減污降碳協同增效要求下碳減排制度與污染防治制度融合

關鍵詞“雙碳”目標；減污降碳協同增效；碳減排制度；污染防治制度中圖分類號 D912.6 文獻標志碼A 文章編號1002-2104（2025）05-0056-11 DOI：10.12062/cpre.20250325

在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上，中國鄭重承諾：將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和[1。這一承諾展現了中國應對氣候挑戰的堅定決心，同時體現了中國作為負責任大國在構建人類命運共同體中的擔當。

自“雙碳”目標提出以來，黨中央高度重視，明確將碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局和經濟社會發展全局[2]，并把協同推進減污降碳寫人《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》3，充分體現了中國對碳減排和污染防治的重視。同時，出臺了《減污降碳協同增效實施方案》和《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）等一系列重要政策文件，進一步明確了碳減排和污染防治的核心目標，并初步形成了減污降碳協同增效的政策框架。然而，在具體實踐過程中，碳減排制度與污染防治制度在法律體系中分別屬于不同的規范領域，在制度層面缺乏有效的銜接，致使“雙碳”目標與污染防治目標在當下實踐中難以實現有效協同。同時，污染防治的立法體系已較為完善，但是低碳發展的理念尚未被系統地嵌入污染防治制度的規范框架當中。雖然為推動碳減排出臺了大量政策性文件和部門規章，但是仍然面臨法律位階較低以及缺乏系統性和統一性的立法保障。上述制度困境與二者不同的發展路徑和分割的治理模式密切相關。因此，如何實現碳減排和污染防治在制度層面的協同治理，成為推動“雙碳”目標實現的關鍵。

1 研究綜述

長期以來，碳減排制度與污染防治制度被視為兩項相互獨立的制度，通常由不同政府部門“分而治之\"[4]。隨著環境治理工作的深入推進，上述分割的管理模式逐漸暴露出政策重疊、相互掣時等弊端，亟須創新治理機制，以實現更高效的協同管理[4]。2001年，聯合國政府間氣候變化專門委員會在第三次評估報告中提出“協同效應”概念，強調溫室氣體減排措施可以與大氣污染治理措施產生共贏效益[5]。這一觀點引發了學界對于\"減污\"和“降碳”之間相互關系的重新思考。研究表明，溫室氣體與污染物在大氣中存在一定的相互作用[，且二者很大程度上都來自化石能源燃燒，具備“同根同源\"的特性]。碳減排與污染防治的管理措施和技術手段在諸多方面高度契合，這為協同治理提供了可行性[8]。

在全球范圍內，諸多國家和地區圍繞“減污”與“降碳”的協同治理路徑展開了積極探索，并取得顯著成效。從工業化進程較早、減污降碳政策實踐經驗較為豐富的歐美國家來看，立法過程大致可以分為兩個階段。第一階段主要以大氣污染控制為主要特征。頻發的大規模污染事件，促使各國開始重視大氣污染治理。具有標志性的法案有英國的《清潔空氣法案》美國的《空氣污染控制法》等，這些法案標志著各國通過法律手段改善環境質量的開端。第二階段主要以碳減排治理為核心的協同治理為主要特征。該時期隨著氣候變化問題的凸顯以及能源問題的加劇，碳減排逐漸成為國際治理的重點，治理路徑也從單一的污染物控制轉向能源結構調整和生產消費方式轉型[9。相關代表性的協同治理舉措主要包括歐洲《歐洲清潔空氣計劃（CAFE）》和美國《綜合環境戰略（IES）》，二者均是將溫室氣體與大氣污染治理相結合的典型范例。此外，日本、韓國等國家也不斷開展類似的治理實踐。尤其值得關注的是，2005年《京都議定書》正式生效后，歐盟、北美、韓國、新西蘭、英國等均通過碳市場機制推動了“減污”與“降碳”的協同治理，這一做法借鑒了美國20世紀90年代推行的二氧化硫排污權交易機制[]。通過上述市場化手段，企業在\"減污”與“降碳”的協同治理方面獲得了更大的靈活性和成本效益，進一步提升了政策的彈性和適應性。

與歐美發達國家“先減污后控碳”的線性治理路徑不同，中國面臨碳減排與污染防治的雙重挑戰9。為應對這一挑戰，在“雙碳”目標的背景下，中國提出了減污降碳協同增效的治理路徑。2022年，生態環境部等七部門聯合印發的《減污降碳協同增效實施方案》（以下簡稱《方案》）明確提出“把實現減污降碳協同增效作為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手”。同時，《方案》進一步強調“強化自標協同、區域協同、領域協同、任務協同、政策協同、監管協同，增強生態環境政策與能源產業政策協同性”。在上述政策的指引下，各級地方政府開展了不同形式的減污降碳協同治理實踐。例如，重慶市在建立碳減排信用評價管理體系方面進行了探索，將違約信息納入企業環境信用評價體系和全國信用信息共享平臺、銀行征信系統，以進行聯動管理。同時，還積極推動“碳匯 + ”生態產品價值實現試點，并建立了碳履約（面向企業）碳中和（面向政府）碳普惠（面向個人）3類生態產品，形成了可復制、可推廣的生態產品價值實現機制[12]盡管在制度融合的探索方面取得了一定進展，但實踐中仍面臨著諸多挑戰。具體而言，現階段碳減排制度與污染防治制度的銜接尚處于探索期，在現有制度框架下，管理機制和技術方法仍需進一步完善[13]。例如，“降碳\"制度建設仍然較為滯后，考核配套機制尚不完善，政策落地存在短板[14]，關鍵技術環節尚需研究完善[15]。此外，現行法律體系未確立減污降碳協同治理的整體性法治理念[16]。例如，目前專門的法律法規依舊缺失[15]，“碎片式”的規范難以形成制度合力，減污降碳協同增效的目標和指標監測過程流于形式[18]等。

因此，推動減污降碳協同增效，亟須完善法律制度體系。一是需要修訂《中華人民共和國大氣污染防治法》，對溫室氣體治理作出具體規定，為協同治理提供明確法律依據。二是應當借生態環境法典編纂之機，確立減污降碳協同增效的理念，從而保障法律體系的系統性。此外，協同治理作為以最小成本實現氣候與環境保護目標[19的重要手段，在此過程中，政府和市場協同作用不容忽視，二者應當積極運用環境經濟政策和市場化手段推動減污降碳協同增效。

關于如何實現碳減排制度與污染防治制度的協同，學界存在不同的觀點。政策層面，有學者提出加快完善“協同增效”的相關法律法規、強化多元政策工具的統籌協同以及優化差異性政策的管理協同；還有學者提出通過目標協同、路徑協同和監管主體協同等策略實現協同治理[20]。具體路徑層面，有學者提出以能源轉型為著力點驅動協同減排，以“匯率\"打通各標的物的交易[4]。此外，還有學者提出結合市場調節與政府干預的雙重機制、減少碳污\"分而治之\"來提高協同效率[27等。上述路徑在一定程度上能提高治理效率，優化資源配置，但仍無法解決體系性治理的關鍵問題。因此，有必要對碳減排制度與污染防治制度的協同展開系統性研究，為實現“雙碳”目標提供路徑支撐。

本研究的邊際貢獻主要體現在以下3個方面：一是通過減污降碳協同增效的可行性與必要性分析，對碳減排制度與污染防治制度協同的內在邏輯和現實基礎進行了深入探討，并為二者的融合提供了理論基礎和實踐指導。二是通過對\"減污\"與“降碳\"協同過程中存在的污染物與溫室氣體之間屬性的差異、協同管理機制的缺位以及法律規范層級的限制等問題的挖掘與分析，提出了橫向體系協同與縱向體系銜接的具體融合路徑，其不僅是推動中國經濟社會發展全面綠色轉型的重要抓手[21]，也是實現可持續發展的必然選擇。

2減污降碳協同增效的可行性分析

碳減排制度與污染防治制度在應對氣候變化與大氣污染的過程中，在排放源、措施制度和監管部門等方面具有一定的相似性。作為實現“雙碳”目標和污染防治的關鍵舉措，加強二者的協同有助于優化資源配置，實現資源的高效利用。

2.1溫室氣體與污染物排放的同源性

中國溫室氣體排放主要集中在能源、工業、交通、建筑、農業及土地利用五大部門，其中能源和工業部門排放占比最大，二者合計溫室氣體排放量超過 80%^[22] 。這一現狀與我國以煤炭為主導的能源結構密切相關，其不僅導致了嚴重的溫室氣體排放和污染物排放，還從根本上使得溫室氣體與污染物的排放具有同源性。同時，溫室氣體和污染物排放的增加均會改變地氣系統的能量平衡狀態，二者還通過大氣化學反應發生聯系[23]。盡管中國的碳減排強度與能源消耗強度已呈下降趨勢，但以煤炭為主導的能源結構尚未得到根本性改變。高耗能、高排放、高污染的產業結構，決定了減污降碳協同制度體系具備堅實的科學基礎[24]。此外，二者的同源性導致了“減污”與“降碳”是同一系統內具有動態耦合與互饋關系的兩個子系統[16]。因此，碳減排與污染防治的協同推進是一體化應對的必然選擇。

2.2措施制度的一致性

我國的碳減排工作起步較晚，碳減排制度多以現有的污染防治制度為藍本進行設計。因此，碳減排制度與污染防治制度在措施制度上具有較強的一致性，為減污降碳協同增效奠定了制度基礎。例如，碳評價、碳排放權交易配額分配、碳排放權交易制度的設計過程中均不同程度參考了環境影響評價、排污許可、排污權交易制度。

碳減排與污染防治措施制度的一致性主要源自理論基礎的共同性。碳排放權交易與排污權交易均是基于“科斯定理”及“總量一交易型原理”設置，通過市場化機制解決碳減排和污染防治問題。除交易功能外，上述制度還可以充分發揮事中監管的作用。碳排放權交易制度與排污權交易制度是碳排放權交易配額分配制度與排污許可制度的延伸。碳減排制度與污染防治制度在形成路徑上具有高度相似性，具備協同的制度基礎（圖1）。

首先，在減污降碳協同治理的新目標下，應以排污許可制度為基礎，整合碳排放權交易配額分配制度與排污許可制度，促進二者之間的融合，并建立“一本證管理\"機制。這一機制的核心在于，將企業的碳排放權交易配額分配和排污許可合并為一本管理證書，企業只需申請一次許可，便可獲得溫室氣體與污染物排放的雙重許可。為實現這一目標，需推動\"減污\"和“降碳”基礎數據的統一管理，建立統一的監測、統計和審核機制，確保碳排放權交易配額分配和排污許可的協同審核，以及通過許可制度和管理系統整合和重構實現減污降碳綜合監督、協同管理和統一執法，促進減污降碳協同增效[25]。其次，許可管理系統的重構與優化。隨著《排污許可管理條例》的實施，以排污許可為核心的固定污染源監管體系已基本形成。同時，全國統一的排污許可管理系統也已基本建立，而在全國碳排放權交易市場中，碳排放權交易配額分配工作也逐漸展開[26]，并開始著手建立碳排放權登記交易管理平臺。為實現減污降碳的協同治理，需對這兩個平臺進行系統對接與數據融合，建立統一的管理系統，以實現對溫室氣體和污染物的“一站式”監管和實時監測。最后，多部門協作的制度需求。對此，應當通過“一本證管理\"機制的構建，打破應對氣候變化管理部門與生態環境部門之間的監管壁壘。通過信息共享、聯合執法等方式構建多部門協作的綜合性治理機制，以及實現企業碳排放行為和排污行為的統一執法。

盡管碳排放權交易配額分配和排污許可具有較強的制度一致性，但在具體實踐當中，二者的協同治理仍面臨諸多的挑戰。例如，碳排放權交易配額分配以二氧化碳為代表的溫室氣體為主要對象，而排污許可以污染物為主要對象。實踐中，以二氧化碳為代表的溫室氣體不同于污染物，一方面，二氧化碳是無毒無害氣體，不僅由企業的生產行為產生，同時公民生存發展亦會產生，其主要通過影響氣候變化間接影響人類生存；另一方面，二氧化碳具有均質性，各地的二氧化碳含量基本趨同。相較之下，二氧化硫和氮氧化物等污染物對環境和人體健康可能產生直接的風險。溫室氣體與污染物屬性的差異使得碳排放權交易配額分配與排污許可的協同機制亟待進一步完善，以確保二者的協同治理。同時，由于碳排放權交易配額分配和排污許可的數據來源和監管體系不同，如何實現數據共享與平臺對接成為當前的重要難題。尤其在企業履行“一本證管理”要求時，確保碳排放和排污監測數據的統一性、精準性和實時性，需要依托大數據和信息化技術的支撐。

圖1碳減排制度與污染防治制度的形成路徑

當前，碳排放權交易逐漸成為利用市場機制控制溫室氣體排放、促進經濟轉型的一項重要舉措。相關部門相繼出臺了《碳排放權登記管理規則（試行）》《碳排放權交易管理規則（試行）》《碳排放權結算管理規則（試行）》等規定，并為實現碳排放權的有效交易建立了碳排放權登記交易管理平臺。在碳排放權交易與排污權交易的過程中，應注重相互借鑒制度經驗，進一步完善法律法規體系。

2.3 監管部門的一體化

在國家推行低碳發展的初期，應對氣候變化的職能主要由國家發展改革委承擔。隨著2018年國務院機構改革的推進，應對氣候變化的職能從國家發展改革委劃轉至生態環境部。盡管在實現“雙碳”目標的過程中，能源轉型、新舊動能轉換等部分職能仍由其他相關部門負責，但生態環境部已成為碳減排與污染防治的主管部門，改變了以往碳減排與污染防治“分而治之”的局面。碳減排與污染防治均由生態環境部門主管，打通了協同管理的通道，形成有機管理體系，在政策制定執行、數據收集處理、標準制定等方面更加高效便捷。

3減污降碳協同增效的必要性分析

正如學者所言，為實現碳達峰、碳中和，我國在制定減污政策時，應盡早將降碳理念和政策融入其中，“合而治之”，減少兩者\"分而治之\"所花費的時間和成本[27]。隨著全球氣候變化的日益加劇，減污降碳協同增效已成為生態環境治理的核心議題，碳減排制度與污染防治制度協同治理的重要程度日益提升。

3.1減污降碳全過程控制的內在要求

經過70余年的環境法治發展，我國已經建立起涵蓋全過程的環境治理制度，包括發揮事前預防與源頭控制的環境影響評價制度、事中監管的清潔生產和排污許可制度以及事后治理的生態環保督察制度等。這些制度在不同階段發揮著不同的作用，但“各自為政、銜接不足”的問題仍然較為突出。例如，環境影響評價制度雖然有效發揮了源頭控制的作用，但事中和事后監管卻相對薄弱。因此，在制度設計中應特別關注不同環節的銜接問題。

如前所述，碳排放具有“均質性\"特征。因此，對于碳減排的全過程動態控制主要包括事前的碳評價制度、事中的碳排放權交易配額分配制度和事后的碳排放權交易制度的銜接。事前的碳評價制度類似于前述環境影響評價制度，旨在預測和評估項目可能產生的碳排放影響，并將預測和評估的結果作為碳排放權交易配額分配的依據，發揮指導和約束的作用；事中的碳排放權交易配額分配制度類似于前述排污許可制度，旨在通過明確的許可指標和具體的操作規程實現對碳排放過程的監督。事后的碳排放權交易制度旨在通過“市場調節\"機制的引入合理配置資源，以及促進各行業實現減排目標。

實現碳減排與污染防治的協同，必然要重視全過程的制度銜接。不僅要實現碳減排制度與污染防治制度的協同，還要注重碳評價制度、碳排放權交易配額分配制度與碳排放權交易制度之間的聯動。例如，碳評價可以作為碳排放權交易配額分配的依據，而碳排放權交易配額分配則應作為碳排放權交易的基礎前置制度，以確保政策實施的連貫性和有效性。

3.2碳減排制度政策的法治化需求

目前，溫室氣體排放控制仍以試點探索為主，部分省份以及重點行業已開始通過碳減排試點來規范碳排放行為。然而，現有試點雖然在一定程度上為碳減排工作提供了規范基礎，但也暴露出體系性不足的問題。而且，一旦試點完成并準備在全國推廣，如何推進全國性立法成為亟待考慮的重要問題。相較而言，污染防治規范體系相對完善，已建立起環境保護的基本法《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）；以各自然要素為劃分依據的《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）等單行法律及相關規范性文件；以及用于排污管理的各類環境質量標準，規定具體環保制度的《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環境影響評價法》）、《排污許可管理條例》等。將碳減排制度與現有的污染防治制度相融合，可以有效減輕立法負擔，降低立法成本，為碳減排制度提供合法性保障，并在法治軌道下進行減污降碳活動。以碳評價制度為例，現階段尚無針對碳評價的專門立法計劃，為在全國范圍內推行碳評價制度，更為切實可行的辦法是在《環境影響評價法》中增設碳評價內容，以《環境影響評價法》規制碳評價活動。

4減污降碳制度協同目前存在的問題

協同推進減污降碳是一個長期性過程，面臨諸多亟待解決的問題[28]。“減污”與“降碳”作為實現可持續發展的兩個重要目標，二者存在深刻聯系的同時，亦表現出諸多矛盾。上述問題的根源在于溫室氣體與污染物之間屬性的差異、協同管理機制的缺位以及法律規范層級的限制等。這些問題在削弱政策效果的同時，也阻礙了生態環境治理的進程。

4.1溫室氣體與污染物屬性的差異

溫室氣體與污染物的排放主要來自化石燃料的燃燒，這導致了二者排放的同源性。然而，由于二者在屬性上的差異，對二者的治理無法簡單適用相同的制度規范。以二氧化碳為例，作為主要的溫室氣體，它并不會直接對人體健康或環境質量造成即刻危害。同時，二氧化碳廣泛產生于生產生活各領域，這使得在治理過程中需要更多地考量社會接受度與技術可行性。相比之下，污染物因其直接的健康風險，通常受到嚴格的排放管理，主要通過總量控制與環境質量標準加以約束。此外，二氧化碳具有均質性的特征，各地二氧化碳含量基本趨同，因此，無法也不宜建立以二氧化碳含量為基礎的空氣質量標準進行管理。這導致傳統的“命令-控制\"模式難以直接適用于溫室氣體的排放控制，而溫室氣體排放控制則更多依賴\"市場調節\"機制，如碳稅和碳交易[29]。因此，在協同治理過程中需要兼顧二者的屬性差異，設計能夠同時將溫室氣體與污染物納入調整范圍的管理制度，促進溫室氣體與污染物的協同治理。

4.2 協同管理機制的缺位

目前實施的污染防治措施基本都以控制一種污染物為目的，而在能源活動或工業生產過程中，溫室氣體和污染物往往相伴產生和排放[30]，雖然該同源性為協同治理提供了可行性，但是協同管理機制的缺位導致了協同治理的不足?！稖p污降碳協同增效實施方案》提出通過結構調整和布局優化提升環境治理綜合效能，但在規范制定和具體實施的過程當中，減污與降碳的協同仍不充分。如《環境保護法》作為環境保護領域的基本法，其第5條確立了環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公共參與、損害擔責的原則，但是沒有對應對氣候變化和貫徹低碳理念進行回應與規定，導致溫室氣體排放控制缺乏直接的法律依據。又如在《大氣污染防治法》中，雖然沒有對污染物進行直接定義，但是將預防和控制的對象限定為有毒有害物質，二氧化碳因其無毒無害特性未被直接納入規制范圍?！董h境空氣質量標準》雖規定了二氧化硫、二氧化氮等污染物的濃度限值，但二氧化碳這一主要溫室氣體依然未被納入污染防治的標準性規范中。上述規定的不周延性導致了碳減排制度與污染防治制度的相對獨立性以及協同管理機制的缺位，并導致無法通過規范指導行政機關、企業進行減污降碳一體化治理。此外，減污降碳的具體執行涉及多個行政部門，盡管應對氣候變化和減排的職能已劃轉至生態環境部，但在具體實踐中，碳減排的相關措施仍由不同行政部門分頭管理。由于部門間權責劃分不夠明晰、信息共享不夠充分，致使協同增效目標的實現仍然面臨巨大挑戰。

4.3協同治理法律規范層級較低

減污降碳是“減污”與“降碳”兩種治理機制的有機結合，但由于其涉及多個行政部門，一般通過部門聯席會議、協調委員會等方式進行協同治理，尚未形成系統的規范體系，因此在實施過程中缺乏強有力的法律保障（圖2）。

雖然《減污降碳協同增效實施方案》等政策文件在一程度上為協同治理提供了指導，但在法律體系中尚缺乏高位階的法律支持。在污染防治領域，我國已形成相對完備的法律體系，如《環境保護法》和《大氣污染防治法》等規范為污染防治提供了系統性規范。然而，碳減排作為近年來的新興議題，其法律保障尚未在現行法律體系中得到充分體現。目前，關于碳減排的相關規定主要依靠政策性文件以及臨時性規范，導致碳減排相關規范法律位階較低，難以形成與污染防治法律體系等效的約束力。這一現狀使得碳減排制度與污染防治制度在規范依據上存在不對稱性，直接影響了協同治理的法律效果。因此，迫切需要通過高位階法律的制定和完善，確保碳減排措施的法律地位與污染防治措施具有同等的法律效力，從而為減污降碳的協同治理提供制度保障。

圖2中國碳減排制度與污染防治制度的規范體系

5減污降碳的橫向制度協同

減污降碳協同增效的核心任務在于重點控制“兩高”行業的碳排放和污染物排放，構建科學合理的協同治理體系。為實現這一目標，亟須推動碳減排制度與污染防治制度的協同，建立統一的管理框架。具體而言，污染防治制度中的環境影響評價制度、排污許可制度和排污權交易制度，與碳減排制度中的碳評價制度、碳排放權交易配額分配制度和碳排放權交易制度之間存在一定的耦合關系，通過橫向的制度協同，推動實現減污降碳協同增效。由于污染防治相關制度規范已較為成熟，因此，橫向制度協同的主要思路應以污染防治相關制度為基礎，推動減污降碳的協同治理體系建設。

5.1碳評價制度與環境影響評價制度的協同

環境影響評價制度是污染防治的前端措施，旨在對規劃或建設項目可能產生的環境影響進行分析、預測和評估，并提出相應的預防和緩解措施，以減少潛在的環境負面影響。目前，環境影響評價制度適用范圍較廣，包括綜合規劃、涉及生態環境的專項規劃以及可能對環境造成不利影響的建設項目。

與之相對，在碳減排領域，碳評價制度是專門針對碳排放的評價機制，在試點過程中形成了服務型、附屬型和獨立型的碳評價模式[31]。隨著“雙碳”目標的提出，生態環境部提出將應對氣候變化與污染防治相結合的政策目標，并確立了“氣候變化影響納人環境影響評價”的制度路徑。2021年7月，生態環境部發布《關于開展重點行業建設項目碳排放環境影響評價試點的通知》，明確在試點地方的重點行業建設項目中開啟將碳評價納入環境影響評價體系的試點工作。并在《重點行業建設項目碳排放環境影響評價試點技術指南（試行）》（以下簡稱《技術指南》）中要求在重點行業建設項目環境影響評價報告書中增加碳排放環境影響評價專章，規定了碳排放的政策合規性分析、二氧化碳產生和排放量核算、碳減排措施的可行性評估以及碳排放監測管理與監測辦法等內容。

碳評價與環境影響評價均涉及對項目排放物質的核算、影響評估、應對策略及減排措施等內容，二者在內容上具有較高的重合性。將碳評價制度納入環境影響評價制度體系，可以有效利用現有的環境影響評價制度，在評價過程中綜合考慮項目的碳排放影響。雖然該路徑已在試點工作中得到認可，但尚未在《環境影響評價法》《環境影響評價技術導則總綱》等規范中正式確立。同時，現階段碳評價對象主要集中于“兩高\"行業的新建項目，并非對所有建設項目均需進行碳評價分析。此外，現階段碳評價與環境影響評價各有側重，環境影響評價主要圍繞項目對周邊環境可能造成的不利影響進行論證分析并提出解決措施，而碳評價的主要關注該項目將會產生排放多少二氧化碳，排放量如何核算、是否存在可行的減排措施等[32]。

因此，現階段碳評價制度與環境影響評價制度的協同，應當充分留意碳評價與環境影響評價在對象和目標上的差異。同時，由于不需要對所有項目進行碳評價，在修訂《環境影響評價法》時，僅需對部分規范進行修訂。根據規定，只有電力、鋼鐵、建材、有色、石化和化工行業在環境影響評價過程中需要增設碳評價專章。因此，可在《環境影響評價法》第17條中增設一款，明確規定上述行業在環境影響評價中應開展碳評價專章。同時，結合《技術指南》以及各地的試點情況，在《環境影響評價技術導則》中增加碳評價內容，確保碳評價章節規范編寫。于已投人生產運營的項目，則主要依靠碳排放權交易等制度進行監督，并在出現法定重新報批事由及項目新建擴建時進行環境影響評價，在重新評價過程中進行碳評價。

5.2碳排放權交易配額分配制度與排污許可制度的協同

《生態文明體制改革總體方案》提出建立一個統一公平、覆蓋所有固定污染源的排污許可制度。在此背景下，排污許可制度作為固定污染源管理的核心工具，其通過總量分配機制控制污染物的排放，并形成了較為完善的排污許可體系。覆蓋所有污染源的排污許可制度的建立[33]，有效落實了排污者的主體責任，并推動了長期監管體系的建立。同時，該制度與其他污染防治制度相互銜接，不僅為排污權交易提供數據支持，也鞏固了其在污染防治體系中占據核心地位。

相較于已經成熟的排污許可制度，碳排放權交易配額分配制度尚處于試點階段，學界關于碳排放權的法律屬性尚存爭議。有學者認為，碳排放權是一種財產權[34]，類似于對環境容量的使用權；也有觀點認為其類似排污許可，屬于國家行政許可[35]；還有觀點認為碳排放權屬于準物權屬性[36]。權屬認定的不同將直接影響碳排放權交易配額分配制度的設計。如果碳排放權被視為財產權，國家對其應承擔消極保護義務，劃定或調整碳排放權額度實質上是對財產權的內容進行干預，因此需要遵循法律保留原則。如果碳排放權被視為行政許可，則具有公權性質，必須論證其歸屬于國家的法理依據[37]?？紤]到碳排放權應服務于碳排放權交易配額分配制度和碳排放權交易制度，筆者認為不宜簡單地將其認定為財產權。如果碳排放權屬于行政許可，則應盡快出臺《氣候變化應對法》，為碳排放總量控制提供法律依據。

碳排放權交易配額分配與排污許可在形式上均表現為行政許可，并且都是在總量控制指導下的排放物控制制度，二者在邏輯上具有一致性。因此，在減污降碳協同過程中，應將二者進行有效協同。然而，基于二氧化碳的特殊屬性，碳排放權交易配額分配與排污許可的協同難以直接采用在環境影響評價中增設碳評價內容的模式。二氧化碳不同于一般污染物，其本身不具備直接致害性，且在生物生存過程中會被自然排放。此外，當前的碳排放權交易配額分配試點主要涉及電力行業的污染，而排污許可則覆蓋所有污染源，二者的適用范圍存在較大差異。同時，目前主要通過碳核算來計算排放主體的二氧化碳排放量，而非實時監測。由此可見，碳排放權交易配額分配制度與排污許可制度的協同不應采取簡單的“并表合一\"方式，而應采取數據共享、信息互通和制度借鑒的協同路徑。

在碳排放權交易配額分配制度的制定過程中，應參考現有排污許可制度的運行經驗，在排放源確定、排放指標設定、日常監測監督及排放主體日常監測記錄等方面進行制度借鑒?；跍厥覛怏w與污染物排放的同源性，碳排放權交易配額分配與排污許可的協同可以覆蓋排放主體的各類排放源，同時建立數據共享平臺，整合數據，為減污降碳協同管理提供全面的數據支持。例如，企業在排污許可管理中申報的生產規模、能源使用情況等信息可成為碳排放核算的重要數據。在日常監督方面，可以對二者實現一體化監管，通過政府許可部門或者權威第三方對排放行為進行核查，同時也需要企業的自主配合，進行自主監測與申報。在排放許可申請過程中，應對排放監測計劃進行備案[38]，鼓勵探索企業進行排放合規等自主監管途徑。

5.3碳排放權交易制度與排污權交易制度的協同

市場化手段是應對氣候變化與污染防治的重要工具。具體而言，企業可以通過有償轉讓剩余的碳排放額度或排污額度，使節能減排企業獲得額外利潤，使高排放企業承擔額外成本，促使企業加大對節能減排技術的研發投入和推動綠色技術應用。通過碳排放權交易制度與排污權交易制度的協同，可以實現排放者外部成本內部化，并通過總量控制模式保證了配額的稀缺性。因此，通過市場化手段，不僅可以實現資源的高效配置，還可以通過市場手段引導排放者自主減排。

2014年出臺的《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》初步確立了排污權交易的制度框架，并在此基礎上探索開展了各類排污權交易制度。與較為完善的排污權交易制度相比，我國的碳排放權交易制度仍處于試點探索階段。雖然碳排放權交易制度起步較晚，但已取得了重要進展。例如，國家發布了《碳排放權交易管理辦法（試行）》和《碳排放權交易管理暫行條例》等文件對交易活動進行規范，為全國碳市場的有序運行提供規范保障。同時，上海和武漢等地建立了全國統一的碳排放權交易市場，并以碳排放權交易配額為標的進行交易結算。

碳排放權交易制度相較于排污權交易制度具有更高的市場化程度，這主要是由于兩者的標的物性質存在顯著差異。污染物的排放與影響往往具有較強的地區性，不同地區的環境承載能力各不相同，因而排污權交易難以實現真正的市場化（不存在排放企業只要購買配額就可以無限制排污的情形），且難以建立全國統一的市場。因此，排污權交易更多地充當污染物總量控制下的附屬管理手段。而以二氧化碳為代表的溫室氣體具有均質性，因而能夠建立全國統一的市場，并通過市場化手段引導溫室氣體排放主體的減排活動。因此，碳排放權交易與排污權交易應被視為兩類獨立的交易系統。對于排污權交易而言，應以地區為單位，根據不同污染物設置交易細則，并對污染物排放實施嚴格的總量控制，配額的購買和使用由行政主管部門進行指導和限制；對于碳排放權交易而言，應著手建立全國統一的碳排放權交易市場，以現有的碳排放權登記和線上交易平臺為基礎，推動統一碳市場的完善。

雖然碳排放權交易與排污權交易存在差異，但二者均是在科斯定理指導下，基于“總量-交易”原理設計的市場化減排手段。在減污降碳協同增效的指導思想要求下，碳排放權交易與排污權交易也應進行協同配合。目前，可將二者協同的重點聚焦于配額分配、日常監測以及市場交易的協同等方面。減污降碳協同增效要求排放企業同時重視溫室氣體與污染物的排放控制，因此在配額分配過程中需要綜合考慮排放主體在“減污”與“降碳”兩個領域的貢獻，除利用歷史排放強度、行業先進水平等方法確定初始配額外，溫室氣體與污染物的減排績效也應予以考慮。例如，在確定碳排放權交易配額過程中，企業的污染物減排情況也應作為重要的參考依據；此外，基于二氧化碳與污染物的同源性，在碳排放權與排污權的監測、核算及清繳過程中，可以實現數據共享與一體化管理。回歸到交易機制本身，盡管目前碳排放權與排污權尚不具備一體交易的基礎，但排污權交易可以借鑒碳排放權交易市場的相關經驗。在未來，雙方有望實現統一許可管理，將二氧化碳作為一種特殊的大氣排放物納入排污權許可交易體系中，在初始配額核定、數據報送、配額結余處理等方面實現協同[39]。

6減污降碳的縱向制度銜接

碳減排制度和污染防治制度都涵蓋了從事前預防、事中監管到事后治理的全過程。因此，二者之間制度的有效銜接至關重要。在前文的論述中，基于制度所處的不同階段，已經將碳評價制度與環境影響評價制度、碳排放權交易配額分配制度與排污許可制度、碳排放權交易制度與排污權交易制度進行了對比分析，并提出了相應的協同路徑。在上述橫向制度協同的基礎上，碳減排制度與污染防治制度之間同樣需要實現縱向制度的銜接。具體而言，減污降碳協同增效過程應當建立在污染防治制度的基礎上，以污染防治制度為范本，進一步實現環境影響評價制度、排污許可制度以及排污權交易制度之間的有效銜接。

6.1污染防治體系內部的制度銜接問題

污染防治體系內部的制度銜接以及排污許可的核心作用在現有政策文件中已有所體現。《控制污染物排放許可制實施方案》明確要求排污許可制度有機銜接環境影響評價制度，并依據排污許可制度展開行政執法?！杜盼墼S可管理辦法（試行）》規定，環境影響評價文件是頒發排污許可證的必要條件，且環境影響評價文件和審批意見中關于污染物排放的內容應納入排污許可證。由此可見，我國在規范中強調污染防治制度的協同，且協同的重點在于環境影響評價制度與排污許可制度之間的協同。環境影響評價制度與排污許可制度作為我國環境保護法的基礎制度，直接影響項目的運行以及排放主體的排放權。相較而言，排污權交易制度目前仍處于試點階段，且具體運行依賴于排污許可制度的支撐。因此，排污許可與排污權交易之間的制度銜接尚未成為污染防治體系中的核心議題，但實踐中，污染防治制度的銜接問題在相關規范中有所體現，且仍面臨諸多挑戰。

具體而言，環境影響評價制度與排污許可制度之間的銜接困境，主要體現在以下兩個方面：一方面，雖然現行規定要求環境影響評價制度中有關污染物防治的內容應當納入排污許可證，但具體哪些內容應當納入以及如何納入至今仍缺乏明確標準。另一方面，環境影響評價制度中的排放標準普遍嚴于法定排污許可制度的排放標準，這種“雙重標準”現象進一步加劇了二者的制度銜接難度。同時，排污許可制度與排污權交易制度之間的銜接困境，主要體現在排污權交易制度目前仍處于試點階段，致使規范供給不足。排污權交易制度相較于排污許可制度缺乏法律規范背書，且目前排放數據核算標準不統一，尤其是在排污許可證申請過程中，存在企業自行申報數據作為排放量的情況，“一套數據”的管理模式尚未形成，導致排污許可制度無法為排污權交易制度提供有效的數據支撐，阻礙了排污許可制度與排污權交易制度的一體化管理。此外，主管部門之間的差異也對排污許可制度與排污權交易制度的銜接構成阻礙，雖然目前排污許可制度與排污權交易制度的主管部門已確定為生態環境部門，但在排污權交易過程中，由受讓方所在地、出讓方所在地還是交易平臺所在地省級生態環境部門管轄仍未明確，造成了銜接管理的混亂。

6.2污染防治體系內部的制度銜接優化

對于環境影響評價制度與排污許可制度之間的銜接，當下工作的重心旨在將環境影響評價制度中有關污染防治內容逐步納入排污許可制度中。同時，針對環境影響評價制度中污染物濃度限值標準高于排污許可濃度限值的問題，可以考慮將環境影響評價制度中的濃度限值作為承諾事項，計入排污許可，通過ESG等手段督促企業加強環境管理，完成其承諾事項。

對于排污許可制度與排污權交易制度之間的銜接，應著力構建排污權交易制度的法律規范體系，提升排污權交易的法律位階?？梢詤⒖寂盼墼S可制度的規范體系，出臺相應條例與管理辦法，對排污權交易制度進行總括性指導。由于污染物的地域性較強，不宜直接開展全國范圍內的排污權交易，因此可以建立省級排污權交易平臺，并通過地方性法規對具體實施細則進行規范。為了實現排放核算數據的一體化管理，需要發揮排污許可的核心指導作用，在排污許可的后續監測過程中采用自動監測、實地監測等方式反映企業真實排放數據，盡量減少企業自主申報，以排污許可制度監測核定的數據為基礎確定排污權交易制度的初始配額分配以及配額清繳情況。對于管理主體而言，省級生態環境主管部門負責排污權交易平臺的管理，更適宜對排污權交易直接進行管轄，且可以避免市級生態環境部門在執法過程中受本級政府影響的問題，將省級生態環保部門確立為排污許可與排污權交易的共同主管部門，進行一體化管理。

6.3碳減排體系內部的制度銜接優化

在減污降碳協同增效過程中，以相對完善的污染防治體系為基礎，碳減排制度的銜接模式可借鑒污染防治制度的經驗。環境影響評價與排污許可的銜接重點在于環境影響評價中的污染防治內容寫入排污許可，碳減排制度應遵循類似的模式。在碳評價納入環境影響評價的基礎上，碳減排及其措施的相關內容也應體現在碳排放權交易配額分配中，并作為配額分配的重要依據。然而，值得注意的是，碳減排制度與污染防治制度存在本質上的差異：污染防治制度以排污許可為中心，旨在通過該制度控制污染物的總量排放；而碳減排制度則以碳排放權交易為核心，通過市場交易與碳價格調節碳減排行為。因此，在碳減排制度體系內部，碳排放權交易配額分配制度應作為碳排放權交易的重要組成部分，為碳排放權交易提供配額、排放量等數據核查服務。

6.4全過程下的減污降碳協同

結合前文所述，在減污降碳協同增效的要求下，碳減排制度體系與污染防治制度體系以及各制度內部，應形成系統化的協同機制?？傮w來說，以污染防治制度為基礎，將碳評價制度納入環境影響評價制度中，在碳排放權交易配額分配制度制定過程中參考排污許可制度，并實現排放核算數據的共享。同時，碳排放權交易制度與排污權交易制度則應在保持相對獨立的基礎上，追求市場交易的協同。在污染防治體系內部，銜接的重點在于將環境影響評價中有關污染物的內容納入排污許可，強調數據的真實準確性以及主管部門的一致性，以實現排污許可與排污權交易的銜接；碳減排制度體系同樣需要將碳評價內容記錄于碳排放權交易配額分配制度中，并以碳排放權交易為核心，強化配額管理與日常監測。結合前文論述，減污降碳協同增效在橫向與縱向層面上的制度協同融合的設計如圖3所示。

記錄污染物 數據真實、統防治內容 管理部門√ √環境影響評價 排污許可 排污權交易設立碳評 制度借鑒 相對獨立價專章 數據共享 交易協同碳評價 碳排放權交 碳排放權交易易配額分配

7結語

隨著全球氣候變化日益嚴峻復雜，減污降碳協同增效日益成為實現生態文明建設和可持續發展的重要戰略之一。本研究基于碳減排制度與污染防治制度協同治理的可行性與必要性分析以及協同治理問題根源的深入挖掘，從橫向體系協同和縱向體系銜接兩個維度解決了碳減排制度與污染防治制度“分而治之”的治理難題，并提出了一個系統性、完整性的協同治理框架。該治理框架不僅有助于提高資源配置效率，也有助于推動環境保護與經濟轉型雙重目標的實現。然而，在當前的治理實踐中仍然面臨法律供給不足、協同治理機制缺位等現實困境。在未來的制度設計中，應進一步考慮如何通過增加制度供給和完善治理機制促進碳評價制度與環境影響評價制度、碳排放權交易配額分配制度與排污許可制度、碳排放權交易制度與排污權交易制度的充分融合，并以此推動碳達峰、碳中和與美麗中國目標的實現。

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Integration of carbon emission reduction and pollution control systems under thesynergistic approach to pollution reduction and carbon control

Jiang Chaofu'，Yang Huiyuan2 （1.School ofLaw，ShandongUniversity，WeihaiShandong2642Oo，China; 2.SchoolofEconomic Law，East China UniversityofPoliticalScience andLaw，Shanghai2O162O，China）

AbstractAsglobalclimatechangebecomesincreasinglysevere，carbonemissionreductionhasbecomeacoreissueforcountries worldwideinddressgcliatecallnges.Agisttisckgroud，tsgofputionductoandcrbocotrolsadallybecomeaniportantapproachtoecologicalandenvironmentalgoveanceinChina.Basedonthehomologyofgrenhousegasesand pollutants，thonsistencyofeasusdsstesndteosolidtionofgulatryuthoitis，thsegisticgoveaeofa bonemisionreductionandpolltioncontrolsystmsisfullyfeasible.Atthesametime，thetrisicrequirementforhole-procscon trolofpolltioductiondarboncotrol，togetrwithtelgalmandateforcarbonemissionductionstemsandolcisder scoresthenecesityoftheirsynergisticgovernane.Althoughthefeasibilityndnecesityofsynergisticgoveranceareevident，wen promotingthesynergisticimplementationofpllutionductonadcarbonconol，tediferencesieatrbutsofgreeosegases andpollutants，thabsenceofsyegisticaagementmchaniss，ndtelowlevelofseristcgovanceorshavetoetenthinderedteprossofologicalndenviometalgveane.Tddressthissitation，esdypropsshevngpte grationofcarbonemissonreductionandpolltioncontrolsystemsfromthedimensionsofhorzontalsystemsynergyandverticalsystem linkage.Thehorzontalsynergdimensionimstostrengthntheorganicintegationoftecarbonasessmentsystemandteevion mentalimpactesntst，eboissotdinguotaalocatiostdewageeitst，aswellsa bonemisiontradingsystemandthesewagetradingsystem.Theverticalinkagedimensionemphasizestheimprovementoftheinteral linkagemchanismbetweethecarboemisionreductionsystemandtepolutioncontrolsystemtopromote theirsyergisticefciency.Overall，tefindingsoftissudyprovideasolidtheoreticalfoundtionforterealaionofCna's\"dual-carbo\"goalsadte achievementofpltioontroarets，ndtyacielydsgoveranehegsinuentsyegisticpacticsofli duction and carbon control，offering important theoretical and practical significance.

Key words“dualcarbon”goals;synergyofpolutionreductionandcarboncontrol;carbonemisionreductionsystem;pollutioncontrol system

（責任編輯：閆慧珺）