老年人弱勢(shì)群體的社會(huì)救助政策分析

我國傳統(tǒng)文化源遠(yuǎn)流長、博大精深，尊老敬老愛老的傳統(tǒng)美德世代相傳。從先秦的“以保息六養(yǎng)萬民”中的“二曰養(yǎng)老”（養(yǎng)老人），到春秋時(shí)期管仲推行“九惠之教”來開展扶弱救濟(jì)措施中的老老，包括明代開辦養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)老人等。當(dāng)今，老年人口持續(xù)增加，對(duì)于老年人弱勢(shì)群體社會(huì)救助政策的分析也變得極為重要。黨的二十大報(bào)告指出，必須堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。

一、政策現(xiàn)狀

（一）老年民生保障

我國對(duì)于老年人進(jìn)行社會(huì)救助，有老年民生保障和老年養(yǎng)老服務(wù)體系兩種方式。截至2022年末，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)105307萬人，同比增加2436萬人。專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到全國范圍，進(jìn)一步滿足新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員多樣化養(yǎng)老保障需求。醫(yī)保制度運(yùn)行總體平穩(wěn)。職工醫(yī)保參保人數(shù)36243萬人，同比增加813萬人，增長2.3% 。在職職工26604萬人，同比增長 1.9% ；退休職工9639萬人，同比增長 3.4% 。長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。2022年，49個(gè)試點(diǎn)城市中參加長期護(hù)理保險(xiǎn)人數(shù)共16990.2萬人，享受待遇人數(shù)120.8萬人。

自《社會(huì)救助暫行辦法》實(shí)行以來，社會(huì)救助工作成效顯著。全國城市特困人員救助供養(yǎng)35.0萬人，其中60周歲及以上老年人22.0萬人；全國農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)434.5萬人，其中60周歲及以上老年人345.5萬人。

（二）老年養(yǎng)老服務(wù)體系

首先，我國養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善，供給能力不斷增強(qiáng)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)城市居住區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的通知》，推動(dòng)配建補(bǔ)齊城市居住區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。其次，養(yǎng)老服務(wù)兜底保障促進(jìn)老年人社會(huì)救助的推進(jìn)。民政部、中央政法委等單位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展特殊困難老年人探訪關(guān)愛服務(wù)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)化“五社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，開展特殊困難老年人探訪關(guān)愛服務(wù)。

基于養(yǎng)老服務(wù)兜底保障，進(jìn)行老年人健康服務(wù)，是從老年人社會(huì)救助到救助好的一項(xiàng)關(guān)鍵舉措，促進(jìn)老年健康政策進(jìn)一步健全。國家衛(wèi)生健康委、教育部、科技部等部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”健康老齡化規(guī)劃》。老年健康服務(wù)供給持續(xù)強(qiáng)化。健康中國行動(dòng)，老年健康促進(jìn)行動(dòng)扎實(shí)推進(jìn)，老年健康素養(yǎng)逐步提升。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合深人發(fā)展。國家衛(wèi)生健康委推動(dòng)完善政策措施，會(huì)同有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從加強(qiáng)居家社區(qū)服務(wù)、機(jī)構(gòu)服務(wù)、服務(wù)銜接、支持政策、人才培養(yǎng)、服務(wù)監(jiān)管等6個(gè)方面提出15項(xiàng)政策措施。

二、政策分析

目前，我國對(duì)于老年人社會(huì)救助的政策主體為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。以養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為基準(zhǔn)，通過吉爾伯特的政策分析框架對(duì)當(dāng)下我國老年人社會(huì)救助的主要政策進(jìn)行了分析。

（一）分配基礎(chǔ)

在職人員：養(yǎng)老保險(xiǎn)政策覆蓋在職人員，通過在工作期間繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用積累個(gè)人賬戶來享受基本養(yǎng)老金。包括公務(wù)員、企業(yè)員工、自雇人士等。

退休人員：當(dāng)在職人員達(dá)到法定的退休年齡或符合特定條件時(shí)，成為養(yǎng)老保險(xiǎn)的受益者。這些人享受基本養(yǎng)老金，該部分養(yǎng)老金來自社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)等。

農(nóng)民工和城鄉(xiāng)居民：為解決農(nóng)村和城市居民的養(yǎng)老保障問題，一些地區(qū)實(shí)施了特殊的政策。包括農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等。

特殊群體：如高齡、失能、獨(dú)居等特殊群體；有特別定制的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，以滿足他們的特殊需求；高齡津貼（部分地區(qū)80歲以上）、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)等[2]。

養(yǎng)老保險(xiǎn)政策旨在覆蓋整個(gè)社會(huì)的不同群體，確保他們?cè)诶夏陼r(shí)能夠享有基本的生活保障。政策的具體設(shè)計(jì)和實(shí)施方式可能因地區(qū)和人群而有所不同。

（二）分配內(nèi)容

基礎(chǔ)養(yǎng)老金：根據(jù)個(gè)人繳費(fèi)年限、繳費(fèi)金額以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平等因素計(jì)算得出，作為基本的養(yǎng)老金。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金：個(gè)人賬戶中積累的養(yǎng)老金，與個(gè)人繳費(fèi)金額和收益相關(guān)。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老金：一些大型企業(yè)或行業(yè)可能設(shè)有額外的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃，提供額外的養(yǎng)老保障。

（三）提供策略

養(yǎng)老保險(xiǎn)體系：中國建立了多層次、多渠道的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人商業(yè)保險(xiǎn)等，以滿足不同層次、不同需求的人群。

社保擴(kuò)面：政府鼓勵(lì)更多的人加入社會(huì)保險(xiǎn)體系，其中民政部門負(fù)責(zé)低保、特困供養(yǎng)等政策實(shí)施，衛(wèi)生健康部門參與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。

（四）資金來源

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)：個(gè)人和企業(yè)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是主要的資金來源之一，用于養(yǎng)老金的積累和支付。

國家財(cái)政補(bǔ)貼：中央與地方財(cái)政共同承擔(dān)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等通過個(gè)人繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼結(jié)合。

社會(huì)捐贈(zèng)與市場機(jī)制：慈善組織、福彩公益金補(bǔ)充，但占比有限。

社會(huì)救助金：面向無法依靠自身養(yǎng)老金維持基本生活的老年人，我國實(shí)施社會(huì)救助制度。救助金由地方政府負(fù)責(zé)發(fā)放，用于救助特殊困境的老年人，確保其基本生活需求。

特困人員供養(yǎng)：針對(duì)生活特別困難的老年人，我國設(shè)立了特困人員供養(yǎng)制度，為其提供更為全面和持續(xù)的生活救助。該制度主要由地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施。臨時(shí)救助：針對(duì)遭遇突發(fā)困難、無法自給自足的老年人，實(shí)行臨時(shí)救助制度，提供短期內(nèi)臨時(shí)生活救助。

老年人健康救助：對(duì)于老年人的健康問題，通過醫(yī)療救助、慢性病救助等方式，提高健康水平。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)：在社會(huì)救助的框架下，我國鼓勵(lì)發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，包括提供日間照料、居家服務(wù)、社區(qū)醫(yī)療等，以更好地滿足老年人的需求。養(yǎng)老院建設(shè)與管理：針對(duì)孤寡、失能等老年人，我國實(shí)施了養(yǎng)老院建設(shè)與管理，提供長期照護(hù)服務(wù)，以保障這部分老年人的基本生活和健康需求。

三、政策改進(jìn)

目前我國大力推進(jìn)多支柱養(yǎng)老服務(wù)，第一支柱保障基本生活，第二支柱、第三支柱用于增加退休人員收人。中國個(gè)人養(yǎng)老金制度是近年來逐步建立和完善的第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，體現(xiàn)了國家應(yīng)對(duì)人口老齡化、構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系的戰(zhàn)略布局。

社會(huì)救助政策應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。首先，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系。不斷擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡。合理調(diào)整城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。因城鄉(xiāng)二元制仍存在的一定的城鄉(xiāng)差距[，部分農(nóng)村老年弱勢(shì)群體，并未享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)的福利待遇，要適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大覆蓋面，同時(shí)加快農(nóng)村方面的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋，通過提高立法層次，積極促成多層面社會(huì)救助辦法實(shí)施方案的出臺(tái)，擴(kuò)大覆蓋范圍，才能使農(nóng)村低收人老年人社會(huì)救助體系更加完善[4。穩(wěn)步建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和老齡化發(fā)展趨勢(shì)，構(gòu)建長期護(hù)理保險(xiǎn)制度政策框架，協(xié)同促進(jìn)長期照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)。

其次，完善社會(huì)救助和社會(huì)福利制度。健全分層分類的社會(huì)救助體系，將符合條件的老年人納入社會(huì)救助范圍。為經(jīng)濟(jì)困難的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，為經(jīng)濟(jì)困難的失能老年人提供護(hù)理補(bǔ)貼。樹立發(fā)展與救助并重的理念，老年人在健康、精神和數(shù)字方面的弱勢(shì)需要亟須重視[5。目前的老年社會(huì)救助理念仍以提供物質(zhì)保障為主，也需要通過各種發(fā)展性措施幫助困難老年人解決疾病、孤獨(dú)和數(shù)字鴻溝等問題，促進(jìn)其更好地融入社會(huì)。

當(dāng)前老年社會(huì)救助體系的項(xiàng)目較少，如低保、特困人員供養(yǎng)和醫(yī)療救助，且存在不少短板，急需根據(jù)老年弱勢(shì)群體的特征進(jìn)行適應(yīng)性完善。首先，擴(kuò)大救助標(biāo)準(zhǔn)，推廣覆蓋更多人次。其次，增加老年服務(wù)項(xiàng)目，民政部的公益創(chuàng)投項(xiàng)目可持續(xù)推進(jìn)擴(kuò)大，解決一些實(shí)際問題。對(duì)老年弱勢(shì)群體實(shí)施分類救助，我國老年人的群體龐大，人群多樣性復(fù)雜，我們要分門別類，不能大搞一刀切。最后，提升社會(huì)救助的公平性和協(xié)調(diào)性，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距。

積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與。老年弱勢(shì)群體大量的增加會(huì)使老年社會(huì)救助的需求和業(yè)務(wù)量增長，對(duì)基層社會(huì)救助經(jīng)辦管理壓力增大，因此，需要建立穩(wěn)定、專業(yè)和高質(zhì)量的社會(huì)救助經(jīng)辦管理體制，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，浙江省的弱有眾扶體制提出的助聯(lián)體建設(shè)，是由社會(huì)職能部門與社會(huì)慈善組織調(diào)動(dòng)社會(huì)力量進(jìn)行參與的。

四、社會(huì)工作介入

社會(huì)工作者在幫助老年人弱勢(shì)群體方面發(fā)揮著重要的作用，承擔(dān)重要角色。

（一）老年人需求的收集者

提供服務(wù)前，對(duì)老年群體的社會(huì)服務(wù)需求評(píng)估，了解實(shí)際需求。涉及身體健康、精神健康、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)支持系統(tǒng)等多個(gè)方面，并依據(jù)此來進(jìn)行開展工作。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，制定個(gè)性化的社會(huì)服務(wù)計(jì)劃，滿足其具體需求。考慮到個(gè)體差異，服務(wù)計(jì)劃應(yīng)該靈活調(diào)整，確保服務(wù)的適應(yīng)性。

（二）老年人社會(huì)權(quán)益的保障者

熟練掌握關(guān)于老年人相關(guān)政策條例，提供社會(huì)援助和福利服務(wù)：協(xié)助老年人群體獲取社會(huì)援助和福利服務(wù)，包括社會(huì)救助金、醫(yī)療救助等。

（三）老年人的心靈陪伴者

組織社區(qū)關(guān)懷活動(dòng)，建立老年人關(guān)愛網(wǎng)絡(luò)。通過社區(qū)團(tuán)體、志愿者等渠道，提供日常的陪伴、慰藉，減緩老年人的孤獨(dú)感。老年人參與社會(huì)活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)融人，通過組織文化、體育等活動(dòng)，激發(fā)他們的興趣，增加社會(huì)互動(dòng)，提高生活質(zhì)量。完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，提供便捷的居家、社區(qū)醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)，減輕負(fù)擔(dān)。社工應(yīng)當(dāng)給予心靈上的關(guān)懷與陪伴。

宏觀層面要在社會(huì)救助理念上推進(jìn)助人自助，從注重“物質(zhì)發(fā)放”的補(bǔ)償型政策向關(guān)注“全人發(fā)展'的發(fā)展型政策轉(zhuǎn)變。以老年人為本，強(qiáng)調(diào)老年人在社會(huì)救助互動(dòng)過程中的全面參與。

微觀層面，社會(huì)工作者扮演著資源傳遞者、心理輔導(dǎo)者、服務(wù)提供者和政策宣傳者等多重角色，逐步降低受助者的福利感，增強(qiáng)其發(fā)展感，讓老年人更有幸福感。

社會(huì)工作者需注重從需求出發(fā)，靈活地運(yùn)用個(gè)案、小組、社區(qū)等社會(huì)工作專業(yè)手法，從多層次入手，攜手共建適合住養(yǎng)老人發(fā)展的社會(huì)參與平臺(tái)，滿足老人社會(huì)交往需求。

五、結(jié)束語

我國老年人社會(huì)救助政策體系已形成“保基本、兜底線”的框架，但在分配公平性、服務(wù)精準(zhǔn)性上仍需優(yōu)化。未來需結(jié)合老齡化社會(huì)特征（如高齡化、少子化），推動(dòng)政策從“生存型救助”向“發(fā)展型福利”轉(zhuǎn)型，構(gòu)建全生命周期支持的老年友好型社會(huì)。社會(huì)工作者應(yīng)當(dāng)注意自身在老年人社會(huì)救助中承擔(dān)的多種角色，以專業(yè)素養(yǎng)幫助老年人安享晚年。

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（作者單位：長春理工大學(xué)法學(xué)院）