自貿(mào)港背景下海南省臺風災后農(nóng)業(yè)恢復的治理困境與優(yōu)化路徑

Abstract：Againstthebackdropoftheconstructionofthe Hainan Free TradePortandthefrequentocurrenceof typhoon disasters，thispapertakesTyphoon\"Yagi\"asanexampleand，basedonthetheoryofpublicgovernance，systematicallexplores thecoredilemmasandoptimizationpathsofpost-disasteragriculturalrecoverygovernanceinHainanProvince.Theresearchfinds thattheurrentgoveancesystemhasproblemssuchasverticalfracturesinpolcyimplementatioineficientross-departetal collboration，balancebtwenistitioalioationandergencysenaridaptationdonfictsamongmultipletegic goals，whichlimittheeficiencyofpost-disasterrecovery.Inresponse，thispaperproposesoptimizationpathssuchasbuildinga hierarchicalgovernancemechanism，reengineeingemergencycollaborationprocesses，innovatingtheinstitutionalscenario adaptationmechanism，andestablishingadynamicprioritydecision-making framework，aimingtoenhancepolicyresilience， improveemergencyresponseeficiency，andpromotethedeep integrationoftheopenadvantagesoftheFreeTradePortwith agriculturaldisastergovemance.Theresearchprovidestheoreticalsupportandpracticalreferencesforpost-disasteragricultural recoverygovernanceinthecontextoftheHainanFreeTradePort，contributingtoachievingadynamicbalancebetweensafetyand development.

Keywords：agriculturaldisasterrecovery；HainanFreeTradePort；institutionalinnovation；policyimplementation;crossdepartment collaboration

黨的二十大明確提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”\"建立大安全大應急框架”，要求“加強重點領域安全能力建設，確保糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全”，這為新時代應急管理體系注人戰(zhàn)略方向。在國家“十四五\"應急體系規(guī)劃框架下，《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》同步提出“構(gòu)建與高水平開放相適應的風險防控體系”的核心命題，凸顯特殊經(jīng)濟功能區(qū)在制度型開放進程中平衡安全與效率的治理使命。作為國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地與自貿(mào)港戰(zhàn)略疊加的獨特省域，海南農(nóng)業(yè)災后恢復治理肩負著保障國家“南繁硅谷\"育種安全、穩(wěn)定熱帶特色高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、暢通國際農(nóng)產(chǎn)品供應鏈等多重戰(zhàn)略使命。在中國全面推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化、構(gòu)建“全災種、大應急\"綜合防控體系的改革背景下，海南亟需落實中央關(guān)于“堅持防災減災救災一體化\"“推動應急管理從單一災種應對向全鏈條風險治理轉(zhuǎn)型”的戰(zhàn)略部署。然而，在臺風頻發(fā)、生物安全風險加劇、產(chǎn)業(yè)鏈外向依存度攀升的復合型災害情境下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)應急管理模式與自貿(mào)港開放型農(nóng)業(yè)體系的制度摩擦持續(xù)深化。本文立足海南農(nóng)業(yè)災后恢復實踐，剖析國家應急管理改革政策在農(nóng)業(yè)開放場景中的實施梗阻，揭示自貿(mào)港農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型與全域應急體系現(xiàn)代化的深層耦合邏輯，為探索“大安全大應急”框架下的農(nóng)業(yè)韌性治理路徑提供決策參照。

1 文獻綜述

在臺風災害恢復研究領域，學界近年形成了多維度的研究成果。中國熱帶農(nóng)業(yè)科學院通過構(gòu)建“一所對一縣\"應急機制，在2024年超強臺風“摩羯\"災后組織科技救災行動，為海南、廣東的農(nóng)業(yè)基礎設施重建提供了技術(shù)支撐。在災害響應策略方面，中央應急管理部門特別強調(diào)民生安全保障應貫穿災后恢復全過程。林舒婷等從產(chǎn)業(yè)鏈視角切入，揭示臺風“天鴿\"對建筑業(yè)的級聯(lián)經(jīng)濟損失達到直接損失的3.2倍，提出需建立跨產(chǎn)業(yè)風險緩沖機制。在農(nóng)業(yè)與生態(tài)恢復領域的研究呈現(xiàn)方法創(chuàng)新與問題導向并重的特點。安鋒等基于海南橡膠產(chǎn)業(yè)災損調(diào)查，建立了種苗需求缺口與時間成本的量化模型，為制定種植恢復計劃提供決策依據(jù)。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的脆弱性，徐戈等發(fā)現(xiàn)契約農(nóng)業(yè)模式可使養(yǎng)殖戶疫后恢復效率提升 38% ，凸顯新型生產(chǎn)關(guān)系的抗風險價值。基于多案例研究，劉紀達等構(gòu)建的“規(guī)劃-資金-技術(shù)”三要素聯(lián)動模型，將洪澇災區(qū)重建周期平均縮短23個工作日。在恢復長效機制研究層面，劉鴻淵通過汶川震后十年追蹤，證實人力資本投資對社區(qū)韌性的貢獻度達 46% ，其效應隨社會資本重建進程逐步增強。與之形成對比，李猛等揭示海南自由港政策下，制度彈性對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的解釋力超過傳統(tǒng)生產(chǎn)要素。杜建會等整合23個海岸林樣地數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)臺風干擾后生態(tài)系統(tǒng)恢復速率的標準差達1.82，據(jù)此提出需建立涵蓋地貌單元、群落結(jié)構(gòu)和管理制度的多元分析框架。

2基于公共治理理論的海南省災后農(nóng)業(yè)恢復治理框架

2.1 政策架構(gòu)的縱向整合

海南省通過三級應急管理體系，逐步建立了制度與技術(shù)深度融合的縱向治理框架。在自貿(mào)港政策與應急管理協(xié)同創(chuàng)新層面，創(chuàng)新引入“極簡審批\"機制優(yōu)化災后復產(chǎn)流程，顯著縮短關(guān)鍵農(nóng)資進口的行政周期，提升了跨境應急資源調(diào)配效率。技術(shù)標準化建設方面，省級政府發(fā)布專項技術(shù)指南，制定涵蓋多種熱帶作物的抗災復產(chǎn)技術(shù)標準，明確不同災變場景下的操作性規(guī)范。全島應急物資儲備網(wǎng)絡的構(gòu)建，通過樞紐化布局與區(qū)域化覆蓋相結(jié)合，實現(xiàn)了應急農(nóng)資的快速響應與精準投放，在近年臺風應對中展現(xiàn)出顯著的資源保障能力。

2.2 組織網(wǎng)絡的橫向協(xié)同

海南省基于全周期治理理念，構(gòu)建了多主體聯(lián)動的協(xié)同治理機制。在跨部門協(xié)調(diào)方面，建立專項聯(lián)席會議制度，整合多部門資源，形成災情數(shù)據(jù)實時共享與聯(lián)合決策的常態(tài)化運作模式。政企協(xié)同創(chuàng)新方面，地方政府通過風險分擔機制設計，有效撬動市場資源參與災后復產(chǎn)，創(chuàng)新性金融工具的引入緩解了受災主體的資金壓力。技術(shù)賦能維度，共享經(jīng)濟模式在農(nóng)機調(diào)配領域的應用，打破傳統(tǒng)救災資源分配壁壘，通過市場化手段顯著提升關(guān)鍵設備的使用效率，縮短農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復周期。

2.3 災情響應的實踐成效

現(xiàn)有治理框架在實際災害應對中顯現(xiàn)出系統(tǒng)性效能提升。在應急響應層面，通過預警觸發(fā)機制與預案執(zhí)行體系的聯(lián)動優(yōu)化，顯著縮短了災害救援的響應時間窗口，提升了人員避險與財產(chǎn)保護效果。經(jīng)濟損失控制方面，綜合運用天基監(jiān)測與地面感知技術(shù)，建立精準化的災損評估模型，配合差異化復產(chǎn)策略與創(chuàng)新型保險工具，形成了多層次的風險緩釋機制。此外，依托國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定框架構(gòu)建的跨境應急通道，有效保障了外向型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定性，在維護區(qū)域供應鏈安全方面發(fā)揮重要作用。這一實踐成果不僅驗證了制度創(chuàng)新與技術(shù)賦能協(xié)同作用的有效性，更彰顯了自貿(mào)港政策優(yōu)勢向應急管理領域的延伸價值。

3自貿(mào)港背景下海南省災后農(nóng)業(yè)恢復治理核心困境

3.1政策執(zhí)行的縱向斷裂：治理層級間的制度衰減

海南臺風災后治理中的縱向政策傳導困境，折射出科層體系下技術(shù)治理的結(jié)構(gòu)性矛盾。省級政府制定的標準化農(nóng)業(yè)復產(chǎn)規(guī)程，因忽略瓊中、五指山等地的地形復雜性，與山地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)形成深層情境脫嵌一省級技術(shù)理性與市縣地方性知識的結(jié)構(gòu)性沖突，在針對檳榔作物的固樁技術(shù)標準中尤為凸顯。黎母山脈的地理約束使省級規(guī)范陷入“制度懸浮”，基層在落實中面臨文本規(guī)制與實踐邏輯的雙重擠壓。從公共管理視角看，這種治理斷裂揭示了技術(shù)規(guī)范與情境實踐的張力。省級“去情境化\"政策設計遭遇地方治理場域的動態(tài)復雜性，迫使基層采取非正式規(guī)則調(diào)適方案。此類權(quán)宜策略雖提升政策適應性，卻造成府際權(quán)責關(guān)系契約化程度衰減與執(zhí)行權(quán)威層級耗散，最終呈現(xiàn)出科層體系難以兼容標準化治理與彈性適應的系統(tǒng)性缺陷一既缺乏地方知識的制度吸納渠道，又缺失政策調(diào)試的彈性空間，形成“標準失效\"與\"情境失序\"的復合效應。

3.2跨部門協(xié)同的低效困局：應急流程的時序脫節(jié)

海南省臺風災后治理中的跨部門協(xié)同困境，暴露出科層組織的結(jié)構(gòu)性矛盾。災后復產(chǎn)涉及的跨境農(nóng)資審批、耕地修復等事項滯留于常規(guī)線性流程，部門間“結(jié)構(gòu)洞\"阻礙應急狀態(tài)下的流程并軌，導致政策窗口期在串聯(lián)程序中空轉(zhuǎn)。自然資源部門嚴守耕地紅線的存量管控與農(nóng)業(yè)部門災后重建的增量訴求形成目標函數(shù)沖突，典型表現(xiàn)為三亞熱帶水果產(chǎn)業(yè)災后重建中設施用地審批滯后，凸顯常規(guī)治理與應急響應的制度適配困境。這一矛盾折射出新公共管理改革中的深層悖論：專業(yè)化分權(quán)機制在應對復合型災害時，因過度強化的部門區(qū)隔引發(fā)應急行動網(wǎng)絡“蜂窩化”。韋伯式官僚制的縱向?qū)I(yè)權(quán)威鏈與橫向協(xié)同需求間缺乏制度化整合機制，暴露“條塊沖突”下工具理性與整體性治理的結(jié)構(gòu)性張力。這不僅顯示出應急體系向事中響應轉(zhuǎn)型的障礙，更揭示了風險社會中行政分工模式的功能局限。

3.3制度創(chuàng)新與應急場景的適配失衡：政策工具失效

海南自貿(mào)港政策創(chuàng)新在臺風災后恢復場域中，呈現(xiàn)出特殊制度供給與復合風險治理的結(jié)構(gòu)性錯配。省級層面建構(gòu)的開放型制度模塊與市縣應急需求間的功能割裂尤為顯著：跨境應急物流體系遭遇監(jiān)管制度的“路徑依賴”，例如救災無人機等新型生產(chǎn)要素的通關(guān)流程仍受限于常態(tài)貿(mào)易規(guī)則，暴露出現(xiàn)行政策工具箱中“開放紅利釋放”與“應急動能激活”的機制性疏離；保稅港區(qū)創(chuàng)新型風險融資工具，因缺乏巨災情景下的制度校準功能，導致風險轉(zhuǎn)移機制與災損補償需求間產(chǎn)生治理縫隙。這種制度彈性缺失從公共政策過程視角揭示了更深層次的治理悖論一自貿(mào)港的戰(zhàn)略性制度設計尚未完成從“經(jīng)濟屬性”向“安全屬性”的范式擴展。災害治理亟需突破傳統(tǒng)科層邊界的政策工具協(xié)同時，現(xiàn)行創(chuàng)新體系仍受制于部門化制度創(chuàng)新框架其本質(zhì)暴露出風險社會背景下制度供給的預見性缺陷：既未將災害情景嵌入自貿(mào)港政策的壓力測試框架，亦未能構(gòu)建開放制度與應急治理的功能耦合界面，最終導致“政策創(chuàng)新懸浮化\"與“災害響應低效化\"的并生困境。

4自貿(mào)港背景下海南省災后農(nóng)業(yè)恢復治理優(yōu)化路徑

4.1層級權(quán)責重構(gòu)：復合治理框架下的制度韌性構(gòu)建

海南臺風災后恢復治理中的層級效能衰減問題，本質(zhì)源于科層體系剛性權(quán)責配置與災害場景動態(tài)適應性需求的結(jié)構(gòu)矛盾，需在省級統(tǒng)籌與市縣自主間構(gòu)建“彈性規(guī)則清單 .+ 動態(tài)賦權(quán)觸發(fā)\"的適配框架。

第一，差異化的制度供給界面。針對瓊中、五指山等地理空間異質(zhì)性顯著的縣域，由省級政府制定抗災技術(shù)參數(shù)的基準閾值（如檳榔固樁深度容忍區(qū)間），賦予市縣農(nóng)業(yè)部門“技術(shù)參數(shù)動態(tài)調(diào)節(jié)權(quán)”，將地形坡度、土壤滲透率等自然變量納入地方執(zhí)行標準的生成算法。

第二，權(quán)責匹配的應急響應機制。修訂《海南省農(nóng)業(yè)應急管理條例》，形成“常規(guī)-應急\"雙軌權(quán)責清單。在災后恢復黃金期（啟動省級V級響應后），市縣可激活“應急例外條款”，臨時突破常規(guī)用地審批程序約束（如簡化農(nóng)墾區(qū)地表修復審批權(quán)），但需同步觸發(fā)“程序回溯備案\"與“容錯評估豁免\"機制以防控行政風險。

第三，數(shù)據(jù)驅(qū)動的協(xié)同決策網(wǎng)絡。依托省域災情數(shù)字孿生平臺，建立“山地農(nóng)業(yè)恢復模塊”，整合省農(nóng)科院抗災技術(shù)參數(shù)庫、市縣地理空間數(shù)據(jù)庫及熱帶作物災害韌性模型，生成多層級的“政策適配圖譜”。如在“摩羯”臺風后恢復場景中，省級部門通過圖譜向瓊中釋放“檳榔固樁修剪技術(shù)包”，市縣則基于本域水土流失動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)觸發(fā)技術(shù)參數(shù)調(diào)適權(quán)限，實現(xiàn)縱向政策傳導從“機械執(zhí)行\(zhòng)"向“算法協(xié)同\"的范式轉(zhuǎn)換，

4.2流程協(xié)同再造：整體性治理框架下的應急響應范式重構(gòu)

海南省臺風災后恢復治理中的跨部門協(xié)同失靈問題，根源于科層制組織的功能碎片化與應急場景的整體性需求間的結(jié)構(gòu)性矛盾，需通過治理結(jié)構(gòu)再造實現(xiàn)從“分域管控\"到\"系統(tǒng)耦合\"的轉(zhuǎn)型。

其一，跨域治理的功能集成設計。建立以“全周期風險治理”為導向的應急決策中樞，由省級應急指揮部嵌套農(nóng)業(yè)、自然資源、海關(guān)等部門的實體化運作專班（如“熱帶農(nóng)業(yè)災復聯(lián)合作戰(zhàn)中心”），將跨境農(nóng)資檢疫、耕地占補審批、生物安全防控等跨域事務納入“平行觸發(fā)一并聯(lián)處置\"流程。瓊東南芒果產(chǎn)業(yè)帶災后農(nóng)資緊急進口案例表明，該機制可通過海關(guān)檢疫預審與農(nóng)業(yè)復產(chǎn)需求的同步響應，壓縮 30% 協(xié)同損耗時間。

其二，容缺機制的權(quán)責閉環(huán)建構(gòu)。制定《海南省災后恢復行政程序例外清單》，依據(jù)應急響應等級對農(nóng)資調(diào)配、設施修復等事項實行“過程性容缺”。如在三亞芒果大棚修復場景中，實施“備案承諾一過程溯源一后置審查”的彈性監(jiān)管鏈：市縣主管部門在黃金恢復期可憑企業(yè)風險承諾激活施工許可，省級部門通過衛(wèi)星遙感動態(tài)監(jiān)測耕地擾動閾值，形成“應急行動自由裁量權(quán)”與“生態(tài)安全底線約束”的再平衡機制。

其三，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同賦能路徑。依托省域政務數(shù)據(jù)共享平臺構(gòu)建“應急政策沙盒”，整合多部門監(jiān)管數(shù)據(jù)庫與熱帶作物復產(chǎn)模型。當臺風觸發(fā)IV級響應時，系統(tǒng)自動生成跨域協(xié)同方案一農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門調(diào)用海關(guān)抽檢歷史數(shù)據(jù)實現(xiàn)農(nóng)資快速通關(guān)，自然資源部門即時調(diào)取耕地“數(shù)字孿生\"底板進行占補平衡模擬，最終在行政倫理框架內(nèi)構(gòu)建“安全優(yōu)先\"與“效率優(yōu)先\"的動態(tài)兼容界面。

4.3制度-場景適配創(chuàng)新：設計“自貿(mào)港特色應急政策工具包”

基于政策創(chuàng)新擴散理論，海南自貿(mào)港需突破傳統(tǒng)應急工具的單維設計范式，建構(gòu)與開放型經(jīng)濟體系深度嵌套的“災害響應政策組合包”。

首先，對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則建構(gòu)應急導向的跨境服務貿(mào)易制度模塊。在跨境服務貿(mào)易負面清單中設置“特殊緊急狀態(tài)觸發(fā)條款”，針對臺風等巨災情景創(chuàng)設救災物資通關(guān)豁免清單制，運用區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)無人機、特種機械等救災設備的\"智能審單一免檢直通一過程溯源\"彈性監(jiān)管框架。該制度創(chuàng)新需在海關(guān)總署授權(quán)下構(gòu)建“風險加權(quán)型”監(jiān)管模式，通過動態(tài)評估救災物資的風險系數(shù)分級釋放監(jiān)管壓力，既保留常態(tài)化貿(mào)易安全秩序，又能消解“摩羯\"臺風期間文昌等重災區(qū)救災設備滯留港口的\"制度性交易成本”。

其次，依托自貿(mào)港金融開放政策升級巨災風險治理工具。在洋浦試點“多層級風險分擔政策鏈”，由省級財政設立應急保險引導基金，聯(lián)動國際再保險市場開發(fā)“跨境巨災保險聯(lián)結(jié)證券”，通過風險證券化工具將臺風損失償付責任分散至全球資本市場。該機制創(chuàng)新需突破現(xiàn)有巨災補償?shù)呢斦蕾嚹Ｊ剑ⅰ皳p失評估一市場定價一跨境賠付\"的應急融資政策閉環(huán)，實現(xiàn)災后經(jīng)濟復原力提升與自貿(mào)港跨境金融創(chuàng)新的雙向賦能。

最后，整合南繁硅谷戰(zhàn)略優(yōu)勢形成生物技術(shù)救災協(xié)同機制。構(gòu)建種質(zhì)資源應急調(diào)配的“政策觸發(fā)-技術(shù)響應\"雙驅(qū)動體系，當臺風災害達到預設閾值時，自動激活南繁種質(zhì)數(shù)據(jù)庫與抗逆性品種的智能匹配算法，通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務、海關(guān)三部門聯(lián)動的“救災種苗綠色通道”，實現(xiàn)抗風型榴蓮等特色作物的快速跨境調(diào)運與本土化補種。此舉將農(nóng)業(yè)科技進步內(nèi)嵌于應急政策網(wǎng)絡，破解傳統(tǒng)救災物資供給體系與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)資源的制度性區(qū)隔。

5 結(jié)束語

本研究針對海南自貿(mào)港災后農(nóng)業(yè)恢復治理的困境，提出層級權(quán)責重構(gòu)、流程協(xié)同再造及制度-場景適配創(chuàng)新等優(yōu)化路徑，旨在破解科層體制與災害動態(tài)需求的矛

盾，強化政策韌性與應急效能。未來需深化制度調(diào)適與數(shù)字賦能，推動開放發(fā)展與安全治理的協(xié)同創(chuàng)新，為海南農(nóng)業(yè)系統(tǒng)韌性提升提供持續(xù)動力。

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