積極財政政策背景下提升中央預算內投資全生命周期管理效能的思考建議

DOI：10.12433/zgkjtz.20251213

當前，我國經濟發展面臨較大壓力，尤其是在內需不足尚未解決的同時，外部環境惡化導致經濟增長不確定性呈現上升趨勢，客觀上需要加大逆周期調節力度，實施積極財政政策，充分發揮中央預算內投資等政府投資的作用，對沖經濟下行壓力[]。根據2025年中央和地方預算草案報告，2025年中央預算內投資規模將增長至7350億元，同比增速 5% 。從實際執行看，隨著中央預算內投資的規模增加、類型多樣，具體實施過程中存在項目實施超期未開工、超期未完工、資金支付率低等系列問題，問題的背后隱藏了項目儲備質量不高、前期論證深度不夠、前期準備工作不實、評審決策能力以及統籌監督管理能力較低等更深層次問題，亟須通過加強全生命周期管理予以有效防范化解。

一、中央預算內投資執行過程中的問題

（一）投資項目三年滾動儲備接續性不強，缺乏高質量項目儲備

根據國務院關于實行中期財政規劃管理以及國家發展改革委關于加強政府投資項目儲備編制三年滾動投資計劃的政策要求，政府投資項目的安排必須與中期財政規劃確定的預算安排保持一致，實行三年滾動儲備機制，但實際執行中經常缺乏充足的高質量儲備項目。一是項目儲備前重后輕。普遍側重于首年和第二年的項目儲備，第三年的儲備力度明顯弱化，一些地方出現重點項目儲備年限不足三年等情況[。二是項目前期工作質量不高。入庫項目的前期論證不充分，個別項目可行性研究報告、項目建議書編制流于形式，導致項目申報失敗。三是項目入庫分類不精準。沒有結合投資項目的公益性、經營性及資金投入方式差異等進行精細分類，導致項目特性與資金來源不對應，上報后被退回。

（二）項目定位及前期論證缺乏深度，影響項目可行性和經濟性

項目籌劃、投資分析等前端工作的質量直接影響中央預算內投資的實施，目前主要存在下述問題：一是項目定位不精準。項目申報未能與中長期規劃良好匹配以及缺乏部門間的協作，出現人為拔高項目功能指標、多頭重復申報、資源不共享等問題，最終導致盲目建設和無效建設。二是項目建設必要性、可行性分析不深。部分地方存在重實施、輕論證情況，對項目功能設計缺少系統研究，目標設置相對模糊，初步設計概算未能反映項目真實成本，建設規模及運營路徑不清晰，即不有利于承接上級規劃，又不利于向下分解任務。三是建設方案比選環節弱化。一些地方在資金短缺、建設周期緊湊的情況下急于申報，沒有在造價節約、投資效益保障、工程發承包模式等方面深入比選，直接影響項目的實施進度和效益。四是一些地方還存在“報大建小”問題。主要是利用中央資金按照投資比例補助地方投資項目的政策，地方在配套資金不足的情形下，在申報項自時人為做大投資規模，先行獲取更多的中央補助資金，在項目實際建設中人為壓降投資規模。部分項目甚至存在以資金獲取規模倒推項目建設內容的跡象，直接影響項目最終效益。

（三）項目申報要素條件準備不充分，導致項目延期或調整

個別地方前期準備工作倉促，導致項目審批出現漏洞。一是項目臨時謀劃包裝。在臨時動議的情況下，部分項目僅完成審批、核準及備案程序就開始申報，直接制約了后續的項目評審進度。二是前置要件準備不充分。立項、用地、規劃、環評、節能審查等要件存在一定程度的缺失，如可研階段沒有取得用地預審和選址意見書，初步設計階段沒有取得地質勘察報告等，最終導致項目實施延期或調整。三是審批手續缺乏前后效銜接。部分項目的用地預審未按規定向項目立項審批同級單位申報，審批授權層級錯位。部分項目的招標環節存在實際招標方式與批復不符，如批復為公開招標，實際為邀請招標，甚或項目招標完成早于施工圖設計文件批復等情形。

（四）項目評審難度上升，質量控制和過程監管面臨壓力

中央預算內投資涉及糧食能源資源安全、綠色低碳發展、社會民生保障、重大基礎設施建設、區域協調戰略以及產業轉型升級等多個領域，當前在評審質量和過程監管等方面仍有短板。一是部分評審主體的能力不足。中央預算內投資涉及面廣、工作量大、時間緊，隨著技術工藝及工程造價標準的更新，個別專業評估機構和專家隊伍能力難以滿足評審要求，導致評估結論質量不高。二是審批權下放和審批程序簡化存在風險。以農業建設項目為例，中央預算內投資項目的審批及驗收權限下移至省級及以下的農業部門，出現評估主體多元化和評估規范性不統一等情形，個別項目評審受到地方干擾，影響了評審權威性和客觀性[。三是項目實施過程的監管不到位。投資主管部門和行業主管部門未能形成監管合力，特別是面對切塊打捆等小散項目包，相關部門的監管職責邊界劃分不清，導致監管缺失。

二、加強政府投資項自全生命周期管理的實踐經驗

根據國家發展改革委出臺的《中央預算內投資項目監督管理辦法》要求，項目監督管理應當貫徹全生命周期管理要求。當前，河南省、貴陽市等多個省市結合自身實際出臺相關政府投資管理辦法，旨在構建涵蓋投資范圍、決策程序、年度計劃、項目實施等關鍵環節的全生命周期管理體系，保障中央預算內投資有效實施及發揮效益。

（一）構建全周期統籌、全過程整合的管理框架

以全過程的監督管理為導向，加強對項目審批、核準和備案、項目概算審批、初步設計審批、施工圖審查、招投標、合同監督、項目實施、后評價等各環節的管理[4。確保中央預算內投資管理體系從前期預警研判、中期應對執行到后期復盤總結等各環節高效運轉、系統協同。以科學決策、規范管理、注重績效、公開透明為導向，強調投資決策程序應當接受中介服務機構評估、公眾參與、專家評議和風險評估，年度投資計劃與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應。

（二）抓好“謀投建管用”關鍵環節

堅持規劃定項目、項目定投資，緊扣國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、專項規劃、行業規劃，謀劃儲備經濟社會效益明顯、帶動效應強的優質項目。堅持先評估、后決策，重點評估項目實施必要性、經濟技術可行性、建設規模和工程造價合理性、資金來源可靠性、預期收益準確性、重大風險隱患等關鍵環節。壓實項目業主單位主體責任，加強政府服務，打造從項目謀劃、爭資、開工、建設、竣工投產的閉環式建設模式。嚴格落實項目法人責任制、招標投標責任制、工程監理制、合同管理制等，加強全周期監管及全流程績效管理。建立健全后評價機制，對典型的建成項目開展投資決策、建設管理、項目運行的實際評價。

三、提升中央預算內投資全生命周期管理效能的措施

貫徹中央預算內投資項目全生命周期管理的要求，在項目儲備、決策論證、要素準備、評審效能、過程監督等環節協同發力，構建規范高效的管理機制，全面提升中央預算內項目綜合效益。

（一）以謀長遠為基礎，強化三年滾動儲備

一是遵循規劃先行、適度超前、量力而行的原則推進三年項目儲備工作。當前以編制“十五五”規劃為契機，加大行業部門的專項投資規劃編制，盡可能地將中長期建設的中央預算內投資項目提前納入規劃，做好項目儲備。二是推動發改部門、規劃部門及自然資源部門協同發力，整合國民經濟發展規劃、地方政府投資三年滾動規劃、年度投資計劃等經濟社會發展要求和信息，以及國土空間規劃、交通生態、綠地林地、市政公用、自然資源保護地等各類空間性規劃和信息，整合搭建地方政府投資項目基礎平臺，為屬地相關單位信息共享。三是強化“滾動式”儲備，結合國家宏觀調控政策調整和經濟社會發展要求，按照動態更新、有進有出的模式強化項自儲備，確保三年項目儲備的數量充足、質量優良。

（二）明晰功能定位，提升項目謀劃全局能力

一是主動融入國家發展戰略，緊繞國家政策導向、投資指向、資金投向，結合各地自身發展實際需求，從源頭精準定位和系統謀劃。二是發改部門和項目主管單位充分發揮各地規劃體系的綱領性、指導性作用，對每年待施項目早謀劃、早布局、早儲備，并結合每年實際情況對項目建設的時序、資金配套等工作予以統籌安排，為項目資金申報預留空間，減輕項目前期手續辦理周期壓力。三是著眼經濟社會發展全局，在關鍵基礎設施、民生保障及創新發展等領域形成一批優質投資項目。充分考慮運營模式和資金需求，提升項目投資建設和運營一體化的謀劃能力，避免重復建設和無效低效投資。四是根據當前鼓勵加大投資的政策導向，有效利用市場機制鼓勵民營經濟積極參與相關領域的項目投資，鼓勵項目主管單位統籌實施方從項目實際出發深入分析、比選以中央預算內資金為主體的投融資模式，著重研究不同資金來源組合收益和風險管控措施，構建更有利于減輕項目實施壓力的實施模式，為中央預算內資金發揮作用創造有利條件。五是積極引入市場競爭機制、優化項目管理流程等方式提高項目運作效率和質量，確保中央預算內項目順利運營和發揮效益，避免項目閑置或用不起的問題。

（三）扎實做好前期工作，強化項目實施的監管和服務

一是壓實項目業主單位主體責任，落實好政府相關部門服務職能，做好項目建議書、選址和用地預審、可行性研究報告、用地和工程規劃許可、環評、能評、水土保持等前期工作，集中資源加快前期辦理，深入推動投資項目審批提質增效，全面提高項目成熟度。二是針對重點工程和重大項目，建立發改、自然資源、生態環境等多部門工作協同推進機制，協同開展前期工作。其中在用地協同方面，推動選址意見書、用地預審意見合并辦理，對于符合先行用地辦理規定的重大項目，規劃自然資源部門負責辦理先行用地手續。三是加強工程勘察和設計質量管理，杜絕工程勘察數據和文件造假及不斷提高勘察質量，穩步提高設計深度和質量，確保設計滿足實際需求，實施中要減少設計變更，從嚴控制投資成本。四是主管部門重點加強對項目實施的全過程監管和服務保障，實施過程應嚴格按照從項目決策到組織實施由淺入深、由宏觀到具體原則逐項推進，形成嚴謹、科學、合理實施邏輯閉環和實施方案體系，并遵照政府投資類項目審批管理程序和要求，按規報批、按批復內容有序實施，避免環節倒推、審批前后矛盾或與實施內容不符，同步加強項目進度監控和質量管理體系建設，確保項目按照設計要求和質量標準實施。

（四）提升項目評審能力，提高評審質量與效率

一是結合行業領域特點，針對性加強行業專家隊伍建設，保障評估機構人員的專業性和穩定性，充分發揮專業評估機構和專家隊伍支撐作用。優化專家隊伍結構，統籌整合專家學者、行業管理人員以及高素質第三方評估人員等資源，建立重大決策風險評估專家庫。二是針對邊遠地區專家資源有限等情況，探索推動線上與線下相結合的評審方式，發揮好專家評審隊伍一盤棋的作用。三是構建重大決策風險評估專家匿名評審機制，逐步完善專家回避制度、專家選取制度，有效防范現場專家評審中立性不強等風險。四是推動構建專家激勵機制，重點對參與重大決策風險評審的專家實施績效考核，對在評審過程中出現違規行為以及評審結論質量低的專家及時更替。五是加強項目評審管理制度體系建設，構建相對統一的評估標準、技術規范，明確具體流程及申報文件大綱和評估細則，積極保障評審結論科學性，增強評審過程的透明性，提高專家參與評審的規范性。

（五）嚴格實施后評價機制，加強后評價成果的反饋運用

一是按照中央預算內投資全生命周期管理要求，對采取直接投資、資本金注入方式投資的代表性項目，在竣工驗收完成并投入使用或運營一定時間后開展后評價。二是精心選擇代表性的后評價的項目，主要包括在國家戰略方面發揮重要作用的項目，在資源節約集約利用、生態環保、民生保障、技術創新、促進經濟社會發展等方面影響較大的項目，跨區域、重投資、建設條件復雜以及建設方案重大調整的項目，采用新型投融資和建設運營模式等具有示范意義的項目。三是重點將后評價項目的實際效果與項目建議書、可行性研究報告、初步設計及其他審批文件進行對比分析與評價，防范項目主要建設內容、建設規模及標準的擅自變更，項目法人責任制、招投標、監理、合同管理等制度不落實，質量、進度、成本及安全等管理不到位等情形。四是統籌定性和定量相結合的方法進行后評價，主要包括綜合指標體系評價法、專家打分法、項目成功度評價法，調查法、對比法等開展工作，第三方后評價機構還應積極聽取社會公眾和行業專家的意見，并在后評價報告中予以客觀反映。五是投資主管部門加強后評價成果的獎懲運用，將評價成果作為規劃制定、項目審批、資金平衡方案、體制機制創新等重要參考依據，推動中央預算內投資的決策水平和投資效益提升。

此外，還要充分發揮財會監督的作用，加強投資主管部門與財政部門的協同監管效能。選取中央預算內投資的重點項目從預算執行、績效運行兩方面實施全過程監控，構建“雙監控”的財會監督跟蹤評價模式。重點對項目的資金運行狀況、實施進展、產出效益等開展監控，對績效目標偏離的項目及時糾偏調整，切實提高預算執行效率和資金使用效益。

參考文獻：

[1]白彥鋒.我國經濟回升向好的內在邏輯與實踐理路——深入理解更加積極的財政政策J].人民論壇，2025（05）：7-13.

[2]馬小丁.做好政府投資項目的滾動儲備Ⅲ中國投資（中英文），2025（Z1）：88-89.

[3]譚瑤瑤，郭紅霞.中央預算內投資農業建設項目評估中存在的問題及優化建議[J].農業工程技術，2023，43（13）：5-7.

[4]盛文巍，郭昊宇，李沛劍，等.固定資產投資項目全生命周期管理模式研究]航天工業管理，2024（03）：49-55.

[5]陳媛媛.關于加強中央預算內投資項目評審工作的幾點思考ⅢI.中國投資（中英文），2024（ZA）：80-82.

[6]王勵晴，李粉，馬小丁.政府投資項目后評價面臨四大突出問題——基于湖北、四川的調研Ⅲ]中國投資（中英文），2024（Z6）：84-85.

[7]陳紅燕.以跟蹤評價模式探索提升財會監督工作質效——基于廣東省廣州市財政資金重點項目“雙監控\"試點實踐Ⅲ.財政監督，2023（04）：65-70