黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查：現(xiàn)狀、困境與對策

【中圖分類號】D262.6 ［文獻標識碼]A[文章編號］2095-8048－（2025）04-0004－10

黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具有非常重要的實踐意義。黨的二十大報告提出了“完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力”1的要求。在增強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的過程中，督查非常重要。習近平總書記指出，“在一定意義上說，沒有督查就沒有落實，沒有督查就沒有深化”2]。督查是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)全局中的重要環(huán)節(jié)，也是破解黨內(nèi)法規(guī)制度實施難題的重要手段。為此，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023－2027）》提出，制定完善督查工作相關(guān)法規(guī)制度；《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》也提出，要強化黨內(nèi)法規(guī)制度實施的監(jiān)督檢查，“將黨內(nèi)法規(guī)制度實施情況作為各級黨委督查、巡視巡察的重要內(nèi)容，對重要黨內(nèi)法規(guī)制度實施情況開展定期督查、專項督查”3]。除中央層面制度規(guī)定外，地方黨委也將督查作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要要求，積極開展黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。

當前關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查產(chǎn)生了一些初步的理論研究成果。一些研究者注意到督查在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的積極價值，并圍繞黨內(nèi)法規(guī)中的監(jiān)督規(guī)定[4]、黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行監(jiān)督[5等展開研究。研究者大多認為，建立高效的黨內(nèi)法規(guī)實施體系，需要組織開展專項督查、定期督查，通過明察暗訪督促推動制度規(guī)定落地。這些研究為考察黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查相關(guān)問題提供了有益思路。但總體而言，相關(guān)主題的研究還比較少，尤其是缺乏系統(tǒng)全面的研究，無法充分回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查的豐富實踐，仍有需要進一步推進的地方?；诖?，本文將在厘清黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查現(xiàn)狀的前提下，探討督查制度設(shè)計及存在的主要問題，提出相應(yīng)完善策略。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查的現(xiàn)狀分析

黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查是指相關(guān)主體對黨內(nèi)法規(guī)實施情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題，提出建議并督促整改落實的一種規(guī)范活動。就對象上來看，黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查范圍限于黨內(nèi)法規(guī)制度實施，黨內(nèi)法規(guī)制度實施是推動文本上的黨內(nèi)法規(guī)落實落地的過程，是將黨內(nèi)法規(guī)的要求轉(zhuǎn)化為黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的實踐活動[7。就內(nèi)容上來看，黨內(nèi)法規(guī)制度實施包括知規(guī)、守規(guī)和執(zhí)規(guī)等重要環(huán)節(jié)。其中，執(zhí)規(guī)也即黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行，是相關(guān)主體落實黨內(nèi)法規(guī)特定職責的一種程序性活動，具有主體特定、權(quán)限特定、程序特定及單向性等特點。黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查還包括對黨內(nèi)法規(guī)的實施后評估以及備案審查等環(huán)節(jié)的督查。

作為黨的督查工作的一部分，黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查遵循特定的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織建設(shè)。為規(guī)范督查工作，2012年，中共中央辦公廳印發(fā)了《中共中央辦公廳關(guān)于加強和改進黨委督促檢查工作的意見》，對黨委督查工作的主要職責、工作制度和組織領(lǐng)導(dǎo)做了明確要求。2017年，中共中央又印發(fā)了《關(guān)于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》，就指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、工作原則、工作制度、效能建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面對新時代黨的督查工作做了新的要求和部署。上述文件為黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查組織體制和工作機制提供了基本遵循。

第一，黨委在黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查中承擔主體責任。“工作檢查，黨委有責”8}，各級黨委在同級組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強黨對督查工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨委的作用十分重要?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例》第26條規(guī)定，“黨的地方委員會應(yīng)當建立有效的督查、評估和反饋機制，確保決策落實”。根據(jù)《關(guān)于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》等規(guī)定，各級黨委在黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查中分級負責、一體部署、一體推進。實踐中，一些地方黨委通常會組建專項督查組、督導(dǎo)組，通過聽取匯報、實地督查、查閱資料等方式檢查黨內(nèi)法規(guī)落實情況9。除此之外，具有巡視巡察權(quán)限的黨中央和各級地方黨委還通過巡視巡察組對相關(guān)主體展開巡視，對巡視、審計中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進行監(jiān)督檢查[1]，這其實也涉及對黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和自身建設(shè)法規(guī)實施情況的督查。

第二，黨委辦公部門在黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查中牽頭抓總。黨委辦公廳（室）是黨委的綜合部門，負責推動黨委決策部署的落實，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件起草、發(fā)布等通常由黨委辦公廳（室）具體負責，因而在督查實踐中，黨委辦公廳（室）協(xié)助黨委落實督查工作，具體負責謀劃選題、組織協(xié)調(diào)、開展督查等活動。目前多數(shù)黨委督查機構(gòu)也是內(nèi)設(shè)于黨委辦公廳（室）中，客觀上便于黨委辦公廳（室）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)督查工作。

第三，黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查遵循特定工作制度。中國現(xiàn)代黨政督查體制建設(shè)始于20 世紀80 年代[11]，經(jīng)過40 年的經(jīng)驗積累與總結(jié)，形成了包括任務(wù)分解、批示件辦理、聯(lián)合督查、情況報告、督促整改等在內(nèi)的黨委督查工作制度。黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度，其督查工作在多數(shù)情況下屬于黨委決策督查，黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查主體需要遵循黨委督查工作制度。實踐中，若督查主體就特定黨內(nèi)法規(guī)實施情況進行專門調(diào)研，則其督查工作還需遵循黨委督查調(diào)研工作制度，主要包括確定選題、摸查情況、分析研究、提出建議等。

第四，黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查堅持相應(yīng)的工作方法。督查工作應(yīng)當真正發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，如此才能具有權(quán)威性和執(zhí)行力。為此，實踐過程中，督查主體會靈活運用自查與他查、明察與暗訪、實地督查與互聯(lián)網(wǎng)督查、內(nèi)部督查與第三方評估、常態(tài)化督查與專項督查等多種方式方法，對重要黨內(nèi)法規(guī)實施情況實行定期督查和專項督促，不斷提高督查工作的實效性。紀律檢查機關(guān)、黨的工作機關(guān)（如機關(guān)工委、組織部門等）對黨內(nèi)法規(guī)實施情況進行監(jiān)督檢查是實踐中較為常見的現(xiàn)象。不過，嚴格來講，這里“監(jiān)督檢查”不同于“督查”，二者不可混淆。前者側(cè)重“檢查”，即檢查督查對象貫徹落實情況是否符合黨內(nèi)法規(guī)制度要求；后者則“督促”與“檢查”并重，督查主體既“督促”督查對象加快黨內(nèi)法規(guī)實施進度，也“檢查”黨內(nèi)法規(guī)實施情況是否存在問題。此外，“督查”是黨委督查工作中的特點術(shù)語，通常為黨委及其專門督查機構(gòu)所使用。

第五，黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查重視結(jié)果運用。督查結(jié)果運用主要體現(xiàn)在兩個方面，一是要求督查對象對存在的問題及時整改，二是督查結(jié)果可運用于考核和問責之中。一些地方如銀川市等印發(fā)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制實施方案，通過構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行考核評價機制，強化執(zhí)規(guī)責任監(jiān)督檢查?？梢?，作為黨的督查工作的一個方面，黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查遵循著特定的組織體制和工作機制。

黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查的制度建設(shè)是黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查的重要內(nèi)容，也是黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查能夠健康發(fā)展的前提和保障。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的不斷發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查的制度建設(shè)也得到了全面發(fā)展，在主體、方式、對象、形式等方面越來越豐富，成為黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查的重要抓手。具體來看，主要包括以下主要方面。

一是根據(jù)督查主體數(shù)量不同，可將黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查劃分為單主體和多主體。單主體督查是指由一個主體負責督查活動，如《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》第30條規(guī)定，“各黨委組織部門應(yīng)當經(jīng)常對黨支部建設(shè)情況進行分析研判，加強分類指導(dǎo)和督促檢查”。多主體是由兩個或兩個以上主體負責督查活動，如《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》第36條規(guī)定，“本條例由上級黨的委員會及其組織部門和上級黨的紀律檢查委員會負責監(jiān)督實施，執(zhí)行情況納入巡視巡察監(jiān)督工作內(nèi)容”，這就是一種典型的多主體式督查。根據(jù)督查主體性質(zhì)不同，上述督查形式又可分為黨委（黨組）及其工作機關(guān)督查、黨政機關(guān)聯(lián)合督查等形式。其中，黨政聯(lián)合發(fā)文是黨政機關(guān)聯(lián)合督查的重要形式，提高了制度供給效率與執(zhí)行合力[12]，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的重要組成部分。這類黨內(nèi)法規(guī)涉及黨務(wù)和政務(wù)，其督查需要黨政工作部門協(xié)同配合，《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》等黨內(nèi)法規(guī)的實施督查均要求采取黨政機關(guān)聯(lián)合督查形式。

二是根據(jù)督查對象不同，黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查可劃分為督查個體和督查組織。督查個體是對特定個體責任落實情況的督查，而督查組織則是對特定組織責任落實情況的督查。對特定組織責任落實情況進行督查的黨內(nèi)法規(guī)比較常見，對特定個體責任落實情況督查則見于關(guān)于主要負責人職責規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)中，如《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第 28條規(guī)定，“上級黨委和政府應(yīng)當對下級黨委和政府主要負責人、農(nóng)村基層黨組織書記履行第一責任人職責情況開展督查考核”。一把手是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”，對一把手責任落實情況進行督查，目的在于倒逼一把手依規(guī)履責，推動落實黨內(nèi)法規(guī)相應(yīng)要求。

三是根據(jù)制度表現(xiàn)形式不同，可將督查制度形式劃分為單項規(guī)定和專門制度。單項規(guī)定是指內(nèi)含于黨內(nèi)法規(guī)制度之中就某個單項內(nèi)容做出的規(guī)定；專門制度則指以專門文件的形式對黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查進行規(guī)定。很多黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件都含有監(jiān)督、督查等規(guī)定，這些規(guī)定構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查的重要方面，是最常見的形式。為貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)，有關(guān)部門會對一些重要內(nèi)容做出專門的制度規(guī)定，如《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究辦法》就是根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)出臺的配套制度，這些配套制度就督查的內(nèi)容、機制、程序和責任作了詳細規(guī)定，保障了督查工作的規(guī)范化、制度化。不過，總的來看，這些配套督查制度數(shù)量較少。

四是根據(jù)督查頻次不同，可將黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查劃分為日常督查和專項督查。習近平總書記強調(diào)，“抓好法規(guī)制度落實，必須落實監(jiān)督制度，加強日常督查和專項檢查。要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實”[13]。黨內(nèi)法規(guī)制度的實施不是一時一事，通過日常督查可以保障制度化和長效性。督查本身就是一種壓力傳導(dǎo)機制[14]，相比于常態(tài)化督查，專項督查是有重點有計劃的督查，更容易傳導(dǎo)壓力。一些黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定要進行“專項督查”，甚至還對專項督查的頻率作出規(guī)定，如《信訪工作責任制實施辦法》第9條規(guī)定，各級黨政機關(guān)對本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)信訪工作的開展和責任落實情況，“每年至少組織開展一次專項督查”。還有一些黨內(nèi)法規(guī)對專項督查具體開展和結(jié)果運用作了要求，如《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》第22條規(guī)定，“專項督查可以與黨風廉政建設(shè)責任制檢查考核、黨建工作考核等相結(jié)合”，“督查情況在適當范圍內(nèi)通報”。

五是根據(jù)督查是否納人巡視巡察范圍，可將督查劃分為巡視巡察式督查和非巡視巡察式督查。巡視制度是“黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排”15]，基于巡視的政治性、巡視主體的權(quán)威性和以問題為導(dǎo)向性等特征，將黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查納入巡視巡察范圍，提高了黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查的政治站位，更容易引起督查對象的重視。為此，一些黨內(nèi)法規(guī)如《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》等明確要求，要將條例執(zhí)行情況納入巡視巡察范圍。

目前黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查的制度設(shè)計遵循著兩個基本邏輯。第一個基本邏輯是堅持“兩個責任”?！包h委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任”適用于包括黨內(nèi)法規(guī)制度實施在內(nèi)的管黨治黨各個方面各個過程。對黨委而言，將黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查納入黨委巡視巡察范圍，是黨委履行黨內(nèi)監(jiān)督主體責任的重要手段。作為黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)，各級紀律檢查機關(guān)的首要任務(wù)是維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，這是黨章明確賦予紀委的職權(quán)，也是紀委應(yīng)當履行的職責。第二個基本邏輯是堅持“誰主管，誰負責，誰督查”。督查主體基本圍繞著“屬地管理，分級負責，歸口督查”原則開展督查工作。黨委負責本地區(qū)、本單位黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作，黨委工作機關(guān)歸口負責本系統(tǒng)黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作，上一級黨委及其工作機關(guān)采取督查措施加大對下一級黨委及其工作機關(guān)的控制，督查組織體制遵循著“誰主管，誰負責，誰督查”的行動邏輯。這一邏輯既發(fā)揮了主管部門的管理、信息等優(yōu)勢，又進一步強化了其管理和監(jiān)督職責。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查實踐的制約因素

黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查已經(jīng)成為保障黨內(nèi)法規(guī)制度落地落實的重要手段。截至2024年12月底，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3933部，其中中央黨內(nèi)法規(guī) 228部，中央部委黨內(nèi)法規(guī)215部，地方黨內(nèi)法規(guī)3490部。1黨的二十大報告指出，我們黨“已形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。與此形成鮮明對比的是，黨內(nèi)法規(guī)制度實施仍然存在短板，突出的問題在于“很多制度沒有得到嚴格執(zhí)行”17]。習近平總書記深刻指出了法規(guī)制度沒有嚴格執(zhí)行的種種現(xiàn)象和原因，“現(xiàn)實生活中，組織不執(zhí)行法規(guī)制度、個人不遵守法規(guī)制度的現(xiàn)象比比皆是。有的法規(guī)制度意識淡薄，沒有養(yǎng)成按照法規(guī)制度辦事的習慣；有的對法規(guī)制度陽奉陰違，搞‘上有政策、下有對策’；有的對法規(guī)制度采取實用主義態(tài)度，合意的就執(zhí)行，不合意的就不執(zhí)行；有的甚至根本沒有把法規(guī)制度放在眼里，為所欲為、獨斷專行，將個人凌駕于法規(guī)制度之上，使法規(guī)制度形同虛設(shè)”18]。這些問題在黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查實踐中也不同程度存在，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，思想重視不夠，存在“重制定、輕督查”的問題。思想上重視不夠，是當前黨內(nèi)法規(guī)制度實施出現(xiàn)短板的重要誘因。這一誘因同樣也反映在督查方面。目前，部分黨內(nèi)法規(guī)制定主體對黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查給予較少的注意力分配。注意力是行動者主觀認知的重要反映。在時間、資源有限情況下，對黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查分配較少注意力，自然會減少其對督查工作的時間、物力和精力的分配，從而影響督查實效。突出表現(xiàn)是，目前黨委督查工作實行督查頻次與總量控制，即督查事項一般會被納入黨委年度督查計劃工作中，但目前很少黨委能將黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作納入督查計劃中，這導(dǎo)致黨委及其工作機關(guān)對黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作不夠重視，一些地方的督查工作面臨如下窘境。一方面，督查工作過多過頻過濫[1]；另一方面，涉及黨內(nèi)法規(guī)實施的督查活動卻寥寥可數(shù)。雖然一些地方如內(nèi)蒙古、湖北等在本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實施方案中強調(diào)督查工作，但具體操作往往缺乏制度支撐。在此情形下，一旦黨委臨時決定啟動督查工作，在考核、排名等多重壓力影響下，“搞變通”、“制造景觀”，甚至“上下合謀”等督查策略主義行為隨之產(chǎn)生，督查初衷與督查實效之間往往形成背離。

第二，主體能力不足，存在“小馬拉大車”現(xiàn)象。督查主體具有較強業(yè)務(wù)能力是黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作順利開展的重要保障。目前來看，督查機構(gòu)和督查人員在能力方面存在明顯不足，這主要體現(xiàn)在兩個方面。一是督查機構(gòu)能力不足。雖然督查工作由黨委辦公廳（室）牽頭抓總，但其內(nèi)設(shè)的督查機構(gòu)通常并不專門負責黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作。并且，越是到基層，督查機構(gòu)人數(shù)越少，有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，縣區(qū)級黨委督查辦人數(shù)通常為3人左右[20]，但面臨的督查工作相當繁重。正如有學者指出，“各級黨組織和機構(gòu)中都沒有獨立的、專職的監(jiān)督機關(guān)或監(jiān)督部門，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督職責無法落實，也無法常態(tài)化”21]。一些地方將黨委、政府督查機構(gòu)合并升格，與黨委辦公廳（室）規(guī)格相同，專門負責黨委督查工作，但這又容易導(dǎo)致與黨委辦公廳（室）產(chǎn)生督查職責重疊。二是督查人員能力不足。黨內(nèi)法規(guī)制度實施具有較強的專業(yè)性，這對督查人員專業(yè)水平提出較高要求。以黨內(nèi)法規(guī)實施后評估為例，督查人員不但需要檢查牽頭執(zhí)行單位是否進行評估，還需要檢查評估標準、指標設(shè)計等，尤其需要檢查黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系，如此才能發(fā)現(xiàn)問題、提出對策。但目前來看，督查人員能力水平和工作需求存在一定差距。實踐中，很多督查機構(gòu)的工作人員是從其他部門借調(diào)而來，對黨內(nèi)法規(guī)并不熟悉，其業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)無法有效勝任黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作。

第三，職責權(quán)限不明，督查工作科學化有待提升。雖然2017年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》就督查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)作了要求，明確集中領(lǐng)導(dǎo)督查工作是黨委的一項重要職責，但具體至黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查實踐中，受條塊關(guān)系、制度模糊等因素影響，督查主體職責權(quán)限不明現(xiàn)象相當嚴重。一是部分黨內(nèi)法規(guī)并沒有明確界定督查主體，影響督查工作正常開展。如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等并未指明督查主體，《創(chuàng)建示范活動管理辦法（試行）》則將督查職責賦予“有關(guān)部門”，這里的“有關(guān)部門”指代較為模糊。這些規(guī)定可能導(dǎo)致相關(guān)主體對督查工作相互推諉。二是部分黨內(nèi)法規(guī)制度實施涉及多個督查主體，監(jiān)督合力有待進一步加強。黨內(nèi)法規(guī)的實施往往涉及多個領(lǐng)域，其督查工作需要多個主體共同參與、協(xié)同配合，但如何形成監(jiān)督合力卻缺乏相應(yīng)的體制機制，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》第54條規(guī)定，“黨委（黨組）、紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織（人事）部門應(yīng)當加強對考核工作的監(jiān)督檢查”，這些主體如何共同參與督查工作，該法規(guī)并未予以規(guī)定，哪些部門應(yīng)牽頭并主要負責督查工作，也不明確。雖然有權(quán)限對黨內(nèi)法規(guī)實施情況進行督查和監(jiān)督檢查的主體包括各級黨委及其督查機構(gòu)、組織部門、黨的機關(guān)工委以及黨的紀律檢查機關(guān)等，但鑒于黨內(nèi)法規(guī)具有很強的政治性特點，機關(guān)工委等黨委工作機關(guān)可以基于管理職責“名正言順”對其實施情況監(jiān)督檢查[22]，而專門督查機構(gòu)卻因督查內(nèi)容繁雜往往“底氣不足”。督查主體分散化、督查職能存在交叉，沒有形成督查聯(lián)動機制，無法有效形成監(jiān)督合力，很容易出現(xiàn)督查過多過頻、多頭重復(fù)等問題，進而給基層帶來“督查負擔”。

第四，制度規(guī)定有待完善，督查工作制度化仍需加強。新時代依規(guī)治黨創(chuàng)新之舉要求黨的自我革命制度規(guī)范體系必須涵蓋管黨治黨各個方面各個環(huán)節(jié)，作為黨的自我革命制度規(guī)范體系的主要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量多、范圍廣，對其實施情況的督查工作應(yīng)當明確重點、抓住關(guān)鍵，否則很容易影響督查工作的高效運行。因此，明確督查范圍是提升督查工作效能的必要前提。目前來看，這些工作還不盡如人意，具體有以下表現(xiàn)。一是將哪些重點黨內(nèi)法規(guī)納人定期督查、專項督查范圍，缺乏權(quán)威界定。對重點黨內(nèi)法規(guī)實施情況進行專項檢查、定期督查，目的在于抓重點，開展精準監(jiān)督，防止“眉毛胡子一把抓”。問題是，重點黨內(nèi)法規(guī)包括范圍目前并沒有明文規(guī)定。有學者認為，重要黨內(nèi)法規(guī)主要是指準則和條例等基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)[23]。事實上，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，也是重點黨內(nèi)法規(guī)，而一些關(guān)于干部人事選拔任用、重大事項決策的制度規(guī)范如《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下規(guī)定》《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》等則應(yīng)屬于重點法規(guī)制度。實踐中，如何界定重點黨內(nèi)法規(guī)，很大程度會受督查主體主觀判斷的影響。二是如何將黨內(nèi)法規(guī)制度實施情況納入督查、巡視巡察范圍，目前并沒有制度化的措施。每一部黨內(nèi)法規(guī)在其制定過程中都耗費了大量人力、物力等成本，每一部黨內(nèi)法規(guī)的背后都體現(xiàn)了制定主體的意志和權(quán)威。因此，要重視每一部黨內(nèi)法規(guī)實施。但黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量極為龐大，督查、巡視巡察則實行頻次總量控制，如何將黨內(nèi)法規(guī)實施納入督查、巡視巡察范圍，是一個非常重要的技術(shù)問題。

第五，流程環(huán)節(jié)不清，督查工作規(guī)范化有待加強。作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，督查只是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一種手段，而不是目的。這一機制通過信息收集、情況反饋、督促整改、激勵問責等過程形成制度落實監(jiān)督閉環(huán)，促使黨內(nèi)法規(guī)制度本身更加完善，保障黨內(nèi)法規(guī)制度落實落地。就此而言，當下黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作的規(guī)范化有待加強，主要表現(xiàn)為以下方面。一是督查內(nèi)容不夠清晰。黨內(nèi)法規(guī)實施不單是某個部門的任務(wù)，需要全黨的共同參與。除執(zhí)規(guī)外，黨內(nèi)法規(guī)制度實施還包括知規(guī)、守規(guī)、評規(guī)等環(huán)節(jié)。然而，從現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于督查的規(guī)定來看，大多黨內(nèi)法規(guī)往往使用“對實施情況進行督查”之類表述，哪些內(nèi)容或環(huán)節(jié)應(yīng)納人督查范圍，規(guī)定相對籠統(tǒng)。督查內(nèi)容指標設(shè)置不合理，督查清單細化量化不夠，導(dǎo)致督查工作不系統(tǒng)、不全面。二是督查程序和工作機制相對籠統(tǒng)，督查工作開展不規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)對督查程序和工作機制未作出要求，督查存在較大隨意性。如對督查工作未作統(tǒng)籌安排，未能實行計劃管理；督查對象選取“一刀切”，未能實現(xiàn)差異化；過度重視檢查記錄、臺賬等形式材料，輕視工作實績；不能實現(xiàn)信息相互利用、共享等。三是督查與反饋、問責等環(huán)節(jié)聯(lián)系并不緊密，無法有效形成控制閉環(huán)。督查分為“督”與“查”，而“查”的重要目的是信息反饋，督查主體通過檢查黨內(nèi)法規(guī)落實情況，發(fā)現(xiàn)制度文本與制度實踐間的復(fù)雜關(guān)系，為黨中央和上級黨委修改完善黨內(nèi)法規(guī)文本提供決策參考，但現(xiàn)有督查存在只“督”不“查”現(xiàn)象，未建立有效反饋機制，督查反思性弱化[24]，致使不再符合管黨治黨實際的法規(guī)制度未被及時發(fā)現(xiàn)與糾正。此外，干部人事的考核權(quán)限和問責權(quán)限主要由組織（人事）部門和紀檢監(jiān)察機關(guān)行使，督查機構(gòu)一般沒有考核、處分權(quán)限，其督查結(jié)果無法對督查對象產(chǎn)生壓力，由此導(dǎo)致督查對象對黨內(nèi)法規(guī)實施問題整改不力，督查的糾偏功能發(fā)揮不足。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作的完善策略

《關(guān)于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》要求著眼提升督查工作的科學化、規(guī)范化和制度化水平。作為黨的督查工作的一部分，黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查也應(yīng)以提升科學化、規(guī)范化和制度化水平為目標。

第一，系統(tǒng)建設(shè)體系。《關(guān)于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》從指導(dǎo)思想、工作原則、主要任務(wù)、工作制度、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面，對加強新形勢下黨的督查工作提出了要求和舉措，是新時代指導(dǎo)黨的各項督查工作的綱領(lǐng)性文件。黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查應(yīng)以該《意見》為指引，不斷規(guī)范和完善組織領(lǐng)導(dǎo)、工作制度和方式方法等，形成黨內(nèi)法規(guī)制度督查體系。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系完備性要求，需要把屬于其調(diào)整領(lǐng)域的所有事項都納入規(guī)范[25]，出臺專門規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查的黨內(nèi)法規(guī)，是補齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板的重要手段，也是應(yīng)有之義。作為黨內(nèi)監(jiān)督的基本制度遵循，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第42條規(guī)定，“黨委（黨組）、紀委（紀檢組）應(yīng)當加強對履行黨內(nèi)監(jiān)督責任和問題整改落實情況的監(jiān)督檢查”，這一規(guī)定也對出臺專門規(guī)范督查黨內(nèi)監(jiān)督責任落實情況的制度提出了需求。為此，建議中央有關(guān)部門根據(jù)該《意見》，結(jié)合《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)，以規(guī)定、辦法或意見等形式，出臺規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查行為專門制度，明確“規(guī)定動作”。具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的省級黨委，也可探索制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件。專門規(guī)范督查活動的制度，可重點就覺內(nèi)法規(guī)制度實施督查的指導(dǎo)思想、工作原則、組織體制、職責權(quán)限、方式方法、結(jié)果運用等做出規(guī)定，為強化黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作科學化、規(guī)范化和制度化提供制度支撐和依據(jù)。在出臺專門規(guī)章制度時，立規(guī)主體需要考慮督查體制機制的設(shè)計與現(xiàn)有法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)，注意“督查”與“監(jiān)督檢查”間的區(qū)別，確?！岸讲椤睓?quán)限僅由黨委及其督查機構(gòu)專門行使，黨委其他工作機關(guān)分工負責并廣泛參與。

第二，強化主體意識。針對目前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中普遍存在的重制定輕執(zhí)行問題，黨組織和黨員不但應(yīng)增強政治意識，堅定政治信仰[2，而且還要強化黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查意識。習近平總書記指出，“思想建黨與制度治黨要同向發(fā)力、同時發(fā)力”，強調(diào)“要使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程，也要使加強思想建黨的過程成為加強制度治黨的過程”27]。一方面，各級黨組織要強化黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查責任感。對黨委而言，黨章黨規(guī)黨紀和黨的基本知識是理論學習中心組重要學習內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查知識自然也應(yīng)包含于其中。通過系統(tǒng)學習，各級黨委（黨組）將理解其在黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查中承擔哪些具體責任，深刻認識履行職責的重要性。另一方面，以考核倒逼黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部強化督查責任意識。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系，以政績考核倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部切實擔負起法治建設(shè)重責。建議以后出臺的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)將督查工作納入考核之中，作為領(lǐng)導(dǎo)班子綜合評價和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)，以此激發(fā)黨員干部責任意識和擔當精神。

第三，提升主體能力。針對目前黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查能力不足問題，一方面要提升督查機構(gòu)組織化水平，另一方面要通過培訓教育和隊伍選配不斷提升督查人員專業(yè)素質(zhì)和能力。督查機構(gòu)組織化水平較高，意味著其通常具有常設(shè)的組織機構(gòu)、固定的人員編制及自有的行政資源[28]?！蛾P(guān)于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》要求加強督查機構(gòu)建設(shè)，并對省級黨委督查機構(gòu)設(shè)置作出規(guī)定，其目的是使督查機構(gòu)能力與督查職責相互適應(yīng)。在統(tǒng)籌設(shè)置黨政群機構(gòu)改革背景下，有三種做法可供參考。一是將黨委督查機構(gòu)與政府督查機構(gòu)“合并設(shè)立”，形成“大督查”體制，合并設(shè)立后的督查機構(gòu)專門負責本地區(qū)黨務(wù)和政務(wù)督查工作。二是將黨委督查機構(gòu)與考核機構(gòu)合并設(shè)立，構(gòu)建“督考合一”機制，通過“督考合一”賦予督查機構(gòu)考核權(quán)限，增強督查機構(gòu)的權(quán)威。三是科學配置黨委辦公廳（室）內(nèi)設(shè)督查機構(gòu)與法制機構(gòu)權(quán)力和職責，由黨委法制機構(gòu)專門負責黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作，這是構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委辦公廳（室）牽頭抓總、黨委法規(guī)處具體負責、各方面共同參與督查組織領(lǐng)導(dǎo)體制的重要方面。三種做法各有特點，但均強化了督查機構(gòu)督查權(quán)限，且通過清單形式明確督查機構(gòu)職權(quán)邊界，不斷提升督查機構(gòu)組織化水平。同時，還需要注意黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查隊伍建設(shè)，選配懂立規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)的工作人員，通過調(diào)研、專家培訓、黨校學習等形式不斷加強黨規(guī)學習培訓，使督查工作人員成為黨性覺悟高、理論功底深厚的黨規(guī)人才。

第四，明確督查內(nèi)容。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度實施內(nèi)涵，明確黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查內(nèi)容及重點。黨內(nèi)法規(guī)制度實施包括知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)、評規(guī)和備案審查等環(huán)節(jié)，其督查也應(yīng)圍繞這些內(nèi)容開展。具體來看，在知規(guī)督查方面，應(yīng)督查相關(guān)主體是否對特定黨內(nèi)法規(guī)開展學習教育、宣講解讀活動，是否建立黨內(nèi)法規(guī)學習教育、黨內(nèi)公開等機制。在守規(guī)督查方面，應(yīng)督查相關(guān)主體在決策決定、干部任用等方面是否嚴格遵循相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)程序要求，特定時期內(nèi)是否出現(xiàn)違反黨內(nèi)法規(guī)要求的事件及其數(shù)量、影響等。執(zhí)規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)得以貫徹落實的重點[29]，自然也是黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查的重點。在執(zhí)規(guī)督查方面，既要督查特定黨內(nèi)法規(guī)各項要求是否得到嚴格執(zhí)行，也要督查相關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》相關(guān)規(guī)定履職盡責。在評規(guī)督查方面，應(yīng)督查黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)牽頭執(zhí)行機關(guān)是否組織或委托第三方開展黨內(nèi)法規(guī)實施后評估，評估指標維度或標準是否符合政治性、合法性、合理性和實踐性要求，以及檢查指標體系是否包括可行性、規(guī)范性、實效性等必備指標（30]。在備案審查督查方面，重點督查相關(guān)黨組織是否存在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第25條規(guī)定的各種情形，如違反報備工作程序和時限要求，報備不規(guī)范、不及時甚至不報備等。上述督查內(nèi)容，可能會由不同主體負責、參與，如針對干部選拔任用相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)實施情況，紀委和黨委組織部門均可進行監(jiān)督檢查。為防止督查過多、任務(wù)重疊等，黨委辦公廳（室）要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，黨委督查部門也要主動加強同其他黨委工作機關(guān)的溝通。

第五，科學界定范圍。黨內(nèi)法規(guī)是體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志并依靠黨的紀律執(zhí)行的專門規(guī)章制度，形成了包括黨章、準則、條例等在內(nèi)的一整套制度體系，這一體系內(nèi)部嚴格遵循著一定效力位階。效力位階直接表現(xiàn)為不同類型黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，這一關(guān)系是黨內(nèi)法規(guī)適用規(guī)則的重要基礎(chǔ)[31]，而影響效力位階的重要依據(jù)是民主集中制的組織原則。中國共產(chǎn)黨是按照民主集中制原則組織起來的富于戰(zhàn)斗性和紀律性的無產(chǎn)階級政黨，黨的重點黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)包括黨章以及黨的中央組織制定的準則、條例、規(guī)定等中央骨干黨內(nèi)法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)凝聚了全黨的共識，遵循了“全黨服從中央”這一民主集中制基本要求。此外，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)共同構(gòu)成了黨內(nèi)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)體系，三種權(quán)力統(tǒng)一于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)體系正是按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則[32]，劃分為黨章、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)，構(gòu)成“ 1+4 ”基本框架。在此框架下，重點黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)是規(guī)范決策權(quán)力、規(guī)范執(zhí)行權(quán)力、規(guī)范監(jiān)督權(quán)力的法規(guī)。界定重點黨內(nèi)法規(guī)范圍后，“將黨內(nèi)法規(guī)制度實施情況納入黨委督查、巡視巡察范圍，對重點黨內(nèi)法規(guī)實施情況進行定期督查、專項督查”33]，可分步驟有計劃進行。首先，將全部黨內(nèi)法規(guī)劃分為三大類，即明確含有定期督查或?qū)ｍ椂讲橐?guī)定的黨內(nèi)法規(guī)、未含有定期督查或?qū)ｍ椂讲橐?guī)定的重點黨內(nèi)法規(guī)和其他非重點黨內(nèi)法規(guī)。其次，根據(jù)分類，制定黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作年度計劃和安排，并將其納入黨委督查、巡視巡察工作年度計劃和安排中，力爭在黨委一屆任期內(nèi)，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查全覆蓋。最后，分類付諸實踐。巡視巡察中的黨內(nèi)法規(guī)范圍，可側(cè)重未含有定期督查或?qū)ｍ椂讲橐?guī)定的重點黨內(nèi)法規(guī)和其他非重點黨內(nèi)法規(guī)，明確含有定期督查或?qū)ｍ椂讲橐?guī)定的法規(guī)可單列進行督查。

第六，完善工作機制。針對目前黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查制度化有待強化問題，可通過前置審核、備案審查等機制，不斷規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作規(guī)定。黨委法規(guī)工作機構(gòu)在進行前置審核時，要審核黨內(nèi)法規(guī)是否明確了督查主體。未明確的，可向起草部門和單位提出修改意見。在備案審查中，未規(guī)定督查主體、規(guī)定模糊或者容易引起誤解的，審查機關(guān)應(yīng)對報備機關(guān)書面提醒。同時，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作制度，主要包括黨內(nèi)法規(guī)制度落實情況報告、調(diào)研督查、督促整改、核查復(fù)核等[34]。根據(jù)上述工作制度，不斷創(chuàng)新督查方式方法，綜合運用聽取匯報、實地察看、聯(lián)合督查、交叉督查、第三方評估等方法，保障督查工作靈活開展。在此基礎(chǔ)上，強化督查結(jié)果運用和責任追究。若考慮將黨委督查室與目標考評辦、績效考核辦合并設(shè)立，合并后的督查考核機構(gòu)應(yīng)與紀律檢查機關(guān)、黨委組織部門建立工作協(xié)同機制，健全督查考核機制，及時將督查結(jié)果反饋至組織（人事）部門，使其作為對領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要指標。整改是督查工作的“后半篇”，對督查中發(fā)現(xiàn)的問題，督查主體應(yīng)責成牽頭執(zhí)行單位立即整改，問題突出的，還要對責任人進行約談。目前，一些地方已開展執(zhí)規(guī)責任制問責處理活動，如湖北省在2016年開展的黨內(nèi)法規(guī)貫徹情況督查中，免職處理1人、給予黨紀處分6人，約談批評35人[35]。在發(fā)現(xiàn)問題的同時，督查主體也要注意善于發(fā)現(xiàn)典型，要善于以點帶面，推動全局工作[3。并且，督查主體也不能只督查，不分析。對于黨內(nèi)法規(guī)實施中存在的共性問題，要分析問題、探究原因，提出建議、對策，并向黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)書面報告，以此保障督查發(fā)揮最大效能。

督查是推動黨內(nèi)法規(guī)制度實施的重要手段，是增強黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威性和執(zhí)行力的關(guān)鍵一招。然而，由于在制度層面關(guān)于督查的規(guī)定散見于各種黨內(nèi)法規(guī)中，黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查工作并沒有形成系統(tǒng)的規(guī)范體系，這給黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查實踐造成諸多困惑。實際上，黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查是黨的督查工作的一部分，也應(yīng)是一項經(jīng)常性工作?？茖W化、規(guī)范化和制度化是衡量黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查的重要標準，也是其未來重要發(fā)展方向。黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查需要與當下黨委督查制度、巡視巡察制度有機融合，借鑒已有督查工作創(chuàng)新方式和有益經(jīng)驗，推動黨內(nèi)法規(guī)制度實施督查不斷取得新的成效。

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