信息技術賦能醫療機構綜合監管案例研究：以深圳市“智慧衛監”綜合監管體系建設為例

【中圖分類號】 R 197.3 【文獻標識碼】 ADOI： 10.12114/j.issn.1007-9572.2024.0683

Technology Enabled Comprehensive Supervision of Medical Institutions：a Case Study of Shenzhen \"Intelligent Health Supervision\"

XUHanyi XING Hejuan MAO Xiangyun ZHENG Shiqun TIAN Qiannan ZHANGYi CHEN Kaiyuan

1.Vanke School ofPublic Health，TsinghuaUniversity，BeijinglOOo84，China

2.Shenzhen Health Development Research and Data Management Center，Shenzhen518028，China

3.Institutefor Healthy China，Tsinghua University，Beijing lOoo84，China

*Corresponding author：CHEN Kaiyuan，Assstant researcher；E-mail：kaiyuanchen@tsinghua.edu.cn

【Abstract】With therapid developmentof the healthcare industryandthe increasingcomplexityof theregulatory environment，thetraditionalmodelofcomprehensivesupervisionofmedicalinstitutions isfacingchalengesandneeds tobe innovated.Thepurposeofthispaperistoexploretheinnovativepathandmodeoftechnologyenabledcomprehensivesupervision of medicalinstitutions，andtakeShenzhen \"IntellgentHealth Supervision\"comprehensivesupervisionplatformastheobjectof study，analyzeitsconstructionlogic，technicalarchitecture，functionalmodulesandapplicationefects.Thisstudyadoptshe methodsofliteraturereviewandcaseanalysis，andanalyzestheadvantagesandpotentialsoftechnology-enabledcomprehensive supervisionofmedical institutionsbycombining with theactualapplicationofShenzhen\"Smart Health Supervision\"platform. Throughtheconstructionofthe \"Intellgent Health Supervision\"comprehensivesupervision information platform，Shenzhen hasrealized thewholeprocessof dynamicsupervisionof medicalpersonnel，medical behaviors，and medicalinstitutions，and explored a set of intelligent，precise，and rigorous comprehensive supervision system for healthcare.

【Keywords】Comprehensive supervision of medical institutions；Inteligent health supervision；Information technology；Integrated governance system

監管體系是基本醫療衛生制度中服務供給、籌資制度和監管體系中的最后一環[1]。深圳市作為醫療改革的先行區，在醫療衛生體制改革領域率先探索創新，將智慧城市發展戰略與數字中國建設規劃有機結合，持續推動改革創新實踐，通過“智慧衛監”項目的實施，推動了醫療衛生綜合監管體系的數字化創新與迭代升級。本研究構建文獻理論解析與實地實踐調研相融合的復合研究范式，定位醫療機構綜合監管相關問題的癥結，對現行綜合監管模式進行針對性分析，旨在為建立健全基本醫療衛生制度、打造健康中國“深圳樣板”提供支撐，為實現“病有良醫”的目標提供堅實保障，為醫療衛生行業綜合監管提供新思路與新范式。

1 現狀綜述

1.1 理論研究現狀

隨著醫藥衛生體制改革的深入推進和健康中國戰略的實施，綜合監管的范疇已突破衛生健康部門的傳統職能范疇。為了適應醫療衛生事業的發展需求，監管工作應跳出衛生健康系統內部的監督模式，從更廣闊的視角和更高的戰略層面構建綜合監管體系[2]。學術界已開始借助各類治理理論框架深入分析綜合監管問題，并探討在新發展格局下的監管挑戰[3］。例如，蘆欣怡等［4]基于扎根理論提出了醫療衛生行業綜合監管制度體系的框架，指出其核心要素包括多元監管主體、協調機制、綜合監管信息平臺、督察機制、法律法規以及技術支持。一個高效的監管體系需要全面覆蓋醫療衛生服務的各類行業模式、服務全流程、關鍵要素，以及不同所有制、投資主體和經營性質的服務提供者，以確保醫療衛生行業的規范化、可持續發展［5]

1.2 政策發展現狀

在推進國家治理現代化進程中，綜合監管機制已上升為戰略性制度安排，其政策圖譜在中央至地方的制度設計層面持續深化，逐步構建起跨部門、全流程、多維度的協同治理框架。從醫療衛生領域來看，隨著衛生領域中市場化手段的介入，監管對衛生事業發展的重要性不斷提高。2016年，綜合監管制度在全國健康大會中被提出作為深化醫療衛生體制改革的“五項基本制度”之一。2017年，《“十三五”深化醫藥衛生體制改革規劃》中進一步明確建立嚴格規范的綜合監管制度，確定了新時期監管工作思路。2018年，國務院辦公廳發布《關于改革完善醫療衛生行業綜合監管制度的指導意見》（國辦發【2018]63號）（以下簡稱63號文），63號文提出建立醫療衛生行業綜合監管制度體系、形成機構自治、行業自律、政府監管、社會監督相結合的多元化綜合監管體系，并明確了各方要承擔的責任。2020年，《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》正式實施，其中明確規定：國家建立健全機構自治、行業自律、政府監管、社會監督相結合的醫療衛生綜合監督管理體系，形成醫療衛生綜合監管的社會共治格局。

1.3 實踐發展現狀

隨著技術的進步和政策環境的變化，國際及國內醫療行業的監管體系亦在不斷演化中。在全球范圍內，信息化和智能監管平臺的建設正逐步改變醫療監管的現狀。美國的醫療監管在信息技術應用方面處于全球領先地位，其廣泛實施的健康信息交換（healthinformationexchange，HIE）和電子健康記錄（electronichealthrecords，EHR）系統，為醫療服務的連續性和安全性提供了堅實的技術支持。日本推廣的醫療信息網絡使得醫生與醫院之間可以實時共享患者數據，不僅優化了醫療資源的配置，還提升了服務效率和質量。德國通過電子健康卡系統為醫療服務提供者建立了一個統一的平臺，使醫療機構能夠無縫訪問患者的全面醫療記錄，確保了信息的一致性與完整性。以上技術的整合實踐在全球范圍內推動了醫療監管的現代化和標準化。

國內部分省市在監管領域積極探索創新，取得明顯成效。例如，湖北省在全省二級及以上公立醫療機構全面推廣“智能監管系統”，并成立“醫療服務智能監管系統數據檢測中心”，以提升監管的智能化水平；浙江省則全面應用“浙政釘掌上執法”和“一網通管”平臺，積極推動智能技術在執法中的應用。2019年，浙江省利用智能技術辦理的案件總數達513件，其中醫療衛生相關案件占比超過 80% ；寧夏回族自治區在部分醫療機構的關鍵區域（如放射科、醫療廢棄物暫存點、中心供應室等）安裝網絡監控設備，逐步實現從傳統人工監督向技術監督的轉型。這些信息技術的應用明顯提升了監管效率[6]

2 理論與方法

2.1 概念界定

綜合監管是一種涵蓋多領域、全方位的監管模式，其核心在于通過政府各行政部門的協同合作，提升監管效能，構建一個以政府為主導、監管主體自我約束、行業自我規范以及社會廣泛監督相結合的協同治理框架［7-8］。醫療機構的綜合監管則是政府及社會各界依據法律法規，采用多種手段對醫療衛生行業進行全面管理與執法，旨在規范醫療服務的供給，保障公眾健康權益，并推動醫療機構的可持續發展[9]。在健康中國戰略推進過程中，醫療機構的體系化監管作為具有中國特色的現代醫院管理制度的關鍵環節，不僅構成了公共衛生服務體系的核心架構，更是彰顯醫療衛生領域治理能力現代化水平的實踐路徑。這種制度性安排既為新時代醫療體系改革提供了運行規范，又通過系統性監管機制有效護航“全民健康”目標的實現［0]

2.2基本理論

傳統的監管理論主要包含監管的公共利益理論、基于利益集團的規制俘虜理論、監管經濟理論、可競爭市場監管理論以及激勵監管理論。20世紀90年代后，信息技術的迅速發展和普遍應用，要求政府管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[]。整體性治理理論是對傳統公共行政模式衰退以及新公共管理改革所引發的碎片化問題的一種戰略回應[12]，與深圳市“智慧衛監”實踐最為契合。該理論主張打破部門之間的壁壘，通過政府內部機構和跨部門的協同合作，超越單一功能導向，以公民需求為治理目標，以信息技術為手段，通過協調、整合和責任機制，解決治理層級、功能、公私部門關系以及信息系統等方面的碎片化問題[12]。本研究將依托整體性治理理論框架對深圳市“智慧衛監”案例進行分析。

3 案例概述及分析

3.1 “智慧衛監”系統建設思路

深圳市醫療機構數量多、類別雜。深圳市政府結合實際情況，在相關法律法規和63號文的基礎上進一步細化綜合監管實施規范，研究制定了《深圳市改革完善醫療衛生行業綜合監管制度實施方案》和一系列具體的實施辦法和落實方案，緊跟“數字中國”和“智慧城市”發展步伐，以“智慧衛監”建設為切入點，利用信息化建設，推動醫療衛生綜合監管體制機制創新[13]。“智慧衛監”系統建設以問題為導向，以信息化、智能化為支撐，強化綜合監管體制機制，按照綜合監管、智慧引領的方向，以提升民生服務和執法監督能力為重點，以執法機制和模式創新為保障，以全市“一盤棋”“一體化”建設為原則，全面推進綜合監管信息化建設，形成市、區、街道三級聯動體系，實現衛生健康監管業務全流程線上化管理[14]

3.2 “智慧衛監”系統基本情況

“智慧衛監”以“一個建設標準、一套管理模式、一體化運行流程”為核心，統籌推進智慧監管信息系統建設，確保所有執法事項納入平臺管理；建成的“智慧衛監”平臺整合了15個子系統及12個數據分析模塊，覆蓋日常監督、風險預警、資源調配等核心功能，通過3056項動態指標支撐精準決策[15]。目前各區執法數據已全面接入平臺，依托多源數據融合技術打破信息壁壘，有效優化執法資源配置效率[13]。此外，平臺集成六大功能模塊（日常監管、應急調度、數據分析、便民查詢、規范培訓、績效考核），并首創AI人臉識別技術對醫療行為進行智能追蹤，實現了對執法人員、執法行為、管理相對人及經營（執業）行為的全程信息化動態監管，同時，通過數據公示和績效考核強化監管責任的落實，推動以案促管的執法模式創新［15]。自2019年建成以來，“智慧衛監”平臺多次入選全國及省級優秀案例，全市醫療行業服務公眾滿意度持續提升[15]

3.3 基于整體性治理理論框架的案例分析

醫療機構綜合監管相較于傳統監管模式，其核心特征在于“綜合性”，主要體現在監管主體、監管內容和監管手段的多元化。醫療衛生行業的綜合監管既涵蓋了對公共醫療服務的監督，也涉及對醫療衛生市場的管理。在公共部門監管方面，重點確保基本醫療衛生服務的公平可及；而在市場監管領域，隨著社會辦醫格局日益多元化，醫藥與健康產業規模不斷擴大，政府對相關市場的有效監管也隨之成為必要舉措[16] 。

整合性治理理論為深圳市“智慧衛監”實踐提供了理論支撐，有助于突破傳統監管模式的局限性，構建一個更加高效、協調的醫療衛生監管體系。本研究將從目標、理念、機制、手段四個維度建立整合性治理理論分析框架，如圖1所示。

3.3.1治理目標維度：“智慧衛監”與整體性治理理論具有目標一致性。理論目標可概括為碎片化整合和公眾需求滿足。“智慧衛監”通過建立集成的信息平臺，促進資源共享、信息流通和監管協調，實現了醫療機構監管的系統性整合和效率提升，滿足了公眾對于監管透明度及效率的需求。

3.3.2治理理念維度：“智慧衛監”與整體性治理理論理念具有一致性。理論理念可概括為多元主體協同。“智慧衛監”有效推動了醫療機構監管從政府單一監管向多元協同的轉變，通過創建一個共享共管平臺，成功地整合了機構自治、行業自律、政府監管和社會監督等多元監管力量，形成了多元化的綜合監管體系，明顯提升了監管的覆蓋范圍與協同效率。

3.3.3治理機制維度：“智慧衛監”與整體性治理理論涵蓋機制具有一致性。理論倡導的核心機制可概況為協調機制、整合機制及信任機制。深圳市醫療機構綜合監管通過建立常態化議事機制、執法溝通機制、聯合雙隨機機制等跨部門合作機制以及考核監督機制、信息披露機制、社會監督機制等管理機制，促進了體系的協調和整合，并加強了各利益相關方之間的信任關系。“智慧衛監”的建設一方面完善了上述機制的外延，另一方面促進了各項機制的落地運行。一個較為具體的例子是“智慧衛監”通過實施“雙隨機 + 執法全過程記錄”的新模式，開展三級跨區域的交叉檢查，并對執法過程與結果進行全程追溯，有效切斷了利益鏈條，保障了執法的公正性與透明度。

圖1整體性治理理論分析框架

Figure1 Analytical framework of holistic governance theory

3.3.4治理手段維度：“智慧衛監”與整體性治理理論主張的治理手段具有一致性。整體性治理理論的提出與信息技術的發展密切相關[17]，倡導依托信息技術促進業務整合。“智慧衛監”通過信息系統動態追蹤推動了從運動式、粗放式向常態化、精準化的轉變，同時，推動了事前審批向事中事后全流程監管的轉變。依托大數據分析技術，精準識別潛在風險點，及時查處違法違規行為，提升執法力度與質量。

4本案例對醫療機構綜合監管體系建設的借鑒意義

4.1從傳統的人力密集型向技術驅動型的轉變：解決傳統醫療衛生綜合監管的痛點

“智慧衛監”是通過信息化建設推動醫療衛生綜合監管體制機制創新的重要嘗試，展現了政府有關部門的前瞻性思考。與傳統衛監相比，深圳“智慧衛監”的新增長點在于其高度的信息化和智能化。首先，其通過全面的信息化覆蓋，提高了監管效率和響應速度。其次，通過集成多個子系統和大數據分析，實現了更加精準和科學的監管決策。再次，系統的智能化監管減少了人為干預，提高了監管的客觀性和公正性。深圳的智慧監管體系，作為城市醫療衛生系統的核心智能中樞，極大地提升了監管效率和透明度，同時確保了市民的健康得到最佳保障[13]。整個智慧監管體系不僅展現了深圳市在醫療衛生管理上的前瞻性和創新性，而且為構建健康、智能的城市生活提供了值得借鑒的經驗。

4.2以人為本：多元治理的動態平衡

在構建一個以人為本、高效且響應靈敏的醫療衛生監管體系中，實現多元治理的動態平衡成為當下的重要課題。深圳市實施的衛生計生“雙隨機、一公開”監督執法工作制度是對黨中央和國務院關于“放管服”改革指導精神的具體落實[18]。該制度通過隨機抽取和隨機組合的方式對醫療衛生領域的企事業單位進行監督檢查，并將檢查結果公開，以增強監管的公正性、透明度和規范性。這種監管模式具有隨機性、公開性和規范性等特點，同時能夠提高監管效率，規范執法行為，減少人為干預和主觀偏見，確保了檢查的公平性和客觀性，具有廣泛的借鑒意義。

4.3走向醫療機構綜合監管的科學化之路：AI賦能智能化監管生態

隨著信息技術的快速發展，尤其是AI、大數據、區塊鏈等新興技術的應用[19]，醫療衛生領域將迎來更多的可能性和挑戰，通過信息技術賦能醫療機構綜合監管，不僅能明顯提升監管質量和效率，還能促進醫療服務的公平性和可靠性。基于“智慧衛監”綜合監管信息平臺，深圳市衛生監督局創新性融入醫療服務AI人臉識別監管系統，實現將先進的AI人臉識別技術與醫療監管緊密結合，成功打造了一個高效、智能的對醫務人員、醫療行為、醫療機構的醫療服務進行“三醫精準監管”的體系。醫療服務多元化監管平臺借助實時數據分析與監控功能，明顯提高了醫療服務管理的效率與質量。其實現了對全市醫療執業行為的在線監測、動態預警、精準執法和科學研判，為推動醫療行業的依法執業、深化醫療衛生治理體系和治理能力現代化開辟了新的智慧路徑。

4.4政策托底聯通信息孤島：開展真實世界的監管探索

在全球化的背景下，醫療衛生監管體系的現代化是一個從全球本土化到本土全球化的演進過程。在吸收國際先進經驗的同時，必須緊密結合我國的具體國情，持續推動監管體系的創新與完善，致力于打造一個更具科學性、高效性和人性化的醫療衛生監管模式。此外，政策的動態更新與優化至關重要，以確保其能夠適應“智慧衛監”平臺的發展需求以及技術的快速進步。

中國醫療衛生監管的現代化是一個復雜且多維度的系統工程。其中，政府部門主導的外部監管構成了綜合監管的外部推動力，而醫療衛生機構自身的內部管理與行業自律則是推動醫療衛生事業高質量發展的內部驅動力。在信息化手段的應用方面，政策改革的重點應聚焦于打破信息孤島和信息煙肉。如果不解決信息孤立的問題，就難以實現信息的互聯互通，也難以充分發揮信息化的優勢。因此，應打破醫療機構與各監管部門之間的數據壁壘，構建分類清晰、層級分明、縱橫貫通的數據技術體系。同時，加強診療信息系統與監管業務系統的高效對接，確保數據流轉順暢，實現信息共享與智能化監管，提升監管精準度與協同效能。但需要注意的是，隨著數據量的不斷增加，數據管理和數據安全將成為重要議題。在加大信息公開力度的同時，也需要在政策上加強對數據管理的規范，確保數據的安全和隱私保護。“智慧衛監”平臺需要有相應的法律和制度框架作為支撐，通過完善相關法律法規，確保“智慧衛監”平臺的運行有法可依，可以進一步明確監管職責，促進監管機構之間的協調與合作，保證監管的有效性和效率。

5 結論與展望

我國衛生健康事業正邁入新的發展階段，新質生產力的提出，為行業的現代化與高質量發展注入了新動能。在此背景下，推動衛生健康體系與信息技術深度融合，特別是加強大數據和AI的應用，成為關鍵方向。深圳的“智慧衛監”案例為醫療衛生行業的綜合監管提供了全新的思路和模式。通過智能化手段，該模式提升了監管的精細度和效率，擴大了覆蓋范圍，并增強了實時監測和精準管理能力，為醫療衛生行業的可持續發展提供了有力支撐。

作者貢獻：徐晗藝負責文章的撰寫及修訂，對文章整體負責；邢荷娟、毛鄉蕓、鄭詩群、田倩男負責研究資料的收集與整理；張怡負責文章的質量控制及審校；陳開元負責提出研究思路，負責文章的質量控制及審校，對文章整體負責。

本文無利益沖突。

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（收稿日期：2024-11-15；修回日期：2024-12-25）（本文編輯：李婷婷）