以數(shù)據(jù)治理賦能數(shù)字政府建設

數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟時代的“石油”，已成為國家治理體系中的關鍵基礎資源。隨著國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的深入實施，各級黨政機關高度重視數(shù)據(jù)共享和開發(fā)利用，“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”等創(chuàng)新實踐不斷涌現(xiàn)，推動數(shù)字政府建設邁入了“數(shù)據(jù)挖掘、應用融合”新階段。當前，數(shù)據(jù)治理雖已融入政務管理和公共服務各環(huán)節(jié)，但各地依然面臨著“無用”數(shù)據(jù)爆炸與“可用”數(shù)據(jù)短缺同時并存的困境，迫切需要加快健全數(shù)據(jù)治理體系，提升數(shù)據(jù)治理能力，進一步規(guī)范數(shù)據(jù)管理，保障數(shù)據(jù)質量，促進數(shù)據(jù)共享開放，最大限度地挖掘和釋放數(shù)據(jù)價值。

一、深刻認識數(shù)據(jù)治理對數(shù)字政府建設的重要意義

數(shù)字政府是數(shù)字時代提升政府運行、決策、服務、監(jiān)管能力的重要引擎。數(shù)據(jù)作為數(shù)字政府建設的基石，提升數(shù)據(jù)治理能力是推動數(shù)字政府建設的內在需求和必然選擇，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。

數(shù)據(jù)治理是推動數(shù)字政府高質量建設的“牛鼻子”。挖掘數(shù)據(jù)價值、打造便捷服務、提升治理能力是數(shù)字政府愿景有機演進的“三部曲”，實現(xiàn)這三大核心目標根本還在于建立健全數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系，打通數(shù)據(jù)流通各環(huán)節(jié)，形成共建共治共享的數(shù)據(jù)流通模式，從而充分釋放數(shù)據(jù)價值，實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅動和數(shù)據(jù)賦能。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視數(shù)據(jù)基礎資源作用，圍繞實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值，相繼出臺《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》等重要文件，逐步構筑起我國數(shù)據(jù)基礎制度的“四梁八柱”，為數(shù)據(jù)治理在數(shù)字政府建設中發(fā)揮基礎關鍵作用打通了“任督二脈”。

數(shù)據(jù)治理是提升政府治理能力和政務服務水平的“倍增器”。強化數(shù)據(jù)治理，形成“用數(shù)據(jù)對話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的現(xiàn)代化治理模式，能夠全面提升政府在經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務、生態(tài)環(huán)境等領域的履職能力。一是促進公共服務便捷化。通過收集和分析人口、教育、醫(yī)療、交通等領域的大數(shù)據(jù)，可為企業(yè)、民眾提供更加便捷的政務服務。廣東的“粵省事”浙江的“浙里辦”鎮(zhèn)江市的“鎮(zhèn)合意”等都是以數(shù)據(jù)為牽引打造高效便捷不見面服務的生動實踐。二是實現(xiàn)社會治理精準化。大數(shù)據(jù)目前已在智慧城市、環(huán)境治理、民生保障等領域廣泛運用，通過數(shù)據(jù)治理可打破組織和平臺間的數(shù)據(jù)壁壘，促進社會數(shù)據(jù)“統(tǒng)采共用”，使社會治理方式更智能、更精細。如鎮(zhèn)江市建設的防騙保專題庫，通過對領取失業(yè)保險金人員進行精準畫像，可有效識別出領取養(yǎng)老保險或繳納社保的同時仍領取失業(yè)保險金，以及死亡人員領取失業(yè)保險金等情形，從而有力地打擊欺詐騙保。三是推進行政決策科學化。數(shù)據(jù)治理可超越更多依賴經(jīng)驗的傳統(tǒng)行政決策路徑，對海量數(shù)據(jù)進行深度挖掘和分析，從而發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)背后的規(guī)律和趨勢，推進政府決策更加科學高效。如疫情防控期間，通過對衛(wèi)健、公安、交通及通信運營商等多個部門的數(shù)據(jù)進行治理，為在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面及時精準施策提供了科學依據(jù)。

數(shù)據(jù)治理是倒逼政府行政管理體制變革的“手術刀”。數(shù)據(jù)治理的目標是將大量跨層級、跨地區(qū)、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的分散數(shù)據(jù)進行統(tǒng)籌管理，而現(xiàn)有科層制的行政管理體制極易形成部門數(shù)據(jù)壟斷，造成數(shù)據(jù)重復分散，產(chǎn)生信息孤島。隨著數(shù)據(jù)治理工作的深入推進，將推動政府打破固有藩籬，破除部門隱性利益，通過職能、業(yè)務、數(shù)據(jù)、技術的不斷融合匯聚，對體制機制、組織架構、業(yè)務流程進行系統(tǒng)性重塑，打造出權責明確而又精簡、高效、統(tǒng)一的數(shù)字政府。當前我國各地政府紛紛推進的“最多跑一次”“一門一窗一網(wǎng)”“機關內跑”等，歸根到底都是在數(shù)據(jù)治理和應用需求的驅動下開展的刀刃向內的自我革命。

二、鎮(zhèn)江市數(shù)據(jù)治理工作初見成效

近年來，鎮(zhèn)江市形成了以大數(shù)據(jù)管理局負責頂層設計和統(tǒng)籌指導、市域社會治理現(xiàn)代化指揮中心（以下簡稱“指揮中心”）具體實施項目建設、第三方企業(yè)負責技術支撐的管理體系，數(shù)據(jù)治理基礎工作穩(wěn)步推進、初見成效。

加強基礎建設，深化數(shù)據(jù)匯聚。建設鎮(zhèn)江市公共數(shù)據(jù)平臺，截至2023年上半年，累計發(fā)布57個部門政務數(shù)據(jù)目錄18896個，匯聚數(shù)據(jù)總量19.06億條，累計掛接數(shù)據(jù)資源目錄6309個，其中庫表5778個，接口308個，文件323個，總體資源掛接率位居全省第五。持續(xù)完善基礎庫、主題庫建設，建成人口、法人、電子證照、社會信用、自然資源和空間地理五個基礎庫以及經(jīng)濟運行、民生、城市治理、死亡人口、防騙保等主題庫。

加強供需對接，優(yōu)化數(shù)據(jù)質量。積極推動跨部門、跨層級數(shù)據(jù)供需對接，迄今累計受理部門數(shù)據(jù)需求1177條。建設大數(shù)據(jù)治理平臺，對照有關數(shù)據(jù)標準規(guī)范構建平臺數(shù)據(jù)治理標準體系，通過數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)清洗等過程著力提升數(shù)據(jù)質量，定期對匯聚數(shù)據(jù)進行質量校驗稽核，共治理數(shù)據(jù)8.3億條。

加強共享開放，強化數(shù)據(jù)利用。鎮(zhèn)江市公共數(shù)據(jù)平臺為全市35個部門提供數(shù)據(jù)共享服務，支撐建成義務教育招生信息自動審核、防騙保、“互聯(lián)網(wǎng) + 公積金”“零材料”辦理等數(shù)據(jù)典型應用場景15個。公共數(shù)據(jù)開放平臺先后下發(fā)三批次公共數(shù)據(jù)開放責任清單，累計發(fā)布開放目錄2571個，為47家單位提供數(shù)據(jù)服務超1.12億次。

三、充分認清數(shù)據(jù)治理過程中亟待解決的問題

鎮(zhèn)江市在數(shù)據(jù)治理方面潛力巨大，各部門在長期實踐中積累了民政、養(yǎng)老、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境、文化旅游等方面的海量政務數(shù)據(jù)資源，成為深化數(shù)字政府建設的重要基礎，但數(shù)據(jù)治理體系龐雜繁復且真空地帶較多，數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)仍面臨較多難點痛點堵點。

法規(guī)標準體系不健全。為促進數(shù)據(jù)流通和開發(fā)利用，全國多地專門出臺了大數(shù)據(jù)相關政策，如《上海市數(shù)據(jù)條例》《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》《蘇州市公共數(shù)據(jù)開放三年行動計劃（2023—2025年）》等，特別是貴州作為國家政務信息系統(tǒng)整合共享試點省份，已制定了50余份數(shù)據(jù)治理相關的政策法規(guī)和標準規(guī)范，為推動數(shù)據(jù)治理工作提供了堅實的法律和政策保障。近年來，鎮(zhèn)江市僅出臺10余份相關文件，中長期發(fā)展規(guī)劃和有關法規(guī)保障嚴重缺位，標準規(guī)范性文件也不夠全面，部分文件只是對省級文件的簡單重復，數(shù)據(jù)治理的規(guī)范化、標準化、法治化進程亟待提速。

管理體制機制不順暢。鎮(zhèn)江市大數(shù)據(jù)管理局作為市政府辦公室的掛牌機構，負責統(tǒng)籌制定全市政務信息化和政務大數(shù)據(jù)相關政策，指導指揮中心開展數(shù)據(jù)共享開放工作，而指揮中心作為市政府辦公室下屬事業(yè)單位，其業(yè)務上又由市委政法委歸口管理，這種多頭管理的行政體制一定程度上割裂了管理體系，拉長了決策實施鏈條，不利于形成整體合力，同時由于指揮中心自身欠缺牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調的部門執(zhí)行力，在實施數(shù)據(jù)治理時經(jīng)常遭遇維護部門私利的各種“玻璃門”“隱形門”，各地各部門齊抓共管、一體貫通的“一盤棋”格局尚未形成，難以奏響數(shù)據(jù)治理的“大合唱”。

數(shù)據(jù)共享開放不充分。一是數(shù)據(jù)難“聚”。截至2023年6月，泰州市累計發(fā)布政務數(shù)據(jù)目錄35341個，掛接數(shù)據(jù)資源目錄35013個，資源掛接率為 99% ；揚州市累計發(fā)布政務數(shù)據(jù)目錄18142個，掛接數(shù)據(jù)資源目錄7512個，資源掛接率為41% 。鎮(zhèn)江市數(shù)據(jù)匯聚稍顯滯后，累計發(fā)布57個市級部門政務數(shù)據(jù)目錄18896個，掛接數(shù)據(jù)資源目錄6309個，資源掛接率為 33% ，僅有35個部門申請使用了其中的535個目錄資源，占比 8.5% ；約1.2萬個政務數(shù)據(jù)目錄未掛接任何數(shù)據(jù)資源，只見樹枝，不見樹葉。究其原因，一方面，自建系統(tǒng)、垂管系統(tǒng)等物理分散，不相往來，形成壁壘森嚴、難以逾越的數(shù)據(jù)“鴻溝”；另一方面，數(shù)據(jù)共享“上位法”缺失，業(yè)務部門主動共享的剛性制約不足，缺乏共建共享的主觀動力和客觀壓力：少數(shù)部門存在數(shù)據(jù)“小農(nóng)意識”，認為數(shù)據(jù)應屬部門私有，“不愿”共享；害怕數(shù)據(jù)共享后，不同部門間數(shù)據(jù)自相矛盾帶來問責壓力，“不敢”共享；缺乏既懂大數(shù)據(jù)技術又懂業(yè)務管理的專業(yè)人才隊伍，“不會”共享；以上級部門文件規(guī)定不予共享為由，“有權”不共享。二是數(shù)據(jù)難“融”。數(shù)據(jù)僅靠物理堆砌難以創(chuàng)造價值，只有跨領域、跨部門的數(shù)據(jù)深度融合才能產(chǎn)生化學反應，帶來數(shù)據(jù)應用的無限可能。當前鎮(zhèn)江市各部門自建的業(yè)務系統(tǒng)普遍缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，數(shù)據(jù)質量參差不齊，造成部門間數(shù)據(jù)難以深度融合，直接導致鎮(zhèn)江市建設的主題庫較少，醫(yī)療健康、交通運輸、生態(tài)環(huán)保、文化旅游等重點主題庫尚未建設。三是數(shù)據(jù)難“用”。數(shù)據(jù)治理的終極目的是使用，如上海市開放城市建設、衛(wèi)生健康、公共安全、文化休閑、道路交通等諸多領域20億條數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)應用百花齊放，浦東生活通、上海水質監(jiān)測平臺、上海游泳健身等73個數(shù)字應用應運而生，讓市民真切體驗到數(shù)字化帶來的智慧新生活。而鎮(zhèn)江市公共數(shù)據(jù)距離“好用”還有較大提升空間，公共數(shù)據(jù)平臺提供的可用數(shù)據(jù)不多，數(shù)據(jù)大多以庫表形式提供而實時更新的數(shù)據(jù)接口較少，數(shù)據(jù)“一數(shù)一源”尚未實現(xiàn)，數(shù)據(jù)算法模型工具尚未提供。對社會開放的公共數(shù)據(jù)開放平臺門可羅雀，少有問津。無錫市數(shù)據(jù)總量、數(shù)據(jù)接口分別為2.98億條、3697個，而鎮(zhèn)江市分別只有600萬條、17個，且開放的數(shù)據(jù)幾乎都是Word、Excel、PDF文檔形式的公告、公示、入選名單、工作報告等低價值內容，在數(shù)據(jù)應用上更是未實現(xiàn)“零的突破”。各地各部門實為應付營商環(huán)境考核的“湊數(shù)”數(shù)據(jù)，實在難以深度挖掘其中價值。

干部人才配備不到位。干部是決定性因素，人才是第一資源。一些部門領導對國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略缺乏充分理解，把數(shù)據(jù)治理看作分外之事，對數(shù)據(jù)治理賦能數(shù)字政府建設的作用缺乏正確認識。業(yè)務部門分管領導通常缺乏相關專業(yè)背景，專業(yè)技術人員中也缺乏專家型人才，制約了推進數(shù)據(jù)治理工作的廣度和深度。數(shù)據(jù)治理作為前沿領域離不開高端專業(yè)技術人才，但機關事業(yè)單位相較于科技類企業(yè)，在薪酬福利待遇和專業(yè)發(fā)展空間上存在較大差距，加之鎮(zhèn)江當前數(shù)字產(chǎn)業(yè)在區(qū)域競爭中的發(fā)展落差，較難獲得“千里馬”的青睞。

四、進一步提升數(shù)據(jù)治理能力的對策建議

數(shù)據(jù)利用的效能、價值釋放的成色是決定數(shù)字政府建設成敗的關鍵。當前，數(shù)據(jù)價值僅僅顯露“金”山一角。數(shù)據(jù)治理必須以促進數(shù)據(jù)利用、釋放數(shù)據(jù)價值為根本目標，著力提升數(shù)據(jù)質量，促進共享開放與開發(fā)利用，為數(shù)字政府大廈奠定堅實數(shù)據(jù)基石。

樹立科學理念。一是念好“統(tǒng)”字訣。以新一輪機構改革為契機，優(yōu)化大數(shù)據(jù)管理體制機制，強化統(tǒng)籌協(xié)調，厘清責任鏈條，市縣一體、部門聯(lián)動整體推進數(shù)據(jù)共享與開放，跳脫“鐵路警察、各管一段”“多龍治水、多而不治”的管理困境，以集成指揮、合成作戰(zhàn)打贏數(shù)據(jù)治理硬仗。二是念好“舍”字訣。要從鎮(zhèn)江財政支撐不強的現(xiàn)狀出發(fā)，有所為有所不為。項目建設必須進退有據(jù)、取舍有道，量入為出、量力而行，謀定后動、重點突破，有目標、有計劃、有選擇地逐步夯實數(shù)據(jù)治理的重要基礎設施和控制性工程，決不能盲目追風搞“大手筆”，鋪“大攤子”。三是念好“省”字訣。要堅持集約化建設，有效整合物理分散的基礎設施和不均分布的人財物事，把有限的資金花在刀刃上，確保資源利用最大化、效益最大化。四是念好“?！弊衷E。數(shù)據(jù)治理是一項錯綜復雜的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌謀劃的總設計師和精通業(yè)務的數(shù)字工匠，要把干部人才隊伍建設作為安身立命之本，讓專業(yè)的人于專業(yè)的事，專心地干事。

加強頂層設計。一要探索地方立法，依法開展治理。推動出臺數(shù)據(jù)共享開放管理條例或辦法，聚焦破解部門間信息孤島、提升數(shù)據(jù)質量等共性難題，將采集匯聚、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、平臺建設、數(shù)據(jù)利用、監(jiān)督保障、法律責任等內容納入法治軌道，促進數(shù)據(jù)治理工作有規(guī)可循、有法可依，構建良性的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。二要制定戰(zhàn)略規(guī)劃，明確治理路徑。數(shù)據(jù)治理是一項涉及面廣、實施周期長的復雜工程，要認清當前數(shù)據(jù)治理的時與勢，緊密結合鎮(zhèn)江實際，錨定目標，久久為功，一年一小步、三年一大步。三要深化標準建設，筑牢治理根基。從數(shù)據(jù)全生命周期管理的視角完善現(xiàn)有數(shù)據(jù)標準規(guī)范，從源頭上壓實數(shù)據(jù)提供部門責任，切實提升數(shù)據(jù)質量。

創(chuàng)新體制機制。一要健全統(tǒng)籌協(xié)調機制。將數(shù)據(jù)治理作為“一把手工程”，健全黨委領導、政府主導、各部門共同參與的協(xié)作協(xié)同機制，形成職責清晰、分工有序、齊抓共管的工作局面，從源頭上解決統(tǒng)籌不力、溝通不暢、執(zhí)行不力問題。二要壓實部門主體責任。探索在部門“三定”方案（定部門職責、定內設機構、定人員編制）的基礎上增加“定數(shù)據(jù)”的要求，依法依規(guī)梳理形成銜接一致、完整有效的公共數(shù)據(jù)資源目錄，清晰界定部門的采集生成、共享使用的數(shù)據(jù)職責，將業(yè)務職能映射到數(shù)據(jù)層面，實現(xiàn)部門“數(shù)據(jù)職責”清單化管理。三要探索首席數(shù)據(jù)官（CDO）制度。由首席數(shù)據(jù)官專門負責本部門的數(shù)據(jù)治理以及跨部門的數(shù)據(jù)共享，以數(shù)字“領頭人”助推數(shù)據(jù)治理事業(yè)加速奔跑。四要完善考核評價機制。圍繞數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)質量、數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)開發(fā)應用等關鍵指標，對鎮(zhèn)江全市數(shù)據(jù)共享開放責任部門進行量化考核，促進數(shù)據(jù)治理提質增效。五要促進政企聯(lián)合運營。政府是數(shù)據(jù)治理的時代倡導者而非技術引領者，可在確保數(shù)據(jù)安全的情況下，委托頭部科技企業(yè)對數(shù)據(jù)資源開展運營服務，以市場化力量推動政務數(shù)據(jù)流通和開放共享。

深化共享開放。一要全量歸集“聚”數(shù)據(jù)。全覆蓋、穿透式摸清鎮(zhèn)江市政務資源家底，形成政務數(shù)據(jù)“一本賬”。扎實推進政務數(shù)據(jù)全量全要素歸集，建立“目錄之外無應用，目錄之外無數(shù)據(jù)”的長效管理機制，徹底解決“有目錄無數(shù)據(jù)”問題。探索開展政務數(shù)據(jù)資源登記，并納入國有資產(chǎn)管理范疇，解決部門“不愿”“不敢”共享的問題；派駐專業(yè)技術人員與業(yè)務部門定向對接，解決“不會”“不能”共享的問題。以全市政務服務“一朵云”建設為契機，規(guī)范政務信息化項目建設管理，將數(shù)據(jù)共享開放作為項目審核的前置條件來管住源頭，作為項目驗收的必備條件來抓住關鍵。二要全力以赴“融”數(shù)據(jù)。強化歸集數(shù)據(jù)的全生命周期治理，以考核評估倒逼數(shù)據(jù)質量多源校核，減少無效數(shù)據(jù)、錯誤數(shù)據(jù)，重復采集數(shù)據(jù)，全面提升數(shù)據(jù)質量。完善全市人口、法人、電子證照、社會信用、自然資源和空間地理基礎庫，整合教育、社保、交通、醫(yī)療、水電氣等行業(yè)數(shù)據(jù)，建設一批跨地區(qū)、跨部門、跨層級的高質量主題庫，使政務數(shù)據(jù)真正實現(xiàn)上下相通、左右相連、有機相融。三要全程全員“用”數(shù)據(jù)。探索建立群眾“點菜”、平臺“配菜”部門“炒菜”的“中央廚房”式數(shù)據(jù)供給模式。深化公共數(shù)據(jù)平臺和公共數(shù)據(jù)開放平臺建設，提升數(shù)據(jù)更新頻率，增加實時數(shù)據(jù)供給，豐富數(shù)據(jù)調用接口，加快推進教育、交通、公共信用等重點領域高價值數(shù)據(jù)安全有序開放，讓部門不再“難為無米之炊”，能夠專注數(shù)據(jù)應用場景建設。提升政用產(chǎn)學研融合聚合力，定期舉辦開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新大賽，引導高校師生、企業(yè)、研究機構參與比賽，推動優(yōu)秀應用項目落地孵化，形成示范效應。

強化隊伍建設。一要提升干部數(shù)字素養(yǎng)。打造數(shù)據(jù)治理培訓課程體系，持續(xù)提升各級干部隊伍數(shù)字思維、數(shù)字技能和數(shù)字素養(yǎng)，促進廣大干部數(shù)“治”意識強、善用大數(shù)據(jù)。二要建強專業(yè)人才隊伍。將數(shù)據(jù)治理領域高層次、高學歷、高技能干部及緊缺人才納入人才支持政策體系，建設一支識大勢、懂業(yè)務、精技術的復合型干部隊伍。三要充分借助外腦外力。與高校、科研院所緊密合作，聘請專家學者為鎮(zhèn)江市數(shù)據(jù)治理工作把脈問診，對癥下藥，量身問策。

（作者單位：中共鎮(zhèn)江市委辦公室）

責任編輯：張蔚菊