面向中國式現代化：我國高技能人才培養政策的漸進主義分析

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2025）08-0005-09

2025年1月，中共中央、國務院印發的《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》明確提出“為黨育人、為國育才”，強調要“加快建設現代職業教育體系，培養大國工匠、能工巧匠、高技能人才”。在高技能人才培養體系中，教育是基礎支撐，現代職業教育體系是核心路徑，產教融合是關鍵模式，政策支持則是重要推動力。高技能人才是新時代職業教育的核心培養目標，其培養不僅能夠推動產教融合的實踐創新，實現不同層次職業教育的縱向貫通，更能夠促進教育體系與國家戰略需求精準對接。在中國式現代化進程加速推進的背景下，高技能人才隊伍的建設需求日益迫切。人社部、工信部和教育部聯合發布的《制造業人才發展規劃指南》數據顯示，到2025年，我國技能人才缺口將近3000萬人。值得注意的是，高技能人才的求人倍率長期保持在兩倍以上，這一數據直觀反映出市場對高技能人才的旺盛需求。由此可見，通過教育體系建設擴大高技能人才供給，已成為當前職業教育亟待解決的核心問題。

一、漸進主義理論及分析框架

漸進決策理論從政策實踐出發，著重探討決策“實際如何實施”，突破“理論應如何規劃”的局限，構建出貼合現實的政策制定模式。查爾斯·E.林德布洛姆（CharlesEdwardLindblom）指出，決策是多方利益相互作用、妥協的結果，且決策方案通常是對現有執行方案的邊際性調適。[在《政治、經濟及福利》一書中，他首次提出“漸進主義\"決策模型。基于該模型，決策者會在原有方案基礎上調試出新方案，以平衡利益相關者的多元需求。1958年，林德布洛姆在《政策分析》一書中進一步提出“漸進分析”方法，該方法主張政策分析與制定不應過度依賴理論，而應契合現實需求并受其制約。

在此基礎上，漸進主義分析具體包含三部分內容：其一，連續性漸進分析，旨在探究公共政策已產生或即將產生的邊際性變革；其二，斷續性漸進分析，是在連續性漸進分析的基礎上，剖析外部條件如何促使政策突破原有路徑，加速邊際性變革的積累；其三，調試性策略分析，即基于利益協調與有限理性，提煉實現預期漸進變遷的策略和方法。2該分析框架嚴格遵循漸進決策理論的三項基本原則：一是按部就班，基于過往經驗與當前變化，對現有決策目標進行適度調整，使各階段目標兼具連續性與發展性；二是積小變大，通過各階段微小變化的累積達成根本性變革；三是穩中求變，強調在保持政策連續性與穩定性的前提下，推行“小步子”改革。

漸進主義的核心觀點與我國高技能人才培養政策的演進思路高度契合。高技能人才培養是一個持續推進的過程，并非一蹴而就。目前，學界對高技能人才培養政策的研究多集中于梳理演進歷程、分析現狀問題及提出對策建議，較少深入探究政策的漸變過程與內在發展規律。因此，以漸進主義理論為視角，以改革開放為研究的歷史起點，系統回顧我國高技能人才培養政策的演進脈絡，剖析其變遷動因，進而揭示政策的更迭邏輯，對展望高技能人才培養政策的未來發展具有重要意義。

二、高技能人才培養政策的歷史變遷

在推進中國式現代化進程中，我國陸續出臺了一系列標志性政策文件，從職業教育基本政策到高技能人才專項政策，持續推動高技能人才培養水平提升。基于漸進主義視角，我國高技能人才培養政策的演進可劃分為制度探索、規模擴張、質量提升、內涵式高質量發展四個階段。

（一）高技能人才培養制度探索時期（1978—2002）

改革開放為中國的現代化道路確立了新坐標，國家發展重心轉向經濟建設。黨中央提出“科學技術是第一生產力”，并進一步實施“科教興國\"戰略，推動科技與教育協同發展。在此背景下，構建一支專業技能突出、文化水平高且能引領產業技術創新的技術技能人才隊伍成為迫切需求。

1.以“應用型\"為核心的人才培養目標導向

隨著市場經濟體制改革的深入，人才培養目標逐漸轉向“應用型人才”“實用人才”，體現出對社會和產業需求的積極回應。盡管這一時期尚未全面部署高技能人才培養工作，但在《關于從工人、農民及其他勞動者中選拔和培養各種技術人才的意見》《勞動部關于建立和實施名師帶徒制度的通知》等政策文件中，已出現“高技能人才\"的表述。雖無明確概念界定，但結合政策文本語境可知，高技能人才是指具備一定理論素養與實踐能力的實用人才。同時，《中國教育改革和發展綱要》《中華人民共和國職業教育法》《面向21世紀教育振興行動計劃》等文件明確將職業教育目標設定為培養專業技能熟練的勞動者和實用人才。1998年，國家教育委員會印發的《面向二十一世紀深化職業教育教學改革的原則意見》將職業教育的培養目標概括為“直接在生產、服務、技術和管理第一線工作的應用型人才”。這種以“實用”“應用型”為特點的培養目標，盡管內涵寬泛，卻反映出我國職業教育主動對接產業發展需求、緩解技能短缺的理念探索。從本質上看，“應用型”目標導向強化了以實踐能力為核心的培養目標，為后續向“高技能人才”培養目標迭代奠定了人才基礎。

2.初步奠定技能人才培養的制度基礎

1978年至21世紀初，職業教育體系重建有效擴大了技能人才供給。1978年，在全國教育工作會議上，鄧小平提出擴大農業中學、中專和技校比例，拉開了職業教育體系重建的序幕。1980年國務院發布的《關于中等教育結構改革的報告》推動部分普通高中改辦為技術學校、職業和農業中學，使中等職業學校在校生占高中階段教育的比重從1978年的 7.6% 快速提升至1985年的 35.9% ，形成了中等專業學校、技工學校、農業職業高中并行的培養格局，為高技能人才規模化培養創造了條件。此后，教育通道縱向貫通成為新的突破點。2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》允許中職畢業生通過對口招生考試升入高等職業學校，實現了職業教育從單一就業導向到升學與就業并重的轉變。與此同時，校企合作的政策探索同步開展，《中共中央關于教育體制改革的決定》《關于大力發展職業技術教育的決定》等文件強調行業企業參與辦學，要求職業院校建立實習實訓基地，催生“校培企繼\"協同培養模式雛形。此外，政策體系不斷優化，從1980年國家層面首次提出職教專項經費概念，到1994年建立職業資格證書制度，再到1996年《中華人民共和國職業教育法》以法律形式明確職業教育的地位，持續深化的制度建設為職業教育規范化發展提供了有力支撐。

（二）高技能人才培養規模擴張時期（2003— 2009）

為適應21世紀國內外發展新形勢，黨和國家大力推進人才強國戰略，以國家戰略為導向的人才規劃相繼出臺，高技能人才首次被納入國家人才戰略體系。2003年末，黨中央在首屆全國人才工作專題會議上審議通過《關于進一步加強人才工作的決定》，明確將培養適應改革開放和社會主義現代化建設的高技能人才作為重要任務。這一舉措標志著高技能人才培養從局部探索階段邁入頂層設計階段，形成了涵蓋培養、評價、使用、激勵的全鏈條政策框架。[3]

1.構建全域覆蓋的高技能人才培養網絡

在培養體系建設層面，《高技能人才培養體系建設“十一五\"規劃綱要》（以下簡稱《\"十一五\"規劃綱要》）提出支持200所院校建設高技能人才培訓基地，以區域院校為節點，初步構建全國性培養網絡架構。在培養模式深化方面，政策重心逐步向“校企合作\"實踐落地傾斜。2004年，勞動和社會保障部、國務院國有資產監督管理委員會聯合印發《關于開展高技能人才隊伍建設試點工作的通知》，遴選首批34家試點企業，推動技能培訓主體責任向企業轉移；2005年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》強化“就業導向”，鼓勵校企合作開展訂單式培養;2008年，《\"十一五\"規劃綱要》進一步提出建設公共實訓基地與企業首席技師制度，促進人才標準與產業技術需求實現動態銜接。至此，政策通過創新性建立“教育主體-用人主體-發展主體\"協同培養機制，深人推進了校企合作等培養模式變革。

與此同時，評價與激勵機制也在同步革新。2004年，勞動保障部印發的《關于貫徹落實中共中央國務院關于進一步加強人才工作決定做好高技能人才培養和人才保障工作的意見》打破傳統資歷限制，建立以“職業能力 + 工作業績”為核心的評價體系；2006年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強高技能人才工作的意見》，要求地方政府提高高技能人才待遇，通過薪酬傾斜強化對技能人才的價值認同。通過上述舉措，這一時期初步形成了“橫向融通、評價驅動\"的全域覆蓋型高技能人才培養政策網絡。

2.優化技師規模化培養體系

這一階段，我國依托人才規模優勢，持續提升高技能人才自主培養能力，不斷優化高技能人才培養體系。《三年五十萬新技師培養計劃》《新技師培養帶動計劃》《高技能人才東部地區培訓工程》《關于推動高級技工學校技師學院加快培養高技能人才有關問題的意見》等系列政策文件，聚焦“技師”“高級技師\"等具體職業技能等級，以提升其培養規模，帶動中、初級技能勞動者隊伍梯次發展，顯著增強了高技能人才培養政策的可操作性。部分政策文件還設定了量化目標，如《“十一五\"規劃綱要》明確提出技師和高級技師占技能勞動者的比例要達到5% 以上，即數量達到550萬人以上。據《高技能人才隊伍建設中長期規劃（2010—2020年）》數據顯示，2009年末，高技能人才占技能勞動者比例已提升至 24.7% ，實現了高技能人才培養規模的跨越式發展。

（三）高技能人才培養質量提升時期（2010—2020）

2010年，中共中央、國務院印發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，明確提出建設“現代職業教育體系\"的目標，旨在構建中高職協調發展、產教深度融合的格局。同期發布的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》首次對新時代高技能人才的中長期發展作出系統性規劃，成為高技能人才培養政策發展的里程碑。在此階段，供給側結構性改革加快推進，與人力資本迭代升級共同構成重塑國家核心競爭力的關鍵戰略支點。

1.深化職業教育制度性供給改革

為完善職業教育體系與職業技能等級序列，打破技能“天花板”，暢通高技能人才的職業教育與技能提升通道，持續優化技能人才培養與發展的制度環境勢在必行。[4]在體系建設方面，教育部等六部門印發的《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》構建起“中職—高職—本科—專業學位研究生”的完整人才發展通道，徹底突破了職業教育止步于專科層次的限制。在技能評價方面，通過推行“學歷證書 + 職業資格證書”制度，進一步強化了技能認證與評價體系。

在院校和師資建設方面，教育部等部門出臺《關于實施職業院校教師素質提高計劃的意見》《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》等文件，深入推進職業教育內部改革。其中，2019年教育部等四部門印發《深化新時代職業教育“雙師型\"教師隊伍建設改革實施方案》，加快職業院校教師隊伍建設改革，創造性提出“將‘雙師型'教師個體成長和‘雙師型'教學團隊建設相結合”，顯著增強了職業學校教師的實踐教學能力；同時，通過推動56所“雙高計劃\"高職院校建設，打造示范性高質量人才培養基地，使高職院校逐漸成為培養高技能人才的核心陣地[5]。這些創新性的制度供給，有力推動了我國高技能人才培養質量的顯著提升。

2.服務產業導向的人力資源開發

2013年，“產教融合\"概念首次出現在教育政策文本中。《教育部2013年工作要點》強調，要“大力推進職業教育產教融合、校企合作，建立技術技能人才培養‘立交橋‘”。這標志著產教融合正式成為國家職業教育發展戰略的重要組成部分。此后，國務院發布《關于深化產教融合的若干建議》，重點推動校企資源對接，促進人才培養與產業需求深度融合；《國家產教融合建設試點實施方案》則進一步開啟了產教融合型城市、行業企業的建設進程。

這一時期的政策高度強調高技能人才對先進制造業發展的支撐作用。在建設制造強國的戰略背景下，《中國制造2025》明確了高技能人才的戰略地位，將其從一般生產要素提升為重構產業競爭優勢的戰略支點。同年，人社部在《關于深入推進國家高技能人才振興計劃》中，明確以產業服務為導向的人才培養方向，致力于培育兼具精湛技能與工匠精神的高技能人才隊伍。通過一系列頂層設計，有效緩解了職業教育資源錯配、社會適應性不足等問題，并通過精準制定培養計劃，聚焦高技能人才的能力轉化與供需匹配，實現人力資源開發與產業發展的協同共進。

（四）高技能人才培養內涵式高質量發展時期（2021年至今）

在建黨百年的重要節點，黨中央召開了中華人民共和國成立以來的首屆全國職業教育大會，進一步強化了職業教育的戰略地位。配套出臺的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》首次提出“建設技能型社會”戰略，著力構建以職業教育為基礎、人才為核心的培養網絡，并在數字化教育轉型浪潮下推動人才培養方向與模式的創新變革。

1.人才主體地位下職業發展支持網絡的多維構建

教育部等部門印發的《“十四五\"職業技能培訓規劃》明確提出，要加強終身職業技能培訓體系與企業新型學徒制的制度性供給。在高技能人才培養方面，政策著重凸顯職業繼續教育在培養體系中的主體地位，通過構建高技能人才持續學習機制，助力其在時代發展中實現個人價值。同時，2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》強調，需依據高技能人才的類別、層級及群體特性，構建分層分類的培養體系，并實施差異化培養項目，充分體現對高技能人才成長規律的尊重。

此外，這一時期的政策在健全人才評價機制方面，依托“新八級工\"職業技能等級序列，完善評價標準;在激勵方面，通過《技能人才薪酬分配指引》等文件，重構榮譽表彰制度與績效評估體系，進一步激發高技能人才的發展積極性，提升其社會認同度。通過上述舉措，政策逐步形成了涵蓋終身學習與發展、科學評價、有效激勵等內容的多維職業發展支持網絡。

2.數字技術變革下人才培養方向與模式創新

隨著人工智能技術的廣泛應用，全球產業生態發生結構性變革，職業崗位的技能需求從傳統重復性勞動向以人機協同為核心的數字能力體系轉變。面對數字化對產業的巔覆性影響，教育部等部門積極開展數字技能提升行動，將數字技能人才培養置于重要位置。

在培養主體方面，2024年，人力資源社會保障部等九部門印發《加快數字人才培育支撐數字經濟發展行動方案（2024—2026年）》，明確提出加快數字人才培育的目標、任務及措施，包括加強數字技能人才培養基地建設、深化校企合作共同培養數字技能人才等。同時，2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》等綱領性文件強調，要培養適應數字經濟發展需求的技能人才，推動職業教育與數字化背景下的先進制造業、現代服務業、現代農業深度融合。

在培養模式創新上，政策倡導將數字孿生、虛擬仿真等智能技術融入技能訓練場景，構建虛實融合的智慧化培養模式，促進傳統技能傳承與現代技術創新有機結合。通過聚焦數字技能人才培養，政策有效適應產業數字化發展要求，為先進制造業升級提供了堅實的高質量技能人才供給保障。

三、高技能人才培養政策的變遷動因

縱觀歷史演進，高技能人才培養政策的變遷并非孤立發生，政策目標設定、實施方式調整及推行理念更新，均受到社會經濟狀況、政治發展水平和社會現實的深刻制約。

（一）戰略引領：國家治理現代化進程中高技能人才培養的政治邏輯

政治制度所蘊含的決策觀念、決策機制與方法，深刻影響著教育政策的決策過程。伴隨中國特色社會主義事業的推進，高技能人才培養政策體系呈現漸進式自我完善與優化的特征。

改革開放后，大量農村剩余勞動力涌入工業體系，促使工人階級規模顯著擴張，其內部結構呈現分層化趨勢。在此背景下，高技能人才培養不僅有助于強化一流產業工人隊伍建設、鞏固工人階級先進性，更是以人才培養夯實黨的執政基礎的重要舉措。7進入新世紀，為適應社會主義經濟高速增長對人才培養規模的戰略需求，政府全面構建高技能人才培養體系，通過政策傾斜，為大量具備知識、生產與技術能力的高級工及以上人才提供職業教育與培訓資源，推動高技能人才規模快速擴大。

2010年，為深入實施人才強國戰略，優化高技能人才培養質量成為政策重點。這一階段，高技能人才成長的政策環境持續改善，培養體系逐步健全。2021年后，面對世界百年未有之大變局，人才儲備與科技創新能力已成為國際競爭的關鍵要素。黨的二十大報告指出，教育、科技、人才已成為全面建設社會主義現代化國家的戰略性支撐。為提升我國在國際競爭中的人才競爭力，深化高技能人才培養成為推進中國式現代化的必然選擇。

（二）動能轉換：產業轉型升級視域下高技能人才培養的經濟意涵

高技能人才培養政策的變遷與中國式現代化進程緊密相連，深受產業轉型和經濟發展需求的雙重驅動。

改革開放初期，我國技能人才儲備嚴重不足，新興產業領域技術依賴問題突出，對高技能人才的需求愈發迫切。然而，受限于當時的職業教育制度和產業基礎，難以支撐大規模高技能人才的專業培養，人才實際需求與專業培養之間存在顯著差距[8]。為應對這一困境，黨和國家著手重建職業教育體系，積極探索校企合作模式，推行職業資格證書制度，明確了職業教育人才培養與產業相結合的發展方向。

進入21世紀初，我國工業化進程加速，制造業產值躍居全球第二。經濟高速增長帶來就業需求激增、企業擴張壓力加大及物質條件的改善，推動高技能人才培養政策從初步探索邁向規模化發展階段。這一時期，政策目標從模糊的“人才儲備\"轉向具體的“技能供給”，通過設定量化培養目標，快速擴充高技能人才培養規模，有效緩解了企業用工壓力。政策對人才數量的側重，為后續高技能人才結構優化奠定了堅實基礎。

2010年至2020年，中國產業發展進入質量提升階段，高技能人才培養政策也隨之從單純規模擴張轉向制度與資源的多重優化。在此背景下，黨和國家深人推進職業教育制度端的供給側結構性改革，并通過深化產教融合，進一步強化技能供給與產業需求的匹配度。

2021年至今，隨著工業4.0時代的到來，高技能人才培養政策聚焦全球引領能力建構。在產業數字化與智能化轉型浪潮下，職業教育通過應用性技術突破創新機制、高技能人才培養增產機制、產教深度對接保障機制，為新質生產力發展提供了強大動能。[9同時，政策著力構建“專業群建設 + 區域特征\"的現代職業教育體系，制定并輸出新興行業技能標準，助力我國實現精細化技能人才培養，突破全球創新網絡中的制度性鎖定，為產業升級提供核心支撐。

（三）治理創新：社會主要矛盾變遷下高技能人才培養的協同機制

高技能人才培養政策的現代化進程，深受社會認知發展與技能型社會建設教育需求的深刻影響。恢復高考以來，社會對技能人才的認知長期停留在“低端勞動力”層面，致使職業教育處于邊緣化地位。針對社會參與不足的狀況，黨和國家通過擴大職業教育招生規模、探索職業資格證書制度、制定職業教育法律等舉措，增強職業教育的社會影響力，為技能人才培養筑牢制度根基。

進入新世紀，受社會技能短缺問題的驅動，社會層面對技能人才培養的需求聚焦于規模化供給。為此，高技能人才培養政策將快速擴大政策覆蓋面、提高職業教育的基礎能力建設作為主要目標。

2010年后，青年人口紅利減退與老齡化加劇現象愈發凸顯。相關研究表明，若不積極應對，我國高技能人才的勞動供給總量在未來數十年將持續不足且增長緩慢。[10]為化解人口結構變化帶來的挑戰，社會對技能人才供給的關注點從“數量\"轉向“質量”，力求創造人口的第二次紅利。

2021年，反優績主義浪潮興起，教育分流與資源分配不均問題引發公眾對教育公平性的廣泛討論。在新修訂的《中華人民共和國職業教育法》引導下，職業教育從“兜底教育”向“類型教育\"轉型的社會共識逐漸形成，人才價值取向也實現了從“學歷本位\"到“能力本位\"的轉變。與此同時，技術進步縮短了技能迭代周期，公眾對建設“技能型社會”的呼聲日益高漲。在此背景下，政策通過強化數字技能培訓、完善“新八級工\"評價體系等措施，動態滿足社會對技能更新與終身職業發展的需求，推動高技能人才培養形成協同發展機制。

四、高技能人才培養政策的更迭邏輯

職業教育改革涉及系統內外諸多復雜因素，牽一發而動全身。在此背景下，通過動態調整和局部改革，能夠有效平衡“改得快”與“改得穩”之間的矛盾。因此，漸進性調試成為關鍵路徑，其通過“按部就班”“積小成大\"和“穩中求變\"三大策略，回應“決策如何帶來預期變化\"這一核心問題。

（一）育人目標錨定：“按部就班\"的戰略定力

“按部就班”的決策過程，是決策者基于既有制度框架，對現行決策進行適度調整，在實踐中穩步推進改革以實現目標的過程。正如林德布洛姆所言，政策制定是一個一步接著一步、永遠沒有完結的漸進過程。[]高技能人才培養政策作為國家戰略的重要組成部分，內嵌于現代職業教育體系建設，服務于教育強國、人才強國建設目標，最終指向中國式現代化建設，兼具發展性與延續性雙重特征。

在發展性方面，政策目標呈現出從規模擴張轉向質量提升、內涵式建設逐步演進的態勢。2006年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步加強高技能人才工作的意見》將“數量充足\"列為優先任務；2011年，《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》提出“高技能人才總量達3400萬人\"的量化目標；到2022年，《面向二十一世紀深化職業教育教學改革的原則意見》強調高技能人才需“與社會主義現代化要求相適應”。這一系列轉變，體現了政策目標從填補勞動力缺口的現實需求，逐步向支撐國家戰略轉型的宏大目標升級。此外，高技能人才的技能內涵定義也不斷拓展，從早期單一技術維度的劃分，發展為強調技藝精湛與素質優良并重，突出“德技兼修\"的綜合素養要求。

從整體來看，我國高技能人才培養目標始終緊密圍繞產業發展需求，以優化技能人才數量與結構、完善培養體系、提升人才質量為主線，確保高技能人才培養與現代化強國建設進程同頻共振，彰顯出鮮明的延續性特征。

（二）產教生態重構：“穩中求變\"的創新張力

林德布洛姆指出，政策制定需在維持穩定性與漸進性的基礎上，敏銳捕捉變化趨勢。[12]基于穩中求變原則，決策者需綜合考量環境變量與政策實施成效，精準定位政策調整方向，通過精細化調適推動政策有效落地。回顧我國高技能人才培養政策歷程，這一原則在產教生態重構中得到充分體現。

在制度探索時期，我國高素質勞動者隊伍建設滯后于社會經濟發展步伐。為填補這一缺口，國家頒布《中華人民共和國職業教育法》，明確職業教育發展方針，并通過完善配套制度，夯實技能人才培養的制度基礎。此階段雖以基礎建設為主，但已為后續政策演進埋下伏筆。

進入規模擴張時期，教育部提出“校企合作、產教融合\"的人才培養理念，為高技能人才培養指明了方向。這一理念的提出，不僅奠定了思想根基，更推動人才培養從宏觀規劃深人到具體實踐領域。隨著大規模試點工作的開展與經驗推廣，產教融合逐步從理念轉化為行動，職業教育與產業發展的聯系愈發緊密。

質量提升階段，高技能人才培養政策呈現出顯著變化。政策重心轉向中長期規劃，覆蓋領域與內容更加廣泛且具體。從職業教育培訓資源開發、辦學模式改革，到推行“雙證書\"制度，一系列政策的密集出臺，標志著高技能人才培養政策法規進入“爆發期”。政策體系的不斷完善，有效提升了高技能人才培養的質量與效率。

2021年起，在“以人為本”的制度環境下，我國進一步深化產教融合。以行業企業為主體、職業學校為基礎的高技能人才培養體系逐步成熟，并創新性提出“產教深度融合、團課賽研協同\"的培養模式[13]。同時，借助數字技術，推動高技能人才培養資源與服務供給優化升級，促使技能人才培養政策邁人內涵式高質量發展階段。在這一過程中，政策既保持了對職業教育發展方向的延續性，又根據時代需求不斷創新，充分展現出“穩中求變”的創新張力。

（三）素質迭代升級：“積小成大\"的效能轉化

在復雜多變的決策環境中，信息的不完備與諸多不確定因素相互交織，使得決策者即便錨定長遠目標，也難以一蹴而就地制定出完整的政策方案。然而，正是這種認知局限，促使決策者在持續的政策調試與實踐過程中，逐步深化對事物本質的認識。[14]縱觀高技能人才培養政策的演進歷程，其發展呈現出逐步拓展、層層遞進的態勢，本質上正是遵循“積小成大”原則，通過各階段微小的量變積累，最終實現根本性變革。高技能人才培養政策對“積小成大\"規律的踐行，具體體現在兩個方面。

一是政策使命不斷升級。從早期聚焦服務經濟結構調整與緩解就業矛盾，到如今強調為黨育人、為國育才，政策內涵在動態調試中持續豐富，政策形態不斷創新，與國家宏觀戰略的契合度也日益增強。這一轉變不僅彰顯了政策使命的重大躍升，更體現了政策在時代發展進程中主動擔當、積極作為的特質。

二是技能人才培養體系的生態化演進態勢愈發顯著，技能人才定位實現全面升級。政策規劃早期，主要致力于構建基礎性制度框架，為技能人才培養奠定基礎；2011年后，隨著新型工業化道路的推進，政策引入產業適配導向，推動技能人才培養與產業發展深度融合；2021年，政策進一步完善，構建起涵蓋培養、使用、評價、激勵、保障的全鏈條政治生態體系，并新增“技能型社會建設\"等社會價值目標。這種全方位的政策擴展，不但極大地拓寬了政策覆蓋面、完善了政策體系架構，而且還實現了技能人才從單純“生產要素”向“社會發展主體”的根本性定位轉變，有力推動了技能人才素質的提升，充分體現了“積小成大\"的效能轉化。

五、高技能人才培養政策的未來調適

隨著時代發展，高技能人才培養所依賴的人口結構、技術革新、產業轉型等要素發生深刻變化，給政策制定帶來諸多挑戰。同時，基于漸進主義的政策變革存在路徑依賴問題，制度延續過程中的推進與調整面臨潛在風險[15]。因此，未來政策制定需立足時代機遇，直面現實問題，從目標導向、決策時空、利益主體等層面入手，對政策進行及時且恰當地反思與修正。

（一）堅定雙重目標導向，強化政策頂層設計

我國高技能人才培養政策創新體現出“主動調適\"的本土化特征，與傳統的漸進修補模式不同，其演變遵循雙重邏輯：其一是問題導向，借助“政策之窗\"機制動態修正既有制度漏洞，糾正政策執行偏差；其二是價值導向，將“為黨育人、為國育才\"的政治屬性、“人民教育為人民\"的根本宗旨、“教育優先發展\"的戰略定位有機統一，構建政策迭代的價值坐標。在職業教育邁向高質量發展的新階段，政策優化應延續這一雙重導向。

在操作層面，需著重推進以職業學校教育為基礎、以職業繼續教育為主體的現代職業教育體系建設[16]，聚焦新時代人才培養模式創新與資源優化配置，打造產教深度融合的實踐體系。在戰略層面，通過政策創新驅動教育供給側結構性改革，充分發揮高技能人才培養對國家科技發展和現代化建設的支撐作用，促進教育鏈、人才鏈、科技鏈的深度融合。這種分層遞進的政策目標設計，既遵循了教育發展規律，又彰顯了教育服務國家戰略的使命擔當。

（二）把握決策時空特性，構建動態演進機制

實現高技能人才培養現代化，需構建動態演進的實施框架，在理論創新與實踐突破的辯證統一中實現漸進式發展。這要求決策者從時空維度出發，縱向把握“經驗-實踐\"的迭代規律，橫向統籌“統一性-差異性”的關系，形成穩中求進的戰略實施路徑。具體可通過構建兩大機制落實。

一是建立目標遞進機制。順應國家現代化進程中培養目標螺旋上升的趨勢，在高質量發展階段，需突破傳統人力資本理論的工具性局限，充分運用數字技術賦能高技能人才的全面發展，推進以人的現代化為核心的中國式現代化建設。鑒于終身學習的認知、能力和素養是高技能人才可持續發展的關鍵[17，未來高技能人才培養應與終身學習體系建設緊密結合。

二是完善高技能人才培養區域適配機制。在“教育現代化2035”總體框架下，構建包含“核心指標 + 特色模塊\"的政策工具箱。在國家專業教學標準保障培養底線的基礎上，國家應鼓勵地方結合產業升級需求，開發特色課程包，制定區域緊缺技能人才專項培養計劃，構建職業教育服務區域發展、支撐產業發展布局的體系。同時，通過組建市域產教聯合體等組織形式，創新校企合作模式。例如，東部發達地區可探索“工業互聯網 + 技能培訓”新模式，西部資源富集區則可發展“綠色技能 + 生態經濟\"特色路徑，以人才培養制度創新激發區域發展活力。

（三）創新多元主體參與，建立政策協同機制

林德布洛姆的漸進決策理論指出，政策過程本質上是多元價值偏好動態博弈的過程。[18]我國高技能人才培養政策的制定，同樣是行業企業、職業院校、政府與社會多重主體在價值博弈中尋求動態平衡的過程。行業企業從用工主體向育人主體轉變，既是解決技能供需結構性矛盾的關鍵，也是應對技術變革的必然選擇；職業院校在國家資歷框架下，承擔標準化培養、技術創新轉化和社會服務供給職能，通過發揮高技能人才培養的基礎性作用體現社會價值；政府作為制度供給者，通過完善高技能人才培養政策，緩解經濟結構轉型難題、增強產業制造與創造能力，鞏固執政基礎；社會力量則通過技能薪酬信號傳導、第三方質量認證和技能文化培育，形成多維度監督機制，其參與訴求成為政策優化的外部動力。

未來，多元主體應在“經濟理性-教育理性-政治理性-社會理性\"框架下加強策略互動，通過“政校行企”聯席會議等制度化渠道，將價值沖突轉化為深化產教融合的創新動能，實現高技能人才高質量發展與職業教育現代化治理能力的雙重提升。

參考文獻：

[1]

[18]查爾斯·E.林德布洛姆，劉誠，馮仕賢.蜿蜒前行的科學：立法與公共政策的制定[J].地方立法研究，2017（5）：103-116.

[2]沈莘.從先驗理性到經驗理性：對林德布洛姆“漸進主義”決策理論的解讀[J].政治思想史，2020（3）：123-130，199.

[3]羅哲，張云具.建設高技能人才隊伍的歷史脈絡、理論邏輯與路徑構思：以中國式現代化為視角[J].社會科學輯刊，2024（1）：161-170.

[4]張麗賓.高技能人才培養的認識誤區與培育導向[J].人民論壇，2024（21）：20-24.

[5]馬海燕，姜樂軍，侯紅梅.高職教育賦能高技能人才培養的成效、問題及進階路徑[J].職業技術教育，2025（12）：47-51.

[6]徐金海，王燦燦.教育政策調整：何以認識與校正[J].上海教育科研，2023（12）：16-19.

[7]趙煒.為中國式現代化提供高技能人才支撐[J].人民論壇，2024（21）：12-15.

[8]何晴倩，趙紫荊.國外學者論技術變革與高技能人才政策[J].國外理論動態，2023（6）：165-172.

[9]馬君，郭小麗.職業教育賦能新質生產力的基本邏輯、作用機制與實踐路向[J].高校教育管理，2025（2）：76-85.

[10]劉娜，趙爽，劉智英.中國高技能人才現狀與供給預測分析[J].重慶高教研究，2021（5）：69-81.[11-12]查爾斯·林德布洛姆.決策過程[M].蘭乾威，胡君芳，譯.上海：上海譯文出版社，1988：40，68-69.

[13]李時輝，陳志軍，王波.創新型高技能人才培養體系構建[J].高等工程教育研究，2021（5）：154-158，193.

[14]吳肖，段鑫星.高校拔尖創新人才選拔政策的演進邏輯：基于2003—2023年政策文本的分析[J].現代教育管理，2023（10）：94-105.

[15]孫濤，伊秀云.面向教育現代化：我國農村教育政策演進的漸進主義分析[J].教育研究，2025（1）：94-105.

[16]和震.高技能人才培養需要什么樣的職業教育體系[J].教育發展研究，2024（5）：3.

[17]吳秋晨，徐國慶.高技能人才如何應對數字技術變革：基于終身學習視角的實證研究[J].職業技術教育，2023（30）：44-50.

（責任編輯：張宇平）

Facing Chinese Modernization： An Incrementalist Analysis of China'sHigh-Skilled Talents CultivationPolicies

PENG Min， LI Ping （SichuanNormal University，ChengduSichuan6loo66，China）

Abstract：TehighskiledaentsctivationpoliciesprovidetalentguaranteeandskillsupportforChinesemoderizationbyroot ingtechnologicaliovatioromotingteitegrationeteenindustrynddcatio，andepeingtherefoofodeocatioal educationsystmasedontepspetieofinremetalism，ineprocsofoderzationtheiciesofulivatiggskille talentshaveshowedthecharacteristicsofontiuousandgadualchanges，progresingtroughtagessuchasiitutioalexploation scaleexpansion，andqualityimprovement，andnowadvancingtowardonnotative，highqualitydevelopment.Teevolutionofthe policieshasbensadbyombinatioofplialonomicandocialfctors.Itsderlnglogiceflectsategicsoleto proceedstepypnoativeasmtatksprogessileaiingabilityndanacyinaprochatc cumulatesincrementalgainsintotransformativeoutcomes.Basedonthis，theadjustmentandimprovementofthefuturehighskilld talentscultivationpoliciesshouldadheretodualgoalorientation，reasonablygaspthedecisionmakingtieandspace，andecour age the participation of multiple subjects to avoid the negative impact of path dependence.

KeyWords：high-skilled talents; policies evolution; incrementalism; Chinese modernization