自貿港背景下海南省臺風災后農業恢復的治理困境與優化路徑

Abstract：Againstthebackdropoftheconstructionofthe Hainan Free TradePortandthefrequentocurrenceof typhoon disasters，thispapertakesTyphoon\"Yagi\"asanexampleand，basedonthetheoryofpublicgovernance，systematicallexplores thecoredilemmasandoptimizationpathsofpost-disasteragriculturalrecoverygovernanceinHainanProvince.Theresearchfinds thattheurrentgoveancesystemhasproblemssuchasverticalfracturesinpolcyimplementatioineficientross-departetal collboration，balancebtwenistitioalioationandergencysenaridaptationdonfictsamongmultipletegic goals，whichlimittheeficiencyofpost-disasterrecovery.Inresponse，thispaperproposesoptimizationpathssuchasbuildinga hierarchicalgovernancemechanism，reengineeingemergencycollaborationprocesses，innovatingtheinstitutionalscenario adaptationmechanism，andestablishingadynamicprioritydecision-making framework，aimingtoenhancepolicyresilience， improveemergencyresponseeficiency，andpromotethedeep integrationoftheopenadvantagesoftheFreeTradePortwith agriculturaldisastergovemance.Theresearchprovidestheoreticalsupportandpracticalreferencesforpost-disasteragricultural recoverygovernanceinthecontextoftheHainanFreeTradePort，contributingtoachievingadynamicbalancebetweensafetyand development.

Keywords：agriculturaldisasterrecovery；HainanFreeTradePort；institutionalinnovation；policyimplementation;crossdepartment collaboration

黨的二十大明確提出“統籌發展和安全”\"建立大安全大應急框架”，要求“加強重點領域安全能力建設，確保糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全”，這為新時代應急管理體系注人戰略方向。在國家“十四五\"應急體系規劃框架下，《海南自由貿易港建設總體方案》同步提出“構建與高水平開放相適應的風險防控體系”的核心命題，凸顯特殊經濟功能區在制度型開放進程中平衡安全與效率的治理使命。作為國家熱帶現代農業基地與自貿港戰略疊加的獨特省域，海南農業災后恢復治理肩負著保障國家“南繁硅谷\"育種安全、穩定熱帶特色高效農業產業鏈、暢通國際農產品供應鏈等多重戰略使命。在中國全面推進應急管理體系和能力現代化、構建“全災種、大應急\"綜合防控體系的改革背景下，海南亟需落實中央關于“堅持防災減災救災一體化\"“推動應急管理從單一災種應對向全鏈條風險治理轉型”的戰略部署。然而，在臺風頻發、生物安全風險加劇、產業鏈外向依存度攀升的復合型災害情境下，傳統農業應急管理模式與自貿港開放型農業體系的制度摩擦持續深化。本文立足海南農業災后恢復實踐，剖析國家應急管理改革政策在農業開放場景中的實施梗阻，揭示自貿港農業治理轉型與全域應急體系現代化的深層耦合邏輯，為探索“大安全大應急”框架下的農業韌性治理路徑提供決策參照。

1 文獻綜述

在臺風災害恢復研究領域，學界近年形成了多維度的研究成果。中國熱帶農業科學院通過構建“一所對一縣\"應急機制，在2024年超強臺風“摩羯\"災后組織科技救災行動，為海南、廣東的農業基礎設施重建提供了技術支撐。在災害響應策略方面，中央應急管理部門特別強調民生安全保障應貫穿災后恢復全過程。林舒婷等從產業鏈視角切入，揭示臺風“天鴿\"對建筑業的級聯經濟損失達到直接損失的3.2倍，提出需建立跨產業風險緩沖機制。在農業與生態恢復領域的研究呈現方法創新與問題導向并重的特點。安鋒等基于海南橡膠產業災損調查，建立了種苗需求缺口與時間成本的量化模型，為制定種植恢復計劃提供決策依據。針對農業生產組織的脆弱性，徐戈等發現契約農業模式可使養殖戶疫后恢復效率提升 38% ，凸顯新型生產關系的抗風險價值。基于多案例研究，劉紀達等構建的“規劃-資金-技術”三要素聯動模型，將洪澇災區重建周期平均縮短23個工作日。在恢復長效機制研究層面，劉鴻淵通過汶川震后十年追蹤，證實人力資本投資對社區韌性的貢獻度達 46% ，其效應隨社會資本重建進程逐步增強。與之形成對比，李猛等揭示海南自由港政策下，制度彈性對農業現代化進程的解釋力超過傳統生產要素。杜建會等整合23個海岸林樣地數據，發現臺風干擾后生態系統恢復速率的標準差達1.82，據此提出需建立涵蓋地貌單元、群落結構和管理制度的多元分析框架。

2基于公共治理理論的海南省災后農業恢復治理框架

2.1 政策架構的縱向整合

海南省通過三級應急管理體系，逐步建立了制度與技術深度融合的縱向治理框架。在自貿港政策與應急管理協同創新層面，創新引入“極簡審批\"機制優化災后復產流程，顯著縮短關鍵農資進口的行政周期，提升了跨境應急資源調配效率。技術標準化建設方面，省級政府發布專項技術指南，制定涵蓋多種熱帶作物的抗災復產技術標準，明確不同災變場景下的操作性規范。全島應急物資儲備網絡的構建，通過樞紐化布局與區域化覆蓋相結合，實現了應急農資的快速響應與精準投放，在近年臺風應對中展現出顯著的資源保障能力。

2.2 組織網絡的橫向協同

海南省基于全周期治理理念，構建了多主體聯動的協同治理機制。在跨部門協調方面，建立專項聯席會議制度，整合多部門資源，形成災情數據實時共享與聯合決策的常態化運作模式。政企協同創新方面，地方政府通過風險分擔機制設計，有效撬動市場資源參與災后復產，創新性金融工具的引入緩解了受災主體的資金壓力。技術賦能維度，共享經濟模式在農機調配領域的應用，打破傳統救災資源分配壁壘，通過市場化手段顯著提升關鍵設備的使用效率，縮短農業生產的恢復周期。

2.3 災情響應的實踐成效

現有治理框架在實際災害應對中顯現出系統性效能提升。在應急響應層面，通過預警觸發機制與預案執行體系的聯動優化，顯著縮短了災害救援的響應時間窗口，提升了人員避險與財產保護效果。經濟損失控制方面，綜合運用天基監測與地面感知技術，建立精準化的災損評估模型，配合差異化復產策略與創新型保險工具，形成了多層次的風險緩釋機制。此外，依托國際經貿協定框架構建的跨境應急通道，有效保障了外向型農業產業鏈的穩定性，在維護區域供應鏈安全方面發揮重要作用。這一實踐成果不僅驗證了制度創新與技術賦能協同作用的有效性，更彰顯了自貿港政策優勢向應急管理領域的延伸價值。

3自貿港背景下海南省災后農業恢復治理核心困境

3.1政策執行的縱向斷裂：治理層級間的制度衰減

海南臺風災后治理中的縱向政策傳導困境，折射出科層體系下技術治理的結構性矛盾。省級政府制定的標準化農業復產規程，因忽略瓊中、五指山等地的地形復雜性，與山地農業生態系統形成深層情境脫嵌一省級技術理性與市縣地方性知識的結構性沖突，在針對檳榔作物的固樁技術標準中尤為凸顯。黎母山脈的地理約束使省級規范陷入“制度懸浮”，基層在落實中面臨文本規制與實踐邏輯的雙重擠壓。從公共管理視角看，這種治理斷裂揭示了技術規范與情境實踐的張力。省級“去情境化\"政策設計遭遇地方治理場域的動態復雜性，迫使基層采取非正式規則調適方案。此類權宜策略雖提升政策適應性，卻造成府際權責關系契約化程度衰減與執行權威層級耗散，最終呈現出科層體系難以兼容標準化治理與彈性適應的系統性缺陷一既缺乏地方知識的制度吸納渠道，又缺失政策調試的彈性空間，形成“標準失效\"與\"情境失序\"的復合效應。

3.2跨部門協同的低效困局：應急流程的時序脫節

海南省臺風災后治理中的跨部門協同困境，暴露出科層組織的結構性矛盾。災后復產涉及的跨境農資審批、耕地修復等事項滯留于常規線性流程，部門間“結構洞\"阻礙應急狀態下的流程并軌，導致政策窗口期在串聯程序中空轉。自然資源部門嚴守耕地紅線的存量管控與農業部門災后重建的增量訴求形成目標函數沖突，典型表現為三亞熱帶水果產業災后重建中設施用地審批滯后，凸顯常規治理與應急響應的制度適配困境。這一矛盾折射出新公共管理改革中的深層悖論：專業化分權機制在應對復合型災害時，因過度強化的部門區隔引發應急行動網絡“蜂窩化”。韋伯式官僚制的縱向專業權威鏈與橫向協同需求間缺乏制度化整合機制，暴露“條塊沖突”下工具理性與整體性治理的結構性張力。這不僅顯示出應急體系向事中響應轉型的障礙，更揭示了風險社會中行政分工模式的功能局限。

3.3制度創新與應急場景的適配失衡：政策工具失效

海南自貿港政策創新在臺風災后恢復場域中，呈現出特殊制度供給與復合風險治理的結構性錯配。省級層面建構的開放型制度模塊與市縣應急需求間的功能割裂尤為顯著：跨境應急物流體系遭遇監管制度的“路徑依賴”，例如救災無人機等新型生產要素的通關流程仍受限于常態貿易規則，暴露出現行政策工具箱中“開放紅利釋放”與“應急動能激活”的機制性疏離；保稅港區創新型風險融資工具，因缺乏巨災情景下的制度校準功能，導致風險轉移機制與災損補償需求間產生治理縫隙。這種制度彈性缺失從公共政策過程視角揭示了更深層次的治理悖論一自貿港的戰略性制度設計尚未完成從“經濟屬性”向“安全屬性”的范式擴展。災害治理亟需突破傳統科層邊界的政策工具協同時，現行創新體系仍受制于部門化制度創新框架其本質暴露出風險社會背景下制度供給的預見性缺陷：既未將災害情景嵌入自貿港政策的壓力測試框架，亦未能構建開放制度與應急治理的功能耦合界面，最終導致“政策創新懸浮化\"與“災害響應低效化\"的并生困境。

4自貿港背景下海南省災后農業恢復治理優化路徑

4.1層級權責重構：復合治理框架下的制度韌性構建

海南臺風災后恢復治理中的層級效能衰減問題，本質源于科層體系剛性權責配置與災害場景動態適應性需求的結構矛盾，需在省級統籌與市縣自主間構建“彈性規則清單 .+ 動態賦權觸發\"的適配框架。

第一，差異化的制度供給界面。針對瓊中、五指山等地理空間異質性顯著的縣域，由省級政府制定抗災技術參數的基準閾值（如檳榔固樁深度容忍區間），賦予市縣農業部門“技術參數動態調節權”，將地形坡度、土壤滲透率等自然變量納入地方執行標準的生成算法。

第二，權責匹配的應急響應機制。修訂《海南省農業應急管理條例》，形成“常規-應急\"雙軌權責清單。在災后恢復黃金期（啟動省級V級響應后），市縣可激活“應急例外條款”，臨時突破常規用地審批程序約束（如簡化農墾區地表修復審批權），但需同步觸發“程序回溯備案\"與“容錯評估豁免\"機制以防控行政風險。

第三，數據驅動的協同決策網絡。依托省域災情數字孿生平臺，建立“山地農業恢復模塊”，整合省農科院抗災技術參數庫、市縣地理空間數據庫及熱帶作物災害韌性模型，生成多層級的“政策適配圖譜”。如在“摩羯”臺風后恢復場景中，省級部門通過圖譜向瓊中釋放“檳榔固樁修剪技術包”，市縣則基于本域水土流失動態監測數據觸發技術參數調適權限，實現縱向政策傳導從“機械執行\"向“算法協同\"的范式轉換，

4.2流程協同再造：整體性治理框架下的應急響應范式重構

海南省臺風災后恢復治理中的跨部門協同失靈問題，根源于科層制組織的功能碎片化與應急場景的整體性需求間的結構性矛盾，需通過治理結構再造實現從“分域管控\"到\"系統耦合\"的轉型。

其一，跨域治理的功能集成設計。建立以“全周期風險治理”為導向的應急決策中樞，由省級應急指揮部嵌套農業、自然資源、海關等部門的實體化運作專班（如“熱帶農業災復聯合作戰中心”），將跨境農資檢疫、耕地占補審批、生物安全防控等跨域事務納入“平行觸發一并聯處置\"流程。瓊東南芒果產業帶災后農資緊急進口案例表明，該機制可通過海關檢疫預審與農業復產需求的同步響應，壓縮 30% 協同損耗時間。

其二，容缺機制的權責閉環建構。制定《海南省災后恢復行政程序例外清單》，依據應急響應等級對農資調配、設施修復等事項實行“過程性容缺”。如在三亞芒果大棚修復場景中，實施“備案承諾一過程溯源一后置審查”的彈性監管鏈：市縣主管部門在黃金恢復期可憑企業風險承諾激活施工許可，省級部門通過衛星遙感動態監測耕地擾動閾值，形成“應急行動自由裁量權”與“生態安全底線約束”的再平衡機制。

其三，數字化轉型的協同賦能路徑。依托省域政務數據共享平臺構建“應急政策沙盒”，整合多部門監管數據庫與熱帶作物復產模型。當臺風觸發IV級響應時，系統自動生成跨域協同方案一農業農村部門調用海關抽檢歷史數據實現農資快速通關，自然資源部門即時調取耕地“數字孿生\"底板進行占補平衡模擬，最終在行政倫理框架內構建“安全優先\"與“效率優先\"的動態兼容界面。

4.3制度-場景適配創新：設計“自貿港特色應急政策工具包”

基于政策創新擴散理論，海南自貿港需突破傳統應急工具的單維設計范式，建構與開放型經濟體系深度嵌套的“災害響應政策組合包”。

首先，對接國際高標準經貿規則建構應急導向的跨境服務貿易制度模塊。在跨境服務貿易負面清單中設置“特殊緊急狀態觸發條款”，針對臺風等巨災情景創設救災物資通關豁免清單制，運用區塊鏈技術實現無人機、特種機械等救災設備的\"智能審單一免檢直通一過程溯源\"彈性監管框架。該制度創新需在海關總署授權下構建“風險加權型”監管模式，通過動態評估救災物資的風險系數分級釋放監管壓力，既保留常態化貿易安全秩序，又能消解“摩羯\"臺風期間文昌等重災區救災設備滯留港口的\"制度性交易成本”。

其次，依托自貿港金融開放政策升級巨災風險治理工具。在洋浦試點“多層級風險分擔政策鏈”，由省級財政設立應急保險引導基金，聯動國際再保險市場開發“跨境巨災保險聯結證券”，通過風險證券化工具將臺風損失償付責任分散至全球資本市場。該機制創新需突破現有巨災補償的財政依賴模式，建立“損失評估一市場定價一跨境賠付\"的應急融資政策閉環，實現災后經濟復原力提升與自貿港跨境金融創新的雙向賦能。

最后，整合南繁硅谷戰略優勢形成生物技術救災協同機制。構建種質資源應急調配的“政策觸發-技術響應\"雙驅動體系，當臺風災害達到預設閾值時，自動激活南繁種質數據庫與抗逆性品種的智能匹配算法，通過農業農村、商務、海關三部門聯動的“救災種苗綠色通道”，實現抗風型榴蓮等特色作物的快速跨境調運與本土化補種。此舉將農業科技進步內嵌于應急政策網絡，破解傳統救災物資供給體系與現代農業技術資源的制度性區隔。

5 結束語

本研究針對海南自貿港災后農業恢復治理的困境，提出層級權責重構、流程協同再造及制度-場景適配創新等優化路徑，旨在破解科層體制與災害動態需求的矛

盾，強化政策韌性與應急效能。未來需深化制度調適與數字賦能，推動開放發展與安全治理的協同創新，為海南農業系統韌性提升提供持續動力。

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