基于平衡計分卡的政府專項債券績效管理研究

2014年《中華人民共和國預算法》（以下簡稱新《預算法》）賦予了地方政府在限額內發行地方政府債券舉債融資的權利。政府債券在地方經濟發展與公共項目建設中扮演著舉足輕重的角色，是推動基礎設施完善、社會事業進步的重要資金來源。截至2024年11月末，全國地方政府債務余額46.5萬億元（專項債務29.9億元和一般債務16.6億元），其中政府債券46.3萬億元。地方政府債券發行規模持續攀升，既給地方發展帶來機遇，也對債券資金的有效使用與監管提出了嚴峻挑戰。

政府專項債券是政府債券中的重要組成部分，它要求用于有一定收益的公益性事業并通過對應的政府性基金或專項收入償還。這對專項債券的項目管理與資金監管提出更高要求。而目前，政府專項債券績效管理體系尚不完善。2021年財政部印發了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（以下簡稱《辦法》），從事前績效評估、績效目標管理、運行監控、績效評價管理以及結果運用等方面進行了規定。該辦法的出臺為規范開展專項債券績效管理工作，進行專項債券全生命周期管理，提高資金使用效益，防范債務風險起到了非常重要的作用。但當前績效管理工作仍然過于側重財務指標，更關注專項債券是否能夠融資收益自求平衡，而對項目的社會效益、管理效率及長遠發展潛力等方面考量不足，重評價結果輕管理過程的傾向明顯，上述問題對債券資金的優化配置與高效利用存在負面影響。平衡計分卡作為一種全面且系統的績效評價方法，從財務、客戶、內部流程、學習與成長四個維度綜合考量，能夠有效整合多方面因素，將戰略目標細化為可操作的績效指標，實現對績效的全方位評估與動態管理。將其引入政府專項債券績效評價領域，有望突破現有困境，構建更為科學、完善的評價體系，從而為政府專項債券的發行、管理與決策提供更為堅實的依據，助力提高政府專項債券資金使用效益與公共資源配置效率，推動地方經濟社會可持續發展。

一、平衡計分卡與政府專項債券概述

（一）平衡計分卡的內涵

平衡計分卡是一種創新的戰略績效管理工具，其內涵在于從財務、客戶、內部流程、學習與成長四個維度構建全面的評價體系。財務維度關注經濟收益與成本控制，衡量項自或組織在資金運作方面的成果；客戶維度聚焦于滿足客戶需求、提升客戶滿意度，以客戶視角審視產品或服務的價值；內部流程維度著眼于優化業務流程、提高運營效率與質量，確保項目或組織內部各項活動的順暢與高效；學習與成長維度重視員工能力提升、知識積累與創新發展，為組織的持續進步提供動力源泉。通過這四個維度的相互關聯與協同，平衡計分卡打破了傳統單一財務評價的局限，實現了短期目標與長期戰略、內部運營與外部市場、結果性指標與驅動性指標之間的平衡，從而能更精準、全面地評估績效，引導組織持續健康發展并有效達成戰略目標。

（二）平衡計分卡的應用優勢

平衡計分卡具有多方面顯著的應用優勢。它打破了傳統績效評價僅聚焦財務指標的局限，通過整合財務、客戶、內部流程以及學習與成長四個維度，為組織提供了全面且系統的績效視角。在戰略實施方面，能將抽象的戰略目標細化為可操作、可衡量的具體指標，使各部門與員工清晰知曉自身工作對整體戰略的貢獻，有力地促進戰略在組織內部的層層傳導與有效執行。從績效反映的完整性來看，既關注短期財務成果，又重視客戶滿意度、內部運營效率提升以及組織的持續學習創新能力培養等長期驅動因素，從而能夠精準且全方位地呈現組織在不同時期、不同層面的真實績效狀況，為制定科學決策、優化資源配置、推動組織持續健康發展提供了堅實而可靠的依據2。

二、政府專項債券績效管理存在的問題

《辦法》對專項債券的績效管理思路、流程、內容以及工作要求進行了明確，對加強專項債券管理和防范債務風險作用顯著，但在制度設計和實際執行過程中也還存在一些問題。

（一）績效管理重結果輕過程

《辦法》雖對事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控等階段的工作要求進行了規定，但仍比較抽象概括，要求不盡明確，而相比之下，對績效評價的要求則清晰具體得多，可操作性更強。以績效運行監控為例，《辦法》僅提出了要對資金執行進度以及目標實現情況進行雙監控，并未具體指明監控的方法、監控的關鍵指標，也未對運用信息化手段進行監控作出硬性要求。相比之下，事后績效評價工作的要求則詳盡得多，既包含績效評價指標的內容，也包含評價的實施主體、頻次、比重以及公開等情況的要求。在實際操作過程中，也存在重結果輕過程的傾向。績效評價也往往將焦點集中于債券項目最終達成的經濟效益、既定建設目標的完成情況等結果性指標。如債券在評價過程中，各方的關注點更多是在債券最終是否能按時足額還本付息以及項目是否如期竣工驗收并順利運營等結果性指標。從經濟效益角度看，如果僅依據債券本息償還情況判斷績效，可能會忽略在建設過程中資金的動態使用效益。然而，對于項目實施過程中的諸多關鍵環節卻重視與剖析不夠。在債券資金的撥付與使用環節，對資金是否嚴格依照預算進度和規定用途規范使用、是否存在不合理滯留或挪用等過程性問題未進行細致跟蹤；在項目建設過程中，施工流程的優化調整、質量把控的動態變化、各參與方之間協調配合的流暢性等過程性因素重視不夠；在項目運營前期的籌備階段，如市場調研的充分性、運營方案的科學性等方面在評價中關注不夠。這種重結果輕過程的傾向，使得難以在項目推進過程中及時察覺潛在風險與問題并加以修正，不利于全面提升政府專項債券的管理效率與綜合質效，也可能為項目的長期穩定運營埋下隱患，影響公共資源配置的整體效益與可持續性。

（二）評價維度更注重財務指標

當前的評價體系存在更加注重財務維度的顯著特征。雖然《辦法》要求，績效評價指標應包括決策、管理、產出、效益方面，但指標選用以及權重賦予方面更關注財務指標，更關注債券的償債能力與資金成本相關數據，像地方政府的債務率或負債率成為衡量債券發行主體負債水平與償債風險的關鍵指標，利息保障倍數被用于評估項目收益對債券利息支付的保障程度，資金使用進度被用于衡量項目建設進度、印證項目前期準備充分程度等情況。這樣的評價指標體系忽略了政府專項債券所涉及項目的多元性與復雜性。對于項目在社會層面所產生的效益，包括對當地居民生活質量的改善、就業機會的創造以及生態環境的影響等非財務因素重視不夠。同時，在內部運營流程方面，如項自建設進度管理、資金分配與使用的合理性、各部門之間協作的流暢性等未給予足夠重視。另外，在評價體系搭建時，常常缺乏對組織學習與成長維度的考量，忽略相關人員專業素養提升對債券項目長期效益的潛在貢獻，從而難以全面、系統、精準地衡量政府專項債券的真實績效。

三、基于平衡計分卡的政府專項債券績效評價指標體系構建

（一）明確評價維度及對應指標

基于平衡計分卡構建政府專項債券績效評價指標體系時，需明確四個關鍵評價維度及其對應指標。財務維度可設置債券資金回報率、償債覆蓋率等指標，例如債券資金回報率能直觀反映債券資金投入項目后的盈利水平，償債覆蓋率則體現項自收益對債券本息償還的保障程度。客戶維度涵蓋項目受益群體滿意度、債券投資者認可度等，通過問卷調查項目周邊居民對基礎設施改善的滿意程度，以及投資者對債券發行信息透明度與收益穩定性的評價。內部流程維度涵蓋的項目建設周期合規率和資金使用偏差率對項目的順利推進和高效管理意義重大。某公路改造專項債券，項目建設周期合規率能夠精準衡量項目是否嚴格按照預定的時間計劃有序推進。在公路改造過程中，涉及道路拓寬、橋梁加固、路面鋪設等多個復雜環節，每個環節都有明確的時間節點要求。如果項目能夠在不拖延的情況下順利完成各個階段的施工任務，達到較高的建設周期合規率，這表明項自在施工組織、資源調配以及進度管理等方面具備較強的能力和高效的執行力。資金使用偏差率則是監測資金是否依據預算規劃合理使用的關鍵指標。在公路改造項目中，預算安排了特定金額用于原材料采購、工程設備租賃、施工人員薪酬等方面。若在項目實施過程中，能夠嚴格控制資金流向，確保各項支出與預算偏差極小，說明項目在財務管理和成本控制方面做得較為出色，有效避免了資金浪費和濫用現象，保障了債券資金的合理使用效益。學習與成長維度可設項目團隊專業培訓時長增長率、創新管理方法應用數量等指標，如項目團隊定期參加專業技能培訓以提升應對復雜項目情況的能力，創新管理方法應用有助于提高項目運作效率與質量，通過學習研討、經驗分享總結經驗教訓和亮點不足進而優化專項債券項目管理，通過這些維度及指標的綜合考量，能全面且系統地評價政府專項債券績效4。

（二）確定指標權重與評價標準

在基于平衡計分卡的政府專項債券績效評價指標體系構建中，確定指標權重與評價標準是至關重要的環節。指標權重的確定可采用層次分析法等科學方法，綜合考量各指標在反映債券績效方面的相對重要性。如對于以收益為主要考量的收費公路專項債券，財務維度指標如內部收益率、凈現值等可賦予相對較高的權重，可能達到 40% 左右，若一條新建的收費公路項目，其內部收益率若能達到較高水平，表明該項目在扣除所有成本與費用后，能夠為債券投資者帶來較為可觀的收益回報，這直接關系到債券在市場中的吸引力與穩定性。凈現值則從貨幣時間價值的角度，考量項目未來現金流的現值與初始投資之間的差值，正值越大意味著項目越有可能創造價值，這對于判斷債券資金的投入產出效益具有不可替代的重要性。而客戶維度指標如使用者滿意度、周邊地區經濟帶動效果等權重可設為 25% ，反映其對項目長期運營及社會效益的影響。內部流程維度指標像項目建設進度符合率、工程質量合格率等可占 20% 權重，關乎項目實施的效率與效果。學習與成長維度指標如員工技能提升程度、新技術應用率等可占 15% 權重。評價標準的設定則需結合行業規范、歷史數據及政策要求。以項目建設進度符合率為例，若項目能按照預定計劃完成 90% 以上的關鍵節點任務，則在該指標上可評為優秀；完成 80%～90% 評為良好； 60%～80% 評為合格；低于 60% 則評為不合格。通過明確且合理的指標權重與評價標準，能夠將定性與定量分析相結合，對政府專項債券績效進行全面、客觀且精準的評價，為債券發行、管理與決策提供有力依據。

四、結論

本研究構建了基于平衡計分卡的政府專項債券績效評價體系，有效彌補傳統評價的不足。從財務維度精準剖析成本與收益，客戶維度重視多元主體訴求，內部流程維度保障項目高效運作，學習與成長維度助力長遠發展潛力挖掘，多維度相互關聯、協同作用，全面且深入地反映債券績效。通過明確評價維度、科學確定指標權重與評價標準，以及構建綜合評價與反饋機制，為政府專項債券績效評價提供了系統、科學的方法與工具。這不僅有助于政府部門全面了解債券資金使用效益與項自實施成效，及時發現并解決問題，優化資源配置，還能增強投資者信心，促進政府專項債券市場健康、穩定發展，為地方經濟建設與社會公共服務提升持續注入強勁動力。

參考文獻：

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