底線思維與積極作為：公共衛生危機下國家治理現代化的法治邏輯探析

中圖分類號：D902；R184文獻標志碼：A 文章編號：1008-2921（2025）04-0109-10

全球風險社會的深度演進與公共衛生危機的頻發共振，將國家治理能力置于前所未有的壓力測試之中。公共衛生危機在全球范圍內的蔓延不僅暴露了傳統治理范式的結構性缺陷，更凸顯了法治作為現代國家治理核心邏輯的深層價值。在風險與秩序的動態博弈中，如何通過法治框架實現風險防控的底線堅守與發展創新的積極平衡，已成為推進國家治理現代化的關鍵命題。既有研究多聚焦于應急管理體系的制度修補或技術治理的工具革新，未能穿透非常態治理的表象，觸及法治邏輯在常態與應急狀態轉換中的根本性作用。本文試圖突破傳統危機應對的路徑依賴，立足于國家治理現代化的整體性視域，提出底線思維與積極作為的法治耦合理論框架。聚焦法治在公共衛生危機中的雙重角色——既是危機治理的基礎性支撐，亦是治理現代化的重要推動力，以期構建更具理論解釋力和實踐指導性的危機治理法治化路徑。通過解構公共衛生危機中制度剛性與治理彈性、權力擴張與權利保障、技術賦能與價值守護等多重張力，揭示法治邏輯如何通過規范、程序與價值的系統建構，為國家治理現代化提供兼具穩定性與適應性的制度方案。

一、危機治理場域下依法治國與國家治理現代化的耦合機理

在風險社會的結構性張力中，公共衛生危機作為重大突發風險事件，是非傳統安全威脅的典型樣態，對國家治理體系和治理能力現代化提出嚴峻挑戰，既是檢驗國家治理效能的“試金石”，更是推動法治體系革新的“催化劑”。這一特殊治理場域突破了常規治理的穩態結構，倒逼著法治系統與治理體系在動態調適中實現深度互嵌。法治作為黨治國理政的基本方式，在公共衛生危機治理中發揮著固根本、穩預期、利長遠的保障作用。在風險社會語境下，依法治國與國家治理現代化呈現出互為表里的辯證關系，前者通過規范公權力運行、保障公民健康權為治理現代化劃定法治軌道；后者則依托治理理念與工具的迭代升級，推動法治邏輯從被動應對向主動治理轉型。二者的耦合機理根植于現代國家治理的本質要求一一通過法治化程序將非常態危機納入規范化治理軌道，進而在秩序維護與制度創新間建構動態平衡。這種雙向互動在公共衛生領域集中體現為法治化治理與治理法治化的有機統一。故推動公共衛生危機治理法治化，既是國家治理現代化的內在要求，也是提升危機應對效能的關鍵路徑。

（一）公共衛生危機凸顯依法治國的必要性

公共衛生安全事關民眾生命健康、社會和諧穩定與國家長治久安。習近平總書記指出：“要從立法、執法、司法、守法各環節發力，全面提高依法防控、依法治理能力。”公共衛生危機本質上構成對現代治理體系的制度壓力測試，應推動《中華人民共和國突發事件應對法》的應急響應程序、《中華人民共和國傳染病防治法》的信息發布機制等規范性要素加速嵌入治理實踐，形成危機驅動型法治演進路徑。

現代公共衛生危機的突發性、復合性與全球性特征，對法律體系的完備性與靈活性提出了雙重挑戰。我國通過《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國生物安全法》構成的“三位一體”應急法律框架，確立了從風險預防到危機處置的全周期治理范式。以公共衛生事件防控為例，《中華人民共和國傳染病防治法》等法律既授權行政機關采取隔離管控、物資征用等強制措施，又通過《中華人民共和國民法典》等確立緊急救助責任豁免條款，平衡了公權干預與私權保障的張力。這種制度設計折射出國家治理現代化對法律工具的選擇邏輯一在確保應急措施合法性的前提下，通過法律解釋與裁量基準的精細化，實現秩序維護與權利保障的動態均衡。

而同時，法治具有規范性與穩定性特征，在公共衛生危機爆發初期，部分地方可能會出現應急決策不規范、防控措施過度化等問題。這凸顯了將公共衛生危機防控納入法治軌道的必要性，通過法律明確各級政府權責邊界，確保權力行使的合法性與程序正義。此外，法治也有著預見性與系統性特征，公共衛生危機通常傳播快、影響廣，需通過法治手段構建全鏈條防控體系。法治通過建構“規范共識框架”，在三個維度實現制度應急的理性化調適。其一，通過《中華人民共和國立法法》的法律保留原則框定應急措施權力邊界，抑制行政擴權的非理性沖動；其二，依托《中華人民共和國政府信息公開條例》形成風險溝通制度閉環，消解公共決策的正當性危機；其三，借助行政程序法中的比例原則審查標準，在防疫措施強度與權利克減幅度間建立可量化平衡機制。這種法治化的應急響應機制，在公共衛生危機處理中展現出顯著的制度優勢。

現代風險社會的治理邏輯表明，公共衛生危機對法治必要性的證成，已超越工具主義的危機管控論層面，轉向制度韌性建構的價值維度。在治理政策實施過程中，法治通過建立分級響應、專家論證、社會參與等程序性裝置，既為超常規防控措施提供合法性背書，又借助行政復議、司法審查等救濟機制防止權力異化。

（二）國家治理現代化的法治邏輯

國家治理現代化的法治邏輯本質上呈現為法律系統與政治系統的結構耦合過程。在公共衛生危機治理中，這種耦合通過《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》確立的共建共治共享原則得以具象化一法律系統以規范代碼（合法與非法）重構政治系統的權力代碼（統治與服從）。《中華人民共和國突發公共衛生事件應對法》修訂中關于社會參與的討論，正是這種耦合機制的典型表征：既將國家治理現代化的協商民主訴求轉化為法律程序，又將法律設定的權利義務框架反哺于治理實踐。

國家治理現代化包含治理體系和治理能力現代化兩個維度，其核心在于實現治理的科學性、民主性、法治性與有效性。一方面是治理體系的法治化，公共衛生危機治理需構建多主體協同治理機制[2]。如通過立法明確政府、醫療機構、社區及公民在公共衛生危機防控中的權責；在生命權優先的價值基準下，《中華人民共和國疫苗管理法》確立的安全第一原則與《中華人民共和國行政許可法》設定的效率目標，通過國務院聯防聯控機制的實踐運作實現動態平衡。這種耦合機制印證了托依布納的“反身法”理論，即法律不再直接規定行為模式，而是通過組織程序與商談機制引導系統間協調。另一方面是治理能力的法治化，在公共衛生危機中，數字治理技術的介入重構了系統耦合的物理載體，“健康碼”等系統的開發應用，觸發《中華人民共和國數據安全法》與《中華人民共和國個人信息保護法》的雙重規范效應：一方面將政府數據調用權限定于維護公共衛生安全的目的，另一方面通過最小必要原則建構公民權利的數字防護網。這種技術賦能的程序性裝置，使法律系統得以借助算法代碼實現與治理系統的深度互嵌。

同時，國家治理現代化要求打破權力中心主義的傳統路徑，構建政府主導、社會協同、公眾參與的共治格局。如《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》明確將全社會參與作為基本原則，通過法定化社區防控職責、規范社會組織參與機制等，推動治理主體從單一權威向多元共治轉型。在權責配置層面，《突發公共衛生事件應急條例》細化了分級響應機制，通過明確中央與地方的縱向事權劃分，以及衛生、交通、市場監管等部門的橫向協作義務，形成“縱向貫通、橫向聯動”的法治化治理網絡。既避免了“運動式治理”的權責模糊困境，也為數字技術賦能的網格化管理提供了法治接口。從系統論視角來看，國家治理現代化的法治邏輯本質上是規范共識的再生產過程。這種法律系統對治理實踐的規范性吸收，不僅強化了突發公共衛生事件中行政行為的可問責性，更在系統間建構起持續性的共識生成機制。

（三）公共衛生危機對國家治理現代化的挑戰

公共衛生危機的突發性、復雜性、跨境性、快速傳播性、影響廣泛性等特征對國家治理現代化提出五大挑戰。一是應急響應效率與法治程序的平衡，即危機狀態下需快速決策，跨部門、跨層級協同聯動，但可能會突破常規法治框架。如危機初期部分地方為阻斷傳播鏈，采取“硬核”防控措施，引發社會對隱私權、自由權、經營自主權等權利保護的爭議。二是資源分配公平性與法治原則的沖突，如醫療衛生物資緊缺時，如何既能保障防疫特殊人員的必要需求，又可依法保障弱勢群體權益。三是社會參與不足與法治意識薄弱，公共衛生危機的治理需全社會共同參與，但社會主體的法治意識與行動能力不一。一方面，公眾對公共衛生領域法律的認知不足，導致隱瞞行程、拒絕隔離等違法行為頻發，增加了防控成本。另一方面，社會組織與市場主體的參與渠道不暢。如危機期間企業捐贈物資的調配因缺乏法律依據出現混亂，反映出公私協作機制的缺位；健康教育的普及程度不足，削弱了公共衛生治理的群眾基礎。四是風險防范的系統性與前瞻性不足，公共衛生危機治理需要底線思維與系統觀念的結合，但現有治理模式在風險預判和全局統籌上存在短板。此外，技術賦能治理的潛力尚未充分釋放。五是國際合作與國內法治的協調，公共衛生危機是全球性挑戰，需通過法治手段與合作交流協調國際援助、疫苗分配等事務。

國家治理現代化的深層邏輯在于消解“非常態與常態”的二元對立，實現兩種治理模式的制度性融合。《“健康中國2030”規劃綱要》提出的“將健康融入所有政策”理念，正是通過立法轉化構建起預防為主的常態化治理機制。如《中華人民共和國疫苗管理法》建立的全程追溯制度，將危機治理要素嵌入日常行政過程。此“平戰結合”的法治策略，既可通過常態化演練提升應急響應能力，又能借助危機暴露的制度短板倒逼常規治理體系優化，形成“危機驅動一制度創新一能力提升”的良性循環。

公共衛生危機既是國家治理現代化的“壓力測試”，也是法治建設的“磨刀石”。其對國家治理現代化的挑戰，本質上是治理體系法治化、協同化、精細化不足的集中體現。公共衛生危機下的法治實踐，為國家治理現代化注入新動能。其一是推動治理理念革新，從被動應對轉向主動預防。其二是促進治理技術升級，運用大數據、人工智能等技術提升法治監管效率。其三是增強社會法治信仰，公共衛生危機中依法嚴懲造謠傳謠、哄抬物價等行為，維護社會秩序，強化了公眾對法治的認同。

二、法治規訓：公共衛生危機下國家治理現代化的規范基底與程序保障

在公共衛生危機中，法治不僅是國家治理現代化的基石與轉型的核心動力，是推動國家治理現代化的基礎性工程和長效性保障[3]，更是實現風險防控與秩序維護的核心保障，是危機應對的規范性約束。通過制度規范、程序正義和權力制約，法治為應對突發公共衛生事件提供了制度性框架，同時推動了國家治理體系從被動應急向主動防控的現代化轉型。

（一）法治為危機應對提供制度根基

公共衛生危機的突發性、破壞性要求國家治理體系具備快速響應與高效協同能力，法治通過構建權責明晰、程序規范的法律框架，為危機應對提供了兼具穩定性與適應性的制度根基。這種根基不僅體現為法律文本的規范效力，更在于通過法治程序將應急權力納人合法性軌道，實現非常態治理與常態法治的有機統一。具體來說，法治應通過以下機制為危機應對奠定制度基礎。一是法律體系的快速響應，如公共衛生危機發生初期，國家衛生健康委依據《中華人民共和國傳染病防治法》等迅速將其納入法定傳染病等類型進行管理，啟動重大突發公共衛生事件I級響應，為危機防控提供合法性依據[4]。二是權力運行的法治約束，將依法行政原則貫穿公共衛生危機防控始終。如通過法治監督平臺對基層執法行為進行實時糾偏，確保防控措施的合法性與適當性。同時，問責法治化機制啟動，對危機防控中失職瀆職行為依法追責，既強化權力制約，也維護法治權威。

法治作為危機治理的基石，其制度功能體現為雙重面向：一方面是規范剛性，通過《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國立法法》等上位法確立公共衛生應急權力的邊界，避免權力濫用。另一方面是應急彈性，如借助《中華人民共和國突發事件應對法》的“例外條款”，授權政府在緊急狀態下突破常規程序，但需遵循比例原則。二者的張力關系要求法治框架在安定性與靈活性之間建立動態平衡。德國法學家卡爾·施密特提出的“例外狀態法治化”理論在此具有啟示意義，即危機治理需通過法律預留的制度接口，實現應急權力的合法化運行。

同時，公共衛生危機的復雜性要求法律體系具備系統性、前瞻性與協同性。當前，我國雖已形成以《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》等為主體的法律框架，但仍存在立法空白、重復與沖突等問題[5]。強化政府責任邊界與權力秩序，避免基層執法中的權力失序問題，加快制定《中華人民共和國公共衛生法》，明確公共衛生的使命與職能，將健康促進、傳染病監管、環境監測等納入統一法律框架，并通過銜接《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國疫苗管理法》等形成協同效應。如此不僅填補了常規公共衛生法治與緊急公共衛生法治的二元制度空白，還通過法典化路徑實現了從分散治理向系統治理的跨越。

法治為公共衛生危機應對提供的制度根基，本質上是法治邏輯在風險社會中的適應性表達。通過優化法律授權體系、完善應急程序規則、激活動態調適機制，既能防范緊急權濫用的治理風險，又能為非常態治理提供合法性供給。這種制度根基的夯實，正是國家治理現代化從被動應對轉向主動防御的法治密碼。

（二）法治推動治理效能現代化

公共衛生危機治理效能的提升，本質上是法治邏輯嵌入治理過程并實現權力運行范式轉換的結果。依法治國通過程序理性約束權力恣意、通過制度創新釋放治理潛能，在規范行政裁量與優化資源配置的雙重維度上，構建起治理效能現代化的法治驅動機制。這種機制不僅體現為應急效率的技術性提升，更在于通過法治化路徑實現治理能力的系統性躍遷。

法治對治理效能的驅動，根植于“程序正當性一行政有效性”的辯證關系：程序理性奠定效能合法性，制度創新釋放治理潛能。效能阻滯的現實癥結，在于權力運行的法治赤字。實踐表明，法治缺位直接導致治理效能的結構性損耗：程序瑕疵削弱決策權威、制度空轉加劇資源錯配。而效能提升的法治路徑則在于雙軌制程序與協同治理機制，構建治理效能現代化的法治驅動體系，需聚焦三大核心機制：一是“常態一應急”雙軌程序架構；二是跨域協同的法治保障；三是數字治理的規則嵌入。

法治通過規范治理主體行為、優化治理流程，提升治理效能[6]。一方面是多主體協同治理的法治化。如某社區通過立法明確物業、業委會在公共衛生防控中的協作義務，提升基層治理效率。另一方面是治理技術的法治賦能，大數據、人工智能等技術在公共衛生危機中的法治化應用。同時，公共衛生危機的全球性特征要求國內法治與國際治理規則接軌。世界衛生組織《國際衛生條例》強調成員和準成員在公共衛生事件通報、跨境協作中的法律義務，我國通過《中華人民共和國生物安全法》等立法強化了國際合作的法律基礎。這種法治化的協同機制不僅提升了應急響應效率，還通過制度性安排保障了治理的可持續性。

依法治國對治理效能現代化的推動，本質上是將法治的規范優勢轉化為治理效能的過程。通過雙軌制程序消解應急效率與權利保障的張力，借助協同治理機制突破部門壁壘，依托數字規則重塑治理流程，最終實現制度之治向效能之治的范式躍遷。這種法治驅動的效能轉型，為國家治理現代化提供了兼具穩定性與創新性的實踐路徑。

（三）法治保障社會公平正義

公共衛生危機治理中的公平正義，不僅關乎個體權利的現實保障，更是國家治理現代化合法性的根基。依法治國通過權利確認、資源分配與程序矯正三重機制，在應急權力擴張與公民權利克減的張力中構建起動態均衡的正義實現路徑，使危機治理擺脫“功利主義陷阱”，回歸以人為本的價值理性。

在公共衛生危機中，法治通過權利保障與矛盾化解維護社會穩定。一方面是公民權利的法治保護，如依法嚴懲在公共衛生危機中哄抬物價、造謠傳謠等行為，穩定市場秩序，保障公民財產權與知情權；在醫療衛生物資分配與保障中通過優化程序、細化規則，嚴格遵循弱勢群體優先原則，體現法治對公平正義的價值追求。另一方面是社會矛盾的法治化解，建立公共衛生危機后的矛盾糾紛化解機制。如通過“行政調解 + 司法確認”模式處理公共衛生危機引發的勞資糾紛，既降低訴訟成本，又提升化解效率[7]。

公共衛生危機中的社會正義實現，本質是公共利益與個體權利的法治化平衡。公共衛生危機防控實踐中的醫療資源分配的程序瑕疵、數字化治理的算法歧視等問題，暴露出法律實施中的正義偏離現象。需推進權利清單的梯度保障機制、資源分配的司法審查制度、數字鴻溝的法治彌合策略等三重法治工程，構建公共衛生危機中從形式平等到實質正義的正義保障體系。

公共衛生危機中的社會公平正義，并非抽象的道德宣示，而是通過法治程序具象化為可操作、可追責、可矯正的制度實踐。法治通過權利清單的梯度保障消解生存權與發展權的零和博弈，借助司法審查制度遏制效率優先的價值異化，依托數字規則重構實現技術治理的倫理回歸，最終在風險社會中構建起正義實現范式。這種法治化的正義保障機制，既是國家治理現代化的內在要求，更是人類命運共同體理念在公共衛生領域的生動詮釋。

（四）法治促進治理理念革新

公共衛生危機的復雜性與不確定性，倒逼國家治理理念從管控本位向法治共治轉型。法治通過法律規范的建構性功能與程序理性的反思性特質，推動治理理念突破傳統路徑依賴，在風險防控與權利保障的價值張力中重構現代治理范式。這種理念革新不僅體現為治理工具的法治化升級，更在于通過法治邏輯重塑治理主體的認知框架與行動邏輯。

危機治理實踐推動法治思維深入人心，為國家治理現代化注入新動能。一方面是從被動應對到主動預防，如針對公共衛生體系短板弱項，全國人大啟動《中華人民共和國傳染病防治法》的修訂，強化監測預警、信息通報等制度，體現法治對危機預防的前瞻性布局。另一方面是從管理到治理的思維轉變，如某省通過立法鼓勵社會資本參與基層公共衛生服務，構建政府主導、市場補充的治理體系，提升治理的靈活性與可持續性。

即法治對治理理念的革新作用，植根于法律系統的規范建構性與價值整合性，規范建構重塑了治理認知，程序理性矯正了價值偏差。公共衛生危機防控實踐暴露出傳統治理理念與現代法治要求的深層沖突，如管控思維與權利保障的張力、運動式治理與制度理性的矛盾等。需推進從安全優位到權利兼容的價值取向重構、從政府主導到社會共治的主體關系重構、從工具理性到價值理性的技術治理重構等三大轉型工程，構建法治驅動的治理理念革新體系。

法治對治理理念的革新，本質上是將法治價值嵌人治理基因的過程。通過法律規范重塑價值排序、借助程序理性重構主體關系、依托技術規則重建治理倫理，最終實現從權力主導到規則之治、從應急管控到韌性治理的范式躍遷。這種理念革新不僅為國家治理現代化注入法治動能，更在全球治理語境中貢獻了中國智慧，彰顯了底線思維與積極作為的辯證統一。

（五）法治建設對國家治理現代化的長期賦能

法治作為國家治理現代化的核心支柱，不僅為公共衛生危機應對提供即時性制度工具，更通過系統性、穩定性和前瞻性的制度建構，為國家治理體系和治理能力現代化注人持久動能。這種賦能效應體現在法治對治理邏輯的規范性重塑、治理資源的整合優化及治理效能的可持續提升中。在固根本方面，法治將制度優勢轉化為治理效能；在穩預期方面，體現為動態調適能力的法治化保障；在利長遠方面，體現為程序正義對治理合法性的支撐；在促融合方面，體現為科技賦能與治理轉型的法治協同。

公共衛生危機下的法治實踐，為國家治理現代化提供了長期制度紅利。一方面是法治體系的完善，如公共衛生危機中暴露的野生動物保護、生物安全等法律漏洞，需要完善國家治理的法律拼圖。另一方面是法治能力的強化，危機治理錘煉了法治隊伍的專業能力。即法治建設對國家治理現代化的賦能具有鮮明的時空延展性。在時間維度上，法治通過制度記憶功能將危機應對經驗轉化為治理知識儲備；在空間維度上，法治通過權利義務的規范配置實現多元主體協同共治。這種賦能效應在公共衛生危機中呈現特殊價值：當非常態治理回歸常態時，法治所構建的規則體系將持續發揮“制度錨點”作用，防止治理現代化進程因危機消退而停滯。

法治在公共衛生危機中既是“穩定器”又是“推進器”，不僅是應對風險的制度工具，更是國家治理現代化的本質要求。通過構建完善的法律體系、規范權力運行、平衡權利保障、驅動協同治理以及推動規則之治，法治為國家治理現代化提供了穩定性、預見性與合法性支撐。在此過程中，底線思維體現為法律對權力濫用的防范，而積極作為則表現為法律授權下的高效行動，兩者共同構成了公共衛生危機治理的法治邏輯內核。未來，需進一步推動公共衛生法治體系與治理能力現代化深度融合，通過立法體系的系統性工程，構建更具韌性的國家治理框架，實現國家治理能力從危機驅動向制度驅動的質變升級，為應對全球健康危機提供中國方案。

三、治理反哺：公共衛生危機下法治創新的實踐向度與制度驗證

公共衛生危機作為重大突發風險事件，既是國家治理現代化的“試金石”，也是依法治國的“磨刀石”，深刻檢驗了法治在應對突發性公共事件中的實踐效能與制度韌性[8]。危機治理過程不僅檢驗了法治體系的完備性，更推動了法治建設的創新與發展，成為國家治理現代化與依法治國相互促進的重要實踐場域，倒逼法治體系在應急實踐中突破傳統路徑依賴，形成“危機驅動一制度創新一效能反饋”的治理反哺機制。這種反哺效應通過法治對治理需求的動態回應、治理經驗的制度化轉化以及治理合法性的再生產得以實現，最終推動法治與治理現代化的雙向互構。從公共衛生危機到常態化公共衛生治理，國家治理現代化與依法治國的互動邏輯表現為：一方面，法治通過規范權力運行、保障權利邊界、協調多元主體參與，成為化解危機的制度支撐；另一方面，危機應對中暴露的法治短板也倒逼法律體系的動態完善，推動治理模式從應急管控向法治化治理的轉型。

（一）危機治理對法治體系的實踐檢驗

公共衛生危機以其突發性、復雜性和破壞性，全面檢驗了法治體系的適應性與韌性。

首先，其檢驗了法律體系的應急響應能力。

相關法律法規雖為公共衛生危機應對提供了基本框架，但在實踐中暴露出緊急狀態下法律解釋模糊、權責邊界不清等問題。通過危機治理實踐，倒逼立法機關完善《突發公共衛生事件應急條例》等配套法規，明確緊急狀態下行政裁量權的法律邊界與程序要求，推動應急法治從原則性授權向精細化操作轉型。《中華人民共和國國境衛生檢疫法》的修訂通過強化口岸應急處置、明確各方責任，有效防范了傳染病跨境傳播風險，體現了法律對全球化背景下公共衛生安全挑戰的動態響應。但危機也檢驗了當前法律體系的不足和發展方向，存在法律體系的碎片化問題，亟須通過制定統一的公共衛生法整合立法目標，明確“預防為主、防治結合”的法治原則。

其次，其是對執法能力的實戰考驗。憲法明確政府承擔公共衛生治理的兜底責任，要求其在危機防控中履行擔保行政職能。如危機期間地方政府通過“群防群控”模式動員基層自治組織、企業和社會力量參與防控，體現了政府主導下公私合作的責任分配邏輯。面對基層執法部門在危機中面臨巨大壓力的情況，地方可通過法治監督平臺實時糾偏執法偏差，確保防控措施的合法性與適當性，提升執法規范化水平。同時，應當通過立法細化緊急狀態的啟動程序與權限，明確政府擔保責任的適用范圍，既保障應急措施的合法性，又防范權力濫用風險。

最后，其檢驗了司法能力的應急保障水平。如公共衛生危機期間，司法機關通過“云審判”等方式保障訴訟權利，明確在線立案、開庭等流程，體現司法便民原則；對涉公共衛生危機犯罪進行快速審理，如某市法院對妨害危機防控案件“快審快判”，維護社會秩序，彰顯司法效率與公正。

（二）危機治理暴露法治建設短板

公共衛生危機就像一面“放大鏡”，既檢驗了現有法律體系的應急效能，也暴露出法治建設在實體規范、程序設置和實施機制等維度的深層次矛盾，凸顯出法治建設中的薄弱環節。一是凸顯傳統法律原則的不足，推進法律原則的適應性重構。危機治理過程中暴露出傳統事后救濟法治范式的局限性，推動風險預防原則在立法中的確立。二是凸顯法治價值選擇。危機治理中，隱私權與公共健康權、個體自由權與集體安全權的沖突凸顯法治的價值選擇邏輯。三是凸顯法律體系的滯后性，公共衛生危機的復雜性與不確定性要求法律具備適應性治理特征，而實踐證明生物安全、公共衛生等領域法律存在一些不足或空白。即在重大政策出臺前嵌入公共風險評估程序，并通過授權立法賦予地方政府在緊急狀態下適度的規則創設權。四是凸顯應急法治能力的程序缺位、區域差異與透明度失衡。基層治理中社區自治規約與法律規范的互補實踐，驗證了“軟法”與“硬法”協同治理的可能性，豐富了法治體系的層次性與包容性。此外，要重視國際法與國內法的協同治理，如完善公共衛生事件跨境通報機制、參與全球衛生治理標準制定等。五是凸顯應急權力配置、權利保障與公共利益的失衡。危機治理中，公民知情權、隱私權與公共衛生安全間的沖突凸顯法治的價值調和功能。未來立法需統一信息發布規則，建立分級分類披露機制，既保障公眾知情權，又防止信息過載引發的次生風險。同時，通過個人信息保護法細化公共衛生數據使用的合法性基礎，避免數字防控對個人權利的過度侵蝕。

上述問題的暴露，印證了法治創新的緊迫性。需通過立法前瞻性設計、程序正義強化（如完善應急決策聽證與事后評估制度）及權利清單動態平衡機制（如明確緊急狀態下權利克減的“負面清單”），推動法治從被動回應向主動治理轉型。法治體系兼具穩定性與彈性，通過危機驅動的制度驗證，我國法治在應急響應機制、權利平衡框架、權力約束路徑等方面實現創新突破，為全球風險社會下的國家治理現代化提供了中國范式。下一步需強化法律解釋的動態適配性，完善危機后評估與反饋機制，推動法治從事后救濟向前瞻預防轉型。

（三）危機治理推動法治實踐創新

公共衛生危機的倒逼機制不僅暴露了法治短板，更成為法治實踐創新的催化劑。通過危機應對中的制度試錯與經驗迭代，我國逐步構建起“底線思維 + 動態調適”的法治創新范式，并催生出法治領域的新實踐與新探索。一方面，法治與科技深度融合，探索技術賦能與權利保障的平衡。大數據、人工智能等技術廣泛應用于公共衛生危機防控。但無人機巡查、智能監控等手段提升執法效率的同時，需同步建立技術應用法治框架，防止權力濫用。另一方面，多元共治法治化，探索社會參與的制度化嵌入。危機防控中，“群防群控”模式突破了傳統行政法以政府為單一主體的治理范式，形成社會合作規制的新型治理結構，推動政府、市場、社會協同治理機制法治化。如通過立法明確政府、企業、社會組織、社區等各類主體在公共衛生防控中的權責，織起自上而下的危機防控密網；基層自治組織、志愿者團體與企業等通過主動配合、積極參與、自發組織等方式進行信息收集、物資調配、捐款捐物等，以實際行動填補了危機時期公共力量的不足。但社會力量參與公共衛生危機防控，其法律地位與權責邊界缺乏明確規范，需通過法治手段規范其行為邊界。此外，危機治理中，程序正義成為修復公信力的關鍵，多地探索應急決策聽證會制度，建立專家咨詢委員會與公眾代表參與的決策機制，通過直播聽證會、數據公開平臺等增強決策透明度；司法機關創新“非接觸式”訴訟服務，推廣線上立案、電子送達等程序，保障緊急狀態下公民訴權。這些實踐印證了程序法治從形式合規向實質效能的躍遷。接下來需強化立法前瞻性（如建立風險預警立法機制）、程序包容性（如完善公眾參與式決策規則）及技術適配性（如推動數字法治基礎設施建設），使法治真正成為國家治理的“穩定器”與“推進器”。

公共衛生危機下的法治實踐表明，治理需求的反向推動能夠激活法治系統的自我革新能力。這種創新具有三重制度效應：其一，通過壓力測試暴露法律體系漏洞，加速立法修補與解釋技術更新；其二，借助“試點一推廣”機制將應急經驗轉化為常態制度，如突發事件應對管理法對地方立法成果的吸收；其三，在權利沖突的司法裁判中發展出適應風險社會的法律體系。但需警惕應急常態化對法治價值的稀釋，通過建立后評估機制對危機期間臨時措施進行合憲性審查與制度過濾，實現法治創新從應急反應到理性建構的升華。公共衛生危機既是挑戰，也是法治與治理現代化升級的契機[9。公共衛生危機下的國家治理現代化，本質上是法治能力從被動應對向主動建構的躍遷過程。通過法律體系的系統整合、政府責任的精準界定、社會參與的規范激勵、國際國內規則的協同創新，以及危機治理的壓力測試，我國法治體系在應急響應、實踐創新、短板暴露與修復中不斷完善，與國家治理現代化形成良性互動。這不僅為危機治理提供制度保障，更成為推動國家治理能力現代化的核心動力。實踐檢驗證明，唯有堅持底線思維與積極作為的辯證統一，才能在風險社會中實現法治化治理與治理現代化的良性互構。未來，需進一步推動公共衛生法治體系與治理能力現代化深度融合，構建更具韌性的國家治理框架，為應對全球健康危機提供中國方案。

四、結語

公共衛生危機既是國家治理現代化的“試金石”，也是法治邏輯深度實踐的“試驗場”，其應對過程深刻揭示了法治邏輯在風險社會中的獨特價值。本文基于底線思維與積極作為的雙重視角，通過解構二者之間的辯證關系，揭示了法治在危機治理中的邏輯脈絡與實踐價值。底線思維通過剛性制度設定風險防控的法治紅線，強化風險預判與制度韌性；積極作為則依托柔性治理法治框架，拓展危機應對的彈性空間，推動治理理念革新與技術賦能，二者共同構建了危機治理的法治化路徑，在法治框架下形成動態平衡機制。這種剛柔并濟的治理模式既彰顯了法治原則的確定性，又保持了治理實踐的適應性，為公共衛生危機治理提供了兼具安全底線與發展張力的“制度解”。

當前公共衛生危機法治化治理中仍面臨三重張力：風險預判的有限性與危機突發性的矛盾、應急權力的擴張性與權利保障的脆弱性沖突、技術治理的效率導向與程序正義的價值沖突。這些矛盾暴露出公共衛生法律體系的系統性缺陷，包括應急預案法律效力層級模糊、部門立法碎片化、基層執法能力不均衡、公眾參與渠道制度化不足等問題。同時，數字技術在提升治理效能的同時，也帶來了算法黑箱侵蝕程序正義、數據壟斷加劇權力失衡等新型法治風險。這些情況，倒逼著法治體系的自我完善。研究表明，法治為公共衛生危機應對提供了根本制度保障。公共衛生危機下的法治實踐，深刻印證了國家治理現代化的核心要義。法治不僅保障危機應對的秩序與效率，更通過多元共治機制推動治理理念轉型。這種治理模式的創新，既強化法治的社會適應性，也為國家治理現代化注入新動能。

展望未來，公共衛生危機治理需進一步實現法治邏輯與治理實踐的深度融合。技術上，推動大數據、人工智能與法治監管的有機結合，構建“智慧法治”監管體系；制度上，完善公共衛生法治體系，強化國際衛生法治合作，提升全球健康治理話語權。同時，深化法治宣傳教育，將危機應對中的法治實踐轉化為社會共識，夯實全民守法的社會基礎。在底線思維與積極作為的辯證統一中，法治邏輯將引領國家治理現代化邁向新高度，為構建人類衛生健康共同體貢獻中國智慧。

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Bottom-Line Thinking and Proactive Governance An Exploration of the Legal Logic of State Governance Modernization AmidstPublic Health Crises

Li Jingbao1，Zhang Yaru2 （1.School of Law，Tsinghua University，Beijing，10oo84；2.Editorial Department，Party School of the CPC Shaanxi Provincial Committee/Shaanxi Academy of Governance，Xi'an Shaanxi，710061）

Abstract：Public health crises，asa litmus test for the modernization of state governance，vividly reveal thepractical tensions andinstitutionalvalue of legal logic inrisk societies.By takingthe dialectical relationship between botom-line thinking and proactive governance asa starting point，and employing a combination of normativeanalysis and empirical research，itcansystematically deconstructs themultiple contradictions inpublic health crisis governance，including the tension between institutionalrigidityand governance flexibility，power expansion andrightsprotection，as well as technological empowerment and value preservation.The study finds that the legal framework，through a coupling mechanism of“rigid botom lines”and“flexible spaces”，not only sets legal red lines for risk prevention with preventive institutional arrangements but also enhances governance resilience in crisis response through responsive legislation，thereby shaping a balanced governance model. However，current law-based governance still faces challenges such as lagging risk prediction，the risk of emergency powers overstepping boundaries，and the alienation of technology govermance.These issues expose structural defects such as fragmented legal systems，weakened procedural justice，and insufficient civic participation. To address these issues，it is necessry to regulate subjects’behaviors，optimize governance processes，and adjust social relationships，promoting theshift of the rule of law from a governance tool to the core of governance itself，thereby laying a solid institutional foundationfor the modernization of state governance.

Keywords：Rule of Law；Modernization of State Governance；Public Health Crisis；Public Health Governance；Risk Society

責任編輯：吳靜