人大代表全過程參與基層治理：條件、困境與路徑

一、問題的提出

近年來，基于發展全過程人民民主和推進基層治理現代化的時代要求，我國各地各級人大常委會積極實踐、不斷創新，探索出人大代表全過程參與基層治理的有益路徑。具言之，人大代表全過程參與基層治理是指各地各級人大以基層治理為重要場域，以服務群眾為根本目標，將轄區內各級人大代表納入基層治理體系框架，使其全過程、全鏈條、全方位地參與基層各類公共事務治理事項，協同地方政府更好提升基層治理績效[1

在我國，人大代表承擔的職責均是法定的，主要包括參與選舉、立法、表決、監督等，充分體現了中國共產黨領導下的中國特色社會主義民主政治的制度優勢。學者們基于不同的人大代表職責從不同角度展開研究，相關成果十分豐碩。然而，將發展全過程人民民主與推進基層治理相結合，研究人大及人大代表履職的成果卻并不多見，僅有少部分學者對此有過討論，主要集中在理論分析和實踐探索兩個方面。理論分析方面主要從不同的維度和視角分析人大何以成為實現全過程人民民主的重要載體[2，以及人大代表推動全過程人民民主的可行方式有哪些[3。在實踐探索層面，相關研究著重從各地的具體實踐出發，側重總結提煉地方各級人大如何在基層治理中踐行全過程人民民主理念[4，以及如何讓人大代表與基層有效鏈接等[5]。

不難發現，既有研究主要關注各地各級人大推動發展全過程人民民主的制度安排和實踐機制，而對人大代表全過程參與基層治理的條件與困境及其出路研究不足，缺乏對人大代表全過程參與基層治理的整體性研究。當前，我國各地各級人大常委會探索人大代表全過程參與基層治理的具體舉措雖有不同，但卻有很多共通之處。例如，充分發揮人大代表的身份優勢、有效借助數字平臺和技術賦能、靈活運用非正式制度等手段，讓全過程人民民主理念在基層社會落地生根。本文在推進基層治理現代化和發展全過程人民民主背景下，聚焦人大代表全過程參與基層治理，剖析創新實踐的有利條件、總結現實運行中的潛在困境并提出未來的優化路徑，以期豐富相關研究成果，更好地推動人大代表全過程參與基層治理在各地開花結果。

二、主體一方式一規則：人大代表全過程參與基層治理的分析框架

人民代表大會制度作為我國根本政治制度，其制度效能不僅體現在國家權力結構的頂層設計層面，更是通過各地的基層治理實踐展現出強大的治理效能。這一制度架構之所以能夠成為踐行全過程人民民主的主渠道，關鍵在于其構建了具有中國特色的民意表達和政治參與的機制。全過程人民民主作為一種新型民主形態，其理論內涵已超越傳統代議制民主對選舉環節的單一關注，更強調選舉、決策、管理、監督和協商等各環節的民主參與實踐，可謂蘊含著豐富且科學的治理邏輯。作為全過程人民民主的實踐主體，人大代表以基層治理為實踐場域，代表人民全過程參與其中，既能破解過去人大代表“失語”和角色虛化的尷尬境況，又可避免全過程人民民主“懸于空中”的現象發生。因此，近年來，隨著各地各級人大積極創新人大工作，人大代表全過程參與基層治理的程度和效度也在持續加深，正日益成為基層治理的重要面向之一。那么，人大代表為何能夠全過程參與基層治理并取得顯著成效呢？其有利條件又是什么？

結合既有理論和各地實踐不難得知，當前人大代表全過程參與基層治理的有利條件離不開三個方面。一是人大代表的主體優勢。人大代表作為國家權力機關的組成人員，承載著憲法和法律賦予的政治代表功能；同時作為治理體系的關鍵節點，發揮著政策轉化和資源整合的治理功能。這種雙重功能奠定了人大代表全過程參與基層治理的主體性基礎。各地各級人大常委會充分利用這一特質，凸顯并釋放人大代表的身份優勢，助力其有效履行法定職責。二是人大代表參與的方式靈活。在數字時代背景下，數字技術的應用重構了人大代表政治參與的時空維度，形成了“云端履職”和“在場參與”相融合的參與新形態。這種參與方式的數字化轉型并非簡單的工具革新，而是催生了“雙軌制”的履職方式，人大代表可因需、因時靈活選擇。從實踐看，當前各地各級人大常委會多措并舉，不斷加快推進人大信息化建設，借助各類平臺載體打造數字人大、智慧人大，以期借助線上與線下相結合的參與方式幫助人大代表更好履職。三是參與規程合法有效。有效的規則程序是人大代表有效參與的制度化保障。各地各級人大在遵循法律的前提下創新探索出人大代表履職的一些非正式制度規程，這些規程不僅是對法律框架的補充，也是為了讓人大代表能夠更便捷、高效、靈活地完成使命任務。

縱覽各地經驗可以發現，各級人大以“主體—方式一規則”為基礎推動人大代表全過程參與基層治理，不僅完善了基層治理體系，而且在客觀上提升了基層治理能力和治理水平。不可否認的是，在此過程中仍然存在著三個方面的困境，即兼職化帶來的主體身份困境（如人大代表面臨本職工作與代表職責的雙重角色壓力）、數字化沖擊下的方式應用困境（如人大代表數字素養不足導致“數字鴻溝”的存在）和制度落地中的規則情境困境（如制度剛性與治理彈性間的適配難題）。對此，以探索人大代表履職的制度化改革、提高人大代表綜合素質能力、增強規則在治理情境中的適應性為優化路徑，可以相對有效地破解這些難題，從而進一步提升人大代表全過程參與基層治理的績效。

三、人大代表全過程參與基層治理的有利條件

人大代表全過程參與基層治理，是各地各級人大發展全過程人民民主、推動基層治理體系與治理能力現代化的有益探索。其行動的有利條件主要表現為三個方面，即發揮人大代表兼具多重身份的主體優勢、借助線上和線下平臺采取靈活的參與方式以及運用正式制度與非正式制度實現全過程的規范化治理。

（一）主體優勢：人大代表多重身份的優勢

在我國，人民是國家的主人。人民性是全過程人民民主的本質屬性。這一屬性的具象呈現在于人大代表的代議履職。不同于西方社會利益集團的代表，我國的各級人大代表均來自各行各業的人民，是一個具有多重身份的“角色集”[7]。他們全方位、全過程參與到基層治理事務中，體現了人民的主體性以及參與的過程性和系統性。因此，人大代表在全過程參與基層治理中彰顯出鮮明的主體優勢，這種主體優勢根源于中國特色社會主義民主政治制度，這一優越制度賦予人大代表多重身份優勢。

具體而言，我國各級人大代表具有多重身份的優勢主要表現為以下兩個方面。一是政治身份優勢。人大代表在我國作為一個特定的概念，是一種政治身份或政治角色[8。人大代表的產生是經過嚴格的法律程序的，他們肩負著法定的職責和使命，需要將分散的民意加工整理，使之條理化、系統化，進而實現聚合民生需求偏好的目標因此，這一法定的政治身份對人大代表的履職行為具有一定程度的影響[1]。與此同時，相對于普通群眾而言，政治身份使人大代表更了解政策規程，也就使其在全過程參與基層治理中更具有專業性。二是社會身份優勢。從代表構成看，人大代表的選舉往往需要兼顧地域、性別、職業、社會階層等方面的差異。這些差異給人大代表履職帶來了相應的社會優勢。一方面，人大代表可以憑借特定的社會身份優勢（如性別優勢、職業優勢等）與選區內具有相同或相近特征的人民群眾建立起信任和諧的穩定關系，進而能夠更好地回應群眾訴求；另一方面，人大代表可以借助自身所在特定領域的資源服務人民群眾。因此，結合各地實踐可以發現，這種多重身份的優勢，客觀上推動了人大代表全過程參與基層治理的效率和質量。

（二）方式靈活：線上參與和線下參與互為補充

推進基層治理現代化不僅需要創新體制機制，更需遵循科學有效的方式方法。當前，各地各級人大代表履行職責的形式和渠道越來越豐富，這為其全過程參與基層治理提供了諸多便利性條件，也推動了人大代表參與方式的升級轉型。過去人大代表參與基層治理受制于時空條件與信息壁壘，呈現出階段性和離散性特征，主要依靠人大代表個人在人大閉會期間通過走訪調研等方式收集群眾意見，這在客觀層面一定程度地限制了人大代表的職責履行。伴隨著數字技術的深度嵌入和治理范式的迭代，各地各級人大代表的履職方式和行為邏輯開始發生轉向。

目前，搭建“智慧人大”數字平臺已成為地方人大數字化改革的重要工作之一，如深圳市寶安區的“智慧人大i履職”平臺、成都市的智慧人大平臺等不斷涌現。盡管各地各級人大建設的數字化平臺各有差異，但大體功能和目標均較為一致，大多數平臺集成了人大代表工作站、人大代表履職服務、財政預算聯網監督、重大民生實事票決等功能，同時還會配套開發手機客戶端小程序。在這些數字服務平臺上，人大代表履職可以實現一網通覽、一網統管，既便捷又高效，還能實現人大、人大代表與群眾的互動溝通。但這并不意味著傳統的走訪調研被舍棄，相反，線下參與仍是人大代表履職的重要渠道。通過各種線下形式深入群眾，人大代表可以更多收集群眾的所思所想，特別是在重大問題或政策制定等方面通過與群眾的面對面交流可以追根溯源，獲得更深層次的有效信息。因此，當前借助線上與線下同步參與的方式，人大代表能夠更好地全過程參與基層治理。

（三）規則有效：正式制度與非正式制度相結合

全過程人民民主強調人民參與民主的過程性和系統性[]。實現這一目標需要依托特定的規則保駕護航。規則是人類社會的一種行為規范和表意性符號，是在社會實踐過程中運用的特定技術或可加以一般化的程序[2]。可以說，任何組織或集體的維系及其秩序的生成都離不開規則的有效指引與約束。所以，規則在社會生活中占據著重要地位。對于人大及人大代表而言，欲實現人大由“社會問題呼呼者”轉變為“國家事務管理者”，離不開對人大議事程序上的制度改革[13]。因此，我國的地方人大正探索一種自上而下的由規范化帶動專業化的制度化模式[14]。置于新時代基層治理場域下，人大代表之所以能夠全過程參與其中，其有利條件之一便是規則有效。

為使人大代表全過程參與基層治理機制化、有序化，各地各級人大依托當地實際，在法定框架下探索建立適宜人大代表有效履職的規則和程序，集中表現為正式制度與非正式制度的有機結合。一般而言，正式制度在人大代表全過程參與中作為基礎性框架具有指引行動的作用，呈現出剛性特征；而非正式制度則是需要人大代表借助一些非正式途徑完成職責使命，相對更具柔性和韌性[5]。在實踐層面主要表現為，地方人大一般就人大代表全過程參與基層治理設計制定一套科學系統的流程規范，包括問題梳理、問題交辦、指導督導、問題解決、辦理反饋等各環節，各地各級人大代表均需按流程、依規章履職辦事。與此同時，人大代表在具體執行時則可以采用多種靈活的非正式渠道。例如，人大代表在參與收集、辦理群眾意見時，既可以借助正式座談會的形式，也可以依托地方特色的“屋場會”“院落會”等形式，還可以在政策法律范圍內就特定問題現場辦理。

四、人大代表全過程參與基層治理的現實困境

不少地方人大常委會通過創新組織機制和工作方法，將轄區內各級人大代表納入基層公共事務治理之中，全方位協同地方政府推動實現經濟社會等各方面高質量發展。然而，從地方的具體實踐來看，人大代表全過程參與基層治理依然面臨三大困境，即主體身份困境、方式應用困境和規則情境困境，這客觀上制約著人大代表履職的效能。

（一）主體身份困境：代表兼職化產生的選擇性代表

人大代表兼職化是我國人民代表大會制度的一個主要特征。在我國，各級人大代表中兼職化代表約占 95% ，他們分別來自工人、農民、專業技術人員等各職業群體。這一兼職化的身份特征一方面給人大代表履職盡責提供了便利和優勢，另一方面卻給人大代表帶來了部分困境。這是因為各地各級人大代表在履職過程中除了人大代表這一政治身份外，還需要兼顧其他的多重身份角色，這些身份角色有時可能是相互沖突的[6。而現有關于人大代表履職的相關規范尚不完善，如考評獎勵、監督管理等制度與機制還不夠健全[17]，加之在人大閉會期間人大代表角色的開放性以及代表個體時間、精力的有限性，使得人大代表在參與基層公共事務過程中往往具有較大的行為選擇空間[18]。例如，在各地各級人大代表到基層收集群眾意見的過程中，面對不同情形、不同類型的問題時，就不得不考慮群眾訴求的急難程度，此時，代表可能會結合自身擁有的資源或權限策略性地給出問題解決的優先排序，這在客觀上導致了選擇性代表的現象。

（二）方式應用困境：基層代表數字化素養的相對不足

隨著數字時代的到來，我國各地各級人大積極適應數字社會帶來的變化，與此同時，這也給人大代表特別是基層人大代表履職帶來了不小的挑戰[19]。其中，直接的挑戰在于數字技術賦能人大代表全過程參與基層治理需要人大代表具備相應的數字化素養，而現實情況卻是，基層人大代表因年齡、受教育水平等不同，在數字技能方面存在著較大的個體間差異。對于年齡較長的基層人大代表來說，他們通常具備一定的群眾基礎和豐富的基層治理經驗，但在快速迭代的數字技術面前，其學習和適應新工具的能力客觀上存在不足。同時，長期的工作習慣和對傳統履職方式的熟悉，使得他們對將數字技術應用于人大各項具體業務工作的主動意識和內在動力相對不足，這就可能影響數字化履職效果。

（三）規則情境困境：程序合規下政府回應有效性的甄別難題

人大代表全過程參與基層治理的規程設置是代表回應民意的一項重要的制度化舉措，它明確了人大代表建議辦理、政府回應反饋等具象化的規則和流程。以湖北省秭歸縣為例，縣人大常委會在發展全過程人民民主實踐中專門就人大及人大代表全過程參與基層治理制定了一套操作流程。屬于鄉鎮職權范圍內的問題，各承辦單位對一般事項應在交辦之日起5個工作日內答復人大代表；而對于涉及面較廣、辦理難度較大的事項，應當自交辦之日起一個月內答復人大代表；屬于共性問題，可以轉成閉會期間代表建議進行辦理。屬于縣級職權范圍內的問題，通過活動領導小組召開聯席會議的方式將收集的問題轉交給相關責任單位，責任單位在交辦之日起15個工作日內答復人大代表。盡管這些規則程序較為完備，但在實際運行中仍面臨著情境適應性的困境。如有學者研究發現，政府可能依靠信息優勢敷衍塞責，而人大又缺少對政府答復內容的有效評估，難以甄別政府工作是否達到“盡力”狀態，特別是當代表建議中出現超常規難度事項時，政府有時會采取變通、折中等回應行為，這在一定程度上會造成回應效果的弱化[20]

五、人大代表全過程參與基層治理的優化路徑

全過程人民民主根基在基層、落實在基層[21]。人大代表全過程參與基層治理既是發展全過程人民民主的重要途徑，更是加強和創新基層人大工作、提升協同基層政府治理績效的有益嘗試。從地方實際看，各地各級人大代表憑借“主體優勢、方式靈活、規則有效”的有利條件，全過程、全方位、全鏈條參與到基層各項公共事務之中。不過，在人大代表全過程參與基層治理實踐中存在著代表兼職化產生的選擇性代表、基層人大代表數字化素養的相對不足、程序合規下政府回應有效性的甄別難題等現實困境，這些問題在一定程度上影響著人大代表參與基層治理的績效。基于此，各地各級人大應進一步創新體制機制，針對性破解上述難題。具體而言，從以下三個方面著手。

一是探索人大代表履職的制度化改革。為提升人大代表履職效能，建議在常規性履職培訓的基礎上，有針對性地開展視察調研、工作評議等專項業務培訓。同時，探索建立“代表學習日”制度，加強人大代表履職實踐的經驗交流[22，以此破解兼職化代表履職能力不足的問題。此外，各地各級人大可因地制宜地健全完善人大代表履職的激勵機制，包括職位普升激勵、物質或資源激勵、典型激勵等多種類型的激勵舉措[23]。

二是提高人大代表的綜合素質能力。數字時代，人大代表全過程參與基層治理應充分發揮新興的數字技術在人大工作中的積極作用，這就需要各地各級人大代表轉變傳統治理思維，培育數字治理理念，從而提高自身的綜合素質與能力。特別是各地各級人大要建立健全人大代表數字技能培訓機制，即以智慧人大數字平臺為載體，各地可定期為選區內的人大代表開展數字化培訓，包括群眾問題的在線提交、回應反饋以及在線監督地方政府辦理群眾意見等，使其熟練運用智慧平臺履行相應職責或完成工作任務，真正實現從工具技術理性向價值技術理性轉變，讓數字技術更好地為人大和人大代表所用，進而更好地服務人民群眾。

三是增強規則在治理情境中的適應性。現代社會的發展日新月異，不確定性情況亦愈發多見。所以不可避免的是，人大代表在履職過程中也會面臨諸多復雜性和變化性難題。這意味著各地各級人大在進行改革創新的規程設計時，應考慮兼顧政策環境與社會情境的變化，如探索建立靜態規則與動態規則相結合、正式制度與非正式制度相結合等機制，增強人大代表履職規則在基層治理情境中的適應性。

需要說明的是，人大代表全過程參與基層治理并不意味著人大在各方面對政府工作的替代或干預，而是在中國特色社會主義民主政治下作為治理主體之一，協同政府將基層治理得更好。因此，各地政府應以開放歡迎而非負擔壓力的心態看待人大代表全過程參與基層治理，將各地各級人大代表視為推進基層治理現代化的重要助力。與此同時，各地政府和人大需因地因時不斷建立和完善人大代表全過程參與基層治理的主體協同機制，以進一步厘清人大、政府和社會在基層治理中的關系。

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責任編輯：王天海