老年人弱勢群體的社會救助政策分析

我國傳統文化源遠流長、博大精深，尊老敬老愛老的傳統美德世代相傳。從先秦的“以保息六養萬民”中的“二曰養老”（養老人），到春秋時期管仲推行“九惠之教”來開展扶弱救濟措施中的老老，包括明代開辦養濟院收養老人等。當今，老年人口持續增加，對于老年人弱勢群體社會救助政策的分析也變得極為重要。黨的二十大報告指出，必須堅持在發展中保障和改善民生。增進民生福祉是發展的根本目的。

一、政策現狀

（一）老年民生保障

我國對于老年人進行社會救助，有老年民生保障和老年養老服務體系兩種方式。截至2022年末，全國參加基本養老保險人數105307萬人，同比增加2436萬人。專屬商業養老保險試點地區擴大到全國范圍，進一步滿足新產業、新業態從業人員和靈活就業人員多樣化養老保障需求。醫保制度運行總體平穩。職工醫保參保人數36243萬人，同比增加813萬人，增長2.3% 。在職職工26604萬人，同比增長 1.9% ；退休職工9639萬人，同比增長 3.4% 。長期護理保險制度試點穩步推進。2022年，49個試點城市中參加長期護理保險人數共16990.2萬人，享受待遇人數120.8萬人。

自《社會救助暫行辦法》實行以來，社會救助工作成效顯著。全國城市特困人員救助供養35.0萬人，其中60周歲及以上老年人22.0萬人；全國農村特困人員救助供養434.5萬人，其中60周歲及以上老年人345.5萬人。

（二）老年養老服務體系

首先，我國養老服務體系不斷完善，供給能力不斷增強。住房城鄉建設部、民政部、國家發展改革委聯合印發《關于推動城市居住區養老設施建設的通知》，推動配建補齊城市居住區養老服務設施。其次，養老服務兜底保障促進老年人社會救助的推進。民政部、中央政法委等單位聯合印發《關于開展特殊困難老年人探訪關愛服務的指導意見》，強化“五社聯動”機制，開展特殊困難老年人探訪關愛服務。

基于養老服務兜底保障，進行老年人健康服務，是從老年人社會救助到救助好的一項關鍵舉措，促進老年健康政策進一步健全。國家衛生健康委、教育部、科技部等部門聯合印發《“十四五”健康老齡化規劃》。老年健康服務供給持續強化。健康中國行動，老年健康促進行動扎實推進，老年健康素養逐步提升。

醫養結合深人發展。國家衛生健康委推動完善政策措施，會同有關部門印發《關于進一步推動醫養結合發展的指導意見》，從加強居家社區服務、機構服務、服務銜接、支持政策、人才培養、服務監管等6個方面提出15項政策措施。

二、政策分析

目前，我國對于老年人社會救助的政策主體為基本養老保險和基本醫療保險制度。以養老保險政策為基準，通過吉爾伯特的政策分析框架對當下我國老年人社會救助的主要政策進行了分析。

（一）分配基礎

在職人員：養老保險政策覆蓋在職人員，通過在工作期間繳納社會保險費用積累個人賬戶來享受基本養老金。包括公務員、企業員工、自雇人士等。

退休人員：當在職人員達到法定的退休年齡或符合特定條件時，成為養老保險的受益者。這些人享受基本養老金，該部分養老金來自社會基本養老保險、企業補充養老保險等。

農民工和城鄉居民：為解決農村和城市居民的養老保障問題，一些地區實施了特殊的政策。包括農村居民養老保險、城鄉居民社會養老保險等。

特殊群體：如高齡、失能、獨居等特殊群體；有特別定制的養老保險政策，以滿足他們的特殊需求；高齡津貼（部分地區80歲以上）、養老服務補貼、長期護理保險試點等[2]。

養老保險政策旨在覆蓋整個社會的不同群體，確保他們在老年時能夠享有基本的生活保障。政策的具體設計和實施方式可能因地區和人群而有所不同。

（二）分配內容

基礎養老金：根據個人繳費年限、繳費金額以及當地經濟水平等因素計算得出，作為基本的養老金。個人賬戶養老金：個人賬戶中積累的養老金，與個人繳費金額和收益相關。企業補充養老金：一些大型企業或行業可能設有額外的補充養老金計劃，提供額外的養老保障。

（三）提供策略

養老保險體系：中國建立了多層次、多渠道的養老保險體系，包括基本養老保險、企業補充養老保險、個人商業保險等，以滿足不同層次、不同需求的人群。

社保擴面：政府鼓勵更多的人加入社會保險體系，其中民政部門負責低保、特困供養等政策實施，衛生健康部門參與醫養結合服務。

（四）資金來源

社會保險費：個人和企業繳納的社會保險費是主要的資金來源之一，用于養老金的積累和支付。

國家財政補貼：中央與地方財政共同承擔，基本養老保險、醫療保險等通過個人繳費與政府補貼結合。

社會捐贈與市場機制：慈善組織、福彩公益金補充，但占比有限。

社會救助金：面向無法依靠自身養老金維持基本生活的老年人，我國實施社會救助制度。救助金由地方政府負責發放，用于救助特殊困境的老年人，確保其基本生活需求。

特困人員供養：針對生活特別困難的老年人，我國設立了特困人員供養制度，為其提供更為全面和持續的生活救助。該制度主要由地方政府負責實施。臨時救助：針對遭遇突發困難、無法自給自足的老年人，實行臨時救助制度，提供短期內臨時生活救助。

老年人健康救助：對于老年人的健康問題，通過醫療救助、慢性病救助等方式，提高健康水平。社區養老服務：在社會救助的框架下，我國鼓勵發展社區養老服務，包括提供日間照料、居家服務、社區醫療等，以更好地滿足老年人的需求。養老院建設與管理：針對孤寡、失能等老年人，我國實施了養老院建設與管理，提供長期照護服務，以保障這部分老年人的基本生活和健康需求。

三、政策改進

目前我國大力推進多支柱養老服務，第一支柱保障基本生活，第二支柱、第三支柱用于增加退休人員收人。中國個人養老金制度是近年來逐步建立和完善的第三支柱養老保險體系，體現了國家應對人口老齡化、構建多層次養老保障體系的戰略布局。

社會救助政策應當進一步完善。首先，完善基本養老保險和基本醫療保險體系。不斷擴大基本養老保險覆蓋面，實施漸進式延遲法定退休年齡。合理調整城鄉居民基礎養老金標準。因城鄉二元制仍存在的一定的城鄉差距[，部分農村老年弱勢群體，并未享受到養老保險的福利待遇，要適當地擴大覆蓋面，同時加快農村方面的養老保險覆蓋，通過提高立法層次，積極促成多層面社會救助辦法實施方案的出臺，擴大覆蓋范圍，才能使農村低收人老年人社會救助體系更加完善[4。穩步建立長期護理保險制度。適應我國經濟社會發展水平和老齡化發展趨勢，構建長期護理保險制度政策框架，協同促進長期照護服務體系建設。

其次，完善社會救助和社會福利制度。健全分層分類的社會救助體系，將符合條件的老年人納入社會救助范圍。為經濟困難的老年人提供養老服務補貼，為經濟困難的失能老年人提供護理補貼。樹立發展與救助并重的理念，老年人在健康、精神和數字方面的弱勢需要亟須重視[5。目前的老年社會救助理念仍以提供物質保障為主，也需要通過各種發展性措施幫助困難老年人解決疾病、孤獨和數字鴻溝等問題，促進其更好地融入社會。

當前老年社會救助體系的項目較少，如低保、特困人員供養和醫療救助，且存在不少短板，急需根據老年弱勢群體的特征進行適應性完善。首先，擴大救助標準，推廣覆蓋更多人次。其次，增加老年服務項目，民政部的公益創投項目可持續推進擴大，解決一些實際問題。對老年弱勢群體實施分類救助，我國老年人的群體龐大，人群多樣性復雜，我們要分門別類，不能大搞一刀切。最后，提升社會救助的公平性和協調性，進一步縮小城鄉差距。

積極調動社會力量參與。老年弱勢群體大量的增加會使老年社會救助的需求和業務量增長，對基層社會救助經辦管理壓力增大，因此，需要建立穩定、專業和高質量的社會救助經辦管理體制，調動社會各方力量，浙江省的弱有眾扶體制提出的助聯體建設，是由社會職能部門與社會慈善組織調動社會力量進行參與的。

四、社會工作介入

社會工作者在幫助老年人弱勢群體方面發揮著重要的作用，承擔重要角色。

（一）老年人需求的收集者

提供服務前，對老年群體的社會服務需求評估，了解實際需求。涉及身體健康、精神健康、經濟狀況、社會支持系統等多個方面，并依據此來進行開展工作。根據評估結果，制定個性化的社會服務計劃，滿足其具體需求。考慮到個體差異，服務計劃應該靈活調整，確保服務的適應性。

（二）老年人社會權益的保障者

熟練掌握關于老年人相關政策條例，提供社會援助和福利服務：協助老年人群體獲取社會援助和福利服務，包括社會救助金、醫療救助等。

（三）老年人的心靈陪伴者

組織社區關懷活動，建立老年人關愛網絡。通過社區團體、志愿者等渠道，提供日常的陪伴、慰藉，減緩老年人的孤獨感。老年人參與社會活動，促進社會融人，通過組織文化、體育等活動，激發他們的興趣，增加社會互動，提高生活質量。完善社區養老服務體系，提供便捷的居家、社區醫療和康復服務，減輕負擔。社工應當給予心靈上的關懷與陪伴。

宏觀層面要在社會救助理念上推進助人自助，從注重“物質發放”的補償型政策向關注“全人發展'的發展型政策轉變。以老年人為本，強調老年人在社會救助互動過程中的全面參與。

微觀層面，社會工作者扮演著資源傳遞者、心理輔導者、服務提供者和政策宣傳者等多重角色，逐步降低受助者的福利感，增強其發展感，讓老年人更有幸福感。

社會工作者需注重從需求出發，靈活地運用個案、小組、社區等社會工作專業手法，從多層次入手，攜手共建適合住養老人發展的社會參與平臺，滿足老人社會交往需求。

五、結束語

我國老年人社會救助政策體系已形成“保基本、兜底線”的框架，但在分配公平性、服務精準性上仍需優化。未來需結合老齡化社會特征（如高齡化、少子化），推動政策從“生存型救助”向“發展型福利”轉型，構建全生命周期支持的老年友好型社會。社會工作者應當注意自身在老年人社會救助中承擔的多種角色，以專業素養幫助老年人安享晚年。

參考文獻

[1]楊曉蕾．貧困老年人口的城鄉差異與社會救助狀況分析[J].現代交際，2018（04）：61-64.

[2]陳柏彤，馮靜怡.養老社會救助體系構建的制度困境與完善路徑——以京滬“空巢”老人為例].教育教學論壇，2014（14）：180-182.

[3]莫若男.新疆農村低收入老年人社會救助問題研究[D].成都：西南民族大學，2022.

[4]劉曉雪.我國城市老年照護社會救助研究[D].上海：華東師范大學，2016.

[5]韓克慶，李方舟.社會救助對家庭贍養倫理的挑戰].山西大學學報（哲學社會科學版），2020，43（05）： 112-118.

[6]張浩淼.人口老齡化、老年貧困風險和老年社會救助[].武漢科技大學學報（社會科學版），2022，24（05）： 504-510.

（作者單位：長春理工大學法學院）