村政組治模式的實踐邏輯與反思

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2025）08-0077-14

一、問題的提出

自人民公社解體以來，基層社會基本形成了鄉政村治的治理格局。鄉鎮作為國家政權建制的最低一級單位，鄉鎮以下的村莊社會則實行村民自治，依靠民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督來實現自我管理、自我教育、自我服務的自治目標。但近年來筆者在全國各地的農村調研時卻發現，村莊自治屬性已發生根本改變和分化，村干部整天忙于坐班開會寫材料等行政事務，無力統籌村內自治事務，大部分村內自治事務都以小組為單位來開展，由小組長、村民代表、村莊精英等人推動村民自治。

中國基層社會自古以來維持著“皇權不下縣、縣下靠自治\"[2的集權式的簡約治理模式。民國初期，國家才逐漸開始加強國家政權建設，通過軍閥官僚下沉鄉村的方式控制地方社會。3中華人民共和國成立之后的人民公社體制以政社合一模式，實現國家對地方政治經濟文化的全面控制。[4]20世紀80年代，為鞏固國家政權在經濟領域的變革成果，繼續激活家庭聯產承包責任制所釋放的村民積極性，國家在政治領域同樣推行了變革，將人民公社體制變革為鄉政村治模式，鄉鎮以下實行村民自治。村民自治也由此進入學術話語。徐勇、趙德健高度肯定了村民自治制度，認為這是對中國民主制度的重要創新，它的發展正在推動復合民主制、促進程序性民主和代表制民主的建設，這種以村民個人權利為本位的村治制度，是中國民主政治建設的一個歷史性進步。5圍繞村民自治制度的村級治理實踐形態，學界對村莊治理模式形成了行政論、自治論、多元論這三種觀點。

村級治理行政論看到了科層行政體系在治理中的理性、高效作用，主張將村組干部完全納入行政編制并對其實行嚴格的坐班考核，以職業化、專業化的干部隊伍來應對多元化村級治理事務。6同時，將互聯網、現代通信科技等技術手段運用到村莊社會問題的發現與預防中，提高村級治理的規范性與有效性。但行政科層體系與技術系統在高效對接上級行政事務的同時卻陷入行政內卷困境，根本沒有時間精力去回應村內事務，并且村莊社會事務本身具有復雜性和歷史性，很多內生性事務需要依靠內生性規范與地方性知識才能解決，自上而下招聘產生的職業化、流動性強的干部無力應對。7因而，僅強調村級治理的正規化與行政化，沒有辦法回應村級治理事務的復雜性。

村級治理自治論看到了簡約主義傳統的自治優勢，主張基于村莊內部形成的社會性規范，充分發揮村民主體性與能動性以實現低成本自治。[8]9]比如湖北秭歸的幸福村落建設、成都的村民議事會等形式，都依靠群眾自治的方式有效動員村民、自發組織供給公共品，高效回應了村莊內部事務，借助村莊內生性資源實現了鄉村治理有效。但在當前國家資源大量輸入村莊背景下，同時也伴隨著現代化與規范化的治理規則下鄉與監督考核下鄉，村莊有效對接國家資源的前提在于有效對接上級行政事務，村莊內生的社會性規范常常難以對接規范化的行政事務，因而僅依靠村民自治來應對村級治理也存在不足。

村級治理多元論主張依靠多方主體、多種資源的合作共治來實現村莊善治目標。混合型村級治理結構吸納了正式干部、半正式治理人員和老人會等非正式人員，形成了頂層統籌、中間轉化、底層動員的有效治理模式[10]村組共治論認為村組干部通過分工應對行政事務與內生事務，共同合作應對混合型事務的方式實現有效治理。[1村組分治結構也有效應對了村級治理的復雜事務類型，避免了治理單元上移和單元下沉的弊端。[12]村組復合治理模式以村民議事會為中介，同時發揮了村莊治理的自主性與嵌入性。[13]村級治理多元論，多從如何應對村級治理復雜性事務進而實現治理有效的角度來反思，但缺乏就多元治理現象進行村級治理模式的抽象提煉與理論反思。實際上，當前的村級治理模式并非完全是村民自治，村莊社會內部的治理同時蘊含了行政與自治色彩，村民自治逐漸演變為村政組治。

筆者在學習與反思學界既有研究基礎上，嘗試著去理解當前村政組治的新型村級治理模式，分析其內部結構與功能、形成機制、治理效能，并在此基礎上作出理論反思。本文的經驗來自四川、湖北、河南、福建、山西、廣東等近十個省份的村莊調研，采用田野觀察與半結構式訪談的研究方法，訪談對象涉及鄉鎮干部、村干部、村民與村莊精英等群體。

二、村政組治模式的內部結構及功能

相較于鄉政村治格局下的村民自治而言，村政組治模式在村民自治模式基礎上出現了分化。村莊治理中的村組自治模式轉變為村政組治模式，村政組治模式內部呈現為\"村級組織—村民小組—村組聯動\"的結構，并具有\"行政統籌—簡約自治—協商轉化\"的治理功能。

（一）村級組織的行政統籌

自東部沿海經濟發達地區的村莊治理實行村干部職業化以來，廣大中西部地區和東部欠發達地區也緊跟其后，村級組織的行政化治理趨向較為普遍。主要體現為治理主體的職業化、治理事務與治理目標的行政化。就作為治理主體的村干部而言，鄉鎮要求村干部每天在村委會坐班，并有鄉鎮干部定期下村檢查村干部在崗情況，有的地方還實行嚴格的釘釘打卡制度。對村干部的年齡和學歷也提高了要求，學歷化、年輕化是全國普遍標準。村干部變成一項類似于行政科層體系內部的正式編制職業。就治理事務來看，村干部需要對接鄉鎮所有科室部門和縣直管事業中心，各個部門都建立了村干部微信工作群并在群里面發布會議、文件通知。川西平原某村干部介紹：“我們每周至少有兩三天要去鄉鎮開會，鎮里的14個部門幾乎每天都有材料工作和政策宣傳工作，手機上的5個APP每天都布置了學習打卡任務，哪還有時間下村里去走訪。\"村干部的行政事務嚴重擠占了他們回應村內事務的空間。就治理目標來看，村干部的坐班制度與行政事務，都受到鄉鎮政府的嚴格監督考核。各個部門對村干部有部門月考核，鄉鎮政府對村干部有季度考核與年終考核，最終考核結果與村干部工資績效掛鉤。強考核壓力將村干部的自治目標轉變為了應對上級任務的行政目標。在村莊治理主體逐漸科層化、職業化，治理事務與治理目標行政化背景下，村干部較少真正做到自下而上選舉產生，村內事務得不到回應，村級組織實質上淪為鄉鎮政府的行政派出機構，村級組織的自治角色就轉變為了行政統籌角色，以對接上級政府任務為主。

（二）村民小組內部的簡約自治

村民小組是基于自然村、生產小隊形成的較村一級更小規模的治理單元，內部成員在長期的生產生活互動中形成了較為穩定的社會性規范和地方性知識。組員自發選舉產生小組長、村民代表等非正式治理人員，他們不在村委會坐班，也無需像村干部那樣完成行政事務，也不必受到鄉鎮的監督考核，屬于是小組內部具有社會性權威的內生性治理力量，與組內精英、積極分子和普通村民一起回應小組治理。小組在社會性事務、公共性與私人性事務上都發揮著較為突出的自治功能。首先是社會性事務的治理單元，村莊內部的紅白喜事等社會性事務并非以村莊為單位開展，而是以小組為單位來互動。村民家里有紅白喜事時第一時間通知小組長，小組長安排一些積極分子、村民代表去幫忙，并親自去請組內懂得一些紅白喜事禮儀等地方性知識的文化精英到場主持。村民之間的人情互動單位也限于小組范圍，只有一些在全村甚至全鎮都很有名望的人才會跨越小組的人情邊界。其次是公共性事務的動員單元，小組內部常常自發組織修溝修渠修路，內部供給小微公共品。村民一旦有需求就自發組織開會討論，或在小組長的召集下開展社員大會，通過征集意見、規劃建設方案后，村民自發籌資籌勞，主動參與到公共品建設工程中并積極負責工程后期的修護。小組內部還常常舉辦一些老年人餃子宴、猜燈謎等公共性文化活動，動員村民參與和重建公共性。再次是私人性事務的調解單元，村民之間常常發生家庭內部糾紛、鄰里糾紛等矛盾沖突，此時一般由小組長帶領組內精英，組內精英一般是較為有威望的長老，一同到現場調解矛盾糾紛。由于小組長和組內精英長期生活在村且具有較高社會性權威，懂得村內規范與歷史性知識，知道村內矛盾糾紛的前因后果，能夠對村內問題進行精準識別和定位，并運用村民能夠接受的方式化解矛盾。村內事務就在當地得到了低成本、高效的解決，做到了大事不出村、小事不出組。小組內部在高效回應村內社會性事務、公共性事務與私人性事務情況下，實際上充分回應了村級治理的各項需求，維持了村莊治理中小組內部的簡約自治。

（三）村組之間的協商轉化

村莊治理事務除了由村級組織統籌的行政事務和小組內部回應的內部事務之外，還有一部分是介于行政與自治之間的混合型事務，需要村級組織與小組之間的協商轉化。主要體現為上級政府向村莊輸入項目資源時的各項對接工作，行政化的村干部需要與小組長等內生性精英相互合作共治，如此才能夠實現國家與社會的有效互動，解決資源下鄉的最后一公里困境問題。村干部在向上級申報項目之前，會召集全村小組長和村民代表開會討論，商議村莊內部建設的項目需求情況，村干部會根據小組長和村民代表們的意見來統籌項目建設類型，根據上級政府的政策下達要求來申報項目，即通過民主決策自下而上產生項目建設等公共品需求。當村莊主干道路、自來水、高標準農田、機井等項目進村時，村干部完成項目申報材料之后，就需要同小組長一起參與施工隊伍的規劃設計，村干部就項目涉及的土地調整、利益調平等群眾工作而與小組長溝通，由小組長去做村民的思想工作。同時，小組長也向村干部和施工方反饋村民意見，及時調整項目施工方案。項目施工過程中，村民也能夠通過向小組長反饋意見，小組長上報村干部，及時調整項目落地進展和監督施工方工作，村干部也能夠將項目落地過程中遇到的群眾糾紛問題等事務交由小組長處理。通過村組之間的及時協商交流、信息互通，就實現了項目落地過程中自上而下、自下而上的雙軌運行通暢，實現國家資源與村民需求的有效銜接，行政與自治的順利對接，進而實現村莊在應對各類混合型事務中的村級治理有效。

三、村政組治模式的內在形成機制

村政組治模式由既有的村民自治模式演變而來。在推進國家治理現代化轉型背景下，各級政府為推進基層治理現代化而不斷創建工作、加強考核，鄉鎮在上級監督考核壓力下面臨多中心工作任務，不得不將行政任務分解和下沉到村級組織。市場經濟發展與城鎮化進程中，村莊精英的流失以及村民公共性參與程度降低，使村莊自治的社會基礎逐漸弱化，不得不將自治任務下沉到小組單元。小組內部的小規模熟人社會單元和中農群體、經濟核算能力，使其具備了承接村莊自治任務的微治理基礎。

（一）鄉鎮多中心工作格局與行政下沉

黨的十八屆三中全會提出將完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理能力與治理體系現代化作為全面深化改革總目標。14]基層治理作為國家治理的基石，基層治理現代化直接影響民眾對國家權力的感知與認同，進一步影響邁向國家治理現代化總目標的實現進程。為全面推進基層治理現代化，各級政府紛紛上收權力并加強對基層社會控制，不斷創建部門工作新內容及規范化治理體系，以大量精細化的指標管理制度、技術化的考核手段、密集化的督查問責推進基層治理工作。鄉鎮作為國家政權建制的最低一級行政單元，承接了上級政府各個部門的大量行政工作，所謂“上面千條線、下面一根針”。在上級各個部門的嚴苛考核與政治動員壓力下，鄉鎮不得不重視各個條線的工作任務，將各項常規性工作轉變為中心工作，并對原有的中心工作進行層層加碼、頂格治理。在短期內進行組織內部協調、強化激勵、調動各項資源，以集中應對多項中心工作。15]筆者在全國各地鄉鎮調研時普遍了解到，鄉鎮在這之前主要將經濟發展、社會維穩、食品安全等工作作為常規性中心工作，而近幾年以來卻需要同時兼顧精準扶貧、人居環境整治、殯葬改革、美麗鄉村建設、生態文明建設、違房拆遷、秸稈禁燒等無數項階段性中心工作，鄉鎮面臨的行政任務與考核壓力增大。為完成多項中心工作進而應對上級考核，鄉鎮不得不通過任務分解與行政下沉的方式向村級組織傳遞行政壓力，通過重新加強對村級組織的行政控制來推動多項中心工作順利落地。實行村干部坐班制、考核制、工資制等正規化管理，逐漸將村干部納入到行政科層體系內部，直接向其下派行政任務，并通過績效掛鉤、行政問責方式來強化干部激勵。原本作為村內兼業化的自治型村干部，負責協助鄉鎮完成常規性行政工作，重心在于回應村內事務與村民需求，目前的主要工作則變成完成鄉鎮下派的行政任務，應對上級的目標管理考核，行政事務嚴重擠占了自治空間。村干部逐漸成為行政化的專職干部，村級組織逐漸演變為上級政府的行政化延伸機構。

（二）村莊社會基礎弱化與自治下沉

傳統村落基于血緣與地緣紐帶而形成了一個共同生產生活的熟人社會單元，村莊內部具有強公共約束性，依靠內生性規范與地方性精英實現穩定自治。隨著市場化與城鎮化進程加快推進，大量村民流入城市務工或實現徹底城鎮化，村內精英與能人流失嚴重，誰來治村成為一個大問題。并且大量村民離開村莊之后，村莊公共性受到破壞，出現了大型公共品供給過程中弱集體動員與搭便車現象。比如國家通過以獎代補方式向村莊輸入資源，逐步完善村莊道路、水利等公共基礎設施時，由于部分村民已永久、長期或短期不在村，他們與村莊社會的利益關聯與意義關聯就會降低，進而影響他們對村莊公共品建設的支持力度，很多完全進城的村民不愿意繳納公路分攤費用，也不愿意繳納村莊垃圾費。一些進城務工且只是過年過節回村的村民，不愿意全額分攤各項公共品費用，與村里面談判周旋，甚至有的人直接不愿意繳納費用、退出公共品建設隊伍。一旦村內發生了幾起拒絕繳費事件，就會在村內形成負面的示范效應，公共性的公平性就遭到了破壞，村民就會以“別人怎么也不繳費”作為理由而拒絕參與公共品建設，最終就會演變為無人繳費、無人付出，村莊公共品就建設不起來。一旦這樣的公共性動員事件發生幾次失敗案例，村里的公共性就會在減弱的基礎上面臨徹底瓦解的風險，村民各自為政、自掃門前雪。這就使村民在農業生產、社會生活中的合作成本提高，影響村民自身的生活水平，還由于公共性破壞而造成內生性社會規范與公共輿論的失語，村內矛盾糾紛頻繁發生，村莊社會秩序極度不穩定。在村莊精英流失、村民外出的背景下，村莊治理缺乏了內生性治理主體與社會動員的群眾基礎，村莊自治的社會基礎弱化。此時的鄉村社會已經沒有辦法以一個村莊為單位來開展自治，只能夠將村莊自治的各項內務下沉到更小規模的治理單元。

（三）小組單元內部的微治理基礎

自古典時期開始，治理單元就成為學者關注的重要話題。柏拉圖認為城邦的規模與疆土不能超過最佳限度，大能保持統治，應當足以維持一定數量的最有節制的人的生活，小能守衛城邦，足以保護自己，反對侵略[16亞里士多德也認為城邦單位的規模受制于自治、自給和自衛三個要素。17]盧梭、孟德斯鳩等人主張“小國寡民”，認為適度規模的單元容易促成民主自治。[18[19]在適度規模的治理單元內部，由于產權相同、利益相關、血緣相連、文化相通、地域相近，能夠形成便于自治的共同體。20]市場經濟發展與城鎮化背景下，村莊人口大量外流，村民與村莊社會的利益關聯降低，市場理性主義還進一步沖擊了村內的血緣與文化紐帶基礎，村莊作為自治共同體的基礎逐漸被破壞了。在村級組織行政化、村干部應對上級政府任務的情況下，村莊自治事務不可能通過治理單元上移的方式解決，而只能通過自治下沉，以小組單元內部的微治理基礎來回應內生事務。首先是小組內部更小規模的熟人社會單元。小組的人口規模一般在幾十人到一兩百人之間不等，大多是同一姓氏或幾個姓氏的村民在空間上集中居住，土地也集中分布，組員在密切的生產生活實踐中內生出一套默會的社會規范，用于約束個體行為，村民相互熟悉了解彼此。這就在血緣與地緣紐帶基礎上形成了較村莊范圍更小的熟人社會單元，很多矛盾糾紛都能在小組內部化解。其次是小組內部的中農治村基礎。隨著大量村民進城務工，村內出現了大批閑置耕地，長期在村的中老年農民通過流轉土地或免費種植閑置耕地而擴大種植規模，從小農戶轉變為村莊中農。因利益與村莊社會高度關聯，中農群體積極經營村社關系、參與公共性事務，得到村民認可、愿意為村莊作貢獻，成為村莊治理中的一股重要支持力量。再者就是小組內部的經濟核算單元屬性。大部分地方的小組都擁有自己的自留地、公共用地等集體資產，一方面小組能夠通過經營集體資產而獲得集體經濟收入，支持小組內部的公共品建設與公共事務。另一方面也能夠通過公共用地調整、兌換來調整小組內部利益關系，比如優先出租優質公共用地給貧困戶等特殊群體，通過土地兌換來開展組內道路自組織建設等。在小組這個更小規模的熟人社會單元內部，中農群體既能夠協助村干部完成一部分行政事務落地，還能夠積極回應村內事務，同時還借助小組內部的集體經濟核算能力來動員群眾積極自治。小組就具有了回應村莊行政事務、內生事務、混合事務的社會基礎與經濟基礎，成為自治下沉的微治理單元。

四、村政組治模式的治理效能

（一）村組分治：民主效能與行政效率兼顧下的雙重有效

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，同時將\"治理有效\"作為鄉村振興戰略總要求的重要組成部分。2018年，中央一號文件《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》明確指出，社會治理的基礎在基層，薄弱環節在鄉村，鄉村振興，治理有效是基礎，要建構以治理有效為導向的鄉村治理體系。21]村級治理有效作為基層社會治理有效的基礎，關乎鄉村振興全局目標的順利實現，更對國家治理能力與治理體系現代化的整體推進起到極其重要的作用。在學術討論中，“有效性”與經濟學和組織管理學中的“效率機制\"類似，用來形容單位時間內投入成本與產出效益之間的匹配程度，也指組織完成其目標的程度。治理理論提出，與管理強調單一主體的管控行為不同的是，治理表達的是多元主體協商共治的過程。村級治理有效則意味著“通過發揮鄉村黨組織的領導核心作用，形成多元主體良性互動，從而凝聚、帶動起鄉村治理的共識和力量，以較低的治理成本實現鄉村公共產品和公共服務的有效供給，最終實現鄉村乃至整個社會公共利益的最大化和可持續化\"[22]。鄉村治理的參與主體主要包含了政府行政主體和部分非行政的自治主體，因而實踐層面的治理有效則包含兩個主體層次的有效性，一是行政主體的行政效率，二是體現民主參與的民主效能。

基層社會治理單元是國家治理的基本載體，識別和界定基層治理單元是實現基層治理有效、推進國家治理能力與治理體系現代化建設的前提。在鄉政村治格局下，村莊社會構成基本的治理單元。但隨著國家治理體制轉型與治理任務變化，變革基層治理單元的討論與實踐也持續不斷，目前主要存在兩種觀點。一種觀點主張將既有的村級治理單元下移，以更小規模的自然村、村民小組、灣子等為基礎構建自治單元，在自治單元內部設置村民自治組織，比如湖北秭歸、四川成都的村民議事會，廣東清遠的村民理事會等，讓每位村民都能夠充分表達個人意見，參與村內事務的決策協商與民主監督，發揮直接民主形式的民主自治效能。但隨著治理單元規模的縮小，基層自治單元的數量將不斷增多，國家財政將投入更多的經費，提高了治理成本。同時治理單元的下移，也將增加基層治理單元層級，地方政府與基層社會對接的信息成本提高，行政效率降低。還有一種觀點主張將既有的村級治理單元上移，將地域分散、人口稀少的小組或村莊合并為更大規模的治理單元，比如一些地方推行的合村并組、合村并鎮等。治理規模的擴大，將大大減少基層治理單元數量，進而降低國家財政負擔。同時，基層治理層級的簡化，也會降低地方政府與基層社會對接的交易成本，提高治理的行政效率。但這一方式的弊端在于難以保證全體村民都參與村莊治理事務，難以回應村民的實際需求，容易淪為少數精英的名利場，民主自治的效能難以實現。

如何兼顧民主效能與行政效率？村政組治模式實際上很好地回應了這一需求。它并沒有將村級治理單元上移或下移，而是在保留既有治理單元的基礎上，在治理單元內部作出進一步的單元分設，將村莊這個整體性的治理單元劃分為行政治理單元與村民自治單元。以村兩委干部為代表的村級組織作為行政治理單元，主要負責回應上級政府安排的常規性行政事務，在村委會坐班、寫材料、填表格、開會等，高效回應村級治理所面臨的行政事務，在促進村莊治理逐步走向規范化的同時，提升了地方政府與基層社會對接的行政效率。以小組長、村民代表、村莊精英、積極分子和普通組員所組成的小組治理形態，則構成村民自治單元。在更小規模的小組內部，村民由于居住空間接近、人口集中分布，以及長期的生產生活互助實踐，形成了內生性的熟人社會規范，并構建了組內公共權威。在小組長、組內精英等權威的積極動員下，村民能夠積極參與社員大會，就小微公共品供給、村內矛盾沖突與利益糾紛協商等村內事務進行民主決策與民主協商，充分滿足村民實際需求，體現了民主自治的效能。行政治理單元與村民自治單元的分設，充分挖掘了村莊內部的行政治理資源和內生性治理資源，并根據村內所面臨的行政事務、村內事務，發揮各類治理資源的優勢，做到了事務分類與主體分設同時進行，有效回應了村莊治理的行政效率與民主效能需求，實現行政主體與自治主體“共治\"的雙重有效。

（二）村組共治：國家與農民互動中的新雙軌政治

費孝通認為政治絕不能只在自上而下的單軌上運行的，一個健全的、能持久的政治必須是上通下達，來回自如的雙軌形式，中國傳統政治中不能只是相連或相配的兩橛結構（中央集權和地方自治的兩層），而應該是自上而下的正式行政體制與自下而上的非正式反饋渠道相結合的復合結構。23]政府的命令通過自上而下的行政體制層層傳達到地方自治單位，而紳士的反饋意見則通過在正式行政機構中任職的親戚、同鄉、同年等非正式渠道傳達上去，使行政事務更能契合地方自治單位里的實際情況、更具現實可操作性。實際上，地方士紳精英承擔了上傳下達的中介角色，作為雙軌運行軌道的關鍵節點而促進國家治理的有效轉換。

村莊內部的村兩委干部，原本也是由村民推選出來的地方精英，得到全體村民的認可與信任，并熟悉村莊內部的地方性知識與規范，在協助上級政府完成少量常規性行政事務時，能夠借助地方性規范來對公共政策進行轉譯，讓村民能夠真正理解國家政策并有效落實。同時，也能夠基于對村莊實際情況和村民需求的了解，及時將村民意見向上反饋，以及時調整國家政策落地的方式方法。村兩委干部作為村莊社會的“當家人”，成為國家與農民互動的關鍵節點，實現了自上而下、自下而上雙軌渠道的暢通無阻。但隨著村兩委干部人選逐漸由上級政府把關，并按照科層化組織原則開展村莊治理，村兩委干部極少有時間深入村民群眾，對村內社會基礎與村民需求并不了解，難以借助地方性知識將國家行政事務自上而下地落實到位。再加之，城鎮化與市場化背景下，村莊治理的社會基礎與公共性弱化，村級自治單元逐漸下沉到小組層級，村莊層面難以基于全體村民意見而實現自下而上的反饋和動員。實際上，村兩委干部的中介轉換角色逐漸演變為單一的政府代理人角色，雙軌政治渠道出現了一定程度的斷裂

村政組治模式下的“村組共治\"彌補了雙軌政治的斷裂困境。通過行政治理單元與村民自治單元的合作共治，建構了國家與農民互動中的新雙軌政治。一方面，村兩委干部通過與小組長、村民代表、組內精英等自治單元內部的治理主體互動，能夠及時了解各個小組的實際需求和問題，進而對村莊社會基礎有一個總體把握。在此基礎上，將國家下達的項目建設等事務，按照小組實際情況來分配統籌，交由各個小組長、村民代表等人去落實，并協商處理項目落地過程中的群眾性工作。這就擺脫了當前村干部脫嵌于村莊社會基礎的困境，實現了國家公共資源自上而下有效落地。另一方面，村民群眾能夠在小組會議上充分表達個人意見，或直接向小組長、村民代表等人表達個人需求，小組長等人在搜集村民意見后，及時向村干部反饋，村干部在了解村莊社會整體情況基礎上，及時與上級政府和相關施工方溝通，調整公共政策與資源的實踐方式，以契合村民實際需求。小組內部的強公共性與自治基礎，彌補了村莊層面公共性弱化與組織動員能力不強的不足，實現了村莊需求的自下而上有效反饋。因而，村組合作共治模式，將小組的內部動員優勢與村兩委干部的合規化優勢結合，化解了當前村莊社會基礎弱化、村級治理主體脫嵌的雙軌斷裂困境，在村組密切互動中，建構了自上而下、自下而上有效暢通的新雙軌政治。

（三）行政耦合自治：邁向現代化的簡約治理

鄉村治理現代化是推進國家治理體系與治理能力現代化建設的重要基礎，也是實現鄉村振興戰略目標的重要手段。具體而言，鄉村治理現代化包含了治理體系現代化與治理能力現代化兩層內涵。治理體系現代化是指用現代治理技術替代傳統的治理手段，用規范化、程序化和規則化的治理體制替代人格化和隨意性的傳統治理體制。治理能力現代化是指提高國家對基層事務的干預能力，更好地實現國家預定的政策目標。鄉村治理體系現代化是手段，鄉村治理能力現代化是目的，鄉村治理體系現代化服務于鄉村治理能力提升。24]長期以來，我國基層社會維持著“皇權不下縣、縣下靠自治\"的簡約治理傳統，村莊內部的士紳精英借助熟人社會內部的地方性規范，低成本維持村內自治。這種簡約治理傳統，以非現代化的治理體系，有效回應了鄉村治理能力。但在城鎮化與市場經濟加快發展背景下，村莊社會規范弱化、公共權威式微，非正式化的治理手段難以有效提升村莊治理能力。為此，國家通過技術下沉、規范下沉、行政下沉的方式，不斷推進鄉村治理體系建設，進而推進鄉村治理能力現代化。但標準化、規范化的現代化治理體系，難以有效回應村民生產生活的特殊性和非規則性需求，出現大量脫離村民實際需求的形式主義工作，村莊治理失效，村莊治理能力現代化的目標尚未達到。如何兼顧村莊治理規范化與有效性？村政組治模式內部通過行政與自治的充分耦合，形成融合了現代化規范與簡約主義優勢的“現代化簡約治理”[25]

耦合原本是一個物理學概念，是指兩個或以上的電路元件或電網絡的輸入與輸出之間存在緊密配合與相互影響，并通過相互作用從一側向另一側傳輸能量的現象。概括而言，耦合是指兩個或兩個以上的實體相互依賴于對方的一個量度，在社會治理領域多指兩個或兩個以上實體間的密切協作配合，充分發揮各自優勢并實現功能互補，達到有效治理目標。雙方密切合作的前提在于任何一方都需要保持獨立性，并具備自己的突出功能，才能在密切協作中實現功能互補。因而，耦合既包含了實體之間的合作共治，還蘊含了作為個體的實體能夠獨立發揮自身優勢。村政組治模式的實踐邏輯，充分體現了村級組織與小組單元的耦合治理。一方面，村級組織與小組單元保持各自獨立性，發揮各自的優勢功能，分工應對上級下達的行政事務與村莊內部事務，做到了事務分類、主體分設的精準治理，兼顧了行政規范治理與小組簡約治理的獨立優勢。另一方面，村級組織又能夠與小組單元進行密切合作共治，實現優勢互補，小組內部的組織動員能力為村干部提供了政策轉換的社會基礎，使國家公共政策和資源得以有效落地，村干部也為小組內部的需求表達提供了正規化中介，使村民需求得以合法化上傳。二者的密切協作，暢通了自上而下、自下而上的雙軌政治渠道，行政規范為小組自治提供民主參與的規范化途徑，小組自治為行政任務落地提供內生性資源，使得介于行政事務與村內事務之間的混合型事務得以有效落地。

村級組織與小組單元的耦合包含了村組共治、村組分治兩個層面，在這一過程中，現代化治理規范與小組簡約治理傳統，各自發揮優勢，又在協作中優勢互補，有效應對了村莊治理的復雜性需求，形成一種融合了現代化規范與簡約主義傳統的“現代化簡約治理”。現代化簡約治理不同于傳統簡約治理的非正式治理模式，也不同于完全現代化的規范化治理體系，而是秉持著治理有效的實用主義目標，同時發揮現代化治理規范與簡約主義傳統的優勢，以多種優勢應對村莊治理的復雜性與多樣性需求。

五、村政組治模式的理論反思

（一）鄉村治理模式的三元結構

自人民公社解體以來便奠定了基層治理的鄉政村治格局，鄉鎮及以上區劃是國家政權管轄的范圍，村莊社會則依靠村民群眾實現自我管理、自我教育、自我服務的民主自治，一定程度上延續了傳統時期\"皇權不下縣、縣下靠自治\"的集權式的簡約治理模式，國家行政權力與社會自治邊界清晰明了。當前國家現代化與城鎮化水平提高，國家能夠控制的物質資源和擁有的合法性資源都達到了前所未有的高度，國家權力便通過資源下鄉、行政下鄉、監督下鄉、技術下鄉等方式介入基層社會，以國家規劃性秩序替代傳統村落的自然秩序。當國家規范化治理體系進入傳統自治的村莊單元內部時，村莊治理就需要同時應對自治事務、行政事務和各項混合型事務，村級治理任務更加復雜多元。村莊內部發生了村級行政與小組自治的分化與合作，村莊自治單元分化為了村級行政單元與小組自治單元，二者之間還能基于具體事務而開展合作共治與靈活聯動。村莊自治單元內部的二維劃分，使村級治理模式由“村莊自治\"演變為了村政組治，村莊治理單元的一元化結構轉變為“村組二元結構”。從整個鄉村治理格局來看，隨著國家行政與資源的進一步下沉，村級組織的行政化將會愈加明顯，自治事務也只能下沉，村莊內部的二元結構在較長一段時間內保持穩定。鄉政村治的二元治理結構，便會逐漸演變為“鄉鎮-村級組織-村民小組\"這樣的三元化治理結構。26]在國家治理能力與治理體系的現代化探索過程中，國家權力更加深入基層社會，變革了鄉村治理結構。鄉村治理模式的三元結構一定程度上分解了基層行政建制單元的行政壓力，將行政任務向科層體系之外的村莊社會轉移。行政下沉、自治下沉，激活了村莊主體回應多項復雜事務的應變能力，其內部實現了自主的結構調試與主體分化。可見，村社本身具有很強的治理彈性和韌性，能夠根據外界環境與內在需求變化，靈活自主應變。國家治理與基層治理的關鍵，要在充分認識到當前鄉村治理三元結構基礎上，合理配置治理任務與治理層級，實現多元主體分工合作下的有效治理目標。

（二）治理現代化過程中的行政與自治均衡

20世紀初以來，國家政權建設就成為現代化建設的一項重要內容，其核心目標在于實現國家政權對基層社會的有效控制，進而實現國家治理有效。27民國初期，國家以軍閥官僚下沉鄉村，將士紳、地方精英等內生性治理群體吸納到官僚體系內部，借助他們來收取稅費、控制地方。作為地方保護型經紀的士紳群體開始以權謀私，轉變為營利型國家經紀人，由此破壞了基層社會內部原本的“權力的文化網絡”，出現國家政權越是下沉基層治理越是無效和高成本的“內卷化悖論”。人民公社時期，國家以\"公社—生產隊—生產小隊\"的三級治理結構實現了對基層社會政治經濟文化的全面控制。但國家政權對基層社會生產生活的過度管控，抑制了個體發展的積極性與能動性，抑制了基層民主自治的發育。改革開放以來，為突破人民公社體制的限制，充分激活群眾發展經濟和參與政治的積極性，基本形成了鄉政村治格局，村莊社會實行基層群眾自治制度，國家將權力還給了基層。但近年來隨著國家資源下鄉進程的持續推進，國家政權開始重新介入基層社會，重塑了基層治理結構。

20世紀初以來的國家政權建設實踐，實際上都同樣面臨如何處理國家與社會、行政與自治、權力與民主的關系問題，如何去適度把握和界定二者的邊界？國家政權對基層社會的滲透過度，可能會再次出現人民公社時期“政社合一\"的自治困境，村莊治理可能就會演變為遵循規范化治理體系與技術治理標準的行政管理。行政權力對民主自治的過度介入，也會破壞基層原有的自治基礎，比如民國初期的營利型國家經紀人的出現，以及在當下資源下鄉背景下村莊內部的分利秩序與新代理人的形成，實際上都是行政權力與資源過度侵蝕村莊社會基礎的表現。在基層社會同時兼顧行政規范與民主自治，就需要把握好國家政權建設的力度，在促進基層治理現代化與規范化的同時不可過度滲透，要充分尊重基層社會的內生性秩序，把治理技術與規范轉變為激活村民群眾自治的物質載體與制度中介。同時，也要注意對基層民主自治的合法性引導，為村民群眾參與村莊自治提供政策引導和技術工具。政權建設需要保持行政與自治之間的收放均衡，始終圍繞村民主體性地位來調整力度。村政組治模式仍舊不失為一種國家政權建設的初期嘗試，在適度調適與均衡中探索現代化治理體系。

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Abstract：Under the background of modernization of grass rotsgovemance，village self-governance in the paternof township governance andvillage governance has evolvedinto village governance through group governance.Theunderlying internal formation mechanism lies in the fact thatthemulti-center working pattern intownsand townships conveys administrative and assessment pressure tovillages.The development of the market economy and the process of urbanization have weakened the foundation of village social governance， leadingto the decentralization of self-governance.The normsof thefamiliar society withinthegroup，the middle agricultural group，and the economic accounting capacity have takenon themicro-governance tasks of thedecentralization of self-governance.This hastransformedvillage self-governance intovillage governance organization.Itsinternal structureand functions aremanifestedas follows：thevillage-level organization is responsible foradministrative cordination，simple self-governance is implementedwithin the group，and mixed affairsarenegotiatedandtransformedamongvillagegroups.Through thedivisionof laborandcollaboration amongvillage-levelorganizationsand group units，villagegovernanceisgradually moving towardsanew patern of good governance.First of all，the separate governance of villages and groups takes into account both theadministrative effciency anddemocraticeffectiveness of village-level governance.Secondly，thecogovernanceof villages and groups has shaped anew dual-track politicsin the interaction between the state andfarmers.Furthermore，the village governance model of administrative coupling and self-governancehas shapeda“modem and simple governance”model that takes into account both modern norms and’the tradition of minimalism.The current dual pattrn of township governance andvillage governance is evolving intoa ternarygovernance structure of“township-village-level organization-group\". Themodernization ofgrasrots governance should becaried out on the basisof thisstructure，and the intensityof power decentralization shouldbe well grasped，taking into account the balance between administrative normative forcesand democratic self-governance forces.

Key words：villge governance through group governance；divide governance and co-governance；administrative coupling autonomy；the ternary structure of rural governance；modernization of governance

（責任編輯：劉涵）