、職稱評定、人力資源等方面平等對待。標準支持：第30條規定國家保障民營經濟組織依法參與標準制定工作。管理支持：規范財務、人力、資本合規等管理。培訓支持：第41、49、56條規定了職業教育和培訓等。信息支持：規定民營經濟相關統計、信息咨詢、政府部門信息互認、重大項目和用工信息發布等。信用支持：規定失信懲戒和信用修復、增加對民營經濟主體的信用評級有效供給等。執法支持：規定禁止“釣魚、遠洋執法”，以及應避免或盡量減少對正常生產經營活動的影響。支付支持：規定政府、大企業對中小企業賬款的支付保障，這是本法與國務院《保障中小企業款項支付條例》（2020年公布，2025年修訂）之間互相加持的立法聯動。黨建支持：第34條規定民營經濟組織中的黨組織和黨員要遵守黨內法規，發揮政治引領和先鋒模范作用，第6條規定民營經濟組織及其經營者應當遵守社會公德、商業道德、履行社會責任等。

三、促進先進制造業發展的措施

（一）現有地方制造業立法的促進措施

表1中列舉的地方制造業促進立法，基本包含了促進制造業發展的必要要素。如，要大力發展當地先進制造業產業鏈和產業集群（如湖南條例第6、7條），大力支持制造業公共服務平臺建設（如廣東條例第二章），實施制造業綠色節能低碳發展（如山西條例第21、25條），高標準建設循環綠色工業園區（如山東條例第14條），促進制造業產業技術創新（如廣東條例第23條），加大優質制造業企業培育力度（如江西條例第8條），加強制造業國際合作交流（如廣東條例第27條），支持制造業企業全鏈條全過程數字化改造（如江西條例第11條），著力培育制造業知名品牌（如湖南條例第15條），保障工業用地（如山東條例第17條），加大制造業資金支持力度（如山西條例第8、27、37、41條），注重制造業相關各層次人才培養（如湖南條例第19、20條）等。

（二）借鑒民營經濟促進法的促進措施

上述總結的《民營經濟促進法》中10項促進民營經濟發展的系列支持措施，有些已經被納入各地的制造業促進立法，有些還需要再加大立法聯動。資金支持、要素支持等是必需的也是慣常的支持措施，但支持方式可以持續優化，如后補貼后獎勵。我國作為制造業第一大國，支持打造相關國際標準是制造業發展的重中之重。產業界有所謂“三流企業做產品，二流企業做品牌，一流企業做標準”的說法，為打造民營經濟的一流企業，《民營經濟促進法》第30條規定了國家為民營經濟主體提供科研基礎設施、技術驗證、質量認證、檢驗檢測等服務和便利，未來的制造業立法可資借鑒。制造業發展面臨的一些問題其實“病灶”并不在產業內，需要秉持系統性思維考慮支持制造業的最優解決方案，比如可以借鑒信息支持和信用支持等支持措施。畢竟參與權的實現是以知情權為基礎的，只有保障了民營企業（制造業企業）的知情權，才能實現其國家重大戰略實施的參與權。同理，加強市場經濟條件下信用體系建設、加強社會道德建設、完善就業市場，特別是探索加強企業的黨建工作，產業亂象、產業內卷等問題才有可能得到解決。

（三）新形勢下制造業需要的促進措施

2024年12月召開的中央經濟工作會議指出，當前外部環境變化帶來的不利影響加深，國內需求不足，部分企業生產經營困難，群眾就業增收面臨壓力，風險隱患仍然較多。要強化底線思維，充分備足預案，扎實做好經濟工作。所以，制造業要堅持高質量發展之路，特別是要大力發展先進制造業，保持并提升我國制造業第一大國地位，推動我國從制造大國向制造強國轉變。要持續加大“卡脖子”技術攻關投入力度，持續加快彌補短板弱項、鞏固優勢領域，讓包括民營企業在內的各類主體都參與到科技創新與產業創新深度融合發展中來，持續提升制造業重點產業鏈韌性和安全水平。要統籌新興產業與傳統產業協調發展，培育壯大新質生產力，打造一批新興支柱產業，保持并發揮好全國統一大市場、全要素資源調配和全產業鏈優勢。要堅決貫徹落實黨中央一攬子經濟政策，總結2024年9月中共中央政治局會議部署一攬子增量政策的經驗，不斷完善實施科技創新與設備更新、制造業開放與外資準入、產業鏈韌性提升等相關支持政策。

四、結語

“為國也，觀俗立法則治，察國事本則宜。”好的法律和政策必然是建立在國情社情民情基礎上的，否則即使頒布也無法很好施行。民營經濟發展政策法治化為其高質量發展筑牢制度根基，其創新制度與措施為制造業立法提供了寶貴借鑒。地方制造業立法也在積極探索促進措施，以推動產業經濟高質量發展。在復雜的新形勢下，唯有以法治為引領，加快制造業促進立法，強化各類支持舉措，更好助力中國制造積微成著、行穩致遠，加快實現從制造大國向制造強國的華麗轉身，為提升我國經濟發展質量和綜合國力持續注入強勁動力。

（作者為中國電子信息產業發展研究院副研究員）責任編輯：馬莉莎