兒童健康治理現代化：美國經驗與中國路徑

中圖分類號：R179 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7615（2025）04-0088-14

DOI ：10. 15958/j. cnki. jywhlt. 2025.04. 009

2020年4月1日，世界衛生組織出版《2030年免疫議程：不讓任何人掉隊的全球戰略》（以下簡稱《議程》），制定了2021—2030 年的全球總體免疫愿景與戰略，以確保在任何情況以及生命的任何階段都不讓任何人掉隊。《議程》不僅將免疫視為享有身心健康基本權利的重要影響因素，而且是對未來的投資，因為免疫可以挽救生命，保護人群健康；可以提高國家的生產力和應變能力；可以使世界更安全、更健康、更繁榮[]。早在2016年中共中央、國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》就提出：推進健康中國建設，是全面建成小康社會、基本實現社會主義現代化的重要基礎，是全面提升中華民族健康素質、實現人民健康與經濟社會協調發展的國家戰略，是積極參與全球健康治理、履行

2030年可持續發展議程國際承諾的重大舉措[2]。建設健康中國，全民健康是根本目的。2019年7月9日，健康中國行動推進委員會推出的《健康中國行動（2019—2030年）》指出：牢固樹立“大衛生、大健康”理念，堅持預防為主、防治結合的原則;以鄉（鎮、街道）為單位，適齡兒童免疫規劃疫苗接種率保持在 90% 以上[3]。2021年10月29日國家衛生健康委印發的《健康兒童行動提升計劃（2021—2025年）》[4]及2022年4月27日國務院辦公廳印發的《“十四五”國民健康規劃》都規定：2025年以鄉（鎮、街道）為單位，適齡兒童免疫規劃疫苗接種率大于 90% 的約束性目標[5]。兒童免疫接種問題是國家健康優先發展戰略的重要組成部分，是衛生領域、教育領域的重要議題，兒童人學疫苗接種要求是一個最廣泛意義上的教育問題[6]。國內關于兒童健康治理現代化的研究多聚焦兒童衛生方面的法治建設、政策體系與技術路徑。在法治建設方面，倡議推進兒童健康立法，完善相關法律體系；在政策方面，聚焦衛生治理，探討如何從醫療、醫保與醫藥的“三醫”協同建構兒童健康保障政策；在技術路徑方面，重視信息化建設，依托大數據提升兒童健康治理水平[9]。在我國，學校作為多主體協同治理機制的重要因素并未受到足夠重視，而美國已有從教育史的視角展開相關研究的著作[10]。本文以健康與健康治理現代化的基本理論分析為基礎，總結美國兒童免疫接種治理的經驗，反思我國兒童入學免疫接種的治理路徑，以期為健康中國建設提供參考。

鮮明的價值導向，并將這種價值導向滲透至教育的全領域，真正呈現中國發展特色。兒童健康治理是一項系統工程，健康的多維度與治理的多要素參與導致了健康治理的復雜性，本文僅從健康的免疫預防維度，探尋兒童健康治理現代化的基本理論問題，并揭示治理過程中的價值教育引領。

（一）健康概念的歷史演進

健康這一概念具有歷史性。世界衛生組織提出的健康概念不斷改進，內涵不斷豐富，對人的身體、精神與社會等多方面提出要求。1948年，《世界衛生組織憲章》將健康定義為：健康是一種身體、精神和社會完全幸福的狀態，而不僅僅是沒有疾病或虛弱[]。這一概念成為經典定義，打破了將健康視為不生病的單一理解，同時強調精神與社會層面的完好狀態，反映了二戰后人們希望在一個健康社會和平生活的美好愿望。1978年《阿拉木圖宣言》重申：健康是一種完全的身心健康和社會福利狀態，而不僅僅是沒有疾病或虛弱，這是一項基本人權，且實現盡可能高標準高水平的健康是一項最重要的全球性社會目標[12]。1986 年世界衛生組織在《渥太華促進健康憲章》中進一步提出：健康是日常生活的資源，而不是生活的自的；健康是一個積極的概念，強調社會和個人資源以及身體能力；健康促進行動意味著制定健康的公共政策，通過立法促進保健公平[13]。2021年世界衛生組織在《21世紀的健康挑戰》中對健康概念的界定回歸了1948年的框架，再次強調健康是身體、精神與社會三個方面完好狀態[14]

一、兒童健康治理現代化及其價值教育導引

中國式現代化要求中國的現代教育要有

縱觀健康概念的發展歷史，國際社會對于健康的認識打破了傳統身體不生病的單一內涵的界定，指向人的身體、精神與社會三個層面的整體健康觀。整體健康觀將健康視為人的基本權利，是日常生活的資源，甚至是獲取資源的能力，從積極的方面看待健康，反映了社會生活的變化與對和平、公平、公正的美好生活的期待。這一概念背后折射出的美好生活理念，強化了其內涵演變的合理性，加之世界衛生組織的地位和影響，迅速成為被普遍接受的概念并產生深遠影響。在政治學領域，醫療政治學轉向了健康政治學，健康政治學的主題是國家權力、專業權力、公民權利、企業利益和社會總體的健康福利[15]。在社會學領域，醫療社會學逐漸轉向健康社會學，健康社會學力主研究對象要從醫療服務拓展至健康相關領域，并提出先健康管理后醫療救治的新理念[16]。但是，整體健康觀缺乏清晰度和可測量性，因此受到質疑。例如：健康的社會維度指向個體之外，無法用以衡量個體健康狀態[17] 。

本文認同整體健康觀及健康管理在先的理念，但由于問題過于宏大且極其復雜，本研究限于健康管理中身體管理方面預防傳染病的免疫接種問題。本文所指的兒童，按聯合國《兒童權利公約》的界定，為18歲以下的任何人。

（二）健康治理現代化及其價值教育導引

治理是廣泛運用于政治、經濟與社會研究中的一個概念。不同于政府統治的強權威控制性，治理是利益的不斷調和與聯合行動的過程，治理的實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作[18]。具體而言，治理追問三個基本問題：治理目標，即為什么治理；治理主體，即誰來治理;治理方式方法，即怎么治理。

治理現代化是治理水平的動態現代發展過程，治理水平的核心是治理過程中的制度供給與執行能力，因此，治理現代化就是治理過程中制度供給能力的現代化與制度執行能力的現代化。健康治理現代化的核心是健康治理目標、治理主體與治理方式上的現代特性，具有價值引導功能。治理的過程也是教育的過程，且是具有明確價值導向的教育。

治理目標上追求善治，實現最大化公共利益。《世界衛生組織憲章》指出：健康權是每個人的基本權利；全人類健康是實現和平與安全的基礎，有賴于個人與國家的充分合作；各國在健康促進與疾病，尤其是傳染病防控領域的不均衡發展，構成全人類的共同威脅;兒童的健康發展至關重要[11]。健康權的核心精神在于強調個人的權利、責任心與集體價值，個人要為人類的健康做貢獻[17]。免疫接種不僅可以保護個體安全，群體免疫效應還可以對社區進行保護。追求公共利益最大化的善治目標，就是要將兒童免疫接種作為個人的基本權利，對自己健康負責的同時，也要為他人健康負責，力求公共利益與個人權利的平衡。最大化公共利益的治理目標具有價值教育導向作用，有導向的價值教育的最大難題是個體利他性與利己性的關系，二者表面上沖突，實際上并不相悖，因為利他中蘊含著個體的最基本利益[19]

治理主體上突破政府權力作為單一主體的傳統，改變統治權力的自上而下運行模式，是政府與公民社會權力網絡的縱橫建構，是政黨、政府、企業與經濟組織及公民多主體的良好互動。免疫接種作為公共衛生安全的重要屏障，從目標、資源、制度及其執行都需要政府的支持，政府是制度的最重要供給者。社會團體作為社會權力的代表，也會積極表達自身的權利訴求，進而影響政府的決策。

治理方式上是多元主體的協同共治。在觀念上堅守1948年聯合國倡導的基本原則，接納享有可達到的最高健康標準是每個人的基本權利的理念，在免疫接種上避免因種族、宗教、政治信仰、經濟或社會條件的差異而產生歧視。在具體路徑上，政府對人民的健康負責，在健康方面取得的任何成就是所有人的福祉，所以個人在知情同意的前提下要和國家積極合作。政府在執政黨領導下，對兒童的免疫接種進行立法，以解決免疫過程中出現的任何不利于幾童健康的問題，通過政策建立相應的免疫制度。民眾的利益訴求對于政策問題的形成有重要影響，也會成為制度執行中的動力或阻礙。具體到免疫規劃的制定、免疫接種的實施、免疫記錄系統的運用及效果的評估等，都在法律的規范之下，遵循了民主與法治，多元主體協同共治的治理機制。

二、兒童免疫接種治理制度的美國經驗

疫苗接種在美國已有二百年的歷史，兒童免疫是重中之重，通過學校人學推行免疫接種是最重要的治理經驗。1855年馬薩諸塞州頒布《確保疫苗普遍接種法》，率先對兒童入學提出疫苗接種要求：兒童進入公立學校必須接種疫苗，否則家長或監護人每年將被處以5美元的罰款[20]。之后的一個世紀，在與疫病的漫長斗爭中這一人學要求發揮了積極作用，出現了州內立法的第一個發展時期。20世紀中期后，聯邦政府積極介入兒童疫苗接種，通過政策指導各州完善立法，形成聯邦政府指導與各州協同共建的發展格局，推出了一系列聯邦法案：1955年、1962年先后頒布實施《脊髓灰質炎疫苗接種援助法》[21]和《疫苗接種援助法》[22]，授權財政撥款資助各州；1986年，里根政府推出《國家兒童疫苗傷害法》[23]，為疫苗傷害提供賠償；1993年，克林頓政府通過《兒童綜合免疫法》[24];2010年，奧巴馬總統簽署了《患者保護和平價醫療法》[25]，將免疫接種納人醫保;等等。

美國早期學校疫苗法的實施效果并不理想。由于疫苗歷史短暫，質量尚待提高，早期使用過程中出現一些不良反應，加上民眾缺乏科學認識，對接種疫苗的猶豫自然產生。疫苗對于醫生也是新事物，部分醫生在1885年成立美國反疫苗協會，對疫苗的有效性及安全性等問題提出質疑與論辯[6]。為了回應反對意見，更有效地推行疫苗接種，1894年馬薩諸塞州修訂了疫苗接種法案，在原有接種要求及處罰條款基礎上，增加了醫療豁免條款，由于身體原因不適合接種的兒童免予接種要求。聯邦政府權力介入的1962年法案，提出反對疫苗接種者無須強制接種，民權運動中個體權利意識高漲，掀起反疫苗浪潮。政府迫于政治壓力，將豁免政策擴大至宗教與個人自由領域，形成宗教豁免與哲學豁免，奠定了醫療豁免、宗教豁免與哲學豁免并存的發展格局。兒童入學接種法的歷史是強制與豁免博弈的歷史，體現了鮮明的治理特征。

（一）聯邦政府與州政府的治理制度供給

兒童免疫接種制度供給是由聯邦、各州與社會力量共同參與實現的。聯邦政府與各州政府依據疫病發展情況適時提出政策議題，充分回應民眾訴求，制定相應法案，搭建基本制度框架。

1.聯邦政府在疫苗接種政策方面發揮方向引導作用

“聯邦政府有權力，也可以說是道德義務，去創造條件提供基本公共衛生服務。”[26]75“理論上，美國聯邦制只授予聯邦政府有限的權力按照權力列舉條款，聯邦政府只能依照憲法專門授權開展行動。為實現公共衛生目的，聯邦政府的主要權力包括稅收與支出和規制州際貿易的權力。這些權力使得國會可以獨立授權，以增加對公共衛生服務的財政資助，并對危害公眾健康的私人活動進行直接或間接規制。”[26]77在公共衛生領域，聯邦、州與地方三級政府同時行使權力，但三者沖突時聯邦法律擁有優先權，其影響是廣泛與深遠的。回顧兒童人學疫苗接種法，聯邦政府推行的美國疫苗接種政策始于1955年頒布實施的《脊髓灰質炎疫苗接種援助法》，成熟于1962年的《疫苗援助法案》。聯邦政府對政策的干預通常以提供資金援助的方式體現，聯邦向各州提供年度財政撥款用于免疫計劃制定、疫苗研發、疫苗購買以及州和地方衛生人員的薪金、相關實驗費用等。除提供資金外，聯邦政府在疫苗傷害賠償、打破免疫鴻溝、實現平等保護、對公眾的宣傳教育以及兒童免疫登記制度的建立方面發揮了重要引領作用。

2.兒童入學免疫接種立法權在各州且依 附于州的警察權

《美國聯邦憲法第十修正案》規定：憲法未授予美國聯邦、也未禁止授予各州的權力，分別保留給各州或人民[27]。“權力保留原則認為，國家可以行使所有政府固有的權力，即所有既未授予聯邦政府也未禁止授予各州的必要治理權力。其中，兩項具體權力：警察權（保護健康、安全、福利和社會道德）和國家親權（保護未成年人、無行為能力或某些情況下全體國民的利益），表明保障社會福祉是州的固有權力。”[26]77警察權作為州的固有權力，在保障公共利益時，可以在聯邦憲法和州憲法框架內對自主、隱私、結社和自由等私人利益以及契約自由、使用財產自由等經濟利益保留限制權[26]90。在公共衛生脈絡下，各州行使的警察權就包括預防接種[26]92。也就是說，法律規定在保障公共利益時可以限制個人利益，所以，美國各州兒童入學免疫接種法是州行使警察權的結果。馬薩諸塞州于1855年頒布的《確保疫苗普遍接種法》開了將疫苗接種作為兒童進入公立學校的條件之先河，19世紀后期，幾經修訂的法案堅守了兒童入學接種疫苗的防疫陣地，歷經1905年著名的“雅各布森訴馬薩諸塞州案”及1922年的“查克特訴金案”，明確了州立兒童人學免疫接種法的合憲性，為州內立法并行使其警察權奠定了堅實的法律基礎。目前所有州都規定學生必須接種針對特定傳染病的疫苗才能人學[28] 。

（二）專家學者及民間組織對治理制度實施的影響

制度實施除了需要各級政府縱向權力的領導外，專家學者與民間組織這一橫向社會權力的廣泛影響是美國健康治理的重要特色。

1.專家負責疫苗推薦與效果評估

一是適時推薦疫苗更新接種規劃。縱觀美國兒童人學免疫接種的歷史，不難發現接種疫苗名單是不斷變化與豐富的。隨著醫學的發展，接種疫苗的種類由少到多，由最初的預防天花的惡性傳染病到相對溫和的疾病（如麻疹），由最初的預防疾病到后來力求根除疾病。推薦接種疫苗由美國疾病控制與預防中心免疫實踐咨詢委員會（ACIP）負責，委員會成員由美國衛生與公眾服務部部長通過申請和提名程序選出的學科專家組成，包括疫苗學、免疫學、兒科學及內科學等。專家們經過認真研究后，提出接種建議，確保建議接種疫苗的安全性和有效性。2025年初，ACIP發布的疫苗接種建議包括27種疫苗[29]。目前，兒童人學要接種的疫苗大致包括：白百破疫苗，乙型流感嗜血桿菌疫苗，麻疹、腮腺炎和風疹疫苗，肺炎球菌結合疫苗，脊髓灰質炎疫苗，水痘疫苗，流感疫苗，人乳頭瘤病毒疫苗，輪狀病毒疫苗，甲型肝炎及乙型肝炎疫苗[30] O

二是負責評估法案實施效果。對全國兒童免疫情況進行跟蹤調查與評估，是掌握兒童接種疫苗覆蓋率的重要舉措。美國疾病控制與預防中心通過專業團隊支持國家免疫調查工作，第一次調查的數據收集工作始于1994年，數據用于監測國家、州、地方以及部分地區2歲兒童的疫苗接種覆蓋率。2018年再次對這個年齡段的兒童進行了全國免疫接種調查[31]。2006 年對13—17 歲青少年展開調查。此外，每年的10月至次年的6月都會對兒童的流感疫苗接種情況進行調查[32] 。2021年首次對美國各地兒童保育疫苗接種法進行全面評估的研究項目得出如下結論：幾乎所有的州都要求接種百日咳疫苗、乙型肝炎疫苗、B型流感疫苗、滅活的脊髓灰質炎疫苗、麻疹、腮腺炎和風疹疫苗、肺炎球菌結合疫苗和水痘疫苗[33]。目前，這項評估工作仍在持續進行中。

2.民間組織對疫苗接種的支持與反抗

在制度執行的過程中，來自社會的影響不容小，其影響方向完全不同。

一方面，一些民間組織堅定支持疫苗接種。例如：Immunize.org是總部位于明尼蘇達州圣保羅市的非營利性組織，該組織致力于確保醫療保健專業人員和公眾了解疫苗接種各方面的最新情況，并倡導消除疫苗接種障礙的政策，在由患者、家長、醫療保健組織和政府衛生機構組成的免疫社區內促進有關疫苗安全性、有效性和使用的交流。所設的疫苗信息需求與免疫聯盟網站和美國疾病控制與預防中心（CDC）合作，更快捷地為家長及從業者提供相關信息[34]。30 多年來，因提供信息的準確與可靠性，疫苗信息需求與免疫聯盟網站獲得了美國疾病控制與預防中心的認可。

另一方面，一些民間組織堅決反對疫苗接種。傳染病的歷史也是人類與疾病斗爭的歷史，自18世紀末詹納發明天花疫苗以來，兒童出生后適時接種疫苗成為人類預防傳染病的重要手段，持有接種證明成為兒童入學的重要條件，否則父母會被罰款，在疫情可能嚴重的情況下會強制要求接種與再次接種。與入學法相伴而行的是反疫苗接種運動，反疫苗接種群體成立了各種組織：1879年成立的美國反疫苗聯盟，1885年成立的美國反疫苗協會，1908年成立的美國反疫苗聯盟，1918年成立的美國醫學自由聯盟，等等。這些組織的核心成員包括三類群體：一是對病癥原理有不同認識的醫生。他們對于病菌理論的接受有一個過程，因而成為第一批反疫苗接種者。二是非專業人員。這個群體對學區進行訴訟，批評兒童人學疫苗接種違背憲法，其影響力使一些州的很多人形成兒童入學疫苗接種要求違憲的認識。三是商業利益集團。一些集團創始人借醫療自由的口號，反對任何旨在加強政府對醫療實踐的控制的立法，疫苗接種問題由科學問題演變為經濟利益問題。醫療與自由的關聯，使豁免由醫療發展為宗教信仰及個人信奉的自由哲學，形成了醫療豁免、宗教豁免與個人哲學豁免并存的格局[]。

（三）工具開發與入學寬限使治理機制不斷完善

為準確掌握兒童入學疫苗接種法的實際效果，聯邦政府支持各州開發免疫信息系統；為滿足義務教育法強制入學要求，學校疫苗法對于人學也有靈活要求。

1.開發免疫信息系統

1993年頒布的《兒童綜合免疫法》要求建立兒童免疫跟蹤系統，以監測兒童免疫接種狀況。《兒童綜合免疫法》規定聯邦政府承諾向1996年10月1日前全面投入使用跟蹤系統的州撥款，以資助州內免疫跟蹤系統的建設與運行[24]。由此，各州先后開發各自的免疫信息系統。事實上，至1995年，要求提供免疫接種證明作為人學必要條件的州，通常會要求學校保存免疫接種記錄。至少有47個州規定要向衛生部門、學校或托兒所報告免疫信息。其中，32個州要求向州或地方衛生部門報告免疫接種情況，44個州要求學校接收每名學生的免疫接種證明并保存個人免疫接種記錄，25個州將這一職責延伸至托兒所或其他幼兒機構[35]。2012 年的一項研究顯示：接受聯邦贈款授權建立信息跟蹤系統的州的比例，1995年為 25% ，2000 年為47% ，2010年為 66% 。其發展目標為：到2020年0一6歲兒童參與免疫信息系統的比例大于 95% 。由于各州各自立法，法案內容不一致，不利于信息在全國范圍內的交換[36]

2.臨時入學與寬限期

人學接種疫苗的要求與義務教育法強制入學相沖突，為保障兒童入學接受教育，入學疫苗接種法對臨時入學、寬限期及強制執行條款作出相應規定，但各州相關規定存在差異。有45個州和華盛頓特區明確允許學生臨時注冊入學，有5個州（阿拉巴馬州、亞利桑那州、馬薩諸塞州、俄克拉荷馬州和南卡羅來納州）不允許臨時入學。有22個州和華盛頓特區允許學生在寬限期內上學，而其余各州不允許有寬限期。在寬限期的時間限制上，6個州少于兩周，15個州在2至4周之間，2個司法管轄區超過一個月；12個司法管轄區規定了對托兒所的處罰，而所有51個司法管轄區都規定了對違規學生和家長的處罰。35個州和華盛頓特區的處罰將學生排除在外，15個州除排除學生外還有額外處罰（針對家長或監護人的包括輕罪指控、罰款和移交給衛生部門等）[33] C

三、健康治理現代化進程中中國兒童免疫接種治理的路徑

我國自1978年啟動國家級免疫行動，推出4種疫苗（卡介苗，口服脊髓灰質炎疫苗，白喉、破傷風和百日咳疫苗，麻疹疫苗），以預防6種疾病。2008年衛生部發布《擴大國家免疫規劃實施方案》，將國家免疫規劃疫苗增加到14種，可預防15種傳染病。據估算，1978—2007年間，全國麻疹、百日咳、白喉、脊髓灰質炎、結核、破傷風等6種疾病的發病率和死亡率大幅下降，降幅達 99% 以上；通過普及兒童免疫，減少脊髓灰質炎、結核病、百日咳、白喉、破傷風、麻疹等疾病發病3億多人，減少死亡400萬人[37]。據世界衛生組織報告：2000年我國已達到無脊髓灰質炎病毒傳播的目標[38]。2004 年修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》規定：“國家對兒童實行預防接種證制度。國家免疫規劃項目的預防接種實行免費。醫療機構、疾病預防控制機構與兒童的監護人應當相互配合，保證兒童及時接受預防接種。”[39]2019 年12月1日起施行的《中華人民共和國疫苗管理法》規定：國家實行免疫規劃制度；國家對兒童實行預防接種證制度；兒童人托、入學時，托幼機構、學校應當查驗預防接種證[40]。歷經四十余年的免疫發展，我國終于出臺了有關兒童入學疫苗接種的相關法案。在教育治理現代化進程中，我們可以參考美國的一些好的做法和成功經驗，不斷完善我國兒童免疫接種治理路徑。

（一）在制度供給上補短板

充分發揮國家權力的領導作用，完善法律體系建設，立法要求兒童人學疫苗接種，提高健康治理的制度供給能力與水平。

1.加強公共衛生立法的價值教育導向

第一，明晰權責。一方面，要重視法理研究，解決公共利益與個人權利沖突問題。美國兒童入學接種的合憲性雖已確立，但在公共衛生領域關于公共利益與個人權利的紛爭至今仍未結束。《中華人民共和國傳染病防治法》提出：國家對兒童實行預防接種證制度，且國家免疫規劃項目的預防接種實行免費。《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》第二十一條規定：“國家實行預防接種制度，加強免疫規劃工作。居民有依法接種免疫規劃疫苗的權利和義務。政府向居民免費提供免疫規劃疫苗。”[41] 如何理解并置的權利與義務是個問題。接種疫苗的權利，源自我國憲法確立的公民的健康權，是每個公民的個體健康權，同時也包括公共健康權，不是個體的自由選擇權，而是受益權，國家免費為公民提供健康服務保障公共利益。疫苗接種的義務以受益權為前提，出于自然理性，為保障公共利益、個人利益可以進行一定的讓渡[42]。明確公民的疫苗接種權利是受益權而非自由權，這就確立了價值導向，有助于防止疫苗接種實踐中的“疫苗猶豫”與“搭便車”現象。另一方面，要跟蹤醫學進展，確保因身體原因不能接種某種疫苗的兒童免除接種義務，或提供更個性化、更安全的免疫方案。

第二，重視救濟。厘清預防接種異常反應的國家救濟責任，充分發揮救濟制度救濟與監督的雙重功能。美國于1986年通過《國家兒童疫苗傷害法》，確立由國家疫苗傷害賠償信托基金支付的限額不超過25萬美元的補償計劃；1993年發布的《兒童綜合免疫法》要求進一步擴大和改進國家疫苗傷害賠償計劃。《中華人民共和國疫苗管理法》第五十二條規定：“預防接種異常反應，是指合格的疫苗在實施規范接種過程中或者實施規范接種后造成受種者機體組織器官、功能損害，相關各方均無過錯的藥品不良反應。”[40]第五十六條明確規定：“國家實行預防接種異常反應補償制度。實施接種過程中或者實施接種后出現受種者死亡、嚴重殘疾、器官組織損傷等損害，屬于預防接種異常反應或者不能排除的，應當給予補償。補償范圍實行目錄管理，并根據實際情況進行動態調整。”[40]補償費用出自各級財政部門的預防接種經費。

《中華人民共和國疫苗管理法》對預防接種異常反應的認定上有兩個前提條件：一個是疫苗，另一個是接種服務。二者考查的都是民事侵權責任，考量疫苗生產者與上市許可持有人是否提供了合格的疫苗，以及疫苗接種服務者是否實施了規范接種。在概念界定上還有一個關鍵詞：相關各方均無過錯。屬于異常反應或者不能排除為異常反應的都給予補償。因為免疫規劃疫苗的接種是政府實施的強制性行為，其法律屬性是行政行為，國家作為行政主體，應承擔因自身行政行為引起的各種法律責任，因此，免疫規劃疫苗接種行為遭受損害的受種者有權主張國家賠償[43]。同時，更要發揮監督功能，確保疫苗質量安全，接種服務科學規范。

2.為兒童入學疫苗接種立法

美國學齡兒童的完全免疫接種率大于95% ，學齡前兒童的完全免疫接種率小于65% [35]。兒童人學疫苗接種法是美國公認的保障預防接種的最有效措施。自2016年《“健康中國2030”規劃綱要》頒布以來，國家加快了公共衛生立法進程，建設健康中國的戰略目標十分明確，在防控傳染病上以預防為主。但除了《中華人民共和國疫苗管理法》，鮮少有關于兒童入學疫苗接種的相關要求。直到2021年，國家衛生健康委辦公廳與教育部辦公廳聯合制定的《兒童入托、入學預防接種證查驗辦法》才規定：托育機構、幼兒園和學校在兒童人托、人學時必須查驗預防接種證，查驗工作要在入學30日內完成；對需要補種疫苗的兒童，要引導并監督其完成補種，并于當年12月底之前再次查驗[44]。《國家免疫規劃疫苗兒童免疫程序及說明（2021年版）》規定：國家免疫規劃疫苗接種時間都在6周歲及以內完成，未按照推薦年齡完成國家免疫規劃規定劑次接種的小于18周歲的人群應盡早進行補種，盡快完成全程接種，優先保證國家免疫規劃疫苗的全程接種[45]。要實現這一目標，為兒童人學接種疫苗進行立法顯得必要且迫切。只有立法，才能最有效地保障預防接種得以實施，減少接種疏漏。

（二）在制度執行上重視多方協調共治

健康治理現代化，需要教育治理體系不斷完善，需要治理能力不斷提高，在實踐中摸索適合國情的治理機制，充分發揮黨的領導作用，政府、社會組織與公民廣泛參與合作，構建縱橫協調的權力網絡，形成國家與社會共同治理的新格局。

1.加大政府的投入力度，健全投入機制

美國兒童人學疫苗接種由各州立法，聯邦政府的權力介入主要通過財政撥款進行，包括對國家免疫規劃的設計、疫苗研究、生產與接種、相關工作人員進行支持以及對疫苗傷害進行賠償等，為保障公共衛生安全提供了大力支持。與此同時，國家免疫規劃的實施還打開了醫療保險通道，2010年頒布的《平價醫療法案》明確規定將美國免疫實踐咨詢委員會（ACIP）推薦的疫苗納人醫保范圍。《“健康中國2030”規劃綱要》提出：繼續實施擴大國家免疫規劃，適齡兒童國家免疫規劃疫苗接種率維持在較高水平，建立預防接種異常反應補償保險機制[2]。為此，國家倡導加大投人力度，健全投入機制。各級政府要將免疫經費納人本級政府預算，要對經濟欠發達地區給予資助，同時充分調動社會與個人投資積極性，成立用于疫苗采購的獨立信托基金，服務國家免疫接種規劃。數據顯示：2017年我國兒童人均免疫規劃支出為72美元，全球平均水平為82美元，美國為102 美元[46]。有學者提出將醫療保險基金作為國家免疫規劃疫苗的融資渠道，將疫苗納入醫療保險計劃[47]。這或許是提高貧困地區免疫接種率的一種路徑。當然，醫療保險不能完全代替政府投人，政府有義務向居民免費提供免疫規劃疫苗。

2.積極采納專家建議，適時擴大國家免 疫規劃

免疫規劃疫苗，是指居民應當按照政府的規定接種的疫苗，包括國家免疫規劃確定的疫苗，省、自治區、直轄市人民政府在執行國家免疫規劃時增加的疫苗，以及縣級以上人民政府或者其衛生健康主管部門組織的應急接種或者群體性預防接種所使用的疫苗。本文僅討論國家免疫規劃常規接種疫苗。

世界衛生組織建議針對所有兒童的常規免疫接種包括卡介苗、乙型肝炎、小兒麻痹癥、百白破疫苗、乙型流感嗜血桿菌、肺炎球菌（結合疫苗）、輪狀病毒、麻疹、風疹、人乳頭瘤病毒共計10種疫苗，其他附帶條件的推薦為13 種[48] O

2007年衛生部印發的《擴大國家免疫規劃實施方案》規定：“（一）在現行全國范圍內使用的乙肝疫苗、卡介苗、脊灰疫苗、百白破疫苗、麻疹疫苗、白破疫苗等6種國家免疫規劃疫苗基礎上，以無細胞百白破疫苗替代百白破疫苗，將甲肝疫苗、流腦疫苗、乙腦疫苗、麻腮風疫苗納入國家免疫規劃，對適齡兒童進行常規接種。（二）在重點地區對重點人群進行出血熱疫苗接種；發生炭疽、鉤端螺旋體病疫情或發生洪澇災害可能導致鉤端螺旋體病暴發流行時，對重點人群進行炭疽疫苗和鉤體疫苗應急接種。通過接種上述疫苗，預防乙型肝炎、結核病、脊髓灰質炎、百日咳、白喉、破傷風、麻疹、甲型肝炎、流行性腦脊髓膜炎、流行性乙型腦炎、風疹、流行性腮腺炎、流行性出血熱、炭疽和鉤端螺旋體病等15種傳染病。”[49] 2022年政府發布的《“十四五”國民健康規劃》提出：根據需要適時調整國家免疫規劃疫苗種類[5]

美國兒童人學接種要求的一個特點是適時擴容，目前已將世界衛生組織向所有國家免疫規劃推薦的四種疫苗即人乳頭瘤病毒疫苗（HPV）、b型流感嗜血桿菌疫苗（Hib）、肺炎球菌結合疫苗（PCV）和輪狀病毒疫苗（RV）納人國家免疫規劃名單。盡管中國國內生產這些疫苗，但國家免疫規劃并不包括這些疫苗。在194個世衛組織成員國的疫苗接種計劃中， 82.5% 的國家納入了PCV疫苗， 66.5% 的國家納入了HPV疫苗， 99% 的國家納入了Hib疫苗， 59.8% 的國家納入了輪狀病毒疫苗[47]。由此可見，我國將這四類疫苗納入國家免疫規劃是必要的。

3.實施基于證據的媒體宣傳策略

疫苗猶豫是免疫規劃疫苗接種的重要障礙之一。在美國歷史上，媒體是反疫苗者參與反學校疫苗戰爭的重要力量，早期反疫苗接種的各協會組織編寫書籍、宣傳冊，撰寫論文、發行期刊等，質疑疫苗的安全性及疾病的致病機理，嚴重影響了公眾對疫苗的認知。20世紀70年代，在政府的敦促下，媒體廣泛宣傳疫苗，倡導為兒童接種疫苗[50]。20 世紀80年代初，反疫苗接種者則利用電視宣傳疫苗導致的傷害事件，引發了父母對疫苗的擔憂。

反思雙方的媒體大戰，核心問題在于公眾的科學認知不完善。公眾需要的是基于證據的溝通，這能讓我們更好地理解1998年《柳葉刀》上關于麻腮風疫苗引發兒童自閉癥的研究為什么讓兒童父母陷入恐慌。疫苗不僅可以預防傳染性疾病，降低發病率與致死率，保護個體的生命，廣泛接種疫苗還可以形成“群體免疫”，保護公共健康。疫苗是最經濟的傳染病防控手段，對2011—2020“疫苗十年”間94個中低收入國家的評估表明：國家規劃疫苗接種的凈收益是投人成本的16 倍[51]。接種疫苗，不僅可以節省疫苗可預防疾病的治療費用，還可以保障勞動力。《中華人民共和國疫苗管理法》要求：有關疫苗的宣傳報道應當全面、科學、客觀、公正[40]。只有這樣，才能消除公眾對疫苗的質疑，掃除傳染病防控的障礙，保障公共衛生安全。

4.建立全國互聯的免疫信息系統

美國免疫信息登記要求始于1993年頒布的聯邦《兒童綜合免疫法》。目前，美國有41個州、華盛頓特區和紐約市規定：免疫信息系統或從中獲得的正式記錄副本是入學或入托兒所接種疫苗的有效證明。44個轄區允許學校或兒童保育人員直接訪問系統；11個轄區明確限制訪問；22個轄區允許學校和托兒所人員填寫系統記錄，但把權限限制為衛生保健專業人員，如學校的護士或負責免疫接種衛生官員[52]。在州一級免疫報告法的推動下，各州分別建立免疫信息系統，跟蹤兒童免疫接種的個人信息

為實施健康中國戰略，《中華人民共和國疫苗管理法》提出：國家實行疫苗全程電子追溯制度，建立全國疫苗電子追溯協同平臺，整合疫苗生產、流通和預防接種全過程追溯信息，實現疫苗可追溯[40]。如果能將健康信息平臺與疫苗追溯系統整合，將有助于高效安全的免疫接種，提高傳染病的防控能力。

四、結語

兒童健康是建構健康社會的重要議題，是教育領域的大問題。在國家治理現代化的大背景下，幾童健康治理研究應該受到重視。本文基于聯合國的整體健康觀與國內健康管理理念，從兒童免疫接種的微觀視角透視兒童健康治理，提出應為我國兒童免疫接種進行立法。在美國，學校疫苗法是公共衛生領域的重要舉措，把接種疫苗作為兒童入學基本條件，為保護美國兒童身體健康做出了重要貢獻。綜觀其發展歷程，立法的影響因素復雜多樣。在立法與執行過程中，聯邦政府、各州政府、地方政府、專家學者與社會組織等多方力量相互交織，形成縱橫交錯的權力網絡，共同形成美國兒童健康治理的復雜情況。總之，美國在兒童健康治理中的制度供給與實施以及不斷完善的各種舉措，值得借鑒。在中國兒童健康治理現代化進程中，應始終堅持這樣的價值導向：尊重個人權利，但又不允許絕對的個人自由，強調個人權利與公共利益相協調。

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Modernization of Child Health Governance ： American Experience and Chinese Paths

HOU Sufang（Faculty of Education，Northeast Normal University，Changchun，Jilin，China，）

Abstract：Building a Healthy China and achieving the health of all citizens is an important development strategy for the country.The concept of comprehensive health which prioritizes a prevention-first approach while integrating prevention with treatment stands as a fundamental principle of health governance.Concerning about childrens physical and mental health while improving health governance capability has become the issue of the times. Current research on child health governance in China mainly focuses on medical and health perspectives，exploring policy frameworks，institutional mechanisms，and technology. However，the role of schools as indispensable actors within governance systems remains underemphasized. How to carry out school health governance and harness its value in leading is a significant issue in health governance.This paper reviews the basic concepts of child health and the modernization of health governance， highlighting the value orientation that health governance should prioritize public interests over private rights. It then examines the experience accumulated in child health governance through the U.S. and proposes that to advance the modernization of child health governance in China，eforts should be made to strengthen the governance system for child immunization，enhance the value education orientation in public health legislation，consider schools as crucial elements in child health governance mechanisms，and legislate for child immunization upon school enrollment. In terms of implementation，the paper emphasizes multiple factors collaboration and governance. Specific suggestions include increasing government investment and improving investment mechanisms，actively considering expert advice， timely expanding the national immunization program，implementing evidence-based media communication strategies， establishing a nationwide interconnected immunization information system，to support the construction of a Healthy China and promote the integration of disease and health issues into the field of education research.

Key words：child health； health governance；school immunization law；value education；healthy China

（責任編輯：楊 波梁昱坤）