生態環境法典：筑牢深入踐行“兩山論”的法治保障

[摘要] “兩山論”作為習近平生態文明思想的核心理念，深刻揭示了經濟發展與生態環境保護的辯證統一關系。生態環境法典作為我國生態環境領域的第一部法典，是“兩山論”法治化的集中體現和制度保障。生態環境法典的編纂既借鑒了國際先進經驗，更彰顯了中國特色，采用實質性、適度化編纂模式，通過對現行生態環境法律制度規范進行系統整合、編訂纂修、集成升華，實現了從碎片化立法向系統化法典的歷史性跨越。

[關鍵詞] “兩山論”；" 生態環境法典；" 生態文明

[中圖分類號] D922.68" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2025）08-0008-04

2025年是“綠水青山就是金山銀山”理念提出20周年。作為習近平生態文明思想的核心理念，“兩山論”深刻揭示了經濟發展與生態環境保護的辯證統一關系，指明了實現發展和保護協同共生的新路徑。黨的二十屆三中全會明確提出“編纂生態環境法典”。2025年4月27日，十四屆全國人大常委會第十五次會議對《生態環境法典（草案）》進行了審議。隨后，4月30日，《生態環境法典（草案）》公布并正式面向社會公開征求意見。生態環境法典是“兩山論”法治化的集中體現和制度保障。

“兩山論”從地方探索到法治保障的歷史跨越

2005年8月15日，時任浙江省委書記的習近平同志在浙江省湖州市安吉縣天荒坪鎮余村調研時，首次提出“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷。從浙北小山村的星星之火，到燎原神州大地的熊熊烈焰；從地方探索的感性認識，到國家戰略的理性升華；從理念倡導的柔性約束，到法典規范的剛性保障，“兩山論”走過了一條從理論創新到制度固化、從中國智慧到全球共識的非凡歷程。

早在地方工作期間，習近平同志就對生態環境保護與經濟發展的關系進行了深入思考。1997年在福建省三明市提出“青山綠水是無價之寶”的樸素認識。2002年到浙江工作后將生態省建設納入“八八戰略”的宏大布局，開啟了影響深遠的“千村示范、萬村整治”工程。這些探索不僅改變了當地的面貌，更為“兩山論”的形成積累了豐富的實踐素材。2005年“兩山論”正式提出。在“兩山論”的指引下，浙江在生態保護、綠色發展、民生改善等領域取得了顯著成效，“兩山論”轉化為豐富多樣的生動實踐。

2006年，習近平同志系統闡述了“三個階段”論：從用綠水青山換金山銀山的粗放發展，到既要金山銀山也要綠水青山的初步覺醒，再到綠水青山就是金山銀山的深刻認識。這三個階段是人與自然關系不斷調整、趨向和諧的過程。2015年，“兩山論”被正式寫入《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，成為我國推進生態文明建設的指導理念。

2017年黨的十九大將“兩山論”寫入黨章。2018年十三屆全國人大一次會議將“生態文明”寫入憲法修正案。2018年5月全國生態環境保護大會召開，習近平生態文明思想正式確立。“兩山論”實現了從軟約束到硬規范的根本性轉變。在國際舞臺上，聯合國將“兩山論”作為可持續發展的中國方案向全球推廣，塞罕壩林場的綠色奇跡、浙江“千萬工程”的鄉村蝶變、“螞蟻森林”的全民參與等生動實踐，讓世界看到了“兩山論”的巨大力量。“兩山論”之所以具有如此強大的生命力，在于其揭示了人與自然關系的本質規律，即保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力，良好生態環境本身就是最公平的公共產品、最普惠的民生福祉。

理念的深入踐行要通過制度來保障，制度的權威性要通過法律來體現。隨著生態文明建設進入新階段，雖然我國環境法律體系日益完善，但“九龍治水”的碎片化格局、標準不一的執法困境、權責不清的管理體制等問題依然存在。如何將“兩山論”的價值追求轉化為可操作的法律規范？如何將分散的環境立法整合為系統的法律體系？如何讓生態文明建設在法治軌道上行穩致遠？這些時代之問呼喚著一部具有統領性的法典。正是在這樣的背景下，黨的二十屆三中全會提出“編纂生態環境法典”，開啟了“兩山論”法治化的新征程。

生態環境法典的立法進程

“兩山論”是生態環境法典的價值內核和精神指引，貫穿于生態環境法典的立法宗旨、基本原則、制度設計的方方面面。生態環境法典是“兩山論”的制度載體和實現路徑，將理念的抽象要求轉化為具體的法律規范。生態環境法典的編纂既借鑒國際先進經驗，更彰顯中國特色，通過對現行生態環境法律制度規范進行系統整合、編訂纂修、集成升華，實現了從碎片化立法向系統化法典的歷史性跨越。

法典化概念最早起源于羅馬法時代，但當時的法典只是法律匯編。自20世紀70年代斯德哥爾摩人類環境會議以來，環境法典化成為世界法治發展的重要趨勢。面對日益嚴峻的全球環境挑戰，各國紛紛探索如何通過法典化方式實現環境法律的體系化、規范化。瑞典在1999年通過整合15部環境單行法，制定了被譽為“世界上第一部具有實質編纂意義的環境法典”，其“法典+單行法”的雙法源模式和以可持續發展為基石的立法理念，為各國提供了重要借鑒。法國作為法典化傳統深厚的國家，在2000年頒布了環境法典，采用適度法典化模式，將分散在200多部法律法規中的環境規范整合為七卷體系，既保持了法律的穩定性，又為新興環境問題預留了制度空間。德國兩次嘗試編纂環境法典但均未成功，其精密的潘德克頓體系設計和聯邦制下的權限協調探索，展現了環境法典編纂的復雜性和挑戰性。這些國家的實踐表明，環境法典化既有共同追求，也有不同路徑。共同追求在于都致力于解決環境立法的碎片化問題，都強調可持續發展的價值導向，都注重建立統一的原則和制度框架；不同路徑體現在編纂模式的選擇上，具體而言，法國偏重形式編纂以求穩妥推進，瑞典追求實質編纂以促制度創新，德國力圖體系完備卻因過于復雜而受挫。這些經驗教訓啟示我們，環境法典編纂必須立足本國實際，在借鑒中創新、在創新中超越，既不能簡單照搬他國模式，也不能閉門造車、故步自封。

中國環境法典化的探索歷程，折射出我國環境法治從起步到成熟的發展軌跡。黨的十八大以來，生態文明建設的戰略地位空前提升，2018年生態環境管理體制改革實現“五個打通”（打通地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農村、一氧化碳和二氧化碳），為法典編纂創造了體制條件。在生態環保領域法律已達30余部的當下，加強已有體系的系統性、整體性、協同性成為立法工作的重點。同時“兩山論”深入人心，綠色低碳生產生活方式已成為社會共識，人民期待以最嚴格制度和最嚴密法治保護生態環境、推動綠色發展。2024年7月召開的黨的二十屆三中全會明確提出“編纂生態環境法典”。2025年4月27日，《生態環境法典（草案）》（以下簡稱“草案”）提請全國人大常委會首次審議。草案共5編59章1188條，約16萬字，采用“編訂纂修”的立法技術，對現行30多部環境法律、100多件行政法規進行了全面梳理和系統整合，既保持了法律的連續性和穩定性，又進行了必要的創新和完善。這一歷程充分體現了科學立法、民主立法、依法立法的要求，展現了中國特色社會主義法治道路的優越性。

中國特色的框架結構與制度創新

我國生態環境法典的編纂，是立足中國國情、回應中國問題、體現中國智慧的偉大創造。這首先體現在對我國獨特國情的深刻把握：作為世界上最大的發展中國家，我國面臨著發展經濟與保護環境的雙重壓力；作為擁有14億多人口的大國，資源環境承載能力面臨嚴峻挑戰；作為地理環境復雜多樣的國家，不同區域生態環境問題差異巨大。生態環境法典正是基于這些基本國情，構建了既符合國際趨勢又具有中國特色的制度體系。生態環境法典采用實質性、適度化編纂模式，內容包括總則編、污染防治編、生態保護編、綠色低碳發展編、法律責任和附則編。這種體系安排突破了傳統環境法“重污染輕生態”的局限，將污染防治與生態保護并重，更創造性地將綠色低碳發展單獨成編，在世界環境立法史上開創了先河。

草案在價值理念層面實現了重大突破，將生態文明建設的核心價值觀全面融入法律體系。在理念創新上，草案第一條將“保障公眾健康和生態環境權益”確立為立法目的，首次在法律層面明確了生態環境權益的概念。第五條提出“堅持良好生態環境是最普惠的民生福祉”，生動詮釋了以人民為中心的發展思想。草案將“綠水青山就是金山銀山”的理念貫穿始終，提出“完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機制”，體現了“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”的基本理念。這些理念創新源于中國的發展實踐，是對傳統發展模式深刻反思的結果，也是對人民群眾生態環境訴求的積極回應。

在具體制度層面，草案構建了一系列富有中國特色、解決實際問題的創新性制度安排。生態環境分區管控制度通過劃定優先保護、重點管控、一般管控單元，實現了“一張藍圖管到底”的精準治理；生態保護補償制度建立了縱向、橫向、市場化相結合的多元體系，破解了生態保護者與受益者利益平衡的世界性難題；中央生態環境保護督察制度將黨的領導優勢轉化為生態環境治理效能，成為推動地方履行生態環境保護責任的“利劍”；將河湖長制、林長制等具有鮮明中國特色的管理模式上升為法律制度，實現了責任落實的制度化、常態化。

管理體制的統一協調是草案的又一重大突破。草案明確了生態環境部門“四個統一”的職能定位，即統一政策規劃標準制定、統一監測評估、統一監督執法、統一督察問責，同時明確了自然資源部門統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態的保護與修復職責。草案還通過建立生態環境保護責任清單制度，進一步明晰所有部門的生態環境保護監督管理職責并強化問責。草案細化了水利部門在水資源管理、河湖生態保護方面的職責，農業農村部門在農業面源污染防治、農村環境整治方面的任務，住房城鄉建設部門在城市環境基礎設施建設運營方面的責任，交通運輸部門在移動源污染防治、綠色交通體系構建方面的職責。此外，草案創新性地建立了跨部門協調機制，明確重大生態環境問題由政府統籌協調，跨區域跨流域生態環境問題由上級政府組織協商，形成了縱向到底、橫向到邊的職責體系。這種制度安排既體現了統一監管的要求，又兼顧了各部門的專業分工，通過明確的職責邊界和協作機制，破解了“九龍治水”的困局。

將現代科技與法律深度融合是草案的又一鮮明特色。草案明確要求推進生態環境信息共享平臺建設，推廣自動監測系統，利用衛星、航測、遙感等新技術分析大氣污染來源及其變化趨勢，重點排污單位必須安裝自動監測設備并與生態環境部門聯網，危險廢物轉移實行電子聯單全程追溯，海洋傾倒作業船舶配備在線監控設備等。這些規定為環境執法插上了科技的翅膀，大大提升了監管的精準性和有效性。

從安吉余村的第一聲春雷，到生態文明的時代強音；從地方探索的星星之火，到法典護航的燎原之勢，“兩山論”20年的生動實踐，見證了中華民族的綠色覺醒，開創了人與自然和諧共生的嶄新道路。站在“兩山論”提出20周年的歷史節點，回望來路，我們深感這一偉大理念給中國大地帶來的深刻變革；審視當下，生態環境法典的編纂開啟了“兩山論”法治化的新紀元；展望未來，這部凝聚中國智慧、體現中國特色、承載中國使命的法典，必將成為建設美麗中國的法治基石，推動“綠水青山就是金山銀山”理念在法治軌道上行穩致遠。

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（作者簡介：董戰峰，生態環境部環境規劃院生態環境管理與政策研究所所長；任文葒，清華大學環境學院博士后）

責任編輯 / 王煥宇