我國(guó)義務(wù)教育投資與負(fù)擔(dān)模式改革探究

摘要：柏拉圖的《理想國(guó)》有豐富的國(guó)家教育思想，這一思想對(duì)我國(guó)義務(wù)教育投資與負(fù)擔(dān)模式的改革有著重要啟示。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育投資與負(fù)擔(dān)模式經(jīng)歷了高度集中的國(guó)家供給模式、主體多元的綜合供給模式和適度集中的國(guó)家供給模式等3個(gè)階段的變革，變革的過(guò)程體現(xiàn)了國(guó)家教育思想的轉(zhuǎn)變。綜合《理想國(guó)》的國(guó)家教育思想和我國(guó)改革發(fā)展的實(shí)際，我國(guó)政府在改革義務(wù)教育投資和負(fù)擔(dān)模式時(shí)，應(yīng)注重對(duì)教育決策權(quán)的把握，突出政府在提供義務(wù)教育中的主體地位，加大對(duì)義務(wù)教育的投資力度，并進(jìn)一步合理劃分地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。

關(guān)鍵詞：理想國(guó)；國(guó)家教育思想；義務(wù)教育；投資與負(fù)擔(dān)模式

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.16.059

柏拉圖作為古希臘偉大的哲學(xué)家，在哲學(xué)領(lǐng)域的貢獻(xiàn)影響深遠(yuǎn)，同時(shí)，他也是世界上極具影響力的教育理論家和實(shí)踐家，其教育思想豐富且深刻，集中體現(xiàn)在其代表作《理想國(guó)》之中。書(shū)中詳述了學(xué)前教育與終身教育、音樂(lè)與體育、男女平等等豐富的教育思想及國(guó)家教育思想等。其中，關(guān)于國(guó)家在教育中地位和作用的相關(guān)論述對(duì)推動(dòng)我國(guó)義務(wù)教育投資與負(fù)擔(dān)模式的改革有重要的借鑒意義。

1 《理想國(guó)》的國(guó)家教育思想的內(nèi)涵

柏拉圖在《理想國(guó)》中極力倡導(dǎo)建立一種正義理性的社會(huì)，而建立這樣的社會(huì)的主要途徑就是教育。他倡導(dǎo)從城邦成員中挑選出合適的人，對(duì)他們開(kāi)展有針對(duì)性的教育培養(yǎng)工作，讓他們具備理想城邦所必需的諸多品質(zhì)，諸如智慧、勇敢、節(jié)制、正義等，使他們能夠有效參與城邦事務(wù)的管理，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，最終建立理想的城邦。

依照柏拉圖的見(jiàn)解，城邦的特質(zhì)歸根結(jié)底取決于個(gè)體的特質(zhì)。因此，一旦明確了城邦中的正義，便能借助由大到小的思路探尋出個(gè)人的正義。在柏拉圖構(gòu)建的理想城邦里，依據(jù)金銀銅鐵理論，把人劃分成 “生產(chǎn)者”“護(hù)衛(wèi)者”“統(tǒng)治者” 三類，他們分別履行 “生產(chǎn)”“保衛(wèi)”“統(tǒng)治” 的職能。各類人群進(jìn)行合理分工，各自履行職責(zé)，共同構(gòu)建理想城邦的階層體系。并且，這三種人各自體現(xiàn)出不同的特質(zhì)：“生產(chǎn)者” 的特質(zhì)為節(jié)制，節(jié)制意味著一種良好秩序，也就是對(duì)某些快樂(lè)和欲望的管控。“護(hù)衛(wèi)者” 的特質(zhì)是勇敢，勇敢的護(hù)衛(wèi)者更易于信奉既定法律，不會(huì)被苦惱、欲望等因素左右。“統(tǒng)治者” 的特質(zhì)是智慧，這種智慧能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)國(guó)家的有效管理，促使公共利益最大化，有利于社會(huì)整體福利的提升。和城邦對(duì)人的需要相對(duì)應(yīng)，個(gè)人的靈魂也由3個(gè)方面組成：其一是人們用于思考推理的部分，可稱其為靈魂的理性層面；其二是人們用以感知愛(ài)、饑餓、口渴等部分，可將其稱作心靈的非理性部分或者欲望層面；最后一個(gè)則是人們用來(lái)發(fā)怒的那個(gè)部分，也就是激情。正義的城邦，就是“每個(gè)人都必須在國(guó)家中承擔(dān)最契合自身天性的職務(wù)”，而正義的人，就是讓理智、激情與欲望能夠相互協(xié)調(diào)，各自發(fā)揮作用，其中起到協(xié)調(diào)作用的是節(jié)制，它讓三者互不干擾，各自做好分內(nèi)之事。公民教育的意義在于培養(yǎng)正義的公民，建立正義的理想城邦[1]。

在柏拉圖構(gòu)建的“理想國(guó)”框架中，擁有卓越理性的智者被定位為城邦治理的核心力量。通過(guò)系統(tǒng)性遴選與歷練，這類智者既能獲得守護(hù)共同群體的思辨能力，亦能秉持服務(wù)公眾的奉獻(xiàn)精神。唯有由此類兼具智慧與德性的“理想統(tǒng)治者”執(zhí)掌權(quán)柄，方可使完美城邦從理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。柏拉圖的教育哲學(xué)強(qiáng)調(diào)，首先，教化能提升個(gè)體理性認(rèn)知水平，塑造通曉事理的公民群體，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)；其次，早期啟蒙教育對(duì)人的行為范式具有奠基作用，通過(guò)培育遵紀(jì)守法的行為慣性，可為政權(quán)穩(wěn)固提供保障；更重要的是，系統(tǒng)化培育能塑造公民的智識(shí)修養(yǎng)、果敢品格、自制能力及公正意識(shí)，這些德性要素共同構(gòu)成了維系政治生態(tài)平衡的基石，并促進(jìn)優(yōu)良文化的傳承。而教育帶來(lái)的這些功能有明顯的社會(huì)獲益傾向，因此，教育投資應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)，尤其是義務(wù)教育。

2 我國(guó)義務(wù)教育投資與負(fù)擔(dān)模式的歷史變遷

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育投資與負(fù)擔(dān)的模式經(jīng)歷了一系列變化的過(guò)程，國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人在教育中承擔(dān)的責(zé)任幾經(jīng)變遷。

2.1 高度集中、統(tǒng)一計(jì)劃的國(guó)家供給模式（1949—1977）

教育投資與負(fù)擔(dān)模式由經(jīng)濟(jì)管理體制決定。在新中國(guó)成立至改革開(kāi)放期間，我國(guó)實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)產(chǎn)生與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的高度集中、統(tǒng)一計(jì)劃的供給模式。首先，中央政府在教育管理體系中占據(jù)關(guān)鍵地位，決定著教育的發(fā)展規(guī)劃、實(shí)踐路徑、財(cái)務(wù)保障、場(chǎng)地建設(shè)、人員聘用等，同時(shí)在教育財(cái)政收支政策以及相關(guān)制度的決策方面擁有主導(dǎo)權(quán)，對(duì)各級(jí)各類義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)施行分級(jí)管理模式。其次，教育計(jì)劃與財(cái)政能力脫節(jié)，財(cái)政與事權(quán)“兩張皮”。主管教育且熟知教育的部門(mén)沒(méi)有財(cái)權(quán)，擁有教育財(cái)權(quán)的部門(mén)不參與教育計(jì)劃的制定，使得教育計(jì)劃往往超過(guò)國(guó)家財(cái)政的承受能力，導(dǎo)致教育發(fā)展規(guī)模大起大落[2]。

2.2 主體多元、公主民輔的綜合供給模式（1978—2000）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，注重發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源過(guò)程中的積極作用，相應(yīng)產(chǎn)生與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的主體多元、公主民輔的義務(wù)教育綜合供給模式。根據(jù)變“藏富于國(guó)”為“藏富于民”的思想，這一階段國(guó)家和個(gè)人的財(cái)富分配發(fā)生巨大變化，居民收入持續(xù)上升而政府的財(cái)政收入持續(xù)下降，赤字財(cái)政明顯且社會(huì)對(duì)教育的需求不斷增加。教育的范圍和教育的程度都不斷有新的需求出現(xiàn)，教育的供需矛盾突出，由此帶來(lái)了義務(wù)教育投資和負(fù)擔(dān)模式的轉(zhuǎn)變。教育經(jīng)費(fèi)管理相應(yīng)改成“中央和地方兩級(jí)財(cái)政切塊安排”的管理體制，教育投資的權(quán)限下放至省級(jí)政府，同時(shí)實(shí)行“預(yù)算包干，結(jié)余留用”的辦法，加大學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，提高經(jīng)費(fèi)使用效率。此外，1985年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》明確，將基礎(chǔ)教育的管理權(quán)歸屬地方，同時(shí)倡導(dǎo)多渠道籌措教育資金，義務(wù)教育投資與負(fù)擔(dān)模式在發(fā)展過(guò)程中逐步成型，其特點(diǎn)是以國(guó)家各級(jí)財(cái)政撥款以及征收專門(mén)用于教育的經(jīng)費(fèi)作為主要資金來(lái)源，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)多種補(bǔ)充途徑籌集教育經(jīng)費(fèi)，這些途徑包括收取學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、獲取校產(chǎn)收入、接受社會(huì)捐贈(zèng)、開(kāi)展集資活動(dòng)，還有設(shè)立教育基金等，以此構(gòu)建起多渠道的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌措體系。

2.3 適度集中、以縣為主的國(guó)家供給模式（2001年以來(lái)）

2000年以前，我國(guó)教育面臨著體量大、任務(wù)重的局面，與此同時(shí)，有限的財(cái)政收入使得政府在教育財(cái)政保障方面存在明顯短板，此時(shí)，義務(wù)教育的部分資源供給只能由公民承擔(dān)。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家財(cái)政收入的困難逐漸得到緩解，政府逐步具備了承擔(dān)義務(wù)教育資源供給的能力，與此同時(shí)，公民的教育負(fù)擔(dān)過(guò)重成為制約教育發(fā)展的主要障礙之一，從而引發(fā)社會(huì)的熱議。基于此，對(duì)我國(guó)義務(wù)教育的投資與負(fù)擔(dān)模式進(jìn)行改革和調(diào)整迫在眉睫。在此背景下，適度集中、以縣為主的國(guó)家供給模式順勢(shì)誕生。2001年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》，緊接著，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，這一系列舉措基本確立了“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的義務(wù)教育供給模式。從義務(wù)教育財(cái)政管理體制的角度而言，實(shí)現(xiàn)了從過(guò)去高度分散狀態(tài)向適度集中的轉(zhuǎn)變，將原本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村承擔(dān)的資金籌措職責(zé)劃歸給縣級(jí)政府；就義務(wù)教育的籌資模式來(lái)說(shuō)，著重強(qiáng)調(diào)了政府對(duì)義務(wù)教育的投資責(zé)任，開(kāi)展稅費(fèi)改革，取消了面向農(nóng)民征收的教育集資和教育附加，積極推行免費(fèi)義務(wù)教育政策。這些舉措使得義務(wù)教育財(cái)政籌資模式從“主體多元、公主民輔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢Ｕ稀⒓泄┙o”，強(qiáng)化了政府在義務(wù)教育財(cái)政融資方面的責(zé)任，從根本上結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)依靠公民投入來(lái)興辦義務(wù)教育的局面。

3 我國(guó)義務(wù)教育投資與負(fù)擔(dān)模式亟待解決的問(wèn)題

3.1 義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入仍顯不足

黨的十八屆三中全會(huì)著重指出，要緊緊圍繞更有效地保障和改善民生、推動(dòng)社會(huì)公平正義，深入推進(jìn)社會(huì)體制改革。具體而言，要通過(guò)收入分配制度改革的方式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。教育尤其是義務(wù)教育，作為政府提供的公共服務(wù)的重要組成部分，仍需要政府在財(cái)政支出上予以大力支持。根據(jù)教育部發(fā)布的教育財(cái)政數(shù)據(jù)，截至2024年，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比例已經(jīng)連續(xù)12年超過(guò)4%，這在一定程度上緩解了教育經(jīng)費(fèi)短缺的狀況。然而，鑒于社會(huì)對(duì)教育規(guī)模和質(zhì)量的要求不斷攀升，教育系統(tǒng)長(zhǎng)期面臨的問(wèn)題依舊是經(jīng)費(fèi)需求持續(xù)增長(zhǎng)與有限的經(jīng)費(fèi)供給能力之間的矛盾。另外，步入后4%時(shí)代，教育經(jīng)費(fèi)在不同受教育群體中分配的公平性以及經(jīng)費(fèi)的使用效率，已經(jīng)受到政府及社會(huì)的高度關(guān)注。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的規(guī)模及成效仍有待提升。

3.2 政府的教育財(cái)政支出效率有待實(shí)踐檢驗(yàn)

我國(guó)政府具有多個(gè)層級(jí)架構(gòu)，各級(jí)政府共同承擔(dān)著教育財(cái)政供給的責(zé)任。依據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，國(guó)家公共物品適宜中央政府集中供給，而地方性公共物品由分散的地方政府來(lái)供給則更具效率。義務(wù)教育是具有典型空間外溢特性的地方公共品。一般來(lái)說(shuō)，大多數(shù)接受義務(wù)教育的學(xué)生會(huì)選擇本地就業(yè)，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，因此，地方政府應(yīng)是義務(wù)教育的主要受益方。但與此同時(shí)，地方之間的發(fā)展不均衡使得本地接受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的學(xué)生流向其他地區(qū)，尤其是由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，對(duì)于這類公共物品，若僅由某一地方政府供給，存在不合理性之處。合理的義務(wù)教育投資與負(fù)擔(dān)模式應(yīng)當(dāng)是在地方政府提供義務(wù)教育以契合當(dāng)?shù)鼐用衿玫耐瑫r(shí)，高一層級(jí)政府要給予財(cái)政補(bǔ)助。2019年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，明確了各級(jí)政府在義務(wù)教育領(lǐng)域的責(zé)任，優(yōu)化了教育財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，但政策執(zhí)行的效果，仍有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

3.3 公辦和民辦義務(wù)教育質(zhì)量的差異造就了教育不公平

雖然，我國(guó)目前義務(wù)教育領(lǐng)域已經(jīng)全面實(shí)行免除學(xué)雜費(fèi)，看似實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育階段的公平，但實(shí)質(zhì)內(nèi)部不公平的現(xiàn)象依然存在。其中，不同投資主體投資的教育質(zhì)量差異造就了更大的教育不公平。目前我國(guó)義務(wù)教育階段，大量民辦義務(wù)教育的質(zhì)量?jī)?yōu)于公辦教育。在中國(guó)這種高度篩選型的社會(huì)中，家庭條件好的孩子，有機(jī)會(huì)接受優(yōu)質(zhì)的民辦義務(wù)教育，獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而更有機(jī)會(huì)接受優(yōu)質(zhì)的高等教育。而我國(guó)高等教育的狀況正好相反，優(yōu)質(zhì)的高等教育均為公辦，于是，家庭條件好的孩子通過(guò)對(duì)義務(wù)教育的投資獲得了更多國(guó)家教育財(cái)政的支持（優(yōu)質(zhì)高等教育的支出大部分來(lái)源于國(guó)家財(cái)政支持）。而家庭條件差的孩子正好相反，教育的不公平現(xiàn)象更為突出，且更容易從教育角度形成階層固化。因此，義務(wù)教育公平難以實(shí)現(xiàn)[3]。

4 《理想國(guó)》中的國(guó)家教育思想對(duì)推動(dòng)改革的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義

柏拉圖在《理想國(guó)》中提出的國(guó)家教育思想對(duì)當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育投資和負(fù)擔(dān)模式的改革有重要指導(dǎo)意義。

4.1 政府應(yīng)牢牢把握教育的決策權(quán)

《理想國(guó)》中闡述的教育思想具有明顯的政治屬性。柏拉圖所著的《理想國(guó)》里，他構(gòu)想了一套完備的學(xué)校體系。從早期教育開(kāi)始，一直到最終選拔出擔(dān)任執(zhí)政者職務(wù)的人才，構(gòu)建起了一個(gè)典型的“金字塔”型教育制度。該教育制度由國(guó)家負(fù)責(zé)運(yùn)作，私人無(wú)權(quán)干涉教育事務(wù)。國(guó)家借助這樣的體系，向民眾傳播自身的思想與意志，達(dá)成并維護(hù)自身統(tǒng)治。習(xí)近平總書(shū)記在北京大學(xué)師生座談會(huì)上指出，“人才培養(yǎng)一定是育人和育才相統(tǒng)一的過(guò)程，而育人是本。人無(wú)德不立，育人的根本在于立德。這是人才培養(yǎng)的辯證法”。立德樹(shù)人有著顯著的時(shí)代特性，其根本任務(wù)是隨著歷史發(fā)展而具體變化的。新時(shí)代，立德樹(shù)人的根本任務(wù)便是培育社會(huì)主義建設(shè)者和接班人，培養(yǎng)擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)以及我國(guó)社會(huì)主義制度，立志為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)奮斗終身的可用之才。因此，國(guó)家應(yīng)牢牢把握教育的決策權(quán)，講究教育的政治原則。

4.2 突出政府在義務(wù)教育資源供給中主體地位，加大經(jīng)費(fèi)投入

柏拉圖《理想國(guó)》中的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是教育由國(guó)家提供。在他的教育體系中，人從出生開(kāi)始，就由國(guó)家委以專人進(jìn)行教養(yǎng)，各階段人員的選拔和教育也均由國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)行，相應(yīng)的教育支出也由國(guó)家承擔(dān)。柏拉圖的這一思想對(duì)西方教育經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的形成具有積極作用。義務(wù)教育是具有較大外部經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)品，即義務(wù)教育的受益者不僅是個(gè)人，更重要的是國(guó)家。通過(guò)普及義務(wù)教育不僅會(huì)使受教育者得到能力的提升，產(chǎn)生更高的經(jīng)濟(jì)效益，更重要的是普及義務(wù)教育帶來(lái)的居民素質(zhì)普遍提升，對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定有著巨大的作用。因此，根據(jù)外部經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品供給的特點(diǎn)，義務(wù)教育的投資與負(fù)擔(dān)主體必然是國(guó)家。目前，由于教育財(cái)政供給不足的制約，國(guó)家鼓勵(lì)民辦教育的發(fā)展，彌補(bǔ)義務(wù)教育供給不足，但政府在義務(wù)教育投資和負(fù)擔(dān)中的主體地位不容動(dòng)搖。我國(guó)公辦義務(wù)教育存在明顯的供給側(cè)結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象，人民對(duì)優(yōu)質(zhì)公辦義務(wù)教育的需求與落后的公辦義務(wù)教育供給之間的矛盾成為了義務(wù)教育領(lǐng)域的主要矛盾之一，這也間接促成了更大的教育不公平。因此，政府應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)公辦義務(wù)教育質(zhì)量的關(guān)注，加大經(jīng)費(fèi)投入，不斷縮小公辦義務(wù)教育與民辦義務(wù)教育質(zhì)量的差距，進(jìn)一步促進(jìn)教育公平[4]。

4.3 合理劃分各級(jí)政府義務(wù)教育的事權(quán)與財(cái)權(quán)

柏拉圖的《理想國(guó)》全篇的核心思想是探討正義的內(nèi)涵。城邦的正義是在城邦中則體現(xiàn)為做自己應(yīng)做的事情，即“每個(gè)人必須在國(guó)家里執(zhí)行一種最適合他天性的職務(wù)”，而個(gè)人正義便是“使得互不干涉自己做自己的事”。無(wú)論是城邦還是個(gè)人，正義都是各司其職，完成自己的事。對(duì)于各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，各司其職，完成各自職責(zé)，便是社會(huì)正義的彰顯。當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分仍存在一定的錯(cuò)位，由此導(dǎo)致不同政府在公共物品供給方面存在相互推諉，進(jìn)而使得某些責(zé)任難以落到實(shí)處，義務(wù)教育便是如此。1994年分稅制改革后，國(guó)家的財(cái)權(quán)上移，而類似義務(wù)教育等事權(quán)下移，導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，制約了地方義務(wù)教育的發(fā)展。2016年以來(lái)，國(guó)家逐步推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，并對(duì)義務(wù)教育領(lǐng)域的事權(quán)和財(cái)權(quán)進(jìn)行了明確界定，這也正是柏拉圖關(guān)于正義理論在實(shí)踐中的重要體現(xiàn)。

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