高校二級學院黨政聯席會議制度：邏輯理路與決策模式

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1673-7164（2025）19-0021-04

一、研究背景

推進和實施“雙一流\"建設是新時代我國高等教育發展的重要戰略，同時也成為了高校改革發展和加強內部治理的指導原則和政策要求。一流的大學內部治理是建成世界一流學科和一流大學的重要路徑和基本保障。

大學內部治理的基本組織系統基本以學科或專業為基礎，在這種以基層學科和事業單位為主的矩陣中，基層革新是一種關鍵的變革形式。[1]二級學院是大學最為重要的基層學術組織，也是現代大學制度建設及“雙一流\"建設的承擔主體。二級學院能夠把學科、專家學者、教師、學生及行政管理人員聯系在一起，組織形成一個矩陣組織結構（MatrixOrganizationStructure），承擔學校教學科研工作。二級學院作為高校最為基層的教學科研組織單位，需要不斷激發每個個體的活力，有效發揮組織效用，形成學術生產力，這也是二級學院內部治理改革的“滿意目標”。因此，現代大學內部治理改革的關鍵是二級學院的內部治理。

目前，我國高校決策建構了以黨政聯席會議制度作為最高議事和決策機構的決策模式。加強對高校二級學院決策模式和管理過程的理論分析，不僅有助于提高教學和學術決策的科學化水平，而且有利于學院通過制度建設激發每位教師個體學術生產力的發揮，這也為高校內部治理變革作出了有意義的嘗試。

高校內部治理是一個復雜的組織過程，尤其是作為二級學院治理核心的決策機構，即黨政聯席會議，更是如此，其組織結構、決策程序等更加復雜和多元。本研究擬從多元治理中的政策網絡治理決策模式入手，探析二級學院黨政聯席會議的邏輯理路與決策模式，并嘗試構建科學、合理的二級學院黨政聯席會政策網絡模式。

二、多元多層合作治理模式的選擇：政策網絡治理決策模式

（一）政策網絡治理模式的提出

一般研究認為，政策網絡治理的理論概念來源于系統理論以及與之相關的次系統理論或者次政府理論。其哲學思想源頭來自西方的多元主義，其主要研究行動參與主體、參與主體間的關系及其對政府政策形成的影響力。美國學者洛維（Lowie）提出的鐵三角（IronTriangle）模型被認為是政策網絡治理形成的標志。他認為在決策過程中，政府官員、國會議員和利益團體三者之間形成了共生和排他的利益同盟模式。[2]到1980年代，埃洛（HughHeclo）在研究鐵三角模型的基礎上提出議題網絡（IssueNetwork）模型，他的模型不在于處理決策參與者之間的關系，而是就事論事，在處理某個議題上各個參與者的立場和利益各不相同，組織和關系也處于不斷變化中，因而各個參與者之間的關系并非是鐵三角，而是處于不斷變化中。[3]英國學者理查德森（Richardson）與喬丹（A.G.Jordan）基于對英國政治的研究提出，政策過程是持續、穩定和相對封閉的體系，這個體系由一系列政府機構和相關的利益團體組成的次系統組成，在互動和協商中推動政策的制訂。[4]瑞士政治經濟學家皮埃爾（J.Pierre）從經濟學視角出發研究網絡治理，認為網絡治理是結合了市場定律與政府指導性政策的協作機制，重點在于協調治理主體之間的資源和信息共享以及收益所得的分配。[5]

盡管學界對于政策網絡治理有許多不同的視角和研究重心，但毋庸置疑的是，20世紀90年代以后，政策網絡與治理理論相結合，對傳統公共管理方式提出了挑戰，已經逐步形成新時代的新型治理模式。

（二）政策網絡治理的主體：多元主體參與網絡

隨著現代化和信息科學技術的深人發展，社會治理和國家決策問題日趨復雜，政府需要外界多個方向的主體參與互助和協商，多元化主體協商機制逐步出現并形成。政策網絡治理的治理主體突破了傳統性的具有單向度和強制性的權威個體，主張社會各向度的供給側結構改革和利益訴求，形成了多元主體的參與。

政策網絡治理多元主體間各自獨立又相互依賴。多元主體參與社會治理有著不同的目標和利益，他們不會因為政策共同體的建立而放棄自己的利益。同時他們必須依賴其他主體和共同行動來實現自己的目標，多元主體間通過互動、協調，創造合作情境和合作關系，形成一致的目標和有意義的自治。

多元主體間關系并非恒定不變。在縱向關系上，因權力主體地位的不同，權力分配并不平等，組織結構的多層次也決定了多元主體的地位存在等級差別。在橫向關系上，尤其在權力分配程序和信息共享方面，多元主體的地位是平等的。同時，政策網絡組織的階段不同，其目標和任務也不盡相同，各主體的任務和地位也會隨之改變。

（三）政策網絡治理的結構：多層次合作網絡

政策網絡治理模式起因于國家治理和政府決策，它是在對傳統科層制官僚政治的（Hierarchy）的理性分析之上，吸收了科層的組織優點，并綜合了復雜市場的判斷、多元網絡主體以期產生較好的預期效果。[6]政策網絡治理模式不僅要協調政策制定過程中權威主體和社會各向度參與者之間的利益分配，而且特別注重政策治理中的程序，以及信息、資源共享的協調機制，努力打破權力機制，以正式的或者非正式的橫向網絡的平等關系來處理參與者之間的關系和結構。

由于政策網絡治理的多元主體參與，該模式突出強調社會利益參與者之間關系協調和合作，而政府毋庸置疑處于“元治理”主導地位。社會利益參與者基于追求自身利益的政策共同體目標而參與社會治理，政府不僅需要掌握個體層次上的事務管理，還要注重總體層次上的結構管理，規劃最適當的程序和方法以助共同目標和價值的達成，以及推動一致行動的產生，從而保障共同“滿意”目標的實現。

（四）政策網絡治理模式的運行：理性程序選擇網絡

在多元主體參與多層次合作協調的政策網絡治理模式中，理性程序選擇符合公開、公正、法治的社會決策要求，對于社會決策具有決定性意義。[7]

首先，政策網絡治理模式中，多元主體間的結構既有縱向的等級關系，也有橫向的平等關系，各主體間關系即各司其職，又相互牽制，自然形成一種自治、規范的程序和選擇。其次，政策網絡治理中的信息共享機制在一定程度上能彌補個體認知和決策缺陷，擴大信息量，從而不斷完善和補充決策過程，選擇實現目標的最佳方式。再次，參與主體將根據是否與自身的利益和目標相一致，以調整和改變最初的目標，進而推進理性決策過程的實現。最后，程序是理性和制度的體現。程序體現依法民主和依法公正，使各種觀點和方案得到充分考慮，進而實現優化選擇。

一方面，程序的重要性決定了政策網絡過程中出現的錯誤能夠被及時發現和糾正，促進信息資源共享、加強對決策的了解，從而保證決策的正確性和有效執行。另一方面，程序的重要性越來越被參與者重視，并成為約束各個參與者的限制，其結果使參加者難以抵制這個程序過程，進而使程序形成一種高度明確的規制，從而推進政策網絡治理的規制化發展。

三、二級學院黨政聯席會的政策網絡：邏輯理路與模式構建

（一）二級學院黨政聯席會的成員結構：多元主體參與

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，要建立現代大學制度，改善學校內部管理結構，學術治理上要實現“教授治學”，行政管理上實行“專家治校”。[8因此要明確制訂決策的根據和目標，進而選擇能夠影響決策的二級學院的領導、專家教授、社會參與者、學生等納人決策主體。

該主體一般涵蓋三類人員。第一類是學院黨政領導，在決策中起主導和協調的作用。第二類是學科領域的專家、教授，具體來說就是學科發展的教授代表。作為基層學術組織的學術代表，他們在決策中起關鍵作用。第三類是學生代表。在有關學生的決策方面，需要聽取和接納學生的意見和建議。這三類人員的構成涵蓋了幾乎學院所有問題類型，是二級學院黨政聯席會成員的中堅力量。

此外，學科的發展與社會需求相輔相成。學科除了遵循本身的發展規律外，還需服務社會，滿足社會發展需求。企事業單位的需求是市場經濟的自然選擇，是順應社會發展的關鍵因素。因此社會化的人才需求必是影響高校學科建設的重要因素，黨政聯席會的決策成員也必須考慮到社會利益相關者成員的參與。利益相關者是指那些能夠影響組織目標實現的所有個體或群體。[9]

（二）二級學院黨政聯席會的權力分配：多層次權力結構及分配

在決策組織過程中，任務分配、角色規定、職權體系、交往原則、貢獻和報酬制度構成了組織的基本特征。[0權力分配是核心問題，應當體現、平衡各參與者的利益訴求。決策組織應根據決策問題的屬性，分配參與者的權力比重。在決策過程中，須有參與者扮演監督的角色，對決策提出反方向推理，進而完善決策，這也是網絡治理中多層次治理決策的優勢一自身矯正體系，即自治體系。因個人認知、經驗的有限性而不能提出全面、完善的決策時，有效的對立面能夠彌補缺陷，因而反方向推理方的權力分配比重不容忽視。

如果決策任務是高結構化的（HighlyStructured），那么決策程序指向的啟發式就能產生較好的效果。然而當任務（TaskDomain）是弱結構化的（LowStruc-tured），或者結構是不可知的，則須使用所謂的弱方法（WeakMethods），行政經驗就能更好地發揮作用。黨政聯席會的成員結構和權力分配，需要根據具體決策事宜是偏重學術管理、行政管理還是學生事務來構建權力關系，選擇不同的成員參與決策，且成員權力比重依事務性質不同來調整權力結構，主體決策權力分配占比應不少于 50% 。

（三）二級學院黨政聯席會理性程序選擇：信息共享和反饋機制

信息共享機制能夠突破個人理性的限度，把參與決策者的各方面信息匯總、整合，從中辨析出與決策事宜相關的有效信息并實現公開和共享。找出與決策結果相關的和具有決定影響的因素，探求這些因素與政策決策結果的關系。當下，政府更加重視保障社會公眾的信息知情權和滿足其了解政務信息的愿望，適時推行政務公開，這改變了傳統權力主體的信息壟斷地位。構建理性的信息公開共享和反饋機制，暢通各責任主體之間的信息溝通、反饋渠道，進而形成穩定的信息交流與反饋模式。

黨政聯席會主體成員的擴大，使得不同方面的信息來源渠道更加完善，實現了各方信息的匯總、整合、分析與共享。這樣，黨政聯席會本身就從制度上成為信息共享機制和反饋平臺，匯集不同利益需求者、不同領域的專家，形成多邊協商機制，提高決策科學性。

黨政聯席會議制度的反饋機制可分為兩個部分。其一，在黨政聯席會決策前，各不同參與主體所代表的利益集團在實現信息共享的同時，會向黨政聯席會反饋該決策對本群體的影響和群體可能產生的反映，進而做出相應的會議決策。其二，在決策執行過程中，代表各利益集團的黨政聯席會主體成員對決策執行情況向黨政聯席會進行定期反饋，以便對決策進行修訂和完善，從而真正實現決策的有效實施。

（四）二級黨政聯席會的監督機制：教代會的民主管理和民主監督作用

二級學院的教職工代表大會制度是學院決策的民主監督機構，其主要作用在于“在該單位范圍內實行民主管理和監督”，[1]任何決策機構必須有監督和管理，二級教代會即是“發揮教職工代表大會及群眾組織作用，健全師生員工參與民主管理和監督的工作機制”。[12]二級學院決策需要激活教代會的民主管理，增強民主參與和民主監督。

二級教代會通過民主選舉、公開投票的形式，在全院教職工中選出學院教師代表，作為教代會的主要成員。黨政聯席會議通過的各項決議需在全體教職工大會公布，并由教代會討論和審議。教代會通過監督和審查學院決策的民主性和合法性，使學院決策具有實質上的法治性和權威性。

高校內部治理主要通過大學各權利主體、利益參與者之間權利的科學分配和結構的合理設置，實現大學發展規劃與建設目標。高校對多權利主體和利益參與者的治理形成了多元、民主、協商的共治模式，從而體現了政策網絡治理的工具性和價值性。政策網絡平等容納多元主體，通過開放、透明的治理結構政策為科學決策提供有效途徑，有助于高校在“雙一流\"建設過程中實現一流的內部治理。

四、結語

基于政策網絡治理視角對高校二級學院黨政聯席會議制度進行深入剖析，不僅揭示了其內在的邏輯理路，還構建了科學合理的決策模式。通過多元主體的參與、多層次權力結構的分配、理性程序的選擇以及教代會的民主監督，黨政聯席會議制度得以在復雜多變的社會環境中保持高效與公正。這一模式促進了二級學院內部治理的科學化、民主化，為高校“雙一流\"建設提供了堅實的內部保障。隨著教育改革的不斷深人，二級學院黨政聯席會議制度將不斷完善與發展，為高等教育事業注人新的活力與動力。

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[12]中共中央辦公廳印發.關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見[EB/OL].（2014-10-16）[2025- 04-08]. http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1016/c64387-25843855.html.

（薦稿人：周繼良，江蘇師范大學教授）（責任編輯：敖利）