為高質量發展筑牢法治根基

突出創新引領 強化人大主導

編者按：

2020年9月，市委召開上海市人大工作會議，市委主要領導出席會議并講話，對新時代人大工作作出全面部署。本刊特推出專題報道，回顧5年來市人大常委會在立法、監督、代表工作、自身建設等方面探索創新的實踐成果。

修改、制定地方性法規146件（次），制定浦東新區法規23部；基層立法聯系點征詢106部法規意見，征集立法建議28018條、采納3586條…自2020年以來，市人大常委會緊跟中央和市委決策部署，緊貼人民群眾美好生活對法治建設的呼聲和期盼，緊扣上海超大城市治理體系和治理能力現代化提出的法治需求，深入踐行全過程人民民主重大理念，創新工作形式，奮力開創地方人大立法工作新局面。

將黨的領導貫穿立法全過程

五年來，市人大常委會始終堅持黨對立法工作的統一領導，確保上海立法工作正確政治方向。

加強黨對立法工作領導的制度化建設。先后出臺《關于深入學習貫徹習近平法治思想推動地方立法高質量發展的意見》《關于進一步健全立法工作重大事項向市委請示報告制度的規定》《關于進一步推進高質量立法的意見》，嚴格執行立法中重大問題向市委請示報告制度，強化法規立項、起草、審議各環節質量把關，確立了報請市委領導審閱制度、人大政府“雙組長\"協調制度、常委會領導牽頭讀稿制度等，確保上海地方立法正確政治方向。在制定和修改科學技術進步條例、非機動車安全管理條例、民營經濟促進條例、糧食安全保障條例等關系全局的重要法規時，都堅持在報請市委同意后再提請常委會會議審議，把黨對立法工作的領導做實。

編制市十六屆人大常委會五年立法規劃是全面貫徹中央和市委部署、統籌安排立法工作的重要舉措。常委會堅持市委領導、人大主導、政府依托、社會參與的立法工作格局，錨定“五個中心”“四大功能”，聚焦重點領域和關鍵環節，推動中國（上海）自由貿易試驗區及臨港新片區、促進鄉村振興、推進長三角區域社會保障卡居民服務一卡通、服務辦好進博會等立法項目列入計劃。規劃實施兩年多來，規劃與立法計劃有序銜接，規劃項目得到順利推進。

上海是中國共產黨的誕生地。習近平總書記考察上海時多次指出，上海要用好紅色資源，賡續紅色血脈，傳承弘揚紅色文化，讓初心薪火相傳，把使命勇擔在肩。在中國共產黨成立100周年前夕，常委會及時審議通過《上海市紅色資源傳承弘揚和保護利用條例》，并于當年7月1日起施行，成為全國第一部保護利用、傳承弘揚紅色資源的地方性法規，為黨的百年華誕作出了地方人大貢獻。

2025年5月，習近平總書記再次親臨上海考察，明確要求上海加快建成具有全球影響力的科技創新高地。常委會高度重視，統籌部署，及時修改浦東新區促進張江生物醫藥產業創新高地建設規定，審議通過促進長三角科技創新協同發展規定，按正式項目要求積極組織推進人工智能產業發展條例、經濟技術開發區條例立法調研，力爭年內提請審議。還將啟動科技成果轉化條例、數據條例、浦東新區促進外資研發中心發展規定等立法調研，堅決貫徹總書記重要講話精神，為加快科創立法做好項目儲備。

以高質量立法服務高質量發展

市人大常委會立足新時代新要求，把握立法數量多、節奏快、要求高的新特點，守正創新，不斷提高立法工作質效。

強化“五個中心\"建設法治保障。牢記習近平總書記關于上海要加快“五個中心\"建設的殷殷囑托，常委會深入調研、逐項推進，相繼完成推進國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心、國際科技創新中心等法規全面修改工作。聚焦科技自立自強，修改科學技術進步條例。貫徹中央金融中心工作會議精神，修訂推進國際金融中心建設條例。著眼航運數字化、智能化、綠色化轉型，修訂推進國際航運中心建設條例。聚焦貿易投資自由化便利化水平，修訂推進國際貿易中心建設條例。還制定推進國際商事仲裁中心建設條例，助力上海打造面向全球的亞太仲裁中心。在法規制定過程中，注重“五個中心\"功能耦合聯動、形成相互賦能的法治推進體系。

激發市場主體活力和產業創新動能。五年來，制定全國第一部省級促進人工智能產業發展條例，為促進世界級人工智能產業集群發展提供法治支撐。首次為虹橋國際中央商務區發展制定專門條例，支持商務區成為全國統一大市場的關鍵節點、長三角一體化的新引擎、上海強勁活躍增長的動力源。常委會在2020年制定出臺優化營商環境條例后，緊跟世行評估體系新標準和國家新部署進行三次修改，制定出臺全國首部省級地方外商投資條例，為穩定外商投資預期和增強信心提供堅實保障。常委會還加強前沿領域改革創新立法，先后制定促進無駕駛人智能網聯汽車創新應用、數據要素流通、文物藝術品交易、化妝品產業創新發展等浦東新區法規，突破制度瓶頸，有力支持上海和浦東重點產業先行先試加快發展。

充分發揮法治在疫情防控中的重要作用。2020年初面對突如其來的新冠肺炎疫情，常委會認真貫徹習近平總書記有關將疫情防控納入法治軌道的重要指示，啟動緊急立法程序，制定全國首個疫情防控地方性法規一一關于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定，隨即對落實情況開展執法檢查。堅持人民至上、生命至上，牽頭組織起草并審議通過公共衛生應急管理條例，在全國率先將進入公共場所按照要求佩戴口罩、保持社交距離等列入法規，并連續兩年組織執法檢查。2022年上半年上海發生新一輪嚴峻復雜疫情后，常委會及時制定關于充分發揮人大職能作用堅決打贏新冠肺炎疫情防控阻擊戰的意見及相關法規，發揮法治在疫情防控中的重要作用。

積極助推城市發展方式綠色轉型。制定首部發展方式綠色轉型促進條例，對能源發展、產業結構、生活消費等領域的綠色轉型作出規范。制定公共文化服務保障與促進條例、歷史風貌區和優秀歷史建筑保護條例，鼓勵社會力量參與公共文化服務體系建設，嚴格歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護要求。修改市容環境衛生管理條例，保障整潔、有序、溫馨、安全、美觀的城市面貌。制定土壤污染防治條例，突出土壤與大氣、水、固體廢物等污染協同防治。制定城市管理領域非現場執法規定、推進住宅小區治理創新若干規定等浦東新區法規，促進科技手段在城市管理中的應用。常委會還及時作出關于促進和保障“五個新城\"建設的決定，助力建設產城融合、功能完備、職住平衡、生態宜居、交通便利、治理高效的綜合性節點城市。

更好滿足人民群眾對美好生活的向往。2019年11月，習近平總書記在上海楊浦濱江考察時提出“人民城市人民建，人民城市為人民\"的重要理念。常委會堅持以人民為中心，積極發揮法治功能作用。一是創造高品質生活，增進人民福祉。城市更新條例聚焦“舊住房更新收尾難、產業用地低效\"等群眾關心的問題進行制度創新。黃浦江蘇州河濱水公共空間條例對濱水空間全時段開放、沿岸企事業單位和住宅小區參與共治等重點問題作出了科學規定。二是及時回應民生關切，解決群眾急難愁盼問題。養老服務條例對社區養老服務設施建設提出剛性要求，明確居家社區機構養老服務內容。學前教育與托育服務條例明確大力發展普惠性學前教育，鼓勵和引導社會力量舉辦托育機構。非機動車安全管理條例明確加大充電設施建設力度，加強對電動自行車“拼加改\"和違規停放充電的綜合治理。

助力長三角區域經濟社會高質量發展。習近平總書記明確要求上海發揮龍頭帶動作用，促進長三角地區實現更高質量一體化發展。市人大常委會主動而為、凝聚共識，牽頭蘇浙皖人大先后制定關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定、關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定、推進長三角區域社會保障卡居民服務一卡通規定等法規，在部分地方性法規中設立“長三角協同\"專章，推動形成保障國家戰略實施的區域法治合力。去年，與蘇浙兩省人大常委會同步通過促進長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展條例，是立法法修改后全國首個綜合性跨省域協同立法，構建了示范區跨區域協同發展新機制。

充分發揮浦東新區法規創新變通功能

2021年，黨中央、國務院頒布《關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》，全國人大常委會作出關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定，創設了“浦東新區法規\"這一全新立法形式。2023年修改的立法法確立“浦東新區法規\"這一新形式的法律地位。市委領導高度重視，要求建立浦東立法市委定期調度機制，寫好浦東新區法規立法這篇大文章。十二屆市委三次全會明確提出“用好中央立法授權，滾動出臺新的浦東新區法規和管理措施，嚴格按照相關法定程序授權開展相關先行先試。注重改革開放經驗的復制推廣，把探索形成的創新成果適時以法規規章等形式固化下來”。

市人大常委會認真貫徹，及時出臺“一決定、一規程、一清單”“一決定”即關于加強浦東新區高水平改革開放法治保障制定浦東新區法規的決定?！耙灰幊獭奔搓P于制定浦東新區法規相關立法工作規程的規定?！耙磺鍐蝄"即浦東新區法規“立法需求清單”。深刻認識浦東新區法規是國家特殊經濟功能區、社會主義現代化建設引領區的法規，承擔著為我國高水平改革開放探路、推進高水平制度型開放的重大使命。深刻認識浦東新區法規創制變通的鮮明特點，用好用足立法授權，發揮好浦東新區法規的立法“試驗田\"作用。深刻認識浦東新區法規助力培育世界級高端產業集群的重點任務，緊緊圍繞“四大功能”“五個中心\"建設，聚焦產業和企業這一核心問題加強創新立法。

五年來，市人大常委會積極審慎用好立法授權，在優化營商環境、推動科技與產業發展、助力生態環境和綠色發展、加強城市治理創新等方面，蹄疾步穩地開展浦東新區法規的制定工作，共制定出臺23部浦東新區法規。圍繞優化營商環境，制定浦東新區深化“一業一證\"改革規定、浦東新區市場主體退出若干規定、浦東新區完善市場化法治化企業破產制度若干規定、浦東新區市場主體登記確認制若干規定、浦東新區推進市場準營承諾即入制改革若干規定等法規，將“放管服\"改革要求貫穿市場主體全生命周期。去年，常委會制定的促進浦東新區保稅維修業務發展若干規定、促進浦東新區運用區塊鏈賦能電子單證應用若干規定、推進浦東新區實施建筑師負責制若干規定、促進浦東新區商事調解規定，均為該領域全國首部。今年，制定出臺促進自由貿易賬戶業務發展若干規定，更好發揮自貿試驗區為國家試制度、探新路、測壓力的作用。

法規實施取得良好成效。如，浦東新區建立高水平知識產權保護制度若干規定施行以來，實現知識產權海外維權與預警、質押登記受理、專利優先審查推薦等服務事項“一窗通辦”，建立科創板知識產權分級制儲備企業培育庫。如，浦東新區城市管理領域非現場執法規定施行一年內，對于跨門經營、占道設攤、工程渣土不規范運輸等5個首批非現場執法事項，共審核辦理非現場執法案件7024件。如，浦東新區綠色金融發展若干規定施行后，相關企業得以在基金份額質押登記、碳積分優惠貸款等方面開展探索創新。常委會制定浦東新區法規，注重強化創新和引領，著力推動制度型開放，初步走出一條在法治軌道上推進新時代改革開放的新路徑，得到全國人大常委會的充分肯定，為上海加快建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市作出應有貢獻。