論行政主導生態環境修復的規范構造

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2025）08-0063-14

一、生態環境修復制度實施現狀及反思

2023年中共中央、國務院提出建設美麗中國是全面建設社會主義現代化國家的重要目標，是實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容。隨著我國人與自然和諧共生的現代化目標推進以及生態環境問題的突顯，以“環境修復”為核心的生態環境損害救濟成為新時代環境法治的“關鍵詞”。通過嚴格的責任追究制度實現生態環境修復責任目標已經成為中國近年來生態環境法治建設的重要任務。[2]

（一）生態環境修復制度的實施現狀

近年來，從立法、執法、司法及社會治理等多維度對生態環境修復法律制度進行探索和嘗試，形成立法和實踐交叉共促局面。傳統模式中行政機關通過行使執法權規制生態環境損害行為，但早期環境治理的失范讓社會逐漸認識到政府維護環境公共利益存在一定不足。因此，環境法學界和實務界轉而對生態環境修復司法訴訟模式寄予厚望并構建了司法主導的生態環境修復\"行政 + 司法\"雙軌制法律體系。在制度構建層面，2012年修正的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第五十五條首次規定了國家規定的機關和組織可以提起環境民事公益訴訟。2015年最高人民法院出臺《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條首次將生態環境修復確立為具體法律責任承擔方式。隨后《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》等法律法規進一步明確生態環境修復責任的立法表達和具體內容。除了對傳統意義上生態環境修復的政府責任進行表達和細化，近年來的立法工作更多集中于對生態環境司法訴訟制度的充實和完善，如對訴訟主體資格的詳細規定，對環境訴訟過程中關于證據、特殊程序的設計以及出臺各種賠償或修復相關的技術標準。在司法適用層面，生態環境司法保護的倡導推動各級司法機關從體制機制全方位改革，將生態環境訴訟案件審理放在更加重要的位置。自2014年6月最高人民法院設立環境資源審判庭以來，截至2023年全國已有30個高級法院及兵團分院成立環境資源審判庭，南京、蘭州、昆明、鄭州、長春、烏魯木齊等中級法院專設環境資源法庭，包括基層法院共有環境資源專門審判機構、組織2813個。3在此期間，全國法院共審結各類環境資源一審案件190.2萬件，其中，2019年至2023年審結103.3萬件，在通過司法解決環境爭議的同時，以案促法的方式促進生態環境司法制度的構建與完善，有力推動了生態環境法治進程。[4]

（二）生態環境修復制度的運行困境

1.生態環境修復司法訴訟目標的實現困境。有學者總結，“中國當前立法和司法實踐的環境公益訴訟呈現出‘公權主導'和‘民主行輔’的制度模式，這在一定程度上偏離了環境公益訴訟的制度本質與核心價值，由此造成主體困境、法理困境、制度困境等諸多問題”5]。在適用實踐中，生態環境訴訟除了面臨立案難、周期長等普遍困難，還面臨基于環境修復目標產生的特殊困境，具體可以從以下四個方面予以概括分析。一是對“生態環境修復\"認識不足。部分現行立法和司法實踐錯誤地將環境污染治理費用等同于生態修復費用，混同“環境恢復\"和\"生態修復\"的內涵，相對片面地低估了生態修復的成本，導致司法修復效果大打折扣。6]二是在訴訟過程中，環保組織提起公益訴訟的資格備受質疑。在理論上，代表公益者需經公眾合法授權，但環保組織的產生和權利并非公眾選舉通過，其環境公共利益代表權缺乏正當的權利來源。實務中也存在利益集團通過操縱環保組織進行惡意環保訴訟從而謀取私利的案例，在此情形下，不僅沒有維護公共利益，反而會干擾環境資源的合理利用，破壞正常穩定的環境保護秩序。三是對審判專業性的質疑。環境案件的審理特別是環境修復方案的編制往往需要具備法學和環境科學兩個學科背景，但目前全國環資審判庭的法官仍以純法學背景人員為主，同時具有環境資源等自然科學理論背景的復合人才少之又少，法官缺乏對自然環境恢復客觀規律的認識和考察，判決無法實現修復期待甚至造成二次損害。四是修復判決履行不到位的問題。一方面，“一賠了之\"的環境司法理念導致生態修復成效不彰。為提高案件執結率，部分法官傾向于直接判決支付賠償金或修復費用，但是修復費用和賠償金的使用管理尚未建立統一支用管理規范，多直接納入統一財政，支取和使用較為困難，最終判罰的費用并未用于涉案的環境修復，導致修復期待落空。另一方面，在審執分離管理模式下，審判業務庭與執行部門銜接不暢導致修復履行的拖延，由于修復過程監管、修復檢驗的職能權限不足等原因，一些可以在審判階段履行完畢的執行修復行為，也會拖到執行階段才著手履行，無法實現對涉案受損環境的及時修復。因此，司法修復的制度模式存在高開低走的問題，在沒有行政機關等主體的幫助下難以獨立實現修復裁判的執行落地。

2.生態環境多元修復機制銜接不暢的困境。一方面表現在環境訴訟間的程序協調問題。有學者認為，我國生態環境司法保護體系在一種單向度的語境下展開和完善，因此在對其予以整體考慮時會發現環境公益司法保護體系內部呈現出凌亂、重疊等復雜性機能障礙。主要體現在公益訴訟和民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟之間的追究程序方面，程序間的沖突與脫軌導致司法修復的成本與實效不成比例。另一方面表現在環境訴訟與行政磋商的制度抵悟。《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）（2020修正）》規定了生態環境損害賠償訴訟的磋商前置和行政磋商的司法確認程序，但對生態環境民事公益訴訟與損害磋商的具體適用銜接缺乏明確規定，實踐中各地各案不統一，差異性較大。確定磋商前置適用順位的正向邏輯在于發揮行政柔性執法優勢，通過磋商促進溝通互信，提高修復效率。但適用條件以及限制要件的制度規范不健全、適用監督機制的空缺等不足導致適用中產生制度負效應：一是在案件積壓嚴重的現實環境下，成為法院拖延審理甚至拒絕受理的合法借口；二是為地方政府和污染企業權力尋租創造了合法空間。現實中，存在污染企業收到法院立案通知文書時，通過與地方政府假意或以低價達成生態環境損害賠償磋商協議對抗司法訴訟的審理和判決，合法逃逸所應當承擔的生態環境修復法律責任，對生態環境公共利益和環境保護法律秩序都造成嚴重損害。8]

（三）現行生態環境修復制度的反思

1.選擇司法主導生態環境修復模式的現實成因。生態環境修復早期主要由政府承擔，2012年《民事訴訟法》第五十五條確立了環境民事公益訴訟制度，開啟我國生態環境司法保護新篇章。司法主導生態環境修復的模式可以從生態環境行政修復的疲軟和司法修復的階段優勢兩個方面去分析。第一，生態環境行政修復的疲軟。政府是公共利益的捍衛者，生態環境作為21世紀突出的公共利益，對政府保護具有極高的期待，但現實中行政保護的效果并不佳。主要可以概括為兩個原因：一是制度層面，在“依法行政\"的基本原則下，作出生態環境修復的行政命令必須以違法性為前提，環境法治天生的滯后性和我國立法的不完善性無法為環境行政修復提供完備的法律依據。此外，在規制特點上，傳統行政責任重在禁限與懲罰，缺乏對損害后果的消除和補救，往往出現即使行為停止、違法者受到行政懲罰，但損害狀態依然存在的情況。9二是具體實施層面，地方政府對于環境公共利益保障的執法意愿不高。在經濟尚未高度發達階段，公眾對環境公共利益損害的容忍度較高，對政府的環境執法期待較低，政府怠于環境執法并不會危及地方秩序穩定，同時生態環境執法的成本消耗大，政府和個人的即時收益卻不高，在經濟GDP與政績主要掛鉤的形勢下，地方政府往往具有利益偏向，甚至存在權力尋租等情況，導致生態環境修復目標落空。第二，生態環境司法修復的階段優勢。環境問題具有不同于傳統法律問題的特征，憲法尚未明確規定公民享有環境權，也無法在其他基本法里面找到關于環境權的相關依據。因此，在環境問題爆發的初期，為實現生態環境損害的法律保護，基于功能主義將生態環境損害納入民事侵權法律體系予以救濟具有實效性。生態環境民事侵權責任的構成要件中，排除“違法性\"要件并確立舉證責任倒置規則，降低了權利人的維權成本和難度，克服了生態環境修復行政路徑實現的最大阻礙。此外，生態環境訴訟案件原則上由中級人民以上法院管轄，有效規避了地方政府環境執法的尷尬——對納稅大戶的環境違法行為“不敢管、管不了”，輔之多種修復責任承擔方式的依次或交叉裁判，讓修復義務在理論上更加容易履行落實。

2.現行生態環境修復司法模式的運行本質：司法行政化。對我國現行生態環境修復司法實踐進行檢視，不難發現在修復裁判或強制執行過程中，司法機關已經突破傳統司法審判職能的被動性、中立性，面臨司法權力“異化風險\"和“角色困境”。[10]在證據方面，審判合議庭職權主義色彩過于濃厚，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》第十四條規定法院負擔幫助原告收集必要證據之義務，在已經設置舉證責任倒置制度的前提下再采取如此行徑，不免讓人擔憂司法公正的天平是否傾斜。在權利干預方面，審理生態環境案件時，法庭負有干涉原告行使訴訟處分權之義務，如原告對于不利的證據自認的不予確認等。在裁判執行過程中，多地探索審理法官訴前介入、訴后監督執行等特色模式，雖有助于司法修復目標的實現，但已經突破審執分離的基本原則。因此，現有生態環境訴訟中司法機關已經突破了傳統司法審判的權力邊界，承擔了證據收集等輔助原告訴訟的責任，同時對于司法判決的履行也多有介入，其角色已然偏離傳統的中立地位，疊加了行政職能主義色彩。同時，司法修復的全過程都依賴環境行政機關的參與和幫助。環境訴訟一般以環境損害發生后，權利主體提請訴訟為啟動條件。因為環境問題的潛伏性、復雜性和科學性等特征，環保組織在證據舉示方面難度大，在證據提供和證據分析方面，需要環境行政機關或環境第三方監測機構的幫助，甚至很多地方法院為此與行政機關或監測機構簽訂內部工作協作協議或建立專門聯席會議制度。此外，在損害認定、修復方案的編制以及修復的監管驗收方面，行政機關的專業指導和幫助也必不可少。這是因為：首先，生態環境行政機關作為常設環境主管部門，在信息監測、技術設備、人員配置以及監管經驗等方面更加具有優勢，對生態破壞和環境污染的預防、修復以及定損定責更有經驗;其次，環境訴訟判決相較于傳統訴訟判決，環境損害的客觀事實以及可能的后果的正確認識和判斷直接影響到案件判決是否正確公正，但對案件客觀事實的認定又需要自然科學理論的專業能力。因此，探索環境資源審判案件需要審判專業輔助人才、專業陪審員、專家咨詢庫、案件審執聯系會議等制度予以彌補。但這種做法似乎正好驗證了“司法行政化”質疑。

3.應然選擇：生態環境修復回歸行政主導模式。在生態環境修復領域適當擴張和強化司法管轄可以有效補充當前“疲軟\"的行政執法，形成協同治理效能，但過度強化會使其自身面臨角色困境。11]違背權力范圍本質的擴張不利于生態環境修復制度保障的穩定性，更會危及國家權力體系整體的協調發展。多年環境制度的發展實踐證明：“單兵突進\"模式無法適用，環境治理需要行政、司法和社會參與的多元協同。其中，生態環境修復制度的構建應該以行政主導。如前所述，行政主導生態環境修復具有天然的制度優勢，現行生態環境司法修復制度呈現“司法行政化\"樣態，這說明諸如司法審判代替行政執法“另起爐灶\"的模式無法從根本上回應生態環境修復制度保障的現實需求，生態環境修復制度應回歸行政主導，在行政法律體系內部去思考和解決環境行政執法的困境。

二、行政主導生態環境修復的提出和證成

（一）域外經驗：生態環境修復行政主導為普遍選擇

參考美國、歐盟和日本等地的生態環境損害救濟制度，各國多以“生態環境損害救濟\"為中心展開對生態環境修復責任的學理研究和制度構建，針對生態環境修復的問題，多在行政管理框架內解決，通過行政機關責令修復或生態環境損害主體繳納賠償金或罰金后行政機關代為修復，若行政機關不作為則環保組織有權對行政機關提起訴訟。

美國構建了生態環境損害責任的制定法和判例法，采取行政救濟和司法救濟并行模式。在生態環境修復方面，主要由經授權的聯邦政府或州政府相關機構先行承擔污染清除和修復責任，然后通過行政罰款或訴訟的方式讓損害行為人或責任人承擔修復或賠償費用。歐盟所采取的是以行政為主導的生態環境損害多元救濟模式，對于生態環境修復，主要采取行政命令的方式責令損害行為人修復受損的生態環境。根據其《關于預防和補救環境損害的環境責任指令》第六條規定：“主管機關有權要求經營者對造成的環境損害采取必要的修復措施。”[12]同時，若主管機關沒有履行責令修復的義務，環保組織可以對主管機關的行政不作為行為提起訴訟。日本是世界上最早適用污染者負擔原則的國家，其通過公法規范規定污染者須承擔生態環境修復的費用。對于純粹的生態環境損害，日本依賴公法中確立的生態環境修復行政命令制度。如日本《自然環境保全法》第十八條第一項規定，環境大臣和地區的行政首長須命令指定地區內未取得行政許可或違反許可條件的污染者中止污染行為和恢復原狀。[13]

（二）功能面向：生態環境修復行政主導的制度優勢

生態環境修復責任設置的核心初衷在于救濟環境公共利益，實現環境成本內部化，在這一功能導向下，行政主導生態環境修復具備制度優勢。其一，環境問題具有潛伏性、蔓延性、持續性的特征，即使危害環境的行為已經結束，若受損的生態環境沒有得到及時且必要的修復治理，生態環境的損害依然可能持續甚至擴大。所以，當發生環境污染、生態破壞事件時，亟須修復受損的生態環境以遏制損害的持續蔓延或擴大。14]相較于司法程序的冗長和嚴苛，行政規制可以通過發布行政命令、行政強制、行政禁令等多種行政執法方式并行適用，及時遏制損害擴大和修復受損生態環境。其二，環境行政機關具備更為專業的環境修復能力。按照現在我們國家的法律和慣例，各級審判隊伍主要由具備法律職業資格的人才構成，并不要求其具備環境科學等專業能力。但環境行政機關在人員專業背景上、基層環境執法經驗上都更具優勢，對生態環境損害的事實判定、責任承擔方式的選擇、責任履行的過程性監督及結果驗收等方面都更具專業性，能夠促進個案生態環境修復的義務履行和修復結果實現。其三，于個案而言，行政機關主導有利于涉案環境的直接修復。由于法律規范不健全、司法適用不統一等現實困境，通過生態環境訴訟判決生態環境損害行為人直接承擔生態環境修復責任的比例較低。在司法實踐中，多數裁判考慮到判決執行便利性因素，更傾向判決金錢賠償責任。總體而言，在生態環境修復工作中行政機關在專業能力、執法成本、執法效率以及修復實效等方面與生態環境修復目標都更為契合，更有能力承擔生態環境修復的主導工作，這也符合功能適當原則。[15]

（三）理論證成：行政主導與生態環境修復責任的屬性契合

關于生態環境修復責任法律屬性的討論，首先需要排除“責任性質 路徑選擇”的思維誤區。

生態環境修復的法律路徑應該是多元的，但這不代表對修復責任的討論是一個“禁區”。生態環境修復責任需要明確法律屬性，這樣才能確定生態環境修復法律制度體系的錨點與框架。

生態環境修復責任法律屬性可以歸納為公法責任說、民事責任說和行政責任說。生態環境修復責任應是公法責任：一是責任主體上，不同于一般民事責任的私主體，生態環境修復責任涉及政府等具有公益代表性的公權主體，責任主體公私混雜。二是利益面向上，不同于民法保護私權、行政法調整法律明確規定的公益或私權，生態環境修復責任所保護的利益是多元的，同一環境損害可能同時侵犯國家利益、社會公共利益和私人利益，且環境公共利益為主要面向。環境利益又有三個維度的利益價值——人格利益價值、財產價值以及生態環境本身的價值。三是法律關系上，不同于民法所調整的人與人之間的關系，生態環境修復責任既調整人與人之間的關系，還調整人與自然的關系以及當代人與后代人的關系；不同于民法體系所強調的主體及其利益之間的平等性，生態環境修復責任主體關系可能發生在平等主體之間，更多的是政府或檢察機關與企業、個人之間，且具有利益傾斜，更加強調公共利益，而非利益的平等保護。四是責任構成要件方面，生態環境修復責任以\"違法性\"為前提，區別于一般民事責任，更加貼合行政責任。因此，將生態環境修復責任定性為公法責任或行政法律責任更為妥當。

在微觀層面上，環境司法訴訟發揮同等的救濟功能，但從制度救濟的整體成本和效益考量，具有公法性質的生態環境修復問題在宏觀上與行政規范體系更加契合。其一，政府的職責就是維護社會公共利益。環境保護是現代社會典型的公共利益，履行生態環境管理和環境質量改善義務是政府的天然職責。其二，具體承擔生態環境修復責任的可能有兩個主體，即環境損害主體和行政主管機關，相較于通過漫長的訴訟程序責令政府承擔代為修復責任，在行政執法階段行政主管機關在符合條件時直接代為修復更加節約溝通成本。其三，司法只能判決責令損害主體承擔修復生態環境義務，若損害主體拒絕履行判決，只能強制執行政府或專業機構代為履行的費用，程序冗雜且效果不佳。行政機關責令損害主體承擔修復責任手段是多樣的，可以責令修復也可以依法直接行政強制執行，修復效率更高。綜上，生態環境修復與行政法律規制體系具有高度的契合性，生態環境修復制度回歸行政主導是應然選擇。

三、行政主導生態環境修復模式的具體展開

（一）行政主導生態環境修復的具體制度選擇

1.生態環境修復行政規范具體制度的比較。我國生態環境修復相關的行政法律責任規范的分散性造成行政執法困境。構建精準化和體系化的行政規范，需對生態環境修復行政規范的具體制度進行比較。現行生態環境行政規范體系中，除了通過制定行政法規和地方性法規實現生態環境損害責任的一般規范外，在具體個案中，多以行政處罰、行政強制等傳統行政規范以及生態環境損害磋商制度之類的新型柔性行政執法模式具體實現。

磋商制度突破傳統“命令—服從\"的行政執法模式，是基于雙方平等性、合作性和對話性的柔性行政執法方式。[16通過對修復的時間、方式和范圍等細節進行充分協商后確定修復履行方案，有利于削減責任人對協議履行的抵抗情緒，自覺履行磋商協議確定的修復義務，從而節約執法成本，提高執法效益。但在磋商制度施行過程中，由于與損害人達成磋商的行政主體是縣級以上的環境行政主管部門，地方政府出于地方保護主義或其他方面利益的考慮，可能在磋商過程中作出過度“讓步”，導致環境公共利益未能得到最大保護。[17][18]生態環境修復行政命令是行政規范方式之一，不同于行政磋商的軟行政執法模式，行政命令以一種剛性命令方式讓行政相對人承擔責任。該制度由于不附加制裁性義務或額外削減行政相對人權利，遵循最低程序保障原則，最有利于滿足生態環境修復的及時性。又因其以行政處罰、行政強制或司法訴訟作為機制后盾，具有間接行政強制性，容易促使行政相對人自覺履行命令義務。但行政命令屬于未型式化的行政行為，其程序只需要滿足最基本要求，在實施的過程中可能會導致行政相對人程序權利保障不足。此外，單方面命令的形式缺乏對行政相對人意見的聽取，可能會導致行政相對人對履行修復命令的抵觸情緒，不利于修復的實現。行政處罰是生態環境執法中最常用的行政手段，通常以行政處罰決定書的文書形式載明處罰的方式和內容，一般包含了停止侵害、修復受損生態環境的內涵。行政處罰具有制裁性和威懾能力，有利于讓行政相對人停止并不再實施環境違法行為。隨著行政違法信息公開制度和技術平臺的建立完善，因環境損害被行政處罰的行政相對人往往會承擔處罰決定書確認的責任之外的社會代價。此外，高額罰單往往會讓企業面臨破產等嚴峻結局，導致環境行政處罰的適用陷入進退兩難境地。生態環境修復責任行政強制主要是指行政強制性措施——行政代履行，作為一項嚴格的執法手段，行政代履行適用于責任人不履行或不完全履行修復義務、責任人缺乏行動能力或消亡時未及時消除環境影響的幾種情形。19]生態環境行政代履行必須以責任人不履行或無法履行環境修復決定為啟動條件，屬于第二順位的行政規范。以上行政規范在環境執法實踐中廣泛適用，但由于缺乏系統性、順位性的適用規則，造成環境執法亂象，破壞了環境行政規制的公信力。

2.責令生態環境修復制度的選擇。責令生態環境修復相較于其他行政規范，規范實施的成本低、效益高、適用性強。其一，行政責令行為規范具有及時性。一方面，程序的簡化縮短了行為作出的時間;另一方面，單純的責令修復未附加額外的代價，損害責任人相對而言比較愿意接受，如此便更易投入到履行修復義務中進而總體上推進了生態環境修復的行動進程，有利于及時修復受損生態環境，防止環境的進一步損害。其二，責令生態環境修復的規制方式耗費成本低，效率高。相較于行政處罰和行政強制，責令生態環境修復僅責以與生態環境損害所等價的修復義務，并沒有課以加倍懲罰或資格、人身自由等強制限制，行政決定的作出審批程序以及權利保障程序更簡易，特別是對事實簡單清楚、損害后果輕微的案件可以適用簡易程序。決定作出后，無需行政機關額外施加行政規制手段進行過程性督促和保障，執法成本減少且效率更高。對行政相對人而言，若收到生態環境行政處罰，則除了需承受履行處罰義務成本外，往往還需要承受信譽減損的成本，而這種成本有時是無法估價且無法恢復的。因為隨著全國行政處罰信息公開系統的建立和運用以及社會媒體的報道，行政處罰會受到社會的不信任與否定評價，而后會面臨社會隱形的資格限制和機會減損，這種額外成本對于部分企業主體而言是一種毀滅性打擊。相較之下，責令修復的行政命令保證違法必究之外也保證了行政相對人的權益。

在制度基礎方面，構建責令生態環境修復制度的“土壤\"肥沃。中國作為社會主義國家，有著適合生態環境修復行政命令制度成長的權利制衡基因和體制優勢。[20]根據《中華人民共和國憲法》第二十六條和第八十九條之規定，政府承擔國家環境保護義務，生態環境主管機關和經授權的有關機構具有責令生態環境修復的權力。在環境單行法基礎上，《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國黑土地保護法》《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國青藏高原生態保護法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國濕地保護法》《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國土地管理法》等多部環保單行法中規定了責令生態環境修復的執法規范方式。《自然資源行政處罰辦法》第三十六條規定：“法律法規規定的責令改正或者責令限期改正，可以與行政處罰決定一并作出，也可以在作出行政處罰決定之前單獨作出。”《生態環境行政處罰辦法》第九條規定：“生態環境主管部門實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。責令改正違法行為決定可以單獨下達，也可以與行政處罰決定一并下達。\"以上兩個條款為責令生態環境修復獨立存在提供了明確的依據。綜上，從憲法淵源上，可以找到責令生態環境修復的權力來源，在環境單行法方面，展現出生態環境法治對行政責令規范的制度需求和嘗試，在生態環境行政決定制度的法規方面，已然存在生態環境責令規范獨立存在的制度基礎。可見，我國已經擁有滋養責令生態環境修復制度成長的制度沃土。

（二）責令生態環境修復制度的具體構造

1.責令生態環境修復制度的實體法規定。我國堅持可持續發展的綠色發展道路，要求構建有利于生態環境高質量保護的法律保障體系。生態環境修復的法治現實需求體現在兩個方面，一方面，以生態環境基本法的形式確立生態環境損害救濟體系，實現有法可依，法治有序。在《生態環境法典》的制定過程中，應該對生態環境修復責任予以體系化回應。首先，應將可持續發展和生態修復合理放置在立法目標條款，奠定生態環境法治的基本格調;其次，在具體分編中，兼顧公平和效益，確立行政主導的適用順位，合理確定生態環境行政救濟和司法救濟的適用邊界;再次，構建環境行政執法規范體系，明確環境行政命令、環境行政處罰等各種行政規制基本適用條件及機制銜接原則。另一方面，在生態環境基本法的基礎上，通過單行法、行政法規等不同層級的法律規范完善生態環境損害法律救濟實體制度和程序機制，保障各項修復制度形成有效耦合實現制度協同，推動以生態環境修復為核心的生態文明體制建設的體系化發展。

在完成生態環境修復責任體系化基礎上，還需嚴明責令生態環境修復的方式選擇。生態環境修復的方式有直接修復和替代性修復。在司法制度構建中，替代性修復已經成為一項典型的制度選擇。21但是，司法解釋和部門規章本身沒有準確界定替代性修復的概念和外延，導致司法實踐中適用替代性修復時會發生偏離生態環境恢復目標的現象。[22]在行政修復制度的完善中，應該吸取教訓，明確生態環境修復的首要目標，依法確認責令生態環境直接修復和替代性修復的適用條件——責令生態環境修復應該以直接修復為主，涉案受損環境可以通過自我凈化修復、無需人工修復或者在科學技術層面無法實現修復時，才選擇替代性修復。在適用替代性修復時，應堅持最大程度增進受損區域環境質量水平為要旨，采用同地異質修復優于異地同質修復，異地同質修復優于異地異質修復的“同心圓\"擴散式順位選擇修復方式。

梳理責令生態環境修復的規范結構，錨定功能定位——直接修復生態環境。通過檢索現有相關法律條款和生態環境主管部門公開的行政決定書發現，立法多采用“責令修復 + 行政處罰”的并行規范結構;而行政決定書通常以“行政處罰決定書\"的形式表達責令修復內容。從執法的便利性和效率角度講，并行的規范結構是合理的，但這種方式淡化了責令生態修復的優位順序，同時混淆了各種環境行政規范的性質特征和制度功能，如此，在施行過程中往往淡化了生態修復的制度初心，導致一罰了之，極容易出現極端情況：一種極端是開具天價罰單，直接讓企業破產消失，另一極端則是“聊表心意，走個過場”，責任人的違法成本過低，無法驅動其進行環保技術改良。責令生態環境修復應以直接修復受損環境為制度目標，通過責令行政相對人直接履行修復行為，實現對受損環境的直接修復。

2.責令生態環境修復的程序法控制。責令生態環境修復的啟動應該以損害已經發生且會對生態環境造成嚴重后果為限。行政命令的方式調整生態環境損害行為具有程序的便利性和及時性，但同時可能出現權力肆意問題。因此，責令生態環境修復決定的作出應該遵循正當程序原則，平衡行政效率和行政公平，合理設置告知、申辯、聽證及復議等基本程序以實現對執法權的合理限制。同時，應根據案件繁簡情況區分適用執法程序，對于事實清楚、情節輕微的案件，不必設置復雜的程序;事實復雜，涉案廣泛的案件，應該設置書面告知、申辯、聽證、復議等程序保障行政相對人合法權益，同時可以融合行政磋商和解做法，充分聽取利益相關者的意見，以商代令，確保修復行政決定的可執行性。此外，責令修復的決定書應該附帶生態環境修復編制方案，給予行政相對人明確的修復指導。還應保留編制方案調整空間，方便在修復實施過程中應對情勢變化。這是因為生態環境具有復雜性，生態修復的過程往往具有長期性，在這個過程中可能會發生各種自然環境反應或其他因素介入影響，導致原有的修復方案無法實現生態環境修復目標，甚至可能造成二次損害，此時行政決定作出機關應該被賦予自由裁量權，變更修復方案或義務履行方式。

3.責令生態環境修復的保障機制。法律實施并非只是法律規范邏輯的自然推演，其與執法的經驗、意愿和能力也密切相關；執法者的自由裁量，當事人之間的交易對執法過程都會構成影響。因此，生態環境修復行政責令制度可能會失靈，需要構筑責令規范實施的保障機制。[23]責令生態環境修復的主體包括行政主管機關和行政相對人，行政主管機關的履職積極性和行政相對人的履責積極性都直接影響到責令生態環境修復制度的實現。生態環境行政主管機關執法動力不足是環境行政孱弱的主要原因，需構建履職激勵機制和不作為懲戒機制的雙軌機制予以保障。在履職激勵機制的完善方面，可以運用財政激勵、人才激勵和人事升遷等多元手段予以激勵：對生態環境行政修復表現優異單位，應該給予財政補貼、專業人才獎勵等資源傾斜，同時對該單位主要領導成員予以升職加分;同時，搭建社會監督反映和公開大數據平臺，疏通群眾舉報渠道，對行政不作為行為予以從嚴打擊。而行政相對人由于技術和經濟的原因，可能會出現不履行或履行不能的情形，導致生態環境修復的行政命令無法實現。此時，政府應履行環境保護的補充義務，代為履行后責令相對人支付相關費用。對于非正當理由不執行行政決定，不履行生態環境修復義務的，行政責令規范作出機關可以引入生態環境行政處罰機制和強制履行機制，對其予以懲戒，同時可以提起生態環境損害賠償訴訟追究行政相對人責任。

（三）責令生態環境修復與其他制度的多元協同

責令生態環境修復制度是生態環境損害救濟制度體系的重要組成部分，對實現生態環境修復具有諸多優勢，但獨木不成林，“只有建立生態公共利益的多重保護機制，形成‘東方不亮西方亮'的效果才能確保環境公益保護不出現大的漏洞”[24]。因此，需要厘清生態環境責令規范的適用邊界，建立和完善其他生態環境修復行政規范行為、生態環境修復檢察監督以及生態環境司法修復與責令生態環境修復制度的協同機制，讓各項制度各司其職，相互補充妥善銜接，方能筑牢生態環境修復多元制度保障體系。

1.責令生態環境修復制度與其他環境行政制度的協同。責令生態環境修復的優勢在于便利性、及時性;單純的行政責令由于沒有設定強制措施，其履行保障主要是依靠行政相對人的守法意識和公權力機關的隱形威慢。但隨著現代公民的權利意識崛起和對公權力的祛魅讓公權力威懾力大大降低，因此，為保障環境責令行為規范目的的順利實現，需要“軟硬兼施”，做好生態環境損害磋商、責令生態環境修復及生態環境行政處罰、行政強制制度之間的梳理和銜接。有學者認為，應該構建“行政磋商 行政強制 + 行政處罰\"的生態修復行政追究程序。25另有學者認為，應該建立“行政磋商—行政命令—行政強制/行政處罰\"的行政修復規范路徑。26]生態環境損害賠償磋商應作為責令生態修復的前置程序，行政代履行為責令修復兜底，行政處罰為后位保障。行政磋商以“對話—協商\"的模式替代“命令—服從\"的高權式傳統行政規范，成為現代維護生態環境等公共利益的重要行政規范。相較于行政責令這種帶有強制意味的單方意志決定，行政磋商制度軟化了強制和對抗，讓行政機關和相關利益主體都可以在理性交流過程中充分表達自己的訴求，促進各方主體相互理解，更能確保行政相對人遵從由協議表達的行政公意。[27]可謂是“不費一兵一卒”實現生態環境修復的行政目的。而由于責令生態修復本身并沒有強制力，需要借助行政處罰和行政強制等規范予以補強，無特殊情形下，責令生態環境修復命令不應該直接與行政處罰和行政強制并行，行政處罰和行政強制的適用應以行政相對人不履行責令生態環境修復決定為前提。當行政相對人不履行或無法履行時，為了及時修復生態環境，行政主管機關應該依法委托相關機構或親自代為修復并責令行政相對人承擔修復費用。當行政相對人存在法律規定的惡意不履行行政命令時，主管機關應該依法作出行政處罰決定，對其違法行為進行制裁。

2.責令生態環境修復與環境司法的銜接與協同。責令生態環境修復為主導并不意味著對司法修復的絕對排斥。生態環境公共利益是多群體利益、多層次利益的組合，其實現斷然不能通過單一途徑來實現，通過多元途徑或機制來保護是必然的選擇。28]應堅持現行采取的“司法與行政雙軌并行\"機制，發揮司法和行政各自的職能優勢，構建行政主導、司法保障的制度協同體制。確立“行政為先，司法次之\"的工具選擇邏輯，完善以“司法確認、補位和監督”為內容的司法保障體系，構建生態環境修復行政司法相互合作的法律制度。

“行政為先，司法次之”并非適用順序的先后，也并非地位的主次，而是面對生態環境損害救濟時選擇工具的一種邏輯。如前所述，行政主導生態環境修復相較于司法主導生態環境修復在法理層面和實踐層面具有更多合理性，因此，對生態環境修復的制度工具選擇應該先考慮行政方式是否合適，并在生態環境修復制度體系構建中體現該邏輯。行政主導生態環境修復的司法保障主要體現在三個方面：第一，行政修復的司法確認。主要體現在對生態環境行政磋商協議的司法確認。磋商協議是由行政機關和行政相對人在協商的基礎上達成的關于修復或賠償的協議，作為一種軟行政的方式，其目的在于快速落實修復或賠償，但其本身不具有行政強制力，行政相對人一旦反悔則目的落空且會導致損失進一步擴大。通過司法確認的方式賦予了該協議的司法強制執行力，當行政相對人不按照協議約定履行修復行為或賠償時，行政機關可以直接向法院申請強制執行，有效保障了行政磋商協議的執行效力。第二，對行政修復的司法補位。當行政機關未及時處理生態環境損害行為時，法律規定的環保組織和檢察機關可以直接對環境損害責任主體提起環境民事公益訴訟，對行政缺位的情況提供了良好的制度補位保障。第三，對行政主導修復的監督保障。主要有兩種模式，一是檢察機關對行政機關執法的監督。檢察機關對行政執法不作為或濫用執法權的行為可以通過檢察建議或提起行政公益訴訟的方式予以監督，以糾正行政機關的違法行為。二是當行政機關的環境執法行為侵犯公民的合法權益時，公民可以提起行政訴訟，法院通過對案件的審理判決，對行政機關的侵權行為作出撤銷或責令更改的司法裁判，以此對行政機關的違法行為進行有效監督和矯正。

結語

生態環境修復是關涉廣泛的系統問題，其法律保障無法依靠單一制度路徑實現，而需要多元主體參與，多元制度協同保障，必須兼顧專業性和監督有效性，確保生態環境修復法律制度保障具有實效性。目前實踐中探索的聯席會議制度、案件雙向咨詢制度、互相通報制度以及司法提前介入制度等都具有良好的適用性，但由于缺乏統一的規范表達，尚未得到普遍適用。因此，如何兼顧法律的普遍性、穩定性和靈活性三個維度，構建行政司法相互合作的法律制度是法治建設更進一步的目標和任務。應建構以責令生態修復為主體，行政磋商前置，行政處罰和行政強制為保障的行政規制體系，發揮行政主導生態環境修復的及時性和專業性，同時完善生態環境修復司法訴訟體系，發揮司法保障生態環境修復的終局性和強制性。加強行政與司法協同為核心的多元修復機制合作體系，實現生態環境修復多元共治。

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Abstract：Ecological environment restoration isthecoregoalofecological environmentruleof law.Thechoice of institutional path：judicial restorationoradministrativerestoration，hasgone through a long-standingdebate intheory.Currently，thejudicial restorationpathis“slightlybetter”，and Chinahasinitiallyestablisheda legal systemled byjudicialrestoration.Through the examination of thecurrent implementation statusof the ecological environmentrestorationsystem，itisnotdificulttofindtheinstitutional essenceof the“judicial administration”ofecological environment judicial restoration，and therearealsomanysymptomsof“allergic rejection”initsapplication：intermsoflegal logic，thejudicialrestorationsystemhasinsufficienttheoretical supportsuch aspower baseandnature diferentiation；Injudicial practice，practical problems such asunclear claimsand insufficientlegal basis for liabilityjudgmentshaveputthejudicial repairsysteminanawkward situationof“rising highandfaling low”.Therefore，thereturn ofecological environment restoration to the administrative ledsystem modelisanatural choice，butreturning to“administrative leadership”isnota “single track administration”that completely excludesthe judicial’restorationsystem，butratherconstructsa diverseand collaborativenormative systemof“administrative leadershipand judicial protection”.In detail，the selectionof systems within theadministrative system shouldbalance eficiencyand fairness，clarifythesubject statusofadministrativeordersordering ecological environment restoration，reasonablyset thepriorityof administrative consultations，and enhancetheefectivenessofadministrativepenaltiesand administrative coercion；The external coordination of theadministrative system should fully leverage thedecisive andcoercive powerof thejudiciary，clarifytheinstitutionalpositioningofadministrativeleadershipandjudicialprotection fromtheperspective of institutional systematization，promote the integration and cooperation between the substantive and procedural systems of environmental administration and environmental justice，and construct the strictest legal system for ecological environment restoration.

Keywords：ecological environmentrestoration；order repair；environmental administration；administrative led; judicial protection

（責任編輯：王正橋）