論海南自貿港極簡審批制度改革的風險管控

摘要：海南自貿港極簡審批制度改革面臨多重風險，包括“多規合一”可能引發的立法立規失當風險、“試行”過程中潛在的試錯風險、“授權”后被授權者治理能力不足風險、社會信用缺失對市場主體注冊信貸產生的不利影響以及管控不力帶來的廉政風險。基于此，海南極簡審批改革需立足風險客觀性。在理論層面，強化風險等級管控設計；在實踐層面，采取“先試點后推廣”的分階段推進策略；在實施路徑上，開展“技術—清單—政策”協同治理。海南自貿港極簡審批制度改革風險的有效管控經驗表明，重大制度創新必須在尊重實踐規律的基礎上把握“變”與“穩”的辯證關系。

關鍵詞：極簡審批制度改革；風險管控；海南自貿港

引言

極簡審批制度改革作為海南自貿港成效顯著的改革成果之一，對持續優化海南營商環境、吸引市場主體入駐發揮了積極推動作用。自實施以來，該制度通過簡化審批流程、提高審批效率，為企業節省了大量時間與成本，有力促進了海南經濟發展。2020年8月，此項制度改革榮獲“第一屆海南省改革和制度創新獎”一等獎，其“告知承諾、區域評估代替單個評估和聯合驗收”等創新做法被國務院推薦向全國推廣，彰顯了其在全國范圍內的示范價值。然而，如此成效顯著的改革尚未在海南全面鋪開。究其原因，任何改革舉措，即便為“良策”，其推行亦需遵循從實際出發、漸進推進的規律。海南地域廣闊，不同區域經濟發展水平、產業結構和市場環境存在顯著差異，這種區域差異客觀上要求改革必須通過“先試點后推廣”的分階段策略管控風險。若盲目全面鋪開，將難以有效應對改革過程中可能出現的各類風險，進而影響改革成效。因此，在全面深化改革過程中，必須以風險管控為核心抓手，通過“先試點后推廣”的漸進式路徑，實現改革的穩步推進與風險的精準防控。

一、海南自貿港極簡審批制度改革的風險表征

海南自貿港極簡審批制度改革以“多規合一”為前提，遵循“先行先試、精簡高效、誠信自律、快進嚴管、融合發展”原則，通過“六個試行”“一個授權”及優化政府服務，以期最大限度精簡審批事項與流程，提升審批效率，降低審批成本，屬于制度性改革。該改革既是“多規合一、融合發展”的過程，也是“快進嚴管、風險防范”的過程。以下分析海南自貿港極簡審批改革的主要風險點：

（一）“多規合一”可能引發立法立規不當的風險

海南自貿港極簡審批制度改革以“多規合一”為前提，此過程涉及重新立法立規。立法立規者存在認知局限，在廢、改、立、釋法律法規政策時，難以確保其科學嚴謹、公正規范與全面協調，進而引發立法立規不當風險。基于“多規合一”要求，不同認知會產生不同立法立規方案，如何識別并實現“多規”正確“合一”面臨挑戰。此外，立法立規者的作風態度亦影響立法立規質量。若立法立規者主觀任性、作風漂浮，在“多規合一”實踐中可能產生錯誤與風險。例如，為加快“多規合一”進程，可能主觀武斷地采取“或取消或下放或整合”審批事項或流程，導致官僚主義與形式主義；為追求形式上的“一”，如一次告知、一次承諾等，不顧實際強行推行“多規合一”，可能引發懶政、亂政與壞政現象。

（二）“六個試行”隱含著試錯的風險

“試行”指試驗性實施或嘗試新方法、政策或計劃的可行性。“六個試行”中，無論是試行規劃代立項、以區域評估取代單個項目評估等，還是試行承諾公示制、聯合驗收機制等，均具有試驗與嘗試性特征。探索新事物難免走彎路或錯路。以環境影響評價為例，若市場主體自律能力滯后于環評告知承諾制改革的誠信要求，且未對改革動向進行現實檢視，以項目單位自我承諾代替審批機關實質性審批、由事中事后監管代替事前規制，將虛化隱匿環評制度的預先規制功能，在自由裁量權放大的情況下，可能發生類似“海南融創集團海南月島項目虛假環評”的現象[1]。

（三）“授權”后被授權者治理能力可能不足的風險

海南自貿港極簡審批制度改革中的“一個授權”即海南地方政府將入園企業管理權充分授予各產業園區管委會，實現管理重心下移。對政府而言，“授權”是“放管服”改革，體現對園區管委會治理能力的信任；對園區管委會而言，則是極大考驗，可能存在授權后治理能力不足的風險。

（四）社會信用不足影響市場主體注冊信貸的風險

建立健全社會信用體系是海南自貿港極簡審批制度改革實施的重要前提，需將其貫穿改革全過程。無論是構建跨區互認、告知承諾等機制，還是構建“四位一體”的監管模式和懲戒機制，均需高度社會信用支撐。若社會信用缺乏保障機制和懲戒力度，可能滋生欺詐，破壞誠信，給市場主體帶來注冊融資等困難與風險。

（五）管控不力給公平競爭與廉政治理帶來破壞的風險

調查顯示，極簡審批制度改革對風險管控不力，表現為缺乏風險管控設計、管控不到位或缺位、錯位或過度，可能破壞市場公平競爭與政府廉政治理生態。一是助長暗箱操作，破壞公平競爭的營商環境，削弱市場主體的競爭力與生存能力；二是易引發“權力尋租”等腐敗行為，破壞清親有度的政商關系；三是易導致行政治理寬嚴失衡、失察失責、履職不到位、阻礙治理能力現代化進程。

二、海南自由貿易港極簡審批制度改革風險管控路徑

風險作為損害發生的可能性，屬于概率論范疇，其是否轉化為現實損害具有不確定性。對此，不能將風險認知中的“不確定性”等同于風險不存在，而應基于風險的客觀存在，實施全面風險管控，加強理論設計、實踐探索與路徑選擇。

（一）理論設計：基于風險規制分等級管控風險

首先，對風險等級進行分類。依據風險大小及出現先后順序，將審批事項風險等級劃分為高風險、中風險與低風險，以及舊風險與新風險。其次，針對不同等級風險確定差異化規制管控措施。具體而言，對中高風險事務采用嚴苛、先發制人的規制管控；對低風險事務采用寬松規制；對傳統舊風險事務采用標準規制；對新風險事務采取包容審慎的規制方式。目前，為降低極簡審批改革帶來的風險并減少其危害，海南自由貿易港規定對重大、破壞性強的風險事項實施事前審批；對其他風險事項，根據危害程度決定是否放松規制管控；盡可能實施“有事必應、無事不擾”的低干預、高效能監管。最后，注重動態管控設計。根據時間推移、認知深化及技術進步等因素，適時適度調整風險管控規制，加強協同監管與考核機制建設。

（二）實踐探索：“先試點后推廣”以降低風險

第一階段為“一園先試”階段（2015年8月—2019年3月）。在海口國家高新區以美安科技新城為載體，開展“放管服”改革試點，率先在全省掛牌成立行政審批局（政務服務中心）、行政監管局，重點推進“規劃代立項、區域評估和規范項目合同條款”建設。第二階段為“三園推廣、六園適用、十二園鋪開”的立法漸次推廣階段（2019年4月—2024年12月）。在12個省級重點產業園區逐步實施“特別極簡審批”制度。第一步，依據《中國（海南）自由貿易試驗區重點園區極簡審批條例》，自2019年4月1日起在海口國家高新技術產業開發區、博鰲樂城國際醫療旅游先行區、海南老城經濟開發區正式實施特別極簡審批。第二步，自2019年10月1日起，在三亞崖州灣科技城、東方臨港產業園、海南灣嶺農產品綜合物流園推廣適用特別極簡審批[2]。第三步，自2020年8月1日起，將“特別極簡審批”推廣至洋浦經濟開發區、海口江東新區、海口綜合保稅區、三亞中央商務區、文昌國際航天城、陵水黎安國際教育創新試驗區等六個園區[3]。第三階段為全面推行階段（預計2025年封關運作后）。根據海南自由貿易港極簡審批改革推行計劃與愿景，極簡審批適用區域將在合適時機從重點園區拓展至省市縣其他產業園區或其他具備條件的區域，最終覆蓋海南自由貿易港全境。

（三）路徑選擇：通過“技術—清單—政策”提升化險能力

第一，現代科學技術路徑。海南各重點產業園區注重及時運用現代科學技術手段。經調查，博鰲樂城國際醫療旅游先行區是首個采用極簡審批2.0一體化平臺的海南重點園區。該平臺通過系統集成創新，打破數據流動壁壘，實現數據信息資源互聯互通互認和業務協同，可實現政務服務“一網通辦”、不見面審批，極大優化園區數字營商環境。第二，負面清單管理路徑。負面清單明確了市場主體不得從事的活動，體現“法無禁止即可為”和“法無授權不可為”的理念。近年來，海南自由貿易港積極推行負面清單管理模式。一是全面落實《海南自由貿易港外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（2020年版）中關于外商投資準入的27條禁止和限制性要求。二是出臺并執行《海南自由貿易港進一步優化營商環境行動方案（2022—2025年）》，擴大外資審批事項范圍，采用“告知承諾制+負面清單”式管理。第三，重點領域政策優化路徑。海南自由貿易港在堅持“系統思維，整體布局”的前提下，聚焦重點、突破難點，以“小切口”推動部分領域改革，以“項目化、清單化”方式一體推進。例如，海南省人民政府辦公廳印發的《關于深化工程建設項目領域“極簡審批”制度改革優化營商環境若干措施》，自2023年7月1日起施行，是“小切口”入手、“項目化、清單化”推動的成功范例[4]。

三、海南自貿港極簡審批制度改革風險管控的經驗與啟示

海南自貿港極簡審批制度改革成效斐然，其改革舉措與成功經驗已成為全國可復制推廣的典型創新案例，吸引了廣西、湖南等地自貿試驗區或開發區效仿借鑒。

（一）風險管控的經驗

海南自貿港極簡審批制度改革之所以能夠取得成功，其表象在于風險管控成效顯著，而其本質則源于正確的指導思想以及“先試點后推廣”分階段穩步推進的方法論運用。這種經驗表明，在進行自貿港建設的過程中，必須高度重視風險的識別、評估和控制。通過科學的風險管理，可以有效地預防和化解各種潛在的風險，確保改革的順利進行。同時，海南自貿港的實踐也證明了，采取“先試點后推廣”的策略，可以有效地控制改革的節奏，避免盲目推進帶來的風險。這種方法論的運用，不僅能夠確保改革措施的科學性和有效性，還能夠為其他自貿港的建設提供寶貴的經驗和借鑒。

（二）風險管控的啟示

海南自貿港風險管控實踐表明，基于探索試驗方法把握實踐規律，可降低改革潛在風險；基于循序漸進方法動態出臺新政，能保障改革穩步推進；堅持基層探索與頂層設計相結合，可加快海南深化改革與治理能力現代化進程。當前，海南自貿港封關運作在即，全面深化改革刻不容緩，各項改革既要加快推進，又不可急于求成。因此，需持續堅持敢闖敢試與理性有序相統一、漸進改革與系統思維相銜接、基層探索與頂層設計相結合。唯有如此，方能將海南自貿港極簡審批制度改革塑造為海南治理能力現代化的典范。

四、結語

海南自貿港極簡審批制度改革的風險管控實踐，既是地方治理創新的突破性探索，也是國家治理體系和治理能力現代化在區域層面的生動演繹。通過對“多規合一”立法風險、試行試錯風險、授權治理能力風險等多重挑戰的系統應對，改革構建了“理論分級管控—實踐分階段推進—技術清單政策協同”的立體化風險防控體系，既為自貿港建設筑牢制度安全底線，也為全國審批制度改革提供了“海南樣本”。這場改革通過“先試點后推廣”的節奏把控、“技術—清單—政策”的工具創新，實現了改革力度、發展速度與風險可控度的動態平衡。其經驗表明，重大制度創新需在尊重實踐規律的基礎上把握“變”與“穩”的辯證關系——既要以“放活”激發市場活力，又要以“管好”守住安全邊界。隨著自貿港封關運作臨近，極簡審批制度改革的深化，需進一步強化風險防控的智能化、法治化與協同化，將改革成果轉化為更高水平開放型經濟的制度優勢，為國家治理現代化提供更多可復制的制度創新經驗。

參考文獻：

[1]杜健勛，廖彩舜.環評告知承諾制的制度檢視與法治約束[J].天津行政學院學報，2021（3）：85-95.

[2]李磊.我省新增6園區推廣適用特別極簡審批[N].海南日報，2020-08-03第A02版。

[3]邢東偉，張維煒.海南人大：以立法創新賦能自貿港建設[J].中國人大，2021（5）：23-26.

[4]海南省人民政府辦公廳.深化工程建設項目領域“極簡審批”制度改革優化營商環境若干措施[J].海南省人民政府公報，2023（19）：8-10.

〔基金項目：教育部人文社會科學研究專項任務項目（NO：23JD710023）；海南省哲學與社會科學規劃課題（NO：HNSK[YB]23-08）；海南省哲學與社會科學規劃課題（NO：HNSK[YB]24-24）〕

（作者簡介：何耀明，海南經貿職業技術學院海南自貿港研究中心教授；劉萍、萬文兵、陳姣，海南經貿職業技術學院）