我國養老保險制度改革與完善研究

摘要：隨著我國人口老齡化趨勢不斷加速，養老保險制度作為社會保障體系的核心支柱，其改革與完善變得愈發迫切。文章首先回顧了我國養老保險制度的發展歷程，分析了現行制度存在的問題；然后，結合國內外養老保險制度改革的成功經驗，明確了健全當前的基本養老保險體系的重點舉措，包括拓寬社會基本養老保險覆蓋范圍、推進社會基本養老保險體系改革、增強養老金保值增值功能、完善新型農村養老保險體系等。最后，對中國養老保險政策的未來發展趨勢做出了預測。

關鍵詞：養老保險；制度改革；完善措施；未來發展

一、引言

為確保勞動者在退休或失去勞動能力之后能夠享受到基本的生活水平，國家為此出臺了一項社會保障制度，即養老保險制度。在我國經濟和社會迅速發展且人口老齡化加劇的情況下，我國的養老保險制度正面臨著全新的挑戰與機遇。如圖1所示，老齡化趨勢下世界各個國家中處于55～64歲的老年人處于未退休狀態的情況下，會選擇繼續工作，就業率超30%。不同國家 55～64歲老年人的就業率存在顯著差異。冰島的就業率最高，達到80.9%，而意大利最低，為58.9%。這表明在不同國家，老年人參與勞動力市場的程度不同。

由表1可知，部分發達國家2020-2024年55～64歲勞動人口人數均呈現增長態勢。從側面體現了發展中國家——中國老年人在退休以后還是會繼續上班，這就使得中國的養老保險體系面臨很大的問題，這也使我國的養老保險制度面臨著巨大的挑戰，我國養老保險制度的改革與完善，不僅關乎當下社會的穩定與公平，更對國家的長遠發展和民生保障具有不可估量的戰略價值。

二、我國養老保險制度的發展歷程

我國養老保險制度是在20世紀80年代以來開始創建的，在四十多年的改革發展中建立了比較完整的覆蓋城鄉的基本養老保險制度，主要經歷了以下階段特征：

（一）試點實施階段（1951-1978年）

1951年我國城鎮職工養老保險制度開始試點，標志著我國養老保險制度探索起步。主要是地方性的、單一性的、試點性的城鎮職工養老保險制度的局部試點推行階段，保障群體局限于部分城鎮職工，規模較小，保障水平較低。

（二）建制立法階段（1979-1997年）

1979年，《中華人民共和國勞動法》的正式頒布，使養老保險成為我國社會保險事業的主要內容。在這一時期，國家實現了養老保險的全國范圍內的擴大，并逐步做到全民參保，同時，開始建立職工養老保險和機關事業單位養老保險體系，我國逐步實現多層次的養老保險。

（三）全國統籌改革階段（1998-2011年）

1998年我國開始實行全國統籌，綜合原有城鄉養老保險體系，建立全國統一的社會養老保險制度，形成全國統一的社會保險登記、繳費、待遇發放制度，實現了全國養老保險制度的統一，提升了保障程度。

（四）差異化改革階段（2012年至今）

2012年，我國養老制度改革，進一步在制度上使不同的地區不同行業的人有不同的制度，待遇支付形式等作出調整，有利于養老保險隨不同的人和事進行政策的調整，從而提升保障水平和適應度。建立個人賬戶制度，個人可以自愿補充養老金，有利于增強養老保險的彈性和可持續性。

（五）重要改革舉措

2015年國務院下發了《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（下文簡稱《決定》），對機關事業工作人員養老保險制度做出改革，廢止了以往的“雙軌制”。單位繳納的基本養老保險費的比例為單位工資總額的20%，個人繳納的基本養老保險費的比例為本人繳費工資的8%。其中本人繳費工資即個人繳費基數，單位代扣代繳。個人繳費工資中，按月繳費工資的8%是基本養老保險個人賬戶資金來源。個人繳納的養老保險費形成基本養老保險個人賬戶，所有金額記錄在個人賬戶。繳費者如月平均工資超過當地上年度在職人員平均工資的3倍，其繳費工資以平均工資的3倍為上限，不足60%者以60%為基數繳費。《決定》強調個人賬戶儲存額只用于參保人員年老退休后養老，不得提前提取，每年計息，記賬利率不小于銀行利率；個人賬戶余額繼承。這項養老金并軌政策的實行，可以有效減輕養老金缺口現象、縮小群眾權利差距、調和團體之間的權利關系，促進社會和諧。

（六）制度現狀

我國現已搭建起包含基本養老保險、企業補充養老保險與居民個人儲蓄養老保險的分層多元、協同支撐的新型養老保障框架。養老保險制度惠及城鄉，給老年人提供最基本的物質保障。中國社會科學院有關中國養老金的精算報告來看，基本養老保險將在2028年率先出現首次虧空，且逐漸加大，在2035年將用完所有積攢的積累。再加上我國養老金替代率低，僅僅為45%，遠遠低于國際勞工組織提出的最低替代率標準55%。在制度的贍養比率上也很糟糕，預計到2050年幾乎成為一個繳費者撫養一個退休者的情況。在制度運行過程中還存在一些問題：

由于起步較晚，我國養老保險基金積累不多，保障程度相對不足。基金的渠道來源單一，一般依靠國有企業按照職工工資總額扣繳，再加上一些參統企業拒繳、欠繳，基金收繳率低。參統覆蓋面偏小，多集中在國有企業上，其他類型企業參統困難，收繳率低。

繳費比例過高的原因主要在于保險單位的繳費比例過高，企業在職員工與退休人員比例近1：1，甚至超過1：1，致使繳費比例過高。我國的養老保險基金增值主要是通過銀行定期存款的利息，以及投資國債的方式，這種投資方式的效率非常低。近來國家連續下調存款利率，造成基金收益率偏低；一些其他的投資，如放貸方式等風險過高，會危及基金的運營。

三、現行養老保險制度存在的問題

（一）覆蓋面窄

隨著我國社會保障體系以城市和企業為主體構建完成，這一體系的建立并沒有涵蓋更多的農村居民、城市非公有制經濟從業人員及個體勞動者，因此造成了社會保障對象覆蓋面較為狹隘的狀況，在滿足廣大職工人員的養老待遇上存在偏差。

我國當前基本養老保險制度雖然存在著上述問題，但最大的障礙還在于覆蓋面窄，落實范圍小。由于制度設計及政策落實等問題，很多應該享有社會保障的人員被排斥在社會保障之外，無法享受應有的養老保障待遇。

針對該問題，完善社會保障制度，擴大保障面，提升保障的執行力。其一，強化政策宣傳力度，提高農村人口、非公單位從業人員以及個體靈活就業人員等對于社會保障的認識程度及理解，加強其參保自覺性。其二，完善社會保障政策，對不同的群體施行不同的政策方案，服務于不一樣的養老需求；其三，強化社會保障基金的管理與監督，保障社會保障基金的安全性和有效性。

由于費率高，明顯提高了企業用工成本和擠壓了企業利潤空間，眾多企業逃避參保，擴大養老保險覆蓋面難度加大。截至2023年底全國參加基本養老保險、失業保險和工傷保險人數分別為10.66億人、2.44億人和3.02億人，同比分別增加1336萬人、566萬人和1054萬人。社保待遇按時足額發放。2023年全年共發放各類失業保險待遇976億元；退休人員基本養老金和城鄉居民基礎養老金正常調整，城鄉居民基本養老保險基金委托投資工作穩步推進；為2577萬困難群體代繳城鄉居民養老保險費，困難群體基本養老保險實現應保盡保。

（二）保障水平低

一方面，總體經濟力量不夠，居民收入增長較慢，社會保障程度較低。因而有些已經滿足了退休條件的退休人員基本生存問題得不到保障。另一方面，企業年金繳納基數為上年度職工月平均工資，部分企業減員降薪使得繳費基數處于最低水平，一定程度上影響企業的養老金。如圖2所示，退休金替代率持續走低，且遠低于IOO的最低替換率。以2021年度為例，最低替代率為43.6%，遠遠低于55%。企業需按職工工資總額的20%繳納養老保險費，職工個人應繳8%，這加重了企業負擔。高繳費比例削弱企業的市場競爭能力、限制居民可支配收入提高，從而影響養老金的上漲。

（三）管理機制不健全

我國養老保險制度在管理機制上遭遇了一些關鍵挑戰，包括政府功能發揮不足、管理體制的完善度不夠以及改革措施之間的協調性欠缺。這些問題已經明顯制約了養老保險制度的進一步發展，削弱了其為民眾提供穩定養老保障的能力。從過去的改革歷程中不難發現，改革主要依賴于行政機關的政策文件推動，而缺乏系統的法律規范來支撐和保障。因此，需要加強法律框架的建設，完善管理機制，以確保養老保險制度能夠更好地服務于廣大民眾。目前的養老保險制度主要依賴于各種“決定”“通知”“意見”“辦法”和“暫行條例”等行政規章或政策指引，缺乏法律的穩定性、權威性和規范性。在財務方面，養老保險制度運行面臨不可持續的風險。自20世紀90年代末以來，全國的養老保險基金在個人賬戶“空賬運行”的情況下，收入仍然無法覆蓋支出，并且年度赤字規模持續擴大。

四、我國養老保險制度完善的主要措施

（一）擴大養老保險覆蓋面

在我國完善養老保險制度的過程中，應擴大覆蓋范圍，將農村居民和城鎮未參保人員等納入保障體系，使更多人享受養老保障。國家需制定統一政策，針對靈活就業人員推出低繳費方案，吸引更多人參保。同時，整合城鄉居民和城鎮職工養老保險制度，消除制度壁壘，提升公平性，并加快建立農村養老保險體系，將農民納入保障范圍。

截至2023年底，我國基本養老、失業和工傷保險參保人數分別達10.66億人、2.44億人和3.02億人，分別增加1336萬人、566萬人和1054萬人。為深化社會保障改革，全國范圍內正推進企業職工基本養老保險，改革個人養老金制度，開展新就業形態勞動者職業傷害保障試點，參保人數達731萬人。失業和工傷保險已實現省級統籌。社保卡持卡人數達13.79億人，其中9.62億人申領電子社保卡。

我國應繼續深化社保制度改革，擴大社會化養老保險覆蓋范圍，推廣至城市企業員工，維護其工作權利和社會公平。

（二）深化養老保險制度改革

數據統計，許多城市社保費拒繳率已由90年代初的10%，增長到現在的20%～30%。造成大量逃避繳費的主要原因是法律約束力不夠。目前，我國雖已出臺多項養老保險政策，但多以政府規章形式發布，缺乏法律權威，對拒繳、拖繳行為的約束力不足，要解決當前養老保險基金的支付危機，首先要轉變理念，降低基本養老保險的替代率，提高社會和個人在養老方面的責任。同時，應建立個人賬戶專管體系，逐步做實個人賬戶，解決個人賬戶的空賬問題，加強養老保險基金的投資運營，提高基金的保值增值能力。

（三）提高養老金保值增值能力

養老金提高增值和保值能力，重要的是拓寬養老基金的投資選擇和渠道，一些基金可以根據自己的實際情況進行投資運營，分散化投資是控制投資風險的方法之一，它不僅僅是固定收益類的投資，另外，基本養老保險基金應該不斷地進行市場化改革，將投資目標指向能夠獲得一定的、長期且平穩收益投資渠道。政府要在這一投資中扮演重要的角色，可以利用政策安排專門的養老金投資基金和引導社會資金對于養老金進行投資，以增加養老金投資渠道，并利用政策安排和調整的利率或者稅收方法激勵個人、企業進行更多的養老金資金支出，這樣基本養老保險基金的規模也隨著基金量的增加而有所增大，從而增加基金的保值能力。

（四）健全農村養老保險制度

第一，完善繳費政策。鑒于我國基本養老保險制度尚未成熟，需持續優化以保障參保人員按時足額繳費。加強宣傳力度，提升農保人員對養老保險制度的認知，增強其參保意識。完善收費制度，建立便捷的繳費通道和提醒機制，提高繳費效率；同時，靈活調整政策，減輕貧困農保人員的繳費壓力。建立規范的養老金計算與發放制度，確保農保人員退休后按標準領取養老金，并加強發放監管，防范資金風險。第二，建立完善的養老保險基金監管體系。當前養老保險體系存在繳費收繳、支付及運行等方面的規范化問題。為打造完善的監管體系，需對社保基金的收繳、支付及運行實施規范化管理，加強審計與監督，確保養老保險政策有效實施。

除此之外，也應加強打擊違規違法行為，保障社會保險基金安全穩定運行，借助上述措施的執行，將我國的基本養老保險制度完善，讓農民能夠不斷提高參保率和養老保障水平，為構建和諧社會貢獻出應有的力量，同時也要加大對農村養老保險制度的投入和對農村養老保險保障水平的提高。政府可以將相應的補貼標準設定為每人每年30元錢，以此來激勵農民參與保險保障，另外還要及時按照經濟社會發展情況、物價上漲等因素來及時完善與提高基礎養老金的標準，保障老人基本生活需求的滿足，例如目前實行的基礎養老金標準是每人每月55元，而后可以根據實際情況進行調整。對于農村居民的養老保險，可以先采取市縣級統一，而后逐漸轉變為省級統籌，在最后完成全國統籌，同時要貫徹中央要求，盡早制定各省方案，綜合考量國有資本現狀及企業職工基本養老保險基金缺口，科學界定劃轉范圍，明確劃轉辦法，規劃劃轉后資本管理與收益模式。

五、我國養老保險制度的未來發展

在今后的發展過程中，我國將積極實行更加深入的養老保險制度的改革，切實加強對制度的優化和完善力度，將老年人的生命保障需求提高為目標的核心理念，在完善養老保險制度的進程中不斷探索多元化的養老保險模式，有效進行商業養老保險的發展，積極鼓勵企業發展補充養老保險的模式，在根本上將完善養老保障覆蓋的理念不斷強化和細化。同時加大國際合作和交流。

我國養老保險制度的未來發展將呈現以下關鍵趨勢和特點：

（一）制度體系的完善與統一

今后，我國會進一步完善基本養老保險制度，努力把基本養老保險做到全民覆蓋，并且逐步統籌城鄉養老保險制度。我國又以基本養老保險制度為基礎促進企業年金和職業年金等成為養老保險的第二支柱，并提倡老百姓的養老儲蓄，以此建立起多層次的養老保險機制。

（二）財政壓力的緩解與可持續性增強

拓寬投資渠道，優化投資組合，提升養老保險基金投資收益率，減緩財政支出壓力。養老財政壓力將進一步增加，從而采取逐步提高法定退休年齡、實施彈性退休年齡制度等方式延長大齡人員職業生涯，從而增加個人養老金積累規模。

（三）制度公平性的提升

豐富養老保險制度內容設計，使城鄉、地區、產業之間養老保險待遇實現逐步公平化。在全國實行養老保險統籌制度，解決不同地區養老保險基金不平衡的問題，使不同地區養老金發放公平、穩定。

（四）智能化與便捷化服務的發展

養老保險制度信息化建設方向，做到信息實時更新與共享，提高經辦效率與服務水平。利用大數據和人工智能技術為參保人提供優質、便捷、高效的養老保險服務。

六、結語

完善養老保險制度是我國社保體系改革的關鍵任務，關乎勞動者權益保障和社會穩定。為此，需深入分析現行制度的問題，制定關鍵措施推動其發展。未來，我國養老保險制度將呈現體系完善、財政壓力緩解、可持續性增強、公平性提升以及服務智能化等特點。當前，應利用現代技術提升養老保險服務的智能化水平，為參保人提供便捷高效的服務。同時，在完善基本養老保險的基礎上，大力發展個人養老金制度，鼓勵個人進行養老資金積累，提高保障水平，構建更全面的養老保險體系。

參考文獻：

[1]王兆國.淺議我國養老保障制度的改革[J].商業經濟，2006（11）：85-86.

[2]蔣宗鳳，童春林.我國養老保險制度改革的現狀及完善[J].中國老年學雜志，2008（01）：86-88.

[3]李薇.我國養老保險法律制度的改革與完善[D].長春：吉林大學，2006.

[4]郭靜安，廉如鑒，師正萍.淺議我國養老保險制度的改革與完善[J].山西高等學校社會科學學報，2012，24（08）：29-33.

[5]卓鍇化.德國養老保險改革對于完善我國養老保險制度的啟示[J].財政科學，2020（05）：154-160.

（作者單位：北方工業大學）