高速公路PPP項目投融資模式與財務管理對策研究

引言

隨著我國經濟社會的快速發展，交通基礎設施建設需求日益增長。作為交通基礎設施的重要組成部分，高速公路的投資規模不斷擴大。但僅僅依靠傳統的政府財政投人已難以滿足高速公路建設的巨大資金需求。在此背景下，PPP模式作為一種創新的項目融資方式應運而生。PPP模式能夠充分利用社會資本，減輕政府財政壓力，提高項目建設和運營效率。然而，PPP項目涉及主體多、周期長、風險高，對財務管理提出了更高要求。如何選擇適合的投融資模式并加強PPP項目財務管理，成為推動高速公路PPP項目健康發展亟待解決的重要問題

一、高速公路PPP項目投融資特點分析

（一）資金需求規模巨大

高速公路建設投資額普遍較大，這主要由其工程特性所決定。高速公路項目通常涉及大量的土地征用、復雜的地形處理、橋梁隧道建設以及沿線服務設施建設，工程量龐大且技術要求高。這種巨額資金需求使得許多中小型投資機構難以獨立參與，形成了較高的資金準入門檻。通過PPP模式，可以有效整合政府和社會資本的資源優勢，降低單一投資主體的資金壓力。政府與社會資本簽訂長期合作協議，明確權責劃分和收益分配機制，為社會資本提供相對穩定的投資預期，從而激發其參與高速公路建設的積極性，解決因資金壁壘導致的私人資本參與不足問題。

(二)投融資決策復雜性高

高速公路PPP項目投融資決策具有多維度的復雜性。首先，高速公路作為準公共產品，其投融資決策不僅需要考慮市場因素，還需兼顧政府政策導向、區域協調發展戰略以及社會公平等多方面因素。這種多元考量使決策過程更為復雜。其次，高速公路項目的投資回報目標設定也較為特殊，不同于一般商業項目追求利潤最大化，高速公路PPP項目需要在保障公共利益的前提下，合理確定投資回報率和風險分擔比例，平衡政府與社會資本雙方利益，這是投融資協議談判的核心難點。此外，高速公路建設周期長、運營期限長，增加了投融資決策的不確定性。在項目全生命周期內，宏觀經濟環境、交通流量、政策法規等關鍵因素都可能發生變化，這要求投融資決策具有前瞻性和靈活性，以應對長期不確定風險。

（三)風險分擔機制多元

與傳統政府主導的高速公路建設模式相比，PPP模式下的風險分擔呈現多元化特征。在傳統模式下，項目風險主要由政府承擔，容易導致政府債務風險集中，增加財政壓力。而在PPP模式下，政府與社會資本根據“風險分配最優\"原則，將不同類型的風險分配給最適合管理該風險的主體承擔。通常，政府主要承擔政策風險、規劃風險等宏觀層面的不確定性；社會資本則主要承擔融資風險、建設風險、運營風險等微觀層面的不確定性。這種風險分散機制有效降低了單一主體的風險承擔壓力，提高了整體風險管控效率。風險分擔的合理性直接影響項目的可行性和可持續性?？茖W的風險分擔機制既能激勵社會資本提高效率，又能保障政府公共利益，實現雙方合作共贏。

二、高速公路PPP項目投融資與財務管理面臨的挑戰

(一)投融資模式選擇不當

在高速公路PPP項目實踐中，投融資模式選擇不當是普遍存在的問題。一些項目盲目照搬其他地區的經驗，未充分考慮本地區交通需求特點、經濟發展水平和財政承受能力，導致項目運營后面臨嚴重的財務困境。具體表現為：一是未綜合考慮項目性質與模式適配性，導致后期運營收入遠低于預期；二是未能科學測算項目收益，過于樂觀估計交通流量，高估項目收益；三是投資回報機制設計不合理，激勵約束機制不到位，未能有效平衡政府、社會資本與使用者三方利益。投融資模式選擇不當不僅導致項目融資困難、成本高，還可能引發后續一系列合同糾紛和管理困境，嚴重影響了項目的可持續發展3]

(二)融資結構不合理

當前，我國高速公路PPP項目融資結構普遍存在著資本金比例偏低、債務融資比例過高的問題。過高的債務比例，一方面加重了項目的還本付息壓力，增加財務風險；另一方面也影響了項目收益水平，削弱社會資本的投資積極性。導致這一問題的原因是多方面的，一些地方政府承諾固定回購或給予過高投資回報率，導致社會資本偏好債務融資而非股權融資，這進一步加劇了融資結構失衡。此外，在項目準備階段，前期論證不足、財務測算失實，低估項目資本金需求，也是導致資本金比例偏低的重要原因。融資結構不合理給高速公路PPP項目財務管理和項目本身的可持續發展帶來嚴峻挑戰，因此有必要采取針對性的優化措施。

（三)風險控制能力不足

與傳統工程項目相比，高速公路PPP項目具有建設周期長、運營期限長、不確定因素多等特點，對參與各方的風險管控能力提出更高要求。高速公路PPP項目實踐普遍存在風險控制意識淡薄、風險控制手段單一、風險應對機制不健全等問題，風險管理流于形式，風險控制能力明顯不足已成為掣肘項目成功實施的關鍵障礙。在風險識別方面，缺乏對相關風險的全面梳理和分析，風險清單不完整，風險評估流于表面；在風險分配方面，存在風險分擔機制不健全、責任邊界不清晰、風險分擔不合理等問題；在風險應對方面，缺乏針對性的風險應對預案和處置機制，一旦風險發生，往往陷入被動。

（四）財務信息不透明

伴隨著高速公路PPP項目的蓬勃發展，各界對提高項目財務透明度、加強信息公開的呼聲日益高漲。但在現實中，不少PPP項目仍然存在財務信息披露不全面、不規范、不及時等問題，損害各方利益，引發社會質疑。主要表現在：一是信息披露內容不全面，重大事項披露不充分；二是信息披露標準不統一，口徑不一致，相關財務指標缺乏可比性；三是信息披露時效性差，滯后現象嚴重，難以反映項目實時狀況；四是信息披露渠道不暢通，披露平臺建設滯后，公眾獲取信息存在一定難度。究其原因，既有相關制度規范缺失、約束不力的因素，也有項自參與方主動披露意識不強、信息公開能力不足的原因。

三、高速公路PPP項目投融資模式與財務管理的對策分析

（一)科學選擇投融資模式

選擇合適的投融資模式是高速公路PPP項目成功的關鍵。高速公路項目的投融資模式選擇可從多方面人手進行優化：建立科學的項目分類評估體系至關重要。項目管理者應根據項目的區位條件、交通流量預測、資金需求、預期收益等因素，對高速公路PPP項目進行分類評估，明確項目的商業屬性和公益屬性，為投融資模式選擇提供科學依據

投融資模式設計的創新值得探索。管理團隊可針對不同類型高速公路項目的特點，靈活設計混合式投融資模式，如 政府補貼\"“TOT+RO\"等，以實現風險與收益的合理匹配。“預期收益共享、超額收益分成”機制的引入，有助于調動社會資本積極性，降低政府財政風險。合同設計者為應對外部環境變化和不可預見風險，應在項目合同中預設合理的調整和退出機制，明確政府回購、股權轉讓、合同終止等條件和程序，為各方提供有序退出通道，以此降低投融資模式選擇失當帶來的長期負面影響。

(二)優化融資結構

破解融資難題，關鍵在于優化項目資本結構，積極拓寬融資渠道，著力構建股債結構合理、多元投融資并舉的融資格局。一方面，要合理設置項目資本金比例。項目管理者應綜合考慮項目收益水平、融資成本、風險分擔等因素，在充分測算的基礎上確定適度的資本金比例，避免過度負債導致的高杠桿風險。在此基礎上，項目公司可積極爭取財政資金投入，用好用足專項建設基金、產業投資基金等股權投資，為項目增信提供有力支撐。

另一方面，要創新債務融資方式。管理團隊可積極爭取開發性金融、政策性金融支持，盤活開發銀行貸款、長期限貸款等低成本資金。項目公司可穩步推進項目收益權、特許經營權質押貸款，拓寬抵質押物范圍。同時，積極發展資產證券化融資，盤活存量資產，優化負債結構，實現自身融資結構的可持續發展。

(三)加強預算管理

預算管理作為高速公路PPP項目財務管理的核心環節，貫穿項自全生命周期。項自公司應構建科學完善的預算管理體系，確保資金使用效率與成本控制的有效性。在預算編制環節，項目公司應建立以項目為中心的全面預算體系，涵蓋建設期資本支出、運營期收入、費用和現金流等多維度內容。

預算團隊應充分考慮建設進度計劃、交通流量預測等關鍵因素，對重大不確定因素采用情景分析法，增強預算應對外部變化的適應性。在預算執行控制方面，項目公司應建立月度、季度、年度三級預算執行分析制度，以便及時發現執行偏差并分析原因。對超預算事項，要嚴格執行調整審批程序，加強重點項目資金監控。項目公司可引入預算執行預警系統，對異常情況及時預警并采取應對措施。

（四）優化資金管理

高速公路PPP項目資金規模龐大、周期長，科學的資金管理對項目成功至關重要。項目公司首先應加強資金籌集管理，根據項目需求計劃測算資金缺口，制定分階段、多渠道的籌集方案。建設期應合理平衡股權與債權融資比例；運營期可探索資產證券化等創新融資方式，降低融資成本，優化債務結構。

項目公司應加強與銀行的合作，利用現金管理工具實現余額結構化管理，提高閑置資金收益。對于階段性閑置資金，項目公司可在保證安全性和流動性前提下，選擇適當金融產品進行增值管理。在資金風險管理方面，項目公司應建立現金流預警機制，定期開展壓力測試，提前識別潛在風險。針對利率風險，可運用金融衍生工具進行對沖；針對流動性風險，應建立多層次流動性儲備，確保資金鏈安全。

(五)加強稅務管理

高速公路PPP項目涉稅事項復雜，科學的稅務管理對優化項目財務績效具有重要意義。項目公司應在項目籌備階段開展全面涉稅分析，研究項目涉及的增值稅、企業所得稅、土地使用稅等主要稅種及優惠政策。針對PPP項目的特殊性，深人分析特許經營權攤銷、政府補助、資產移交等關鍵環節的稅務處理，識別潛在稅務風險點，為投融資決策提供支持。當然，稅務籌劃要合法合規、量身定制。

在項目設計階段，合理規劃公司注冊地、組織形式；在合同簽訂階段，科學安排交易結構；在運營階段，合理利用稅收優惠政策，依法降低稅負。項目公司應建立長效的稅務合規管理機制，配備專業的稅務人員，健全稅務管理制度，規范發票管理、納稅申報等基礎工作。同時，項自公司應加強與稅務機關的溝通，及時了解政策變化，主動咨詢復雜業務的處理方法。

（六）完善會計核算體系

高速公路PPP項目具有合同復雜、周期長、金額大等特點，需要建立規范精細的會計核算體系。項目公司財務部門應根據PPP項目特性，設計科學的會計科目體系和核算口徑，特別是對特許經營權確認、政府補助、移交資產等特殊業務，制定專門的會計處理指引。會計體系設計應兼顧監管要求與管理需要，確保既符合會計準則規定，又能滿足內部精細化管理需求。

在特許經營權會計處理方面，項目公司應正確區分“金融資產模式”與“無形資產模式”，或采用混合模式進行確認計量。項目公司應強化會計核算內部控制，規范會計憑證、賬簿和財務報告管理，建立科學的檔案管理制度。針對PPP項目重大交易事項，要建立專門審核機制，必要時聘請外部專家評估咨詢，以便提高會計處理的專業性和權威性。

結束語

高速公路PPP項目對加快交通基礎設施建設、緩解地方政府財政壓力具有重要意義。但PPP項目同時也面臨著諸多財務管理挑戰，需要采取有針對性的應對措施。通過科學選擇投融資模式、優化融資結構、加強財務管理等措施，高速公路PPP項目的財務管理水平將得到顯著提升。未來，隨著PPP模式的不斷成熟和完善，高速公路PPP項目的財務管理也將進一步優化創新，并為推動交通基礎設施高質量發展貢獻更大力量。

參考文獻：

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[5]趙浩.PPP項目投融資的風險管理及對策.中國鄉鎮企業會計，2022(07):89-91.

作者簡介：李韶熔 (1993.10-) ，女，漢族，河南平頂山人，本科，項目公司財務管理負責人，經濟師，研究方向：項目投融資管理。