關于地方政府融資平臺公司市場化轉型的思考與建議

【中圖分類號】F832.39【文獻標志碼】A

【文章編號】1673-1069（2025）05-0132-03

1融資平臺公司職能變遷

地方政府融資平臺公司承擔著為當地重大基礎設施建設項目籌措資金的重任，解決了地方政府財權與事權不匹配的問題。成立之初，平臺公司圍繞著“城市建設缺資金\"這一核心問題，大力探索實施了城市建設的投融資機制創(chuàng)新，平臺公司在其中所扮演的角色是對政府財力的一種有效補充，因此，從這個角度來分析，平臺公司債務也是政府債務的另一種表現形式，是城鎮(zhèn)化進程中的產物。

當前，隨著全國城鎮(zhèn)化率不斷提升，城市發(fā)展重心變成了現代產業(yè)體系的構建與發(fā)展，因此平臺公司作為地方政府推動城市建設和經濟發(fā)展的重要抓手，應順應形勢變化，緊緊圍繞\"產業(yè)發(fā)展缺抓手\"這一最新命題，加快完成市場化轉型。

2融資平臺公司市場化轉型面臨的困境及風險

隨著國家對政府投融資平臺公司監(jiān)管的不斷趨嚴，加之宏觀經濟持續(xù)下行，平臺公司市場化轉型迫在眉睫，但依然面臨著一些制約因素，如平臺公司資產質量不高、造血能力較弱。平臺公司資產多為政府注人性資產，一般為公益性或半公益性資產，具有流動性差、收益性低等特點，城投公司優(yōu)質資產不多，市場化轉型基礎薄弱。隨著監(jiān)管政策趨嚴，地方政府依靠土地注入、利用項目開發(fā)形成收入及利潤的融資模式不可持續(xù)，造血能力不足制約著平臺公司市場化轉型的進程。同時融資平臺公司在市場化轉型過程中存在債務兌付、項目投資等風險。

2.1債務兌付風險

平臺公司債務存在規(guī)模大、債務到期集中、資產負債率高的特點，加之監(jiān)管不斷趨嚴、融資渠道拓展不暢、現有融資渠道不斷收緊等不利因素，自身經營性業(yè)務造血能力短期內難以有實質性提升，且區(qū)域內多家平臺公司之間互相擔保較多、連帶責任關系緊密，一旦其中一家平臺公司出現兌付風險，可能引發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險。

2.2項目投資風險

平臺公司通過增加股權投資、產業(yè)投資業(yè)務向市場化轉型，這類金融投資業(yè)務對專業(yè)性要求比較高，城投公司在項目初期，募投管退制度還不夠完善，機制不夠健全，投資專業(yè)人才匱乏加上地方產業(yè)基礎薄弱等問題，平臺公司在投資項目選擇和后期投資退出等方面面臨一定困難，股權投資風險性比較高，可能出現投資資金損失的風險。

2.3內部治理風險

多數平臺公司內部治理存在短板，三會一層不夠完善，內部控制機制不健全。隨著市場化轉型的不斷推進，平臺公司已按照要求進行了完善。但從運行實際來看，離構建市場化制度的要求差距甚遠，特別是在法人治理結構完善、重大事項決策流程等層面依然存在很大的提升空間。

3亳州市平臺公司市場化轉型歷程

從毫州城市化發(fā)展進程的階段性特征與政府對平臺公司監(jiān)管的政策導向來看，毫州平臺公司轉型發(fā)展分為兩個較為明顯的階段。

3.1匯聚合力，圍繞城市建設做大做強

第一階段從2002年至2017年，作為傳統(tǒng)政府投融資平臺，鑒于毫州建市時間較晚、財力較弱，市級存量國有資源匱乏，地方城市建設缺乏資金支持，為滿足國家開發(fā)銀行對貸款平臺的資產規(guī)模要求，由毫州市財政局和安徽古井集團有限責任公司（以下簡稱“古井集團”共同出資設立毫州城市建設投資有限責任公司。2007年，公司完全按照盈利性企業(yè)運作管理，與地方政府對投融資平臺的戰(zhàn)略定位存在一定沖突，所以平臺公司實施國有獨資改制。2008年至2016年，為滿足資本市場對平臺公司融資要求，增強服務城市建設的能力，毫州市分階段持續(xù)梳理排查市縣兩級各類資產，把貨幣資金、市財政相關債權、土地、國資國企股權等資產資源注入平臺公司，相繼組建毫州建設投資集團有限公司和建安投資控股集團有限公司，逐步形成以擔保業(yè)務為起點的類金融板塊、以景區(qū)景點經營為基礎的文化旅游板塊、以公益性住房和商業(yè)房地產開發(fā)為核心的城市建設板塊，以及以重大交通基礎設施建設、交通運營管理為資產的交通運營板塊。公司整合后，壯大了其資產規(guī)模，由中國城投網和中國現代集團組織發(fā)布的2016年中國城投公司百強榜中，建安投資控股集團有限公司以總資產規(guī)模1106.73億元的資產位居全國第二十位，有效提升了公司融資能力。

3.2分類轉型，圍繞城市發(fā)展做精做細

第二階段從2017年8月至今，推動平臺公司聚焦城市產業(yè)發(fā)展，實施圍繞主業(yè)的精準管理，加強國有資本布局與優(yōu)化，支持和引導平臺公司根據功能定位，圍繞主業(yè)主責，延伸上下游產業(yè)鏈，從多維度、多層次服務城市發(fā)展。為此，按照同業(yè)整合、同類歸并原則，在做好功能界定與分類的基礎上，建安投資控股集團有限公司圍繞當時成熟的經營板塊實施戰(zhàn)略轉型，組建四大集團，分別為建安投資控股集團有限公司、毫州城建發(fā)展控股集團有限公司、毫州文化旅游控股集團有限公司和毫州交通投資控股集團有限公司。其中，建安投資控股集團有限公司聚焦城市產業(yè)發(fā)展，圍繞城市發(fā)展的傳統(tǒng)主導產業(yè)升級、戰(zhàn)略性新興產業(yè)孵化、上下游產業(yè)鏈重構等重大產業(yè)政策，以經營資本為主業(yè)，深入聚焦中醫(yī)藥大健康領域，持續(xù)推進業(yè)務布局調整，形成股權投資、債權投資、安保服務、產業(yè)投資四大業(yè)務板塊，充當有為政府與有效市場的資本紐帶，進一步提升城市核心競爭力；毫州城建發(fā)展控股集團有限公司聚焦城市功能完善，圍繞城市基礎設施建設與運營、城市更新等方面，不斷優(yōu)化產業(yè)結構，形成以建筑施工和工程咨詢業(yè)務為主的基礎設施板塊、以公用事業(yè)為主的公共服務板塊、以農業(yè)與中醫(yī)藥業(yè)務為主的農業(yè)產業(yè)化板塊和以房地產業(yè)務為主的市場化業(yè)務運營體系，打造城市綜合服務商；毫州文化旅游控股集團有限公司聚焦基本民生保障，圍繞文化旅游事業(yè)投資與運營，基本構建涵蓋“吃、住、行、游、購、娛\"六大要素的全產業(yè)鏈，打造文化旅游領域投資運營商，進一步提升人民群眾獲得感、幸福感；毫州交通投資控股集團有限公司聚焦基本民生保障，圍繞交通基礎設施投資與運營，構建基礎設施建設、建筑施工、公共交通、環(huán)?？萍肌⒏劭诮ㄔO等交通產業(yè)上下游一體化產業(yè)鏈，打造交通領域投資運營商，進一步增進民生福祉。自轉型以來，4家集團依照各自職能定位，在毫州市城市設施建設、城市功能完善、城市形象提升、城市產業(yè)培育等方面積極作為，推動毫州市經濟高質量發(fā)展。

4毫州市平臺公司市場化轉型的經驗

在市場化轉型中，毫州平臺公司在債務風險防控、市場化業(yè)務布局、基礎管控等方面做了很多積極嘗試與探索，尤其是當前推動平臺公司聚焦產業(yè)發(fā)展的轉型陣痛期與探索期，形成了一套以防風險為底線、國有資本布局為依托、改革創(chuàng)新為手段的發(fā)展體系，毫州市平臺公司2024年獲評由中國城市建設投融資論壇組委會和中國城市產業(yè)協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)合體發(fā)起的轉型升級優(yōu)秀案例。

第一，從國有資本布局上，匯聚合力，做大做強，增強服務城市建設的能力。

在平臺公司發(fā)展歷程中，毫州市堅持“和衷共濟”的理念，持續(xù)梳理排查市縣兩級政府、國資國企等體系內的債權、股權、土地、固定資產等資源、資產、資金，整合注入平臺公司，推動平臺公司資產規(guī)模與營收效益不斷做大做強做優(yōu)，一方面從平臺公司角度，依靠持續(xù)的資產聚集，整體規(guī)模、營收、利潤等指標可持續(xù)增長，資產負債率維持低位，新增融資空間不斷拓展，依托注人土地、利用項目開發(fā)形成收入及利潤進行融資的運營模式健康穩(wěn)定；另一方面，從城市建設角度，可以實現資源資產化、資產資本化、資本貨幣化，最大限度盤活存量國有資產，適應資本市場需求，維護和提升信用評級，進而通過多種融資渠道，最大程度籌集規(guī)模大、利率低、期限長的優(yōu)質城建資金，推動毫州經濟加快發(fā)展。

第二，從組織管理體系上，分類聚焦，做精做細，提升城市發(fā)展的水平。

在毫州平臺公司轉型發(fā)展的各個階段，隨著資產規(guī)模等方面不斷整合、做大做強，一直堅持“各司其職，協(xié)同合作\"的管控理念，合理處理市級與縣區(qū)平臺公司在融資、債務、經營等方面關系，適時對市屬平臺公司實施戰(zhàn)略轉型，推動市屬平臺公司分類聚焦、精準轉型。在市級管理體制上，建立了主業(yè)由對應分管市領導直接領導、國資監(jiān)管由市財政局統(tǒng)籌協(xié)調的管理體制。一方面解決了大平臺組織體系內既有特定功能類企業(yè)，又有市場化競爭類業(yè)務，還存在整體資產規(guī)模較大、業(yè)務面過廣、產業(yè)和項目過多、管理鏈條較長等問題；另一方面，通過組織管控的“分”，推動平臺公司根據毫州城市發(fā)展的階段性特征，分類聚焦不同產業(yè)、不同方向、不同功能定位實施市場化轉型，更好地服務城市產業(yè)發(fā)展。

第三，從風險防范化解上，堅守底線，統(tǒng)籌聯(lián)動，筑牢穩(wěn)定發(fā)展的基石。

防風險是平臺公司保持健康穩(wěn)定發(fā)展的基本紅線。在市場化轉型中，毫州平臺公司堅持審慎的工作思路，注重把平臺公司債務風險防控與區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險防范結合起來，一盤棋、一體化推進風險防范。在全市平臺公司組織管理與國資布局上，以母公司為主體，從資產業(yè)務整合、統(tǒng)籌融資節(jié)奏、防范和化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險等方面，突出母公司作為全市唯一投融資平臺作用和財務投資管控體制，維護整體資本市場信譽。在具體措施上，從債務風險防控上，建立了市領導定期調度、市財政局統(tǒng)籌協(xié)調的管理體系，建立了債務風險防范與預警機制，確保債務風險防范穩(wěn)定可控；在融資統(tǒng)籌方面，建立市屬平臺公司融資聯(lián)動機制，統(tǒng)籌融資發(fā)債節(jié)奏，擇時發(fā)行各類融資工具，預留足夠資金空間，保持流動性充裕合理，堅決防止系統(tǒng)性區(qū)域性金融風險。

第四，從體制機制創(chuàng)新上，順應監(jiān)管，尊重規(guī)律，踏準市場化轉型節(jié)奏。

在毫州平臺公司發(fā)展歷程中，無論是2008年改制為國有獨資企業(yè)，還是長期持續(xù)性的資產整合注人，亦或是2017年的戰(zhàn)略轉型，每次轉型的節(jié)點選擇與戰(zhàn)略決策，都是緊扣城市發(fā)展階段性規(guī)律、監(jiān)管政策導向、資本市場需求三條主線，踏準全國平臺公司投融資體制機制創(chuàng)新的節(jié)奏。一是面向市場，從“小\"到\"大”。資本市場自有規(guī)律，偏好大型企業(yè)集團，因此，毫州市在各個轉型時期將各級國有資產、資金、資源持續(xù)集中整合到平臺公司，匯聚合力，做大資產規(guī)模，維護和提升信用評級，適應資本市場需求，把“小城投\"打造成“大平臺”。二是順應監(jiān)管，從“弱\"到\"強”。從2014年以來，隨著國家金融監(jiān)管政策趨緊、地方政府融資逐步規(guī)范、公務員不再允許兼職等變化，毫州平臺公司順應監(jiān)管導向，把當時毫州市縣兩級體系內的各類平臺公司股權統(tǒng)一注入市屬平臺公司，建立“ 1+N^* 管控體系，把一個個“弱公司\"集合成“強平臺”。三是尊重規(guī)律，從“合\"到\"分”。當前，隨著毫州城市化進程迭代演進，城市發(fā)展已經由“基礎建設\"向“產業(yè)發(fā)展\"轉變。為此，2018年，在全國城投公司尚在整合的浪潮期，毫州市委市政府緊扣城市發(fā)展的階段性特征，深人調研、審慎布局、果斷決策，把當時的毫州市平臺公司按照功能定位分成四大板塊，確定其主業(yè)范圍及職能定位，引導不同類型的平臺公司聚焦城市產業(yè)發(fā)展、城市功能完善與城市民生保障實施市場化轉型、專業(yè)化運作、精細化管理，跟上全國平臺公司市場化轉型的腳步。

5融資平臺公司市場化轉型方向建議

平臺公司市場化轉型應適應城市新發(fā)展階段的根本要求，這是平臺公司市場化轉型的內在邏輯。當前，我國經濟發(fā)展方式已經轉變?yōu)橐揽俊翱萍?、產業(yè)、金融\"循環(huán)驅動下的高質量發(fā)展，在此背景下，一個城市發(fā)展的核心競爭力體現為政府如何運用資本力量、平臺邏輯、市場思維構建城市核心產業(yè)集群并不斷推動其轉型升級，進而能夠匯聚更多優(yōu)質的資本、人才、技術等核心要素，最終形成城市發(fā)展的良性循環(huán)。具體建議如下：

5.1待時而動，深刻理解城市發(fā)展內在邏輯

平臺公司作為城市資源、資產、資本運作的市場化主體，市場化轉型必須在國家與各級政府大的產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中。立足新的發(fā)展階段，平臺公司應圍繞“產業(yè)發(fā)展缺抓手”深耕作為，以實現產融結合為導向，以資本運作為主要抓手，聚焦于現代產業(yè)體系的構建，既包括傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)的提檔升級，也包括新興戰(zhàn)略產業(yè)的引導培育，以“資源資產化、資產資本化、資本資金化、資金產業(yè)化\"的發(fā)展閉環(huán)推動形成籌集大資金、投資大產業(yè)、運作大資本的平臺公司市場化轉型新格局。

5.2厘清邊界，準確把握國有資本基本屬性

在市場化轉型中，平臺公司要厘清與政府、市場之間的邊界，堅持有效市場與有為政府相結合，明確國有資本的內在屬性，科學布局市場化業(yè)務，構建專業(yè)化經營體制，當好有為政府與有效市場的資本紐帶。

5.3治企有方，全面踐行現代企業(yè)管理制度

貫徹建立中國特色現代企業(yè)管理制度的要求，加快完善公司法人治理結構，做實董事會經營決策主體作用，做到重大事項決策程序規(guī)范、科學高效，不斷提高公司的科學管理水平，為平臺公司順利市場化轉型提供堅實基礎。

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