科技創新和產業創新融合視閥下的制度創新

在百年未有之大變局加速演進的背景下，科技創新與產業創新的深度融合已成為重塑全球競爭格局的核心變量。黨的二十大報告明確要求“推動創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈深度融合”。習近平總書記在參加十四屆全國人大三次會議江蘇代表團審議時，進一步提出江蘇在“挑大梁”中要著力“在科技創新和產業創新融合上打頭陣”，這既是對江蘇制造業大省地位的積極肯定，更是對江蘇在新發展格局中發揮戰略支點作用的深層期待。當前，科技創新與產業創新的互動關系正從線性傳導向生態共生的范式躍遷，當區域創新要素密度達到臨界規模后，單純政策疊加易出現邊際效益遞減，唯有通過制度重構實現“創新要素 × 制度環境”的乘數效應，方能打通“創新孤島”，釋放新動能。本研究圍繞如何破解創新要素流動壁壘、構建市場主導的資源配置機制、激活多元主體協同創新勢能等命題展開，旨在為江蘇加快建設具有全球影響力的產業科技創新中心戰略進程提供制度優化建議。

一、江蘇科技創新與產業創新融合的制度短板

作為全國制造業大省江蘇，制造業增加值已連續14年位居全國第一，高新技術產業產值占規模以上工業總產值的 50% 以上。然而，在推進科技創新與產業創新深度融合的過程中，仍面臨制度性短板，集中體現在政策協同性不足、市場導向機制不健全、平臺載體效能不足、人才結構性矛盾突出等方面。

政策協同性不足，制度性摩擦顯著。江蘇近年來出臺了“1650”現代產業體系建設方案，推動16個先進制造業集群、50條重點產業鏈整體發展，并通過“揭榜掛帥”“產業強鏈”行動等政策促進科技與產業深度融合。然而，當前科技政策與產業政策仍分屬不同部門管理，缺乏橫向統籌，導致政策碎片化，形成“縱向強、橫向弱”的結構性矛盾。一是存在部門壁壘，政策整合不暢。江蘇的科技創新政策主要由省科技廳牽頭，而產業政策則由省工信廳、省發展改革委、地方政府等多個部門分別推進，政策制定缺乏系統整合。例如，省內多個市級政府在支持集成電路產業發展時，科技部門側重研發資助，產業部門偏向生產基地建設，而地方政府則關注招商引資，這種各自為政的行為導致科技成果從研發到量產的鏈條缺乏貫通，創新資源錯配嚴重。二是科研與產業“兩張皮”，忽視產業應用。江蘇部分城市過度強調科研“高精尖\"指標（專利數量、論文發表等），對科技成果的產業化關注較少。以蘇州生物醫藥產業為例，盡管蘇州工業園區集聚了大量生物醫藥領域的高校和研發機構，2023年該領域專利授權量達5000多件，但實際轉化落地的不到 30% 。科研成果未能有效進入產業鏈，影響科技對經濟的實際貢獻。三是“政策孤島”導致企業辦事成本高。科技、產業政策存在“政策孤島”現象，不同部門的政策難以銜接。例如，南京某高端裝備制造企業反映，在申報科技研發項目補助和產業化設備投資補貼時，需要同時向省科技廳和省工信廳分別申請，由于審核標準不同，該企業的產業化項目被認為“不符合研發要求”，研發項目因“未達到生產規模”而被拒絕，最終政策扶持落空。

市場導向機制不完善，要素配置效率偏低。江蘇的科技創新投入仍以政府主導為主，市場力量未能充分激發，主要表現為風險投資參與不足、科技企業融資難、需求側激勵缺失等。一是過度依賴財政資金，市場資本投入不足。2023年，江蘇全社會研發經費投入強度為 3.29% ，但其中企業自有資金的研發投入占比僅為 55% ，低于廣東的 65% 和浙江的 60% 。部分企業過度依賴政府補助和科研資金，缺乏市場化投資支持。江蘇高新技術企業中，依靠政府補貼的占比高達 40% ，而風險投資支持的僅 20% 。以無錫某光伏企業為例，該企業擁有自主研發的高效硅片技術，但由于技術仍處于中試階段，缺乏市場認可，難以獲得銀行貸款和風投支持，導致項目難以落地。這反映出江蘇在高科技產業孵化過程中，市場資本參與不足，創新成果易陷入“死亡之谷”。二是需求側政策激勵不足，創新市場牽引力不強。江蘇目前的創新支持政策仍以供給端補貼為主（研發費用加計扣除、技術成果轉化補貼等），面向市場應用的需求側激勵較少。例如，江蘇在政府采購創新產品、首購首用政策上執行力度不夠，2023年江蘇政府采購本地科技型企業產品的金額占比僅10% ，低于浙江的 20% 。

平臺載體效能不足，協同創新網絡薄弱。江蘇的科研平臺較多，但大部分停留在基礎研究階段，缺乏中試熟化、成果轉化、應用示范等環節，導致科研成果難以落地。一是研發投入強度相對滯后，原始創新能力不足。江蘇的研發投入強度（ 3.29% ）仍落后于北京（ 6.73% ）上海（ 4.34% ）廣東（ 3.54% ），尤其在原始創新領域，基礎研究投入僅占全省研發經費的 7.5% ，低于北京的 15% 。二是中試平臺缺失，成果轉化難。江蘇目前缺乏成熟的中試放大平臺，科技成果從實驗室到產業化的通道不暢。以南京某高校的新能源材料技術為例，該校研發了一種新型電池材料，但由于省內沒有匹配的中試平臺，該技術只能外包給廣東的第三方機構進行測試，這導致成果轉化周期被延長2年以上。

人才結構性矛盾突出，產教融合深度不夠。江蘇雖擁有較強的科教資源，但產業對接不足，導致高端人才供需錯配。一是“卡脖子”領域高端人才缺口大。江蘇在集成電路、人工智能、工業軟件等領域的人才供需存在嚴重失衡。例如，江蘇半導體行業從業人員不足5萬人，遠低于廣東的8萬人，EDA設計、芯片制造等高端人才稀缺，導致部分企業不得不依賴國外技術團隊。二是職業教育與產業脫節。江蘇的職業院校數量雖多，但專業設置與產業需求匹配度較低。例如，2023年江蘇制造業中高級技工需求占比 45% ，但技工院校培養的相關人才僅占30% ，供需缺口高達 15% 。以常州某精密機床企業為例，該企業招聘5軸數控機床技工，連續半年招不到合適人才，導致企業不得不從德國高薪引進技術人員。

二、國際經驗與啟示

針對上述問題，考察德國、日本、美國等創新強國的經驗做法，可以為江蘇提供有益的借鑒。這些地區通過制度設計優化和政策激勵，實現了科技與產業的高效銜接，形成了產學研協同創新的良好生態。

德國：建立產學研緊密銜接的應用研究機構網絡與完善的產業創新支持體系。一是應用研究機構橋梁作用突出。德國的弗勞恩霍夫協會作為歐洲最大的應用科學研究機構，在全國設有70多家研究所，致力于為產業提供定制化研發服務。其經費約30% 來自政府基礎資助，其余 70% 通過與企業和公共項目的合同研究獲取，呈現明顯的“需求牽引”導向。這種經費模式促使研究所緊貼產業需求，幫助企業跨越基礎研究到產業化的“死亡之谷”。各研究所大多依托高校設立，超過一半的研究所所長由合作高校教授擔任，學生也廣泛參與項目研發，實現科研人才培養與企業實踐并行，保障了創新成果順利向產業轉移。德國還實行“雙軌制”職業教育，學校傳授理論，企業提供實踐，研究機構參與指導，90% 以上學生在企業實習中完成畢業論文，從源頭上促進了人才鏈與創新鏈、產業鏈融合。二是政策激勵產學研協作與區域集群。德國聯邦政府推出“尖端集群競賽”等計劃，以競爭方式支持最具潛力的產業集群。該計劃在2007一2017年擇優扶持了15個區域創新集群，提供總計約6億歐元資助企業、大學、政府共建創新網絡。同時，實施研發稅收激勵等政策（如2020年起研發費用抵免），并通過“工業4.0”等國家戰略整合資源，引導企業數字化轉型。通過上述舉措，德國有效地打通了從科學發現到產業應用的鏈條，形成了“科研機構 + 企業聯盟 + 政府支持”的創新生態，使其制造業長期保持全球競爭力，高附加值產業不斷涌現。德國經驗表明，設置專業化的中介機構和激勵機制，對消除產學研壁壘、促進技術商品化至關重要。

日本：構建政產學協同的創新體系，通過法律和政策保障產學研合作的深入開展。一是完善技術轉移制度。日本于20世紀90年代末借鑒美國Bayh-Dole法，實施《技術許可機構法》（TLO法），批準設立若干技術許可機構（TLO）作為產學橋梁，協助高校科研人員申請專利并將專利許可給企業。通過賦予高校對政府資助研究成果的知識產權處置權，日本大學的科研成果轉化顯著加速，技術轉移辦公室數量和專利許可收入大幅增長。二是鼓勵人才雙向流動。日本政府推動實施“Cross一Appointment”（交叉任職）制度，允許研究人員同時在大學、公立研究機構和企業任職，在多平臺開展研發和教學工作。這種制度設計打破了人才在不同機構間流動的壁壘，促使企業專家走進高校，高校教授走向產業，促進了知識在產學之間的雙向交流。三是產學研合作項目和平臺。日本文部科學省與經濟產業省密切協作，推出“產學官合作推進會”等機制，資助大學與產業界共建聯合研究中心、產學研合作研究生院等。如筑波科學城集聚了大學和國家研究機構，與產業界共同開展前沿研究；產業技術綜合研究所（AIST）等公共研究機構亦與企業建立聯合實驗室或研究聯盟，共同攻關產業關鍵技術。在政策激勵下，日本高校與企業合作項目數和經費投入持續增長。據統計，2000年以來日本企業對高校研究的資助額顯著提高，大學專利授權和衍生初創企業數量穩步上升。日本經驗表明，通過立法賦權和制度創新來打通產學研接口、鼓勵人員交叉任職和聯合攻關，可以有效提升科研成果的產業化率，培育源源不斷的創新動能。

美國：營造市場驅動的創新生態，形成以創業和風險投資為特色的產學研融合模式。一是立法激勵高校技術轉移。1980年美國頒布《拜杜法案》（Bayh-DoleAct），允許大學和中小企業擁有聯邦資助研究的發明專利權，從根本上調動了高校成果轉化積極性。法案實施后，美國高校專利產出和許可大幅攀升——1980—2009 年高校專利授予量增加了10倍;由大學技術轉讓催生的企業數量激增，知識產權許可收入屢創新高。這一立法被譽為“美國創新體系中最具變革性的舉措”，推動美國在生物醫藥、信息技術等領域鞏固了全球領先地位。二是設立專項計劃支持企業創新。1982年起實施的中小企業創新研究計劃（SBIR）要求聯邦科研機構拿出一定比例預算（目前為 3.2% ）資助小企業研發。該計劃迄今已向初創企業提供超過400億美元的研發資金支持，幫助新技術商業化并滿足政府研發需求。SBIR通過競爭性資助激發了大量科技型中小企業涌現，被視為政府“以需求牽引創新”的成功范例。三是構建完善的創新創業生態。美國擁有發達的風險投資和創業孵化體系，硅谷等地匯聚了頂尖的大學、研究機構和高科技企業，形成開放的創新網絡。斯坦福大學、麻省理工學院等高校建立起成熟的技術許可辦公室，配套創業教育和孵化，加速科研成果商品化。聯邦層面還有DARPA等機構通過資助高風險項目、軍民兩用技術開發項目，將國家戰略需求轉化為產業創新動力。通過市場機制和法律政策的“雙輪驅動”，美國實現了創新要素在學界與產業界之間的高效流動：高校成為新創公司的源頭，企業成為科研成果的重要買家和投資者，資本市場為技術創新提供充足彈藥。美國經驗說明，充分的知識產權激勵和市場化的資源配置是促進科技成果產業化的關鍵，政府扮演“規則制定者”和“早期用戶”角色，同樣能夠有力引導創新方向。

啟示。國際經驗凸顯了科技與產業融合的若干成功要素：一是制度設計上，通過法律框架保障各創新主體利益，設立中介機構和靈活機制消除壁壘（如德國弗勞恩霍夫模式、日本TLO制度、美國Bayh-Dole法案），確保創新要素順暢流動；二是政策激勵上，政府注重發揮市場機制作用，采用競爭性資助、稅收減免、政府采購等手段引導企業投入研發（如德國創新集群競賽、日本產學合作補助、美國SBIR計劃等），放大財政資金杠桿效應；三是產學研合作模式上，建立多元主體協同平臺，鼓勵人才雙向流動和聯合研發（如德國高校教授兼任研究所所長、日本交叉任職、美國大學孵化器等），形成開放共享的創新網絡。這些舉措共同營造出良好的創新生態，提高了科研成果的轉化效率和產業競爭力。對于江蘇而言，充分借鑒上述經驗，結合自身實際完善制度供給，將有助于破解當前融合發展面臨的體制機制瓶頸。

三、推進江蘇科技創新和產業創新融合的制度創新與優化

針對科技和產業融合發展中存在的堵點，借鑒國際先進經驗啟示，江蘇亟須從制度層面進行系統性變革，構建有利于創新要素高效配置和循環的長效機制。

構建“制度一市場”雙輪驅動機制。一是促進制度協同創新。打破部門藩籬，推動科技政策與產業政策在全周期上統籌整合，建立跨部門的政策協同推進機制和“政策工具箱”動態更新平臺。運用數字化手段搭建跨部門政策匹配系統，提高企業申報各類科技、產業扶持項目時材料復用度，降低制度性交易成本。借鑒上海“揭榜掛帥”機制，進一步創新“懸賞制”攻關模式，在集成電路、生物醫藥等領域試點由需求側提出技術難題、懸賞解決的機制，按照技術突破后市場收益一定比例（如 10%-15% ）對攻關主體予以獎勵反哺。這種反向補貼模式能更好地激發企業提出實際需求、科研單位協同攻關的積極性，增強技術供給與產業需求的一致性。二是激活市場機制。減少對創新資源配置的直接干預，更多運用市場化手段引導要素流動。推廣“創新券 + 風險補償”組合政策，引導金融機構加大對中小企業創新貸款支持，提高財政資金杠桿效應。設立省級科技銀行，開發“研發保險”“知識產權質押貸款\"等專項金融產品，緩解科技型企業“輕資產”融資難題，著力提升科技型中小企業信用貸款覆蓋率。完善政府采購創新機制，建立“首臺（套）創新產品政府采購清單 + 豁免制度”，對列入清單的新產品給予不受價格劣勢影響的優先采購，必要時實行首購首用的強制配額，以擴大本地創新產品的市場應用。通過政策與市場雙向發力，既確保政府在戰略方向上的引導作用，又充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，形成制度驅動和市場驅動相互促進的良性循環。

重構“創新鏈—產業鏈—人才鏈—資金鏈”融合生態。一是夯實創新鏈基礎。實施“創新鏈強基工程”，在南京、蘇州等創新高地布局建設基礎研究特區，設立“非共識項目”資助計劃，提高對顛覆性、原創性研究的長期支持力度，力爭“從0到1”實現突破。建立企業基礎研究投入激勵制度，允許企業將一定比例的研發費用用于委托高校和科研院所開展自由探索研究，并對企業此類基礎研究支出給予稅收抵扣或補貼，以促進產業需求牽引下的基礎研究供給。同時，聚焦“卡脖子”技術領域，實施科研項目攻關“長周期”支持機制，避免科研人員陷入短期項目的繁忙循環。二是增強產業鏈韌性。針對江蘇‘ ?₁₀₊₅， ’戰略性新興產業集群，建立鏈主企業創新責任制，鼓勵龍頭企業牽頭組建產學研聯合體，每年承擔至少2項產業共性關鍵技術攻關任務，帶動上下游中小企業共同創新。開發產業鏈斷點監測系統，對關鍵零部件和技術的對外依存度進行動態監測評估，每季度發布“關鍵技術替代路線圖”，明確進口依賴環節的國產化攻關方向和時間表，防范“斷供”風險。強化供應鏈協同創新，對本地供應鏈協作創新項目給予財政獎勵，提升產業鏈自主可控能力。三是貫通人才鏈與教育鏈。深化產教融合，構建“學科集群一產業學院一實訓基地”三層次人才培養體系。支持高校在優勢學科下聯合行業龍頭企業共建“產業學院”，共同設計課程和實踐項目，實現人才培養與產業需求無縫銜接。鼓勵高職院校動態調整專業設置，將調整周期壓縮至2年以內，以快速響應新興產業的人才需求。實施“工程師紅利計劃”，對在江蘇重點產業企業工作的高端工程技術人才給予個人所得稅減免等優惠，增強對全國乃至全球高層次應用型人才的吸引力。通過打通教育、培訓與企業用人之間的壁壘，確保人才供給能夠及時跟上產業技術演進步伐，為產業創新提供源源不斷的人才支撐。

打造“三螺旋”協同載體。一是建設中試與成果轉化加速平臺。針對科研成果從實驗室走向產業的“最先一公里”和“最后一公里”問題，在沿G42滬寧產業創新走廊布局若干省級概念驗證中心和中試基地。通過政府引導 + 市場化運作，聚集技術經理人、創投基金等專業力量，為高校院所成果提供原型開發、中試熟化、商業模式驗證等全流程服務，加速成果成熟度提升。推行“技術經理人駐場”制度，選派具備產業經驗的專業人才長期駐扎高校實驗室，挖掘篩選潛在可轉化項目并對接企業需求。建立中試項目容錯機制，對失敗的中試項目實行備案管理，允許一定比例的財政中試資金用于失敗項目的經驗總結和二次開發，營造寬容失敗的創新文化。借鑒德國弗勞恩霍夫模式，將科研人員派駐企業開展項目（“產業掛職”），加快科研成果在企業環境中的熟化應用。二是建設數據要素流通樞紐。依托江蘇數字經濟優勢，打造長三角科技創新數據樞紐，打通企業研發數據、高校專利數據與政府宏觀數據的共享通道。開發“創新要素X光透視系統”，利用大數據和AI實時監測區域內人才、資金、專利、設備等創新要素流動情況和空間分布，識別堵點環節并智能匹配供需。推動科研設施和儀器向社會開放共享，建立“創新券”平臺，方便企業特別是中小微企業按需購買高校和科研院所的研發服務。鼓勵各地建設產業創新大數據中心，利用工業互聯網匯聚產業運行和技術需求數據，為政府決策和企業創新提供支撐。三是構建開放創新網絡。在蘇州工業園區等創新高地試點建設“離岸創新飛地”，支持本土高校、園區在硅谷、慕尼黑等全球創新策源地設立海外創新中心或孵化器，采用“飛地”模式吸引海外創新資源為我所用。建立國際科技合作項目“白名單 + 負面清單”管理制度，在確保安全的前提下加快引進國外高水平創新團隊和項目，拓寬江蘇產業創新的全球視野。通過鼓勵企業在海外建設研發中心、并購海外高科技企業等方式，提升全球范圍配置創新資源的能力。同時，對涉及國家戰略安全的關鍵技術領域，制定本土化替代路線圖和考核機制，確保本土研發投入強度高于境外依賴度，維護產業鏈自主可控和競爭優勢。

創新治理范式轉型。一是強化政策績效評估。運用數字孿生技術構建“政策模擬仿真系統”，對重大科技和產業政策實施效果進行事前預測和事中評估，及時發現政策組合的短板。當發現某項政策工具邊際效益遞減顯著時，自動觸發預警并啟動政策優化調整程序，避免政策長期低效甚至產生副作用。建立科技創新政策“廢改立”動態調整機制，定期清理過時或重復的政策文件，優化政策供給質量。二是健全容錯激勵機制。在新型研發機構試點“科研項目三色清單”管理，對基礎研究領域失敗的探索類項目給予“綠色”標識和一定比例經費補償，避免“一票否決”挫傷探索積極性。制定科技管理人員容錯免責清單，明確在推進顛覆性創新、體制突破等工作中出現失誤但符合容錯情形的不作負面評價，以營造敢闖敢試的改革氛圍。對擔當作為者在評優晉升等方面予以傾斜激勵，推動形成寬容失敗、鼓勵創新的制度環境。三是實施區域梯度創新策略。考慮江蘇南北發展差異，分類施策推進全省創新融合。支持蘇南率先開展高水平創新改革試驗，對研發投入強度超過 5% 的地區在能源“雙控”等方面給予額外指標激勵（如優先獲得碳排放配額交易收益權等）。推動蘇中、蘇北承接蘇南溢出的創新資源，在共建園區中探索科研成果在不同區域間順暢流動和利益分配機制，提升全省“一盤棋”統籌創新的效能。通過區域間創新要素交易市場，促使創新資源在省內合理流動、梯度配置，實現區域協同創新。

（作者系工業和信息化廳二級巡視員，研究員、博士）

責任編輯：梁曙霞