公立醫院雙軌制下編外人員參加企業年金現狀分析與路徑探索

Abstract Constructing an enterprise annuity system tailored to the characteristics of public hospitals holds substantial significance for safeguardingthe rights and interests ofcontract workers and advancingthe developmentof medical and health services.This study focused on the practicalchallngeofcontract workers participationin enterprise annuitiesunderthedual一track systemin public hospitals.Through theanalysisof thecurrent situationand practical explorations，it identifies theprimaryobstaclesfaced bycontract workers inpublic hospitals whenparticipatinginenterpriseannuities，including rigid institutionaldesign，substantial funding presures，complex management demands，and inadequate policycoordination. The study proposes strategic pathways to address these issues，such as refining top-level institutionaldesign，innovatingfunding mechanisms，enhancing layered andcategorized protection，andoptimizing investment management.

Key words Public Hospitals; Contract Workers； Enterprise Annuity；Dual-Track System; Pension Insurance First-author's address Chinese Hospital Association，Beijing，l0ol91，China

1 公立醫院編外人員隊伍現狀分析

隨著我國養老保險制度改革的不斷深化，公立醫院作為事業單位的重要組成部分，其養老保險制度面臨著前所未有的機遇和挑戰。近年來，隨著養老保險制度改革的推進，公立醫院的養老保險制度面臨重大變革。然而，改革過程中也面臨著新的問題，即公立醫院編內人員和編外人員在養老保險待遇上的顯著差距，形成了所謂的“雙軌制”。

作為公立醫院人力資源的重要組成部分，編外人員的養老保障問題不僅關系到個人權益，而且影響到整個公立醫院系統的穩定性和可持續發展。因此，深入研究這一問題具有重要的理論價值和現實意義。本研究聚焦于公立醫院編外人員參加企業年金的現狀、面臨的困境以及可能的破局之道。

1.1公立醫院編外人員占比逐年增大，已成為公立醫院重要的組成部分近年來，隨著醫療服務需求的持續增長，公立醫院編外人員占比呈顯著上升趨勢。據國家統計局公布的數據，截至2023年，全國共有醫院3.9萬所，其中公立醫院1.2萬所；全國衛生技術人員1247萬人，相比2013年的718萬人增長了 73.7%^[1] 在這一快速發展的背景下，編外人員已成為公立醫院的重要組成部分。

公開數據顯示，公立醫院編外人員占比已超過 51% 。以江蘇省為例，截至2019年12月，江蘇省公立醫院在職人員共300099人，其中編外占比 50.3%^[2] 。更令人關注的是，一些地方的大型醫院編外人員占比甚至更高。例如，截至2023年初，安徽省某公立醫院員工總數7400人，編外人數占比約 73%^[3] 。這一現象反映出公立醫院在人力資源配置上的結構性變化，也凸顯了解決編外人員養老保險問題的緊迫性。

1.2編內編外退休待遇差距懸殊， “雙軌制”問題亟待解決

盡管編外人員已經成為公立醫院的重要組成部分，但其在退休待遇方面與編內人員相比存在較大差距。這種差距主要體現在養老保險繳費基數和最終養老金待遇兩個方面。養老保險繳費基數方面，編內人員和編外人員存在顯著差異。江蘇省的調研數據顯示，公立醫院編內人員養老保險繳費基數計算口徑主要有三種，即崗位工資 + 薪級工資 + 基礎性績效（醫院占比 4% ，下同），崗位工資 + 薪級工資 + 基礎性績效 （60% ），崗位工資 + 薪級工資 + 基礎性績效 + 獎勵性績效38% ）；而編外人員的計算口徑多達七種[3]。更為關鍵的是，該省公立醫院編外人員養老保險人均繳費基數僅為編內人員的 52.44%^[3] 。這種繳費基數的差異直接導致了最終養老金待遇的巨大差距。

在最終養老金待遇方面，編制內外人員之間的差距更加顯著。根據江蘇省部分公立醫院調研數據，同醫院、同職稱（職務）等級、同工齡的公立醫院編內人員養老待遇是編外人員的2.1～3.0 倍[4]。這種巨大的待遇差距不僅影響了編外人員的退休生活質量，也可能導致公立醫院人才流失和隊伍不穩定等問題。

這種“雙軌制”的養老保險體系不僅違背了社會公平正義原則，也不利于公立醫院的長遠發展。有學者指出，同一單位不同身份員工退休待遇差異較大，造成部分員工心理落差，既不利于公立醫院人才隊伍穩定性，又不能滿足醫院高質量發展要求[5]。因此，構建一個更加公平、合理的養老保險體系，特別是為編外人員建立企業年金制度，已成為當前公立醫院人力資源管理的重要課題。

2 公立醫院編外人員參加企業年金的政策梳理與實證分析

2.1企業年金政策框架逐步明確，但缺乏具體落地條件

近年來，國家和地方層面陸續出臺了一系列支持公立醫院編外人員參加企業年金的政策。這些政策為解決“雙軌制”問題奠定了政策基礎，但在具體實施方面仍有待進一步完善。2019年，人力資源和社會保障部辦公廳發布了《關于機關事業單位建立企業年金有關問題意見的函》（人社廳函[2019]203號），明確了編外人員建立企業年金的基本原則[5]。這一政策為公立醫院編外人員參加企業年金提供了基本框架。在地方層面，一些省市也相繼出臺了支持公立醫院編外人員參加企業年金的政策（見表1）。

這些地方政策在一定程度上細化和補充了國家政策，但仍存在以下共性問題：一是強調“有條件的”可統一發起建立行業企業年金，但對“條件”的界定不夠明確；二是要求經本單位黨委（黨組）同意，可能增加決策的復雜性；三是部分地區提出“在不增加財政支出的前提下”建立企業年金，可能限制了政策的實施范圍。

2.2編外人員年金實現形式呈現多樣化，但覆蓋面仍然有限

盡管政策支持逐步明確，但公立醫院編外人員參加企業年金的實踐探索仍處于起步階段，覆蓋面仍較為有限。據安徽、山東、廣東等地調研顯示，公立醫院編外人員建立企業年金主要有以下幾種形式：

表1部分省市鼓勵事業單位為編外人員建立企業年金的內容

2.2.1行業主管部門牽頭建立

以安徽省六安市為例，2020年，六安市衛生健康委會同人社等相關部門制定了《六安市屬公立醫院企業年金方案》[。該方案明確了參加對象（與三級公立醫院簽訂正式勞動合同的編外在崗人員且已參加職工基本養老保險）、資金籌集方式（醫院繳費 8% ，個人繳費 4% ）等內容。這種模式有助于解決區域內公立醫院編外人員的企業年金問題，但可能面臨管理難度大、各醫院需求差異等問題和挑戰。

2.2.2按行政區域建立人才年金

一些地區探索了建立人才年金的模式，將其作為企業年金的補充。例如，《山東省人才年金試行辦法》提出，對于暫不具備全員建立企業年金條件的企業，可優先為符合單位發展需求的人才建立人才年金[。這種模式有助于吸引和留住高級人才，但受益面較小，可能無法全面解決編外人員的養老保障問題。

2.2.3單位自建

部分經濟狀況較好、建立年金制度訴求較強的公立醫院選擇自主建立企業年金制度。安徽、四川、廣東、山東、河南等地的一些醫院已開展此類實踐（表2）。這種做法適合編外人員數量較多的大型公立醫院，但對于規模較小或經濟條件欠佳的醫院可能難以實現。

2.2.4第三方牽頭開展

一些地區嘗試由勞務派遣公司或人事代理機構作為主體，為公立醫院編外人員建立年金制度。例如，廣東茂名市某勞務派遣公司通過企業年金方案備案，由用工單位決策是否加入年金方案，并設置了靈活的繳費比例[8-9]。這種模式增加了制度的靈活性，但僅能解決部分編外人員（如勞務派遣人員）的企業年金問題。

總的來看，雖然公立醫院編外人員參加企業年金的實踐探索呈現多樣化趨勢，但覆蓋面仍然有限。據統計，截至2023年，全國僅有少數公立醫院為編外人員建立了企業年金制度，覆蓋率遠低于編內人員職業年金覆蓋率。

3 公立醫院編外人員參加企業年金面臨的主要困境

盡管政策支持逐步明確，實踐探索呈現多樣化趨勢，但當前公立醫院編外人員參加企業年金仍面臨諸多困境，這不僅制約了企業年金制度的推廣，也影響了編外人員長期利益的保障。

3.1 制度設計僵化，難以適應公立醫院的發展需求

現行的企業年金制度主要針對企業職工設計，其剛性規定在應用于公立醫院編外人員時顯現出諸多不適應之處。

第一，《企業年金辦法》對企業年金的管理模式、建立條件、民主程序、覆蓋范圍、繳費比例等方面做出了明確的規定[10]。然而，這些規定缺乏足夠的靈活性，難以滿足公立醫院編外人員的復雜情況。例如，要求全員覆蓋可能導致部分經濟狀況欠佳的公立醫院望而卻步。

第二，公立醫院作為公益二類事業單位，其財務管理和人事管理制度與一般企業存在顯著差異。現行企業年金制度未能充分考慮這些差異，導致公立醫院在制度設計和實施過程中面臨諸多障礙。

第三，公立醫院編外人員的構成復雜，包括合同制、勞務派遣、人事代理等多種形式。現行企業年金制度難以全面覆蓋上述類型的編外人員，可能造成新的不公平現象。

3.2 籌資壓力巨大，醫院運營壓力 陡增

公立醫院為編外人員建立企業年金面臨的最大困境之一是籌資壓力。這一問題在近年來公立醫院經營效益下滑的背景下顯得尤為突出。不但增加了為編外人員建立企業年金的財務壓力，而且影響了公立醫院為編外人員建立企業年金的能力和意愿。

具體而言，一是缺乏財政支持。與編內人員的職業年金不同，編外人員的企業年金通常缺乏專門的財政支持。多數地方政策都強調“在不增加財政支出的前提下\"建立企業年金，這實際上將籌資壓力完全轉嫁給了公立醫院。二是醫院財務運營面臨壓力。在新冠疫情、藥械集采等多重因素影響下，公立醫院的經濟管理與財務運營壓力持續加大。在這種情況下，增加企業年金的支出可能進一步加劇醫院的財務壓力。三是繳費比例難以確定。根據《企業年金辦法》，單位繳費每年不超過本單位參加企業年金職工工資總額的 8% ，單位和職工個人繳費合計不超過本單位參加企業年金職工工資總額的 12% 。然而，對于經營狀況各異的公立醫院來說，如何確定一個既能保障編外人員權益又不會過度增加醫院負擔的繳費比例，是一個難以平衡的問題。

表2部分省份公立醫院編外人員建立企業年金情況

3.3 管理難度大，醫院積極性不高

首先，企業年金的管理涉及方案設計、基金運作、信息披露等多個環節，需要專業的管理能力和人力投入。然而，大多數公立醫院缺乏相關經驗和專業人才，難以有效管理企業年金計劃。其次，企業年金的建立需要經過復雜的決策和審批程序。根據政策要求，年金方案需經單位黨委（黨組）研究確定，并報同級人社行政部門備案。這一過程可能耗時較長，增加了醫院的管理成本。最后，由于編外人員流動性較大，醫院可能擔心投入企業年金后卻無法有效留住人才。這種顧慮可能降低醫院建立企業年金的積極性。不僅如此，當前還缺乏有效且可持續的人才發展激勵機制。與職業年金的強制性不同，企業年金的建立主要依賴醫院的自主性。在缺乏明確激勵措施的情況下，許多醫院可能選擇觀望或推遲建立企業年金計劃。

3.4 政策協調不力，多頭管理易影響效率

首先，公立醫院的管理涉及衛生健康、人力資源社會保障、財政等多個部門。在推進企業年金建設過程中，這些部門之間協調不力可能導致政策執行效率低下。其次，各地在政策制定和實施過程中存在差異，缺乏統一的標準。這種政策的碎片化可能導致不同地區、不同醫院之間的編外人員享受不同水平的企業年金待遇，加劇了養老保障的不公平。最后，現有的企業年金政策與公立醫院的人事管理制度、薪酬制度等存在一定的沖突。如何協調這些政策，實現制度的有效銜接，是亟待解決的問題。

4 破解公立醫院編外人員企 業年金困境的路徑探索

面對公立醫院編外人員參加企業年金的諸多困境，需要從制度設計、資金籌措、管理機制等多個層面著手，以公立醫院高質量發展為契機，進一步加強公立醫院主體地位，從強化體系創新、模式創新、管理創新等方面突破。

4.1 完善頂層設計，構建“簡易公立醫院年金集合計劃”

為解決現有企業年金制度在公立醫院應用中的不適應問題，可以考慮構建一個專門針對公立醫院編外人員的“簡易公立醫院年金集合計劃”。首先，政策層面建議出臺專門的指導性意見，明確公立醫院編外人員參加企業年金的具體實施細則，在《企業年金辦法》的基礎上，充分考慮公立醫院的公益性定位和高質量發展方向，在覆蓋范圍、繳費比例、管理模式等方面給予適當的靈活性。其次，可以借鑒企業職業年金的成功經驗，設立省級或市級的公立醫院年金集合計劃。這種集合計劃可以由政府相關部門（如衛生健康委、人社部門）牽頭設立，通過規模效應降低管理成本，提高運營效率。此外，地方政府還可參照鼓勵企業建立年金制度的相關政策，為公立醫院編外人員年金制度提供政策扶持和稅收優惠等支持措施。

具體而言，可以考慮以下措施：一是簡化建立流程。參照職業年金的做法，設置“門檻”，精選入圍的商業保險機構作為受托人，建立省級或市級醫院多個年金集合計劃。二是完善協調機制。推進政府相關部門（衛生部門、人社部門、財政部門等）以及經辦機構間的溝通協調機制建設，如建立聯席會議制度和信息暢達及反饋機制。三是創新參與流程。借鑒英國的經驗，探索“自動加入”機制[10]。公立醫院只需履行內部民主協商程序后，即可向當地政府主管部門申請報備，由醫院自主選擇年金集合計劃。

4.2 創新籌資機制，推動第一支柱與第二支柱的有效銜接與協同發展

為減輕公立醫院的籌資壓力，可以考慮創新籌資機制，實現基本養老保險（第一支柱）與企業年金、職業年金等補充養老保險（第二支柱）的有效銜接與協同發展。一種可能的方案是：在不增加公立醫院總體繳費負擔的前提下，將醫院基本養老保險單位繳費率從 16% 變成4 14%+2% ”，其中 2% 用于醫院建立編外人員企業年金的資金來源。這種做法在長期護理保險籌資上已有實踐，如上海市按照用人單位繳納職工醫保繳費基數 1% 的比例，從職工醫保統籌基金中按季度調劑資金，作為長期護理保險籌資[11]。這種籌資機制在不增加公立醫院的總體繳費負擔的前提下，有效減輕了醫院的經濟壓力。同時通過制度設計，實現養老保險第一支柱和第二支柱的有機銜接，提高整體制度效率。并且為編外人員參加企業年金提供穩定的資金來源，有利于制度的健康可持續運行。

4.3借鑒人才年金模式，推動實現分層分類保障

考慮到公立醫院編外人員的構成復雜、需求多樣，可以借鑒人才年金的做法，實現分層分類保障。首先，可以允許公立醫院突破全員覆蓋的要求，先對核心醫療技術人員、管理崗位等關鍵編外人員建立年金。這種做法可以參考《山東省人才年金試行辦法》《北京經濟技術開發區人才年金實施辦法（試行）》等地方政策的經驗[12]。其次，在繳費比例上可以設置多個檔次，供醫院和個人根據實際情況選擇。例如，江蘇省無錫市《實施人才年金指導意見》在繳費方面統一設定 2% 、3%4%.5% 四檔繳費標準，企業可根據人才標準并結合考慮崗位、貢獻等因素自行選擇[13]。這種分層分類的保障模式，既增加制度靈活性，使公立醫院能夠根據自身經濟狀況和人才需求制訂適合的年金計劃，又有助于吸引和留住核心人才，提高公立醫院的競爭力，也為全面推廣編外人員企業年金積累經驗，為未來擴大覆蓋面奠定基礎。

4.4 引入目標日期基金模式，優化公立醫院投資配置

為解決公立醫院在企業年金管理方面的專業性不足問題，可以考慮引入目標日期基金模式，根據編外人員的風險承受能力優化投資配置方式。目標日期基金是一種根據投資者預期退休日期自動調整資產配置的基金方案。這種基金在投資者年輕時采取較激進的投資策略，隨著年齡增長逐步轉向保守策略，以平衡收益和風險[14]。作為一種便捷的投資方式，目標日期基金模式適合于簡化投資決策過程，專注于長期可持續性的投資管理，比較適合于公立醫院此類公益性機構并且無須頻繁調整投資方式。

將目標日期基金引入公立醫院編外人員的企業年金管理中，可以帶來以下好處：一是簡化投資決策。醫院和編外人員無須頻繁調整投資組合，減輕管理負擔。二是適應不同年齡段需求。能夠滿足不同年齡段編外人員對收益和風險的不同偏好。三是提高投資效率。由專業機構進行資產配置和投資管理，有望獲得更好的長期回報。在實踐中，可以要求參與公立醫院年金集合計劃的受托人設計適合不同年齡段的目標日期基金產品，供醫院和個人選擇。

綜上所述，通過相關政策措施的實施，有望為進一步破解公立醫院編外人員參加企業年金面臨的困境，構建更加公平、高效的多層次養老保險體系，保障公立醫院編外人員合理權益，促進公立醫院健康發展提供參考和借鑒。下一步研究可進一步關注不同類型公立醫院（如中醫院、專科醫院等）在實施編外人員企業年金過程中的差異性問題，以及企業年金對公立醫院人才吸引實際效果評估等方面，為政策的持續優化提供實證依據。

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通信作者：李永斌：中國醫院協會教育培訓部主任E-mail：liyongbin2002@163.com

收稿日期：2024—10—16修回日期：2025—01—19本文編輯：劉蘭輝