數字化治理背景下社會救助權保護的立法因應

社會救助是更廣泛的社會保障概念的一種，是國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予物質幫助和服務的一種制度安排。伴隨著現代信息技術，尤其是互聯網、大數據和人工智能等技術的發展和社會需求的增加，西方國家的社會保障和援助系統越來越多地受到數據和技術的驅動，這些數據和技術被廣泛應用于福利身份驗證、資格評估和合規監控等場景①。在數字政府建設的背景下，數字化治理被視為完善我國社會救助制度的目標之一。2020年8月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合出臺的《關于改革完善社會救助制度的意見》提出，運用現代信息技術推動救助信息聚合、救助資源統籌、救助效率提升，實現精準救助、高效救助、溫暖救助、智慧救助。近年來，我國多個省市開展了社會救助數字化治理實踐，通過數據分析實現救助資格認定和自動監測預警②。與傳統的治理模式相比，數字化治理在治理方式上的最大變化，就是以數字平臺作為社會救助機構和被救助者之間的中介，通過數據分析的方式處理申請者的訴求。其優勢在于促進社會救助的精準、明晰、便捷和高效，但是也存在因片面強調政府效率、過度依賴數據和算法而遮蔽甚至侵害公民社會救助權的風險。當前，我國數字化救助的發展主要依靠政策推動，既有立法并沒有為公民防范和抵御這種權利侵害風險提供有力支撐。

圍繞數字救助展開的研究集中在三個相互關聯的維度——技術賦能、應用風險和治理對策，這些研究都關注到了技術應用對社會救助價值和制度運行帶來的挑戰，并從價值重塑和制度建設兩方面提出了應對策略③，其中不乏從立法角度提出的建議④。但是，就社會救助權的保護而言，這些研究并沒有提出有針對性的立法方案。為了在數字化治理的背景下為社會救助權提供更有效的立法保護，需要進一步厘清以下問題：在數字化治理背景下，社會救助權保護的規范需求是什么？現有立法能否滿足這一規范需求？還存在哪些不足？如何完善？本文將針對這些問題，按照“規范需求—立法不足一立法完善”的思路依次展開分析。

一、數字化治理背景下社會救助權保護的規范需求

在數字化治理背景下，社會救助權的保護面臨諸多新的挑戰，在實踐中呈現出風險來源多樣化和影響范圍全面化的特征。這些挑戰在對社會救助權保護產生廣泛負面影響的同時，也對社會救助權保護的規范體系提出了新的需求。

（一）數據依賴和福利算法：社會救助權保護的風險來源

作為一項基本權利，社會救助權包含著國家對個人的承諾，數字技術的引人，尤其是對數據的依賴和福利算法的使用，改變了國家履行這些承諾的行動模式以及特定行動的后果，并進而對社會救助權的實際享有帶來負面影響。社會救助過程本應借助數字技術實現精準化救助，但實際操作中數字技術卻逐漸占據主導地位，受救助主體成為數據分析和算法計算的瞄準對象，“與其他客體沒有任何區別”①。具體而言，數字化治理引起的權利保護風險主要體現在三個方面：一是對社會救助權的平等保護產生消極影響;二是降低了被救助主體程序權利的保護水平；三是削弱了被救助主體的權利救濟能力。

首先，數據質量缺陷和算法偏差對社會救助權的平等保護產生消極影響。在我國的實踐中，數據質量缺陷主要有兩種情況：一種情況是數據代表性不足，一些平臺尚未納入區域范圍內的全貌數據，標的群體的用戶畫像難以被清晰刻畫，導致一些真正需要救助的人被忽略②。另一種情況是數據質量低。信息核對系統和監測預警系統均依賴大量數據，無論是實時更新的動態數據，還是歷史累積的離線數據，這些數據都存在錯誤或更新滯后的問題。當這些錯誤或滯后的數據被用于算法決策時，會導致救助資源與救助需求之間的偏差，一些符合條件的被救助主體會被錯誤地排除在救助范圍之外③。

算法偏差對平等保護的消極影響與兩個因素密切相關：一是利用描述群體行為的結果作出針對個人的決定，可能忽視結構性弱勢群體，產生系統性歧視；二是福利算法常用的強制性分類，如基于收入的簡單劃分和過于嚴格的類型化規則，都會因編纂、簡化和歪曲復雜的現實而未能反映政策原則或法律形態，并凌駕于政策或法律之上④，導致被貼上不利標簽的人失去獲得救助的機會。即使是救助資格條件這樣包含量化元素的簡單法律，在向機器可處理的算法轉譯時也會存在模糊不清和偏差。

其次，算法的自動性降低了被救助主體程序權利的保護水平。以我國各省市建設的低收入人口動態監測系統為例，這些系統整合多部門數據，結合政策設置監測預警指標，通過大數據篩查和比對形成預警信息，在提供主動救助的同時也會將不符合條件的人口移出社會救助范圍③。在這一過程中，被救助人的陳述申辯機會取決于線下摸排、經濟核對中的參與機會。我國當前的低收入人口動態監測系統的建設還處于1.0版本階段，未來隨著人工智能系統的有效嵌人，智能輔助決策的水平將會大幅提高 ⑥ ，被救助人的參與機會和與工作人員的直接互動都將被進一步壓縮。

最后，算法的不透明性削弱了被救助主體的權利救濟能力。為了落實對憲法社會救助權的保護義務，各國的社會救助立法都對社會救助權的條件、內容和保障機制作出了具體規定。這些具體規定為公民的給付請求權提供了規范依據：一方面，公民有權基于法律上的條件和程序，向國家提出具體的給付請求;另一方面，當公民的給付請求被拒絕或無法得到滿足時，有權尋求法律上的救濟。例如《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第六十五條規定：“申請或者已獲得社會救助的家庭或者人員，對社會救助管理部門作出的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”但是，數字技術的采用增加了公民提起訴訟的難度。在算法透明性無法有效保證的情況下，個人通常無法證明自己受到了算法決策過程的不利影響。即使個人有權訪問有關自動化決策和其數據處理的信息，他們也可能因數字可行能力不足而無法理解其中的規則①。

（二）多元規范協同：社會救助權保護的規范需求

從上述分析可以看出，數字化治理對社會救助權保護的影響體現出兩個特征：一是風險來源的多樣性，既包括數據風險，也包括算法風險;二是影響的廣泛性，在對象上涵蓋了個體和群體，在范圍上涉及救助過程和權利救濟程序。單純的權利規范和已有的救濟機制已經無法為社會救助權提供全面有效保護，因此應調動和整合多種規范資源，建立協同保護框架。

1.建立權利規范、數據規范和算法規范的協同保護框架

面對來自數據依賴和算法使用的挑戰，傳統的權利規范提供了一個有組織的法律評估框架，數據規范和算法規范作為權利規范的補充，為權利分析注入了新的工具，只有三類規范協同作用，才能構建起適應數字社會需求的整體性法律保障體系，實現對社會救助權的有效保護。

首先，權利規范提供了法律評估框架。被載人《憲法》和社會救助立法的基本生存保障的價值不會因數字化而發生改變，數字技術的應用應滿足社會救助權保護的基本法律規定，這些規定為評估數字化救助的正當性提供了法律依據。一方面，權利規范界定了社會救助權的保護范圍，如德國《社會法典》規定國家應為無法自力更生的個人提供最低限度的經濟保障，確保他們基本的生活需求得到滿足②。我國的《暫行辦法》也規定國家應保障公民的基本生活，具體包括最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和臨時救助八項救助制度。另一方面，權利規范提供了是否侵害社會救助權的判斷標準，例如經濟、社會和文化權利委員會在關于社會保障權的第十九號一般性意見中要求“領取津貼的資格條件必須是合理的、成比例的和透明的。津貼的取消、減少或中止應該有所限制，必須出于合理的原因、依照正當的程序而且必須由國家法律規定”③。我國《暫行辦法》第十三條第三款要求“決定停發最低生活保障金的，應當書面說明理由”。違反這些標準的行為將獲得負面法律評價。此外，權利規范還包含了權利保護的法律義務和要求，除了明確規定國家履行義務的機制和流程，也為識別、減輕和救濟由科技企業參與福利系統開發和運營而引起的權利風險提供了分析框架。

除了社會救助權，在司法實踐中也存在通過隱私權、平等權、生命權等要求獲得救助機會或維持救助水準的策略④。這時，隱私權、平等權和生命權等相關的權利規范也同樣能發揮對數字救助系統進行評估的框架功能。與僅僅使用算法危害、算法偏見等松散的術語相比，權利框架著眼于數字化技術對個人和群體權利的全面影響，能夠用更深入、更全面的方法分析數字化技術使用的整體效果。

其次，數據規范和算法規范作為權利分析的補充。其中，數據規范為權利分析提供輔助性標準。一方面，數據保護法中的告知義務、透明性義務等標準構成了判斷是否存在權利侵犯的輔助性依據；另一方面，透明性義務、目的限制和數據最小化等原則也被用于判斷數字技術對權利的限制是否必要和相稱。而算法規范則關注算法設計和實施中的透明性、可解釋性和可理解性如何幫助個人行使其權利①。換言之，透明的決策理由之所以重要，其中一個關鍵原因是它使得人們能夠質疑決策者在作出決定時所考慮的因素。這種質疑機制有助于確保決策者沒有為不正當目的而行動，也沒有基于無關因素作出決定，并考慮到了所有相關事項。在針對系統或個案決策進行的申訴中，申訴人還可以依賴算法規范提供的法律途徑來獲取自動化決策系統的相關信息，提供算法設計和使用過程中的透明性和可解釋性。我國《個人信息保護法》第二十四條第三款和歐盟《通用數據保護條例》（GDPR）第二十二條都具有這一功能。

2.建立預防性規范和救濟性規范的協同保護框架

傳統的個人權利保護遵循無損害即無救濟的原則，是一種損害發生后的事后救濟，考慮到公民尋求救濟的能力因算法的不透明性而被削弱，應從兩個層面為權利保護提供新的規范供給。其一，設置預防性規范，將權利保護的時間節點從事后向事前、事中階段前移。福利算法是社會救助法律和政策在數字化系統中應用和執行的核心部分，甚至可以說福利算法本身就是法律，因為它決定了誰的社會救助權可能受到影響，以及誰可能成為被深入審查的對象。從這個意義上講，這些數字化系統的應用不是社會救助機關的內部事務，而是關涉公民基本生存權利的公共事務，因此不應由行政機關徑行決定，應當構建起技術嵌入的正當性檢驗機制，在決策作出前主動識別并解決可能存在的侵權風險。其二，建立公益訴訟制度。與私益訴訟直接維護公民個體權益不同，公益訴訟是“針對侵害國家利益或者社會公共利益的行為，當法律上沒有直接利害關系的主體，或者是有直接利害關系的主體但其不愿提起訴訟時，由法律授予沒有直接利害關系的特定主體提起的非自利性訴訟”②。在實踐中，公益訴訟的價值已經得到了廣泛認可。一些挑戰福利算法應用風險的爭訟能取得成功也都得益于本國的公益訴訟制度，其中最典型的案例是印度的阿德哈案③和荷蘭的SyRI案④。

3.建立個體權利和群體權利的協同保護框架

數字技術的采用不僅會對單個申請人的權利產生損害，也會給特定群體和整個社會帶來負面影響。NathalieA.Smuha對個體性損害、群體性損害和社會性損害進行了概念化分析，他認為個體性損害指的是一個或多個個體的利益被不當阻礙，損害的最終承受者是一個可識別的個體;群體性損害由集體成員個體遭受的損害總和構成，受害的個體可能是彼此完全陌生的，也可能是某個正式或非正式群體的一部分。與這兩種情況不同，社會性損害并不關注某個具體個體的利益或由個體組成的群體共享的利益，而是涉及由整個社會所持有的利益，這種損害超越了個體利益的總和③。具體到數字救助場景下，算法錯誤地將某人分類為不符合救助資格的對象而拒絕其申請，這時損害是直接且可辨識的，受害者可以明確指出問題來源和對其個人利益的影響，這種損害屬于個體性損害。如果數字救助系統對某一群體存在系統性偏見，可能導致屬于這一群體的居民無法獲得最低生活保障或其他救助，這種損害即是群體性損害。如果福利系統錯誤分配資源，可能導致貧富差距進一步擴大，從而破壞社會的公平與團結，這時引起的損害則是社會性損害。

其中的個體性損害，可以通過個人挑戰得到較充分的救濟。但是，這類個人挑戰原則上只能由能夠證明其個人權利受到侵犯，或其私人利益遭受直接、可證明損害的個體發起，救濟措施也只關注直接受到影響的個體，無法完全涵蓋更廣泛的群體和社會利益。因此，應改變以個體主義為主導的權利保護模式，從法律角度對福利算法引發的群體性和社會性損害進行審視。

二、數字化治理背景下社會救助權保護的立法不足

當前，能夠為數字化救助提供規范基礎的立法主要有兩類：一類是社會救助立法，如《暫行辦法》;另一類是專門的數字立法，如《個人信息保護法》《數據安全法》。前者通過對社會救助活動進行規范，“保障公民的基本生活，促進社會公平”;后者以數據安全為目的，約束數字化救助中的數據處理行為。但是，這兩類立法分離并立，在實踐中產生了協同保護不力和規范供給不足等問題，未能有效回應數字化治理背景下社會救助權保護的規范需求。

（一）二元分立立法模式無法形成有效的協同保護

1.專門數字立法缺乏對社會救助權保護維度的關注

在我國現有的數字立法中，有三類規范與數字化救助密切相關：第一類是數據保護類規范，包含《數據安全法》《個人信息保護法》等法律中關于個人信息和數據保護的規定；第二類是數據共享類規范，包括《數據安全法》《政務信息資源共享管理暫行辦法》和地方制定的“政務數據管理辦法”中要求數據開放共享的規定;第三類是《個人信息保護法》中關于自動化決策的規定。這三類規范都可以直接適用于社會救助領域，為社會救助機關收集和處理個人信息，實施自動化決策提供法律依據。例如根據《個人信息保護法》第六至第八條，社會救助機關收集和處理個人信息應有明確、合理的目的，應遵循公開、透明原則，應保證個人信息的質量;根據《數據安全法》第五章，社會救助機關為履行職責收集和使用數據，應當遵循保密義務、落實數據安全保護責任，并對受委托建設和維護電子政務系統的組織和個人履行數據安全保護義務進行監督。

但是就社會救助權的保護而言，這些規范仍然是不充分的。其根本原因在于數字立法在功能上與社會救助權保護并不完全兼容，數字立法屬于領域法，以數字技術應用帶來的安全風險問題為立法導向 ① ，這在《數據安全法》中體現得最為明顯。《數據安全法》的核心是“對未經授權的訪問、使用、披露、破壞、修改或銷毀等行為進行控制”②，關注的重點是數據自身的安全和國家對重要數據的自主可控③，因此《數據安全法》所提供的規范資源與社會救助權保護只具有間接相關性，即通過落實數據安全義務為社會救助權提供間接保護。相比之下，《個人信息保護法》提供了更多與社會救助權兼容的可能性。與《數據安全法》不同，《個人信息保護法》的核心模式是向個人信息主體賦權，并在第四章專章規定了個人在個人信息處理活動中的知情權、決定權、查閱權、復制權、更正權、刪除權和要求解釋說明權等多項權利。這些權利構成了對憲法上人權、人格尊嚴、通信自由和通信秘密等多項“本權權益”的保護④，而這些本權權益中也包含了作為社會救助權基礎的人權和人格尊嚴等權利。在這個意義上，《個人信息保護法》中的個人權利條款和個人信息處理者的義務條款都具備為社會救助權提供保護的可能性。但是，具體條款在適用于數字救助場景時仍需作出有針對性的解釋或規定。

根據場景化原理，無論是個人信息收集、處理還是算法規制，都會因為行為者的身份、針對的對象和所涉問題的不同而有很大差異。一旦場景不同，數據和算法的性質就會非常不同，對其所采用的數據處理規則和算法規制原則也應當不同③。在數字化救助這一特定場景下，亦是如此。在將數字立法中的一般性規定適用于數字救助場景時，需要增加一個社會救助權保護的維度。以《個人信息保護法》第二十四條第三款的自動化決策條款為例，該條款規定：“通過自動化決策方式作出對個人權益有重大影響的決定，個人有權要求個人信息處理者予以說明，并有權拒絕個人信息處理者僅通過自動化決策的方式作出決定。”據此，對基于自動化決策作出的拒絕給付、減少給付數額、暫停或停止給付等決定，申請人享有要求說明理由和拒絕的權利。但是，這一規定僅適用于“完全自動化決策”的情形，在數字化救助中的適用范圍非常有限，因為實踐中大多數救助決定，如“五保戶”的認定、低收入監測預警等都是以“程序自動化 + 實體決定人工介人”的方式作出的①。因此，在將該條款適用于數字救助時，應結合數字救助的實際情況作出特別規定。

2.社會救助立法缺少應對社會救助權侵害風險的規定

我國最早的社會救助立法是1950年勞動部頒布的《救濟失業工人暫行辦法》，僅限于失業工人的臨時救助。20世紀90年代以后我國開始全面引入最低生活保障制度，先后頒布了《農村五保供養工作條例》《城市居民最低生活保障條例》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》三部行政法規。由于當時還處于建立電子檔案系統、進行信息收集和存儲的起步階段，因此這三部立法都沒有對信息化作出專門規定。2014年，在整合既有救助制度的基礎上制定了《暫行辦法》。為了推進信息化建設，《暫行辦法》在第六條規定“縣級以上人民政府應當按照國家統一規劃建立社會救助管理信息系統，實現社會救助信息互聯互通、資源共享”。此后，社會救助的數字化水平不斷提高，大數據分析和智能算法被廣泛應用于監測預警，對低收入家庭進行精準畫像、實時篩選和精細分類。但是，2020年民政部、財政部起草的《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）只是將《暫行辦法》中的“建立社會救助管理信息系統”擴展為“加強社會救助信息化建設，，建立社會救助資源庫”，并規定“縣級以上地方人民政府應當加強互聯網等信息技術在社會救助工作中的應用，為困難群眾提供方便快捷的在線申請、辦理和查詢、投訴等服務”，這兩個條款都側重于對政府建設和使用信息技術的鼓勵和支持，而對信息技術在使用過程中產生的權利侵害風險則沒有作出任何回應。《暫行辦法》中已有的立法目的和原則條款雖然可以為數字化救助活動提供指導，但它們“不是法律的明確規定，所以，必然具有模糊性”②，仍需通過具體的規則條款予以落實。

綜上，我國雖然已經制定了比較完善的數字立法和社會救助立法，但是兩者之間并沒有形成對社會救助權的保護合力，數字立法中的一般性條款缺少在數字救助場景下的適應性，而社會救助立法又沒有及時作出有針對性的回應，從而在數字立法和社會救助立法之間形成了一個被忽視的中間地帶，導致社會救助權的保護被邊緣化。

（二）規范供給不足無法全面回應社會救助權侵害風險

規范供給不足主要體現在兩個方面：一是規范的完全缺失，如缺少對福利算法應用邊界的規定、缺少算法轉譯的評估機制等；二是已有規范在適用于數字救助場景時未能為社會救助權提供充分保護，如《個人信息保護法》中關于自動化決策和公益訴訟的規定。規范供給不足已經嚴重影響了立法對侵權風險的回應能力。

1.預防性保護規范供給不足

自2020年全面打贏脫貧攻堅戰后，我國的社會救助開始從絕對貧困救助轉向相對貧困救助，從被動救助轉向主動救助，從重復不均轉向精準救助，數字技術在這一過程中起到了重要的賦能作用。在實踐中，低收入人口動態監測系統通過對多部門數據進行對接，實現實時動態監測和“一鍵核對”，非申即享、政策找人等自動化應用場景也不斷涌現。在這些應用場景中，系統所使用的算法和數據對救助資格、救助條件和救助水平都有實質性影響，但是當前立法并沒有對福利算法部署的實體邊界和影響評估作出明確規定。我國各省市部署社會救助系統一般由省級或市級政府主導，并由相關主管部門、大數據管理機構和技術服務企業協作完成。這一程序以政府自我審查為主，存在審查內容單一、透明性不足等問題。2023年山西省鄉村振興局公開招標該省“防止返貧監測信息項目”的結果公布，一公司以859萬元中標，另一公司以18萬多元中標該項目監理。雖然工作人員稱該項目經過立項論證，程序清晰、合規合法，但并沒有打消民眾關于其必要性的疑慮③。

《個人信息保護法》設立了個人信息保護影響評估制度，根據該法第五十五條和第五十六條，在處理敏感個人信息或利用個人信息進行自動化決策等情形下，社會救助機關應當事前就個人信息的處理目的、處理方式等是否合法、正當、必要，以及對個人權益的影響、安全風險、所采取的保護措施是否合法、有效等進行評估。但是這種評估制度與歐盟《通用數據保護條例》所規定的數據保護影響力評估制度一樣，都是數據保護框架下的風險評估，“評估內容側重個人數據安全風險，而非側重全面、多維的算法侵害風險”①。因此，要將個人信息影響評估制度用于對福利算法的評估，還需要在《社會救助法》中另行作出規定，明確影響評估的范圍、標準和內容。

2.被救助人程序權利規范供給不足

在算法決策中，被救助主體的程序權利主要包括在受到不利決定時的要求說明理由權和對自動化決策的人工干預權。要求說明理由權“在正當程序中占據核心地位，并發揮著廣泛的前提性作用”②，其目的不僅在于讓受到不利影響的被救助人知情，更在于為他們提供救濟路徑。而且，與商業算法相比，社會救助機關作為公共部門披露算法更具有理論正當性③。對自動化決策的人工干預權是“通過回歸人類參與、重建與利益相關當事人的程序機制，對被減損的程序正義加以補救”④。但是，在現有的立法下這兩項權利都沒有得到明確。與這兩項權利密切相關的是《征求意見稿》第四十八條和《個人信息保護法》第二十四條第三款，其中《征求意見稿》對“不利告知”做了專門規定，要求\"社會救助管理部門或者鄉鎮人民政府、街道辦事處在作出調減、終止社會救助決定時，應當符合法定事由和規定程序，并告知被救助對象”。依據這一條款，如果不利決定是通過自動化決策或由決策支持系統作出的，社會救助機關亦有義務告知，但是對于告知內容是否包括算法決策的理由則沒有明確規定。而《個人信息保護法》第二十四條第三款雖然包含了要求說明理由權和拒絕權兩項權利，但是沒有明確規定人工干預權。

3.與群體損害相適應的權利救濟規范供給不足

由福利算法引起的群體性和社會性損害無法通過傳統的私益訴訟得到救濟，因此應當在訴訟模式上引人公益訴訟作為私益訴訟的補充。近年來，為了應對不特定多數人利益受侵害的風險，我國在多部法律中確認了公益訴訟制度，其中與數字化救助最相關的是《個人信息保護法》第七十條。該條規定：“個人信息處理者違反本法規定處理個人信息，侵害眾多個人的權益的，人民檢察院、法律規定的消費者組織和由國家網信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟。”社會救助機關作為個人信息處理者，當其運用福利算法處理個人信息、侵害眾多個人權益時，即可以激活行政公益訴訟制度。但是，如果將該條款作為在數字救助領域引入公益訴訟制度的法律基礎，還存在一定的局限性，因為“違法處理個人信息”無法涵蓋所有的福利算法風險。

三、數字化治理背景下社會救助權保護的立法完善

針對當前立法存在的協同性不足、規范缺失等問題，應以《社會救助法》的制定為契機，在《社會救助法》中設置“數字條款”，整合已有的法律資源，增加規范供給，構建數字化治理背景下社會救助權保護的立法體系。

（一）依托《社會救助法》構建社會救助權保護框架

之所以建議以《社會救助法》為依托，不僅是因為《社會救助法》已經被列人立法計劃，更重要的是考慮到《社會救助法》作為社會救助權保護的專門立法，能更有效地回應數字化治理背景下社會救助權保護的立法需求。

首先，保護社會救助權是《社會救助法》的立法宗旨。社會救助在歷史上經歷了從恩惠到權利的演變。20世紀以后，社會救助權在國家層面得到了廣泛認可，這種認可有的是憲法文本的直接確認，有的是通過憲法解釋予以實現。我國《憲法》雖然沒有明確規定社會救助權，但是其中的物質幫助條款、人格尊嚴條款、人權條款等都為社會救助權奠定了堅實的規范基礎①。“國家和法律不但要尊重人們自主安排個人生存、生活、生計的權利，也要為他們提供相關的救助與保障，使所有人都能過上體面的有尊嚴的生活。”②只是憲法上的社會救助權本身并未提供一個可以量化的指標，其具體內容與社會價值觀以及各項經濟、社會、技術條件密切相關，因此有賴于立法者的確定和落實。按照德國的基本權利功能理論，這構成了對社會救助權的一種制度性保障③。立法者在制定社會救助立法、建立社會救助制度時有比較大的形成自由，但同時也應受到憲法權利的限制，即社會救助立法和制度應為社會救助權的核心內容提供保護。這種保護主要體現在程序和實體兩個層面。在程序上，一是應保障公民有向相關的政府機關提出申請的權利;二是應保障公民在社會救助的各個環節擁有最低程序標準的保護，例如參與和告知。在實體上，國家應提供滿足人的最低生存需要的給付。

《暫行辦法》是新中國第一部統籌和規范各項社會救助制度的行政法規，在第一條明確規定“根據憲法，制定本辦法”。該表述不僅具有程序意義，也具有實質意義，既要求立法應以憲法文本中所表述的某些規范與制度體系為具體依據，又要求立法在整體上體現憲法的精神④。據此，《暫行辦法》應以憲法中的物質幫助權、人格尊嚴和人權條款等明確表述的條款為依據，并應符合全部憲法規范所形成的整體性價值，致力于公民基本權利的保護。但實際上《暫行辦法》并未實現憲法的要求，對社會救助立法宗旨的設定也沒有擺脫管理法思維，社會救助被作為國家進行社會管理的工具，公民依法獲得社會救助不是一種權利，而只是根據國家保護職責所享有的一種反射利益。在這一立法定位下，《暫行辦法》既沒有對社會救助權作出明確的確認和宣示，也未對社會救助權主體、內容和救濟作出合理的制度安排③。相比之下，《征求意見稿》對憲法權利給予了更多關注，除了規定“根據憲法，制定本法”，還在第二條明確規定“中華人民共和國公民依照本法享有申請和獲得社會救助的權利”，并在具體制度設計上強調了國家責任和被救助主體的程序權利。

將社會救助權保護作為《社會救助法》的立法宗旨，既是《憲法》的規范要求，也與《社會救助法》作為社會法的法律定位相契合。與《個人信息保護法》《數據安全法》等數字立法不同，《社會救助法》是典型的社會法，以弱勢保護為立法動機，其核心價值在于保護弱者的生活安全，保障公民的基本生存權，確保每個公民都能過上合乎人的尊嚴的生活⑥。生存權利和人的尊嚴構成了《社會救助法》的倫理基礎和道德底蘊，也為社會救助規范提供了基礎準則。據此，社會救助不應再被視為一種施惠行為，社會救助法也不應再被理解為救助管理法。

其次，數字技術的廣泛應用并沒有改變《社會救助法》的立法宗旨，反而增加了對社會救助權保護的規范需求。《社會救助法》不應回避，而應通過設置“數字條款”予以積極回應。從與已有數字立法的關系的角度來看，《社會救助法》中的“數字條款”大體可以分成兩類：一類是對《個人信息保護法》《數據安全法》等數字立法的適用，可以稱之為“適用性條款”，具體又可以區分為直接的引致性條款、結合社會救助場景的具體化條款和在現有數字立法基礎上的變通性條款;另一類是在現有數字立法規范之外設立的創設性條款。其中變通性條款和創設性條款構成了“數字條款”的主要內容。通過這些“數字條款”，數據規范和算法規范被納人到社會救助權保護的規范框架之中，并受到《社會救助法》立法宗旨的約束，與原有的社會救助規范共同服務于社會救助權的保護。

（二）《社會救助法》中數字條款的設置路徑

雖然《社會救助法》屬于社會法范疇，但其實施需要通過行政法，行政法提供了社會救助的運行

機制與程序保障。因此在“數字條款”的設置路徑上，應立足于社會救助行政，從社會救助機關、被救助主體和社會救助活動三個方面，分別規定在數字化治理背景下社會救助機關的責任和被救助主體的權利，以及數字化救助活動的邊界與程序。

1.明確社會救助機關的責任

在數字化救助系統的建設中，無論系統是由科技企業獨立開發還是參與開發，都應堅持政府責任原則，由社會救助機關對法律轉譯、算法決策和個體決定承擔責任。

首先，明確規定社會救助機關應保證法律向代碼轉譯的合法性和標注標簽的合理性。前者要求在救助資格認定等基于規則的系統中，保證系統使用的社會救助資格條件與法定條件相一致;后者要求在監測預警、風險評估等采用機器學習的系統中，保證標注標簽的選擇不會產生對社會不利群體的歧視性效果。“代碼與法律的契合并不是將法律翻譯成僵化、形式化的代碼，而在于探討規則是如何產生的”，包含了對法律的可預測性、確定性和平等等法治核心要求的考量和對以人為本的價值的尊重①。社會救助機關應與具體負責轉譯的主體充分溝通，以確保法律語言代碼化翻譯的準確性與合法性，并可以在時機成熟時建立法律轉譯合法性的事前行政審查制度。

其次，明確社會救助機關應對算法決策考慮的相關因素負責。在實踐中，社會救助機關通常會參考信息核對系統和動態監測系統的算法決策做出救助決定，因此保證算法決策自身的合理性就非常重要。一般情況下，社會救助機關應當以《個人信息保護法》規定的數據處理規則作為判斷算法決策合理性的標準。但是，對具有監測預警功能的系統使用的數據類型和算法評估應由《社會救助法》作出特別規定，以保證數據質量和監測預警指標設定的科學性。在委托第三方開發救助系統的情況下，社會救助機關不僅要對系統輸出負責，也要對輸入數據的選擇保持控制。為此，除了提高工作人員的技術素養，更重要的是強化社會救助機關的監督責任，對科技企業設計的算法進行科學性、合法性、合理性的評估。

最后，明確社會救助機關在個案決定中的責任。社會救助機關應將信息核對系統和動態監測系統做出的資格認定、預警信息等作為做出決定的一個起點，以保證個人有獲得社會救助機關工作人員個性化評估的機會，減少算法決策的去個性化特點對社會救助權的消極影響。在實踐中，最為重要的是工作人員的評估應以事實為基礎，而不是以數據為基礎，評估的重點不是審查數據庫，而是公民個人的實際情況。因此，應在立法中明確規定，除了符合法律規定的可以適用完全自動化決策的情形，所有的算法決策都應有實質性的人工干預。

2.確立數字化救助活動規則

首先，劃定數字技術應用的實體邊界。如前文所述，數字技術的采用雖然有助于救助的精準和高效，但也對共同體和個人權益保護帶來了重大影響，因此應由立法明確劃定其應用的實體邊界。其一，嚴格限制自動化預測在社會救助領域的適用。與自動化個人決策主要用于決定公民個人的社會救助資格和救助水平不同，自動化預測是一種“根據特定特征從更廣泛的群體中識別個人的統計分析形式，為對被識別的個人采取進一步單獨關注提供依據”②。在西方國家，自動化預測被廣泛應用于福利欺詐的風險分析，這種風險分析模式具有極強的侵入性，且存在以實然推斷應然、以過去判斷未來的謬誤③。因此，立法應禁止適用預測性算法直接作出具有法效性的決定，對于只進行風險識別而不直接作出具有法效性決定的算法則可以適當放寬限制。其二，應在立法中明確規定完全排除人工干預的自動化決策的適用范圍，可以考慮借鑒德國《社會法典》第31a條的規定，將其適用限定于“個案不需要由公務人員單獨處理”的事項④，如最低生活保障金的確定。而對需要情節化裁量的事項或在法律概念需要確定、解釋或價值權衡時，則應要求實質性的人工介入。

其次，建立福利算法影響評估制度。以《個人信息保護法》的個人信息保護影響評估制度為基礎，在《社會救助法》中設置算法影響評估條款，將評估對象擴大到福利算法的使用，在評估標準方面，除了審查對數據安全、透明度和對隱私權的影響，還應增加與社會救助權密切相關的三個維度：一是算法決策對公民基本生存的影響；二是是否存在人類監督機制，以及人類監督的介人程度；三是受影響的個人是否可以對算法決策提出質疑或申訴。

再次，在“不利告知”條款中增加算法決策理由說明。規定如果不利決定是通過自動化決策或由決策支持系統作出的，社會救助機關應當以明白易懂的方式提供有意義的解釋。例如在低收入人口動態監測系統中，通過大數據篩查和比對，將不符合條件的人口移出社會救助范圍，當社會救助機關據此作出終止社會救助的決定時，應當向被救助對象說明理由。這里的“說明”直接指向個人信息處理結果，是對特定決策如何產生所作出的解釋和說明，因此說明的內容不僅包含篩查和比對的運行規則和標準，還應包括具體決策的理由、原因和產生決策結果的個人數據及其來源。

最后，設置符合社會救助場景的自動化決策條款。在《個人信息保護法》第二十四條第三款的基礎上，明確將適用范圍擴大到包含非實質性人工干預的算法決策，如果人工介入是非實質性的，被救助人仍然有權要求說明理由和拒絕。更重要的是，應明確規定人工干預下二次決策的權利，并與內部復核制度相銜接，受到不利決定影響的被救助人可以通過線上或線下投訴的方式提出，并由申訴機構進行人工處理，這種人工處理應當對決定的形成過程具有實質意義的影響，而且要符合正當程序的要求，允許被救助人提供數據庫以外的補充材料，陳述家庭特殊情況，充分保障被救助人的個性化表達和回應性參與。

3.完善被救助主體權利救濟制度

“基于文化素質的差異，現實中很多受助人無法通過訴權的行使恢復自身的權利”①，算法決策的不透明性加劇了訴訟的困境，因此應為被救助主體設置更加簡單便捷的內部復核程序。一方面，社會救助機關能有效利用其內部或合作企業的技術團隊來處理與數字化相關的系統錯誤、數據錄入等問題；另一方面，內部復核程序更容易與數字化系統兼容，被救助主體可以通過數字平臺直接提交糾紛并獲得反饋。實際上，許多采用數字救助系統的國家都在系統內部設置了申訴渠道，申訴人可以通過數字平臺提出申訴，系統自動觸發復核程序或人工介人。例如在英國，對于由統一福利系統作出的自動化決定，申請人可以首先通過在線平臺與該系統的管理部門溝通。美國聯邦社會保障局也允許在線提交復議請求，算法工具會標記爭議案件供人工復核②。

《暫行辦法》和《征求意見稿》都沒有明確規定社會救助機關內部的復核程序，但是《征求意見稿》在第五十四條設立了“網上辦理”條款，要求“縣級以上地方人民政府應當加強互聯網等信息技術在社會救助工作中的應用，為困難群眾提供方便快捷的在線申請、辦理和查詢、投訴等服務”。該條款為建立一體化線上申請、辦理和申訴機制提供了法律依據。為了與在線投訴在制度上相銜接，應當在未來的正式立法中增設一個專門的內部申訴條款，要求縣級人民政府社會救助管理部門設立申訴機構，統一負責線上和線下申訴的處理和復核。考慮到算法決策在未來救助實踐中的廣泛應用前景，申訴救濟機制的設計應當納入專業能力建設的考量，通過引入第三方專業機構開展技術協助、獨立評估或受托審查，更好地提升申訴處理的專業性與制度回應能力。

此外，應引入公益訴訟制度。在尚未制定《公益訴訟法》的情況下，可以考慮在《社會救助法》中對數字救助行政公益訴訟作出專門規定，明確在社會救助機關采用數字技術進行救助活動時，如果侵害眾多個人的權益，檢察機關可以依法向人民法院提起公益訴訟。

四、結語

在數字化治理的背景下，社會救助權保護面臨的挑戰主要來自對數據的依賴和福利算法的使用，單純的權利規范和已有的救濟機制已經無法為社會救助權提供全面有效的保護，應融合多元規范，實現協同保護。我國雖然已經制定了比較完善的社會救助立法和《個人信息保護法》《數據安全法》等數字立法，但是兩類立法分離并立，在實踐中存在協同保護不力和規范供給不足等問題，難以有效回應數字技術對社會救助權保護帶來的挑戰和對多元規范協同保護的需求。有鑒于此，應以《社會救助法》的制定為契機，通過在立法中設置“數字條款”，整合既有立法資源，增加規范供給，為社會救助權提供更有效的立法保護。在\"數字條款”的設置路徑上，應立足于社會救助行政，在社會救助機關、被救助主體和救助活動三個層面，明確規定社會救助機關的責任、被救助主體的權利，以及數字化救助活動的邊界與程序規則，從消極的風險預防和積極的權利救濟兩個方面為社會救助權保護提供立法方案。

當前，數字技術在社會救助領域的應用還處于發展階段。鑒于數字化與社會救助的大規模性、多元性、動態性之間的天然聯系，隨著數字科技的快速迭代升級，大數據和人工智能技術必將在核對數據要素深度挖掘、救助服務模式創新和數智場景賦能融合等方面擁有更廣闊的應用前景，這就要求法律不僅要及時回應實踐中已經凸顯的數據安全、算法歧視等現實問題，更要前瞻性地防范未來可能出現的系統性風險，使技術創新真正服務于社會救助目標的實現，為數字技術與權利保障協調發展提供法律支撐。

（責任編輯劉英）