審計在地方政府融資平臺治理中的作用及優化路徑

DOI：10.12433/zgkjtz.20251237

一、背景介紹

地方政府融資平臺（Local Government FinancingPlatforms，LGFPs）是地方政府為支持基礎設施建設和公共服務而設立的獨立融資實體，旨在通過市場化融資手段獲取大規模的資金支持[。地方政府融資平臺在現代城市建設和公共服務提供中發揮著至關重要的作用。地方政府融資平臺具備多元化融資渠道[2、政策導向性、高杠桿運作、隱性政府擔保、多元化業務模式等特征。然而，隨著融資規模的不斷擴大，地方政府融資平臺也面臨著債務壓力增加、透明性不足、風險管理薄弱等一系列問題，因此審計在其中的重要性愈發突出。尤其在地方政府融資平臺正面臨市場化轉型的重要時期，圍繞融資平臺股權變動、對外融資、投資擔保、大額采購及關聯交易等經濟活動事項的審計，有助于提升平臺公司決策程序的合規性、對外融資的經濟性、經營管理的效益性等，促進融資平臺提升其經營能力，加快其市場化轉型步伐。

二、審計在地方政府融資平臺治理中的關鍵作用

審計作為地方政府融資平臺治理的重要工具，能夠在提升透明度、強化風險管理、確保合規性和優化決策等方面發揮關鍵作用。通過內部審計、外部審計和專項審計等多種形式，審計不僅能夠識別平臺運行中的問題，還能為平臺的可持續發展提供科學依據[]。

（一）審計提升平臺透明度

審計能夠通過對平臺財務報表、資金流向以及項目進展情況的詳細審查，確保信息披露的完整性和準確性。定期的審計活動可以發現財務數據中的漏洞，并及時將審計結果公開，從而推動平臺的透明度提升。此外，審計機構還可以建議平臺加強其信息披露。通過這些方式，審計不僅可以增強平臺的透明性，還能夠提升公眾和投資者的信任度。平臺的信息透明度越高，社會對其財務狀況和運營情況的信心就越強，吸引投資者的能力也會隨之增強。同時，透明的信息披露有助于減少內部腐敗、資金挪用等問題的發生，從而降低管理風險。

（二）審計強化平臺風險管理

審計可以通過系統的風險評估和壓力測試，及時發現平臺潛在的財務風險。對于那些高杠桿運作的平臺，審計能夠幫助其優化債務結構。此外，審計可以提出建立風險預警機制的建議，幫助平臺在風險出現之前采取防范措施。通過審計發現的問題，地方政府融資平臺可以采取相應的調整策略，改善其財務健康狀況，增強其應對外部經濟波動的能力。風險管理能力的提高，不僅可以幫助平臺避免債務危機，還能夠在融資過程中建立更好的信用，吸引更具穩定性的長期投資者。

（三）審計確保合規運營

審計，特別是合規性審計，可以通過詳細審查平臺的融資活動、資金使用情況以及項目審批流程，確保這些活動符合相關法律法規的要求。通過審計發現違規行為，平臺可以迅速采取整改措施，避免違規問題繼續惡化。例如，如果審計發現平臺超越權限舉債，審計機構可以建議平臺重新審視其融資流程，并確保未來的融資活動符合相關法規的規定。此外，外部審計的獨立性和權威性，能夠為平臺提供更加客觀的合規性評估，提升其在法律和市場中的信譽。

（四）審計優化決策與管理

審計通過深入分析平臺的內部運營流程、資金管理方式和項目執行情況，能夠幫助平臺發現管理中的漏洞。通過這些審計發現，平臺管理層可以調整其決策流程，優化資金分配，提高項目執行的效率和質量。而且審計報告中的數據分析為平臺管理層提供了可靠的決策依據，使其能夠根據實際情況調整戰略和管理模式，避免因缺乏數據支持而導致的決策失誤。審計還可以促進平臺建立更加科學的內部控制機制，確保各個業務流程的合規性和高效性，進而提升整體管理水平。

（五）審計減輕債務壓力

審計可以通過對平臺的債務水平、融資結構及償債能力進行全面評估，幫助平臺識別出高風險債務，并制定有效的債務管理策略。而審計報告中的分析可以幫助平臺預測未來的債務風險，并及時采取防范措施，確保平臺的財務穩定性。

通過審計提供的專業建議，地方政府融資平臺可以更好地應對債務問題，減輕財政壓力，確保平臺的長期可持續發展。同時，審計還可以幫助平臺提高融資效率，吸引更多的長期資本，降低融資成本，為平臺的持續運營提供強有力的支持。

三、審計在地方政府融資平臺治理中的優化路徑

（一）針對地方政府融資平臺治理中透明度不足問題的審計優化

1.內部審計方面

首先要提高內部審計的獨立性，成立內部審計部門獨立于其他職能部門，賦予其足夠的權限，使其能夠在不受干擾的情況下對平臺的財務活動、項目執行情況進行監督。規模較大的地方政府融資平臺公司還應成立審計委員會，確保審計結果直接向最高管理層報告，審計意見得到足夠重視。這樣內部審計報告的公信力得到保障，內部審計的監管職能充分發揮，從而提升地方政府融資平臺治理透明度。

2.外部審計方面

外部審計作為社會監督的重要環節，一是要定期聘請外部審計機構，對財務報告、資金流向、風險控制等方面進行全面審查；二是確保審計結果公開透明，外部審計報告應當向社會公眾、投資者和相關監管機構公開，增強信息透明度。通過公開審計結果，可以提升公眾和投資者對平臺的信任感，進而吸引更多長期資本投入，提高平臺的融資能力。

3.技術應用方面

區塊鏈技術具有不可篡改和高度透明的特點，可以有效提升財務數據的可信度和可追溯性。通過將平臺的財務數據、項目進展等關鍵信息記錄在區塊鏈上，審計機構可以隨時追溯這些數據，確保信息的真實性和完整性，進一步提升審計工作的透明度和公信力。

（二）針對地方政府融資平臺治理中風險管控不力問題的審計優化

1.建立定期內審與專項審計相結合的審計制度

內部審計能夠深入了解平臺的業務運作流程，在發現管理漏洞、優化資源配置、提高運營效率方面具有獨特的優勢，尤其在財務報告、資金流向、項目進展等關鍵環節進行審查，能更加及時發現和糾正問題，從而發現風險。所以地方政府融資平臺治理中風險管控的內部審計監管不能只依靠外因驅動，應檳棄“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的被動工作方式，而是建立定期內審與專項審計相結合的審計制度。

2.定期聘請外部審計機構

外部審計站在社會審計的立場不僅能夠發現內部審計難以察覺的問題，還能夠對平臺的整體運營狀況提出客觀、中立的評估。

3.對重點領域開展專項審計

對于涉及較大資金使用、影響廣泛的重點項目，平臺應當定期開展專項審計。例如，針對大型基礎設施項目，專項審計可以評估項目的資金使用是否符合預算安排，項目執行進度是否符合預期，從而確保項目的經濟性和效率。針對高風險領域進行深入審查，專項審計還可以針對平臺面臨的高風險領域開展深入審查。例如，對于債務水平較高的平臺，專項審計可以評估債務結構的合理性，提出優化融資結構的建議，降低平臺面臨的債務風險。

4.吸收先進的審計理念和方法，采用現代信息技術

可以利用大數據分析和人工智能等技術，來提升審計工作的精準性和深度。通過對歷史數據的深入分析，更準確地預測未來可能出現的財務風險并識別資本運營中潛在的風險點，為地方政府融資平臺的風險預警提供科學依據。同時可以開發符合地方政府融資平臺特點的審計程序和工具，設計可以幫助審計人員更好地理解融資平臺的復雜性的程序和工具，設置符合地方融資平臺運營規律的資產結構、償債比例等風險參數。確保審計的全面性、準確性以及風險監管的實時性。還可以引入人工智能技術，人工智能可以自動化部分審計流程，例如，使用智能算法實時監控平臺的財務數據，自動識別異常數據點，生成審計報告。人工智能的應用不僅能提高審計的實時性和效率，還能減少人工審計中的誤判風險。

（三）針對地方政府融資平臺治理中合規性問題審計優化

1.加強審計團隊的法規知識能力培養地方政府融資平臺審計團隊成員大多是財會專業人員，具備較高的財務和審計專業素養。而平臺的審計不只會涉及財經法規，還需要對地方規章、工程造價等相關領域法律規章有足夠的專業能力。當前平臺公司的外部審計通常對于審計過程中發現的專業性較強的風險，采取引入外部專家或顧問，協助審計人員開展工作。對內部審計團隊成員平臺應為審計人員提供定期的專業培訓，確保團隊具備足夠的財務、法律、管理知識，能夠應對復雜的融資和運營問題，對建設項目較多的平臺公司還應配齊法律和工程專業人員。審計工作才能更好地發現違規事項，提出合規性審計建議，促進融資平臺治理合規化建設。

2.全面把握審計內容，確定審計重點

在開展地方政府融資平臺審計時，應全面把握地方政府融資平臺的業務范圍和主要經營內容，確定地方政府融資平臺的審計重點。對于融資方面，應重點關注地方政府融資平臺是否存在以新債還舊債的行為；對于資產方面，應重點關注地方政府融資平臺是否存在虛假注資、虛假轉讓股權等問題；對于項目建設方面，應重點關注地方政府融資平臺審批手續完備性、招投標程序合規性、項目支付流程和資金支付情況等問題。同時在開展地方政府融資平臺項目現場審計時，要嚴格執行國家有關的法律法規和相關制度，確保審計程序合法合規。在項目實施階段，要嚴格按照國家有關規定對相關情況進行核實和調查。同時，應加強對審計工作底稿的復核，確保其內容完整、表述清晰、反映事實清楚、分析準確。

3.強化問責，落實整改

審計的最終目的是發現問題并推動整改，因此審計結果的反饋與整改機制是優化審計作用的關鍵環節。沒有有效的反饋機制，審計結果往往難以轉化為實際改進。為確保審計發現的問題能夠及時得到解決，地方政府融資平臺應從以下三方面建立健全的反饋與整改機制。一是要對審計中發現的違規事項及時反饋到管理層或者監管部門，對違規人員按法規問責。二是要建立審計整改小組，設立專門的審計整改小組，負責跟蹤審計發現問題的整改落實情況。整改小組應當及時向管理層報告整改進度，確保每一項審計發現的問題都能得到有效處理，避免問題積累或延誤。三是要制定詳細的整改計劃，根據審計報告中的建議，平臺應制定詳細的整改計劃，明確整改責任人和整改時間表，確保整改措施具有可操作性和時效性。整改計劃的執行情況應定期向管理層匯報，以確保整改措施的落實到位。

4.將業務審計有機融入政治巡視中

審計監督與巡視巡查監督的結合，使審計工作既具備審計監督專業優勢又有巡視巡查監督權威性優勢，從而減少審計工作阻力，提高發現問題能力。例如，在政治巡視和巡查中，審計人員借助巡視巡查工作的特有手段和大量信息，充分發揮審計人員自身優勢，利用大數據分析手段，實現對違規舉債、資金使用及項自融資等各方面問題的全覆蓋。為政治巡視和巡查提供業務證據支撐的同時，可以更全面地深入審查融資平臺業務，進而發現問題，提出合規性審計整改意見。

（四）針對地方政府融資平臺治理中債務負擔沉重問題的審計優化

地方政府融資平臺作為政府第二個“錢袋子”，對地方經濟發展和城市建設過程中發揮了重要作用。在“城投信仰”的支持下，平臺公司一直處于高杠桿運行狀態，而且資產多為土地資產、市政基礎設施建設項目或經濟園區資產，不能直接產生經濟收入或者投資回報期較長。針對地方政府融資平臺債務負擔沉重的治理，審計應審查平臺是否科學合理地制定了融資計劃，分析其是否做到了資金高效益的分配使用，在使用過程中并結合公司的資產和償債能力，分析總體貸款規模的合理性，分析平臺公司是否存在超需求融資及還款壓力較大等問題。確保平臺保持融資規模合理，資金使用高效。2024年7月，《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》提出，要“加快地方融資平臺改革轉型”。在平臺市場化轉型背景下，審計還應在審計監督平臺債務化解及經營性投資等事項的同時提供審計意見，促進平臺公司健康發展和成功轉型。

參考文獻：

[1]齊結斌，胡育蓉.地方政府融資平臺，貨幣政策調控與“穩增長，穩杠桿\"Ⅲ].上海金融，2021（2）：10.

[2]朱逢雪.“財政疲勞”視角下地方政府融資平臺債務風險的審計治理研究[D]南京審計大學，2022.

[3]李青.地方政府融資平臺風險管理研究[D].東南大學，2019.

[4]代繼輝.地方政府融資平臺治理與審計研究Ⅲ].現代審計與會計，2023（10）：10-11+29.

（作者單位：邵陽職業技術學院）