碳配額初始分配的央地事權(quán)配置模式反思與重構(gòu)

關(guān)鍵詞“雙碳”目標(biāo)；碳配額初始分配；碳排放權(quán)交易；央地事權(quán)；碳配額；碳排放權(quán)中圖分類號(hào) D922.601文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2025）05-0024-11 DOI：10.12062/cpre.20241136

作為應(yīng)對氣候變化的重要政策手段，碳排放權(quán)交易在限制溫室氣體排放、驅(qū)動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展中扮演著關(guān)鍵角色。而碳配額的初始分配作為碳交易制度設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容，直接關(guān)系到交易主體的利益訴求和減排責(zé)任在不同地區(qū)、不同行業(yè)間的分布，進(jìn)而影響碳市場的有效運(yùn)行。初始分配中涉及誰來分配、分配給誰和如何分配3項(xiàng)核心議題，其中誰來分配構(gòu)成探討該議題的邏輯前提，在一定程度上決定了后兩者如何解決[]?！笆聶?quán)\"是特定層級(jí)組織承擔(dān)公共事務(wù)的職能、權(quán)力和責(zé)任，事權(quán)配置則是事權(quán)在府際和區(qū)際的劃分?？茖W(xué)合理地界定和配置碳配額初始分配的事權(quán)，是推進(jìn)碳交易制度建設(shè)、增進(jìn)碳排放風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制有效性的關(guān)鍵所在。當(dāng)前學(xué)界對碳配額分配的研究主要集中在碳排放權(quán)的法律屬性2配額分配的方法與模式選擇3配額分配的公平與效率權(quán)衡等方面4，側(cè)重于國家與社會(huì)二分的視角，關(guān)注碳配額在不同行業(yè)、地區(qū)間的分配問題。而在碳配額分配政府主導(dǎo)角色與中國政府的多層治理結(jié)構(gòu)語境下，既有研究多側(cè)重于中央政府視角，討論國家層面碳排放總量如何在各省進(jìn)行分解下達(dá)，鮮有文獻(xiàn)關(guān)注地方政府在碳配額分配中的角色定位與行為邏輯，更缺乏對碳配額分配過程的央地權(quán)力結(jié)構(gòu)解析。推進(jìn)碳排放權(quán)交易高質(zhì)量發(fā)展，亟須厘清碳配額初始分配的央地權(quán)責(zé)邊界，優(yōu)化再造事權(quán)配置格局?；诖?，本研究通過分析科層治理模式下碳配額初始分配事權(quán)配置的結(jié)構(gòu)性失衡表現(xiàn)，剖析央地事權(quán)配置失衡的根源所在，探索優(yōu)化央地事權(quán)配置的事理邏輯，進(jìn)而對碳配額分配央地事權(quán)配置的規(guī)范進(jìn)行法理重構(gòu)，以期形成權(quán)界清晰、權(quán)能高效、權(quán)責(zé)適配的事權(quán)配置格局。

1 碳配額初始分配中央地事權(quán)配置的結(jié)構(gòu)性失衡

當(dāng)前，碳配額初始分配的央地事權(quán)劃分呈現(xiàn)出橫向事權(quán)集中與縱向事責(zé)下放、自下而上的配額確定與自上而下的配額分解、角色有待強(qiáng)化的地方政府與任務(wù)繁重的地方職能部門3個(gè)維度的結(jié)構(gòu)性失衡。這種失衡態(tài)勢不利于調(diào)動(dòng)地方政府參與碳排放管理的積極性。

1.1碳配額分配的橫向事權(quán)集中與縱向事責(zé)下放

經(jīng)過國家“大部制\"職能機(jī)構(gòu)改革，通過重新定位職責(zé)權(quán)限，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力分散的問題有所緩解，中央生態(tài)環(huán)境主管部門在碳配額分配事權(quán)上具有絕對的主導(dǎo)性地位5。按照《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）對府際事權(quán)的劃分，中央生態(tài)環(huán)境主管部門集中了溫室氣體種類和行業(yè)范圍的認(rèn)定、碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)管、重點(diǎn)排放單位的認(rèn)定條件、年度碳排放總量及分配方案的審定、溫室氣體排放控制技術(shù)規(guī)范的制定、碳配額清繳時(shí)限的確定等關(guān)鍵事權(quán)。這種事權(quán)的高度集中凸顯了中央對碳配額分配的重視程度，卻忽視了中央政府其他職能部門在碳配額分配中的重要作用。作為事關(guān)國計(jì)民生的重大改革，碳配額分配不僅涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)，更與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等多個(gè)領(lǐng)域密切相關(guān)，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、國家統(tǒng)計(jì)局等部門在相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、行業(yè)政策制定、資金支持等方面均發(fā)揮著不可或缺的作用。但在現(xiàn)有的事權(quán)劃分中，這種橫向事權(quán)集中的局面致使相關(guān)部門的參與度明顯不足，割裂了碳排放管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，無法將碳減排自標(biāo)與行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策有機(jī)結(jié)合，不利于實(shí)現(xiàn)部門合作，形成“雙碳\"工作的整體合力。

與橫向事權(quán)集中形成鮮明對比的是，在具體的碳配額分配實(shí)施和監(jiān)管中，將諸多執(zhí)行層面的具體任務(wù)和監(jiān)管職責(zé)賦予省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門，這對地方的承接能力與協(xié)調(diào)效率構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)，造成了事權(quán)與事責(zé)的錯(cuò)配。在垂直管理體制下，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門不僅要負(fù)責(zé)根據(jù)國家確定的條件制定本行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)排放單位名錄，向重點(diǎn)排放單位發(fā)放碳排放配額，更要承擔(dān)對企業(yè)排放數(shù)據(jù)的收集、核查以及年度排放報(bào)告的審核等具體監(jiān)管職責(zé)。這種橫向事權(quán)高度集中、縱向事責(zé)層層下放的安排，疊加科層制下條塊分割的特點(diǎn)，致使地方生態(tài)環(huán)境主管部門難以有效協(xié)調(diào)其他同級(jí)部門，末端監(jiān)管能力不足，政策實(shí)施受阻。

1.2自下而上的配額確定與自上而下的配額分解

在碳排放權(quán)交易體系中，碳配額的初始分配必須建立在總量控制制度的基礎(chǔ)上，這一點(diǎn)已經(jīng)成為國際社會(huì)的普遍共識(shí)。然而，在碳配額總量的確定模式上，不同國家存在一定差異。就中國而言，《碳排放權(quán)交易管理暫定條例》（以下簡稱《條例》）要求國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門，依據(jù)國家溫室氣體減排目標(biāo)，通盤考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)展、行業(yè)發(fā)展所處階段、以往排放歷史狀況及市場調(diào)控需要等諸多因素，制定并組織實(shí)施年度碳配額總量和分配方案。然而，由于央地的信息不對稱，中央生態(tài)環(huán)境部門對各省的碳排放基數(shù)掌握有限，因而依賴自下而上的方式來確定全國碳配額的初始分配總額。2024年10月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案》，明確了全國統(tǒng)一的碳配額分配方法。依據(jù)上述實(shí)施方案，各省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門采用基準(zhǔn)法，并結(jié)合機(jī)組層面豁免機(jī)制核定機(jī)組應(yīng)發(fā)放配額量，將重點(diǎn)排放單位擁有的所有機(jī)組對應(yīng)的年度應(yīng)發(fā)放配額量加總，結(jié)合重點(diǎn)排放單位層面豁免機(jī)制得到各重點(diǎn)排放單位年度應(yīng)發(fā)放配額量，并基于重點(diǎn)排放單位擁有機(jī)組數(shù)量確定其年度總配額，將各重點(diǎn)排放單位年度配額量匯總，得出省域年度配額總量。最后，全國碳排放權(quán)注冊登記機(jī)構(gòu)將各省的配額總量合計(jì)，確定全國碳交易市場的年度總配額規(guī)模。本質(zhì)上，中國自下而上的配額總量生成模式設(shè)計(jì)，旨在避免自上而下科層模式下中央對地方減排潛力掌握的信息偏差，兼顧地方減排訴求，提高配額分配的針對性。但在實(shí)踐中存在地方為爭奪更多配額指標(biāo)，向中央虛報(bào)配額需求，以減輕本地區(qū)經(jīng)濟(jì)承擔(dān)碳限額帶來的負(fù)面影響，進(jìn)而造成配額總量畸高、碳市場價(jià)格劇烈波動(dòng)等問題。

中國現(xiàn)行的碳配額總量確定模式與歐盟碳交易體系初創(chuàng)時(shí)期采用的“國家分配計(jì)劃”方式存在某些相似之處。根據(jù)2003/87/EC指令第9條、第11條規(guī)定，為緩解成員國對碳交易制度的抵觸情緒，歐盟當(dāng)初采取自下而上的做法，由各國向歐委會(huì)申報(bào)所需配額數(shù)量，歐委會(huì)則對此通常予以全部或附加條件的通過。經(jīng)歐委會(huì)審核批準(zhǔn)的各國申請?zhí)寂漕~總和，即構(gòu)成了歐盟整體的碳配額總量上限。然而，在這一模式下成員國面臨“囚徒困境”，存在向歐委會(huì)虛報(bào)配額需求的誘因，以減輕本國經(jīng)濟(jì)承擔(dān)碳限額帶來的負(fù)面影響。這種行為造成配額過剩，引發(fā)碳價(jià)格劇烈波動(dòng)，凸顯了歐盟當(dāng)時(shí)碳規(guī)制實(shí)踐中的明顯缺陷[6。后經(jīng)反思，歐盟認(rèn)清了“國家分配計(jì)劃\"模式的不足，建立了統(tǒng)一的總量控制制度，由歐委會(huì)集中行使配額總量核定權(quán)力，改變以往由成員國呈報(bào)需求的自下而上程序。盡管如此，歐盟的統(tǒng)一分配規(guī)則仍需成員國通過國內(nèi)法加以落實(shí)，各國在具體實(shí)施時(shí)將繼續(xù)享有一定裁量權(quán)，以適應(yīng)不同的國情和需求[]

與自下而上的碳配額總量確定模式形成反差的是中國當(dāng)前采取自上而下的科層分解機(jī)制。中央生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)全國碳配額總量，結(jié)合各省份的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、歷史排放等因素，將全國碳配額總量在各省級(jí)行政區(qū)域間進(jìn)行分解。各省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)中央下達(dá)的配額總量，進(jìn)一步將其分解至轄區(qū)內(nèi)各重點(diǎn)排放單位。這種層層分解、自上而下確定配額的模式，體現(xiàn)了科層治理的鮮明特征。然而這一模式在實(shí)踐中也面臨諸多挑戰(zhàn)。一方面，在自上而下的配額分解過程中，由于信息不對稱，中央對地方實(shí)際減排潛力掌握不足，難以準(zhǔn)確測算各地區(qū)的合理配額規(guī)模，且未能充分吸收地方政府的意見建議，單方面確定各省份配額，可能造成配額分配與地方實(shí)際需求脫節(jié)，出現(xiàn)配額總量畸高或過低的問題。另一方面，各地區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平差異顯著，這種科層式的分解模式往往缺乏靈活性，無法適應(yīng)不同地區(qū)的差異化需求。

1.3角色有待強(qiáng)化的地方政府與任務(wù)繁重的地方職能部門

在碳配額分配方案的制定和落實(shí)中，地方各級(jí)人民政府特別是省級(jí)人民政府作為本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要責(zé)任人，在統(tǒng)籌推進(jìn)本行政區(qū)域溫室氣體減排，協(xié)調(diào)各部門開展碳排放管理等方面理應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵作用[8]。但在現(xiàn)行事權(quán)配置格局下，部門主導(dǎo)的事權(quán)配置模式壓縮了地方政府的自主空間，省級(jí)政府的統(tǒng)籌作用未充分彰顯，在碳配額分配中其角色定位尚需明晰。《條例》雖然規(guī)定中央生態(tài)環(huán)境主管部門在行使碳配額分配事權(quán)時(shí)，“應(yīng)當(dāng)征求省級(jí)人民政府、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位、專家和公眾等方面的意見”，但通過抽象的立法表述，將省級(jí)人民政府與社會(huì)主體并列，并未賦予省級(jí)政府實(shí)質(zhì)性的參與權(quán)和決策權(quán)，對省級(jí)政府參與決策的具體方式、程序及效力等均語焉不詳。而在省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門行使碳配額分配權(quán)力時(shí)，也并未要求應(yīng)當(dāng)獲得省級(jí)政府的批準(zhǔn)或備案。可見，在碳配額分配領(lǐng)域，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門在承接國家層面制定的總量和分配方案基礎(chǔ)上擁有相對獨(dú)立的實(shí)施權(quán)，而作為本區(qū)域最高行政機(jī)關(guān)、對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局負(fù)責(zé)的省級(jí)政府，在碳配額分配中的角色卻游離于配額分配工作之外。這種機(jī)制安排使得省級(jí)政府在碳排放配額管理中，有時(shí)難以充分運(yùn)用行政資源支持和引領(lǐng)本區(qū)域碳市場發(fā)展，也不易通過有效途徑對碳配額分配等涉及區(qū)域重大利益的決策表達(dá)關(guān)切。然而在減排責(zé)任承擔(dān)方面，省級(jí)政府卻居于“風(fēng)口浪尖”。在中國以省級(jí)行政區(qū)為單元的減排責(zé)任分解體系下，省級(jí)政府作為地方減排任務(wù)的第一責(zé)任主體，既要對本區(qū)域的碳排放總量和強(qiáng)度降低目標(biāo)負(fù)總責(zé)，又要層層分解市縣兩級(jí)政府的減排責(zé)任，一旦出現(xiàn)任務(wù)難以完成、監(jiān)管不力等問題，省級(jí)政府難辭其咎，面臨被上級(jí)政府問責(zé)和評(píng)價(jià)考核的巨大壓力，使其面臨\"權(quán)小責(zé)大\"的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

與此形成鮮明對比的是，作為行政區(qū)域內(nèi)的屬地管理部門，地方生態(tài)環(huán)境主管部門在碳配額分配中被賦予了繁重的任務(wù)，承擔(dān)了大量繁雜的核查、報(bào)告、發(fā)放等事務(wù)性工作，權(quán)責(zé)失衡的問題凸顯。《條例》規(guī)定省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)域重點(diǎn)排放單位名錄、分解落實(shí)國家下達(dá)的碳配額、組織企業(yè)開展碳排放核算和數(shù)據(jù)報(bào)送、對企業(yè)配額清繳和碳交易活動(dòng)進(jìn)行日常監(jiān)管等具體工作。市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門則承擔(dān)了企業(yè)溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算數(shù)據(jù)的審核、指導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)履行配額清繳等義務(wù)的直接責(zé)任。然而，地方生態(tài)環(huán)境部門履職能力和專業(yè)水平參差不齊，尤其受限于專業(yè)能力不足、執(zhí)法手段單一、技術(shù)支撐薄弱等因素制約，單純依靠“條條”系統(tǒng)內(nèi)部的力量，缺乏足夠的權(quán)力和資源保障，難以有效破解碳減排工作面臨的復(fù)雜問題，無法真正統(tǒng)籌各方力量形成工作合力。更為關(guān)鍵的是，在日常運(yùn)作中，地方生態(tài)環(huán)境主管部門主要服從于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，而非中央環(huán)境保護(hù)主管部門。在塊塊分割、條條控制的體制下，角色待強(qiáng)化的省級(jí)政府與任務(wù)繁重的地方職能部門間存在權(quán)責(zé)張力，這不僅加重了基層部門的協(xié)調(diào)難度，也可能影響地方政府參與碳市場建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力。

2 碳配額初始分配央地事權(quán)配置失衡的歸因溯源

中國碳配額初始分配央地事權(quán)配置呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，究其根源，是由于利益行政下央地目標(biāo)偏差塑造的行為邏輯差異和“委托-代理\"機(jī)制下以過程為導(dǎo)向的監(jiān)管事權(quán)配置邏輯綜合作用的結(jié)果。

2.1利益行政下央地目標(biāo)偏差塑造的行為邏輯差異

“利益行政”是指行政機(jī)關(guān)在國家治理中的自我偏重性，擁有行政資源的政府治理的自身利益傾向化9，即在行政過程中，行政機(jī)關(guān)以自身利益最大化為考量，在相關(guān)利益主體間進(jìn)行利益權(quán)衡和博弈，在政策落實(shí)過程中進(jìn)行選擇性執(zhí)行和變通執(zhí)行[10]。盡管長期以來，行政系統(tǒng)內(nèi)部并不認(rèn)可行政過程中行政主體具有追逐自身利益或局部利益的傾向，但所有行政行為是否均與公共利益完全契合卻值得商權(quán)。行政機(jī)關(guān)在追求實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)，往往還會(huì)追求自身利益的實(shí)現(xiàn)，從而采取合法但不合理的行政行動(dòng)[11]。因?yàn)檎⒎欠傻幕恚钦莆招姓?quán)力并擁有自身利益訴求的行政主體。政府及其行政人員通常會(huì)基于“趨利避害”的實(shí)際考量，形成自身的

認(rèn)知定位和利益取向。

行政監(jiān)管者并非純粹追求公共利益的“生態(tài)人”，他們也是追求部門利益最大化的\"經(jīng)濟(jì)人\"[12]。在政策執(zhí)行過程中，地方政府之所以會(huì)陷入“利益行政”邏輯，有其深層次原因。地方政府不僅是在地方上提供公共服務(wù)的地方責(zé)任人，也是執(zhí)行全國性服務(wù)政策的中央代理人。中央并非僅向地方委托了單一政策任務(wù)，而是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)、環(huán)境保護(hù)任務(wù)和民生改善任務(wù)等多項(xiàng)且往往存在沖突的任務(wù)委托于地方，在這種“多任務(wù)委托代理”情況下[13]，地方政府作為單一代理人往往會(huì)選擇性地完成使自身收益最大化的“任務(wù)完成度”組合，決定對于不同政策任務(wù)目標(biāo)的注意力分配和努力程度。實(shí)踐中，“激勵(lì)性較強(qiáng)”和\"可衡量性\"的政策更受地方政府青睞，“可衡量性”是建立在“激勵(lì)性較強(qiáng)”基礎(chǔ)上的量化指標(biāo)?！凹?lì)性較強(qiáng)”更多地體現(xiàn)在以官員晉升為主的“政治激勵(lì)性”和以財(cái)政收入為主的“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性”上，且后者與前者相比則處于更為優(yōu)位的角色，因?yàn)榍罢摺罢渭?lì)性”的實(shí)現(xiàn)亦是建立在經(jīng)濟(jì)“達(dá)標(biāo)\"這一政績考核體系的基礎(chǔ)上。

就“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性”而言，很多學(xué)者均已論證，受經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展被多數(shù)地方政府賦予了最多的關(guān)注度[14]，而\"GDP掛帥\"的新教條主義是致使地方政府監(jiān)管環(huán)境無動(dòng)力的主要原因[15]。一方面，受唯經(jīng)濟(jì)論的思維定勢影響，一些地方政府固守投資拉動(dòng)、土地財(cái)政等傳統(tǒng)增長模式，導(dǎo)致其在碳配額分配中采取機(jī)會(huì)主義行為。另一方面，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任錯(cuò)配形成的增收壓力，使得地方政府在發(fā)展與減排的博弈中傾向前者。分稅制改革后稅源多上收中央，但并沒有改變中央與地方的事權(quán)結(jié)構(gòu)，而地方政府不僅要推動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要履行提供公共服務(wù)、社會(huì)治理等職能，而碳減排行動(dòng)深刻影響地方企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，進(jìn)而影響財(cái)稅貢獻(xiàn)。在此壓力下，地方政府不得不權(quán)衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳減排，并在兩難中偏重發(fā)展訴求，由此導(dǎo)致地方政府追求本地經(jīng)濟(jì)最大化[16]

就“政治激勵(lì)性”而言，地方政府著眼于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的事務(wù)，并非無視或拒絕執(zhí)行政治激勵(lì)的事務(wù)，相反地方政府官員最關(guān)心的是政治風(fēng)險(xiǎn)和仕途晉升。事實(shí)上，地方政府追求經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的行為本質(zhì)上也是在回應(yīng)中央長期以來以GDP增長為導(dǎo)向的政績考核體系驅(qū)動(dòng)的政治激勵(lì)。在“普升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)下，地方官員的政績訴求與所轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長速度直接掛鉤，地方政府往往從經(jīng)濟(jì)利益最大化視角行事，走向片面追求政績的道路，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳減排的權(quán)衡中將發(fā)展訴求置于優(yōu)先地位，而其他公共服務(wù)目標(biāo)被選擇性執(zhí)行[17]。

當(dāng)然，政治激勵(lì)中的政績考核指標(biāo)并非只是著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還有生態(tài)環(huán)境改善的要求。黨的十八大以來，中央政府不斷加大生態(tài)政績指標(biāo)在政府及官員考評(píng)中的權(quán)重，逐步改變地方政府行政績效考核單純以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的考核體系，并實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制。然而，擴(kuò)大生態(tài)政績指標(biāo)的比重仍難以形成足夠的政治激勵(lì)，與以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的顯性政績考核相比仍然偏弱，難以形成對地方政府發(fā)展動(dòng)因的有效制衡。海貝勒等[18]指出，將環(huán)境保護(hù)指標(biāo)納入干部考核指標(biāo)體系對環(huán)境政策的執(zhí)行起到積極作用，但政治激勵(lì)本身對鼓勵(lì)地方干部執(zhí)行中央環(huán)境政策還不夠。為應(yīng)對中央環(huán)保部門的一票否決壓力，地方政府間通常采用\"共謀\"的方式來形成“逆一票否決\"效應(yīng)[9]。特別是在干部輪崗頻率較高時(shí)，盡管上級(jí)政府把環(huán)保作為重要指標(biāo)納入了考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，地方干部也并不會(huì)真正嚴(yán)肅對待。其原因在于地方干部受“屆別機(jī)會(huì)主義\"等因素的影響，對于短期內(nèi)見效的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)更為看重，而環(huán)境治理與見效具有遲滯性特質(zhì)，為環(huán)保做出的努力較難影響自身任期績效，因而對未來長遠(yuǎn)發(fā)展利好但又可能影響短期經(jīng)濟(jì)增長的碳減排工作熱情不高，更不易于在有限的任期內(nèi)對環(huán)境監(jiān)管投入過多的注意力。當(dāng)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不匹配時(shí)，受財(cái)力約束，地方政府會(huì)通過層層加碼的方式規(guī)避自身責(zé)任，從而促成了環(huán)境政策的執(zhí)行偏差，貝克將其命名為\"有組織的不負(fù)責(zé)任”[20]。此外，以指標(biāo)和考核為核心的壓力型模式在指標(biāo)設(shè)置、測量、監(jiān)督等方面存在制度性缺陷，導(dǎo)致地方官員操縱統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，或集中所有力量圍繞“可衡量性\"指標(biāo)行動(dòng)，而忽略不可測度但同樣重要的指標(biāo)作為地方環(huán)境治理的一個(gè)捷徑，以經(jīng)濟(jì)績效為主的顯性政績?nèi)匀蛔钣小鞍l(fā)言權(quán)”[21]。

具體到碳配額分配領(lǐng)域，中央政府代表了國家整體利益，肩負(fù)著應(yīng)對氣候變化的重任，對于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)有著強(qiáng)烈的政治意愿。因此，中央政府力圖通過自上而下的集權(quán)式管控，規(guī)范碳配額分配全過程，從而實(shí)現(xiàn)對地方碳排放的有效約束。碳配額分配是利益（負(fù)擔(dān)）分配，就大多數(shù)情況而言，分配的碳配額僅僅意味著可能獲得利益，而非直接帶來收益。經(jīng)許可獲得的碳配額，在多數(shù)情況下并不能直接進(jìn)行交易從中獲利，僅當(dāng)通過技術(shù)革新后形成法定排放量與實(shí)際排放量之差額，該余量方可作為可交易對象，從中獲取收益。而地方政府則直接面對保增長、穩(wěn)就業(yè)的多重壓力，難免更加關(guān)注局部利益，對嚴(yán)格管控碳排放的積極性不高。尤其是對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳減排的權(quán)衡中，往往將發(fā)展訴求置于首要地位。這種目標(biāo)偏差直接導(dǎo)致了央地政府在碳配額分配事權(quán)配置中的行為邏輯差異，導(dǎo)致碳配額分配事權(quán)在兩個(gè)層級(jí)政府間的非均衡配置。中央政府為確保減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，傾向于從全局視角出發(fā)進(jìn)行政策制定和統(tǒng)一部署，通過事權(quán)集中、自上而下分配的方式對碳配額實(shí)施總量控制，強(qiáng)調(diào)對地方政府、職能部門和企業(yè)等社會(huì)主體的過程監(jiān)管。而地方政府在“利益行政”的驅(qū)動(dòng)下，面對中央下達(dá)的嚴(yán)格碳排放總量和配額清單，則希望獲得更多的碳配額分配自主權(quán)，靈活制定有利于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的碳排放管理政策。中央與地方目標(biāo)取向和行為邏輯的背離，造成碳配額分配事權(quán)爭相博弈的同時(shí)，相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)卻難以有效落實(shí)。

2.2“委托-代理\"機(jī)制下過程導(dǎo)向的監(jiān)管事權(quán)配置邏輯

碳配額分配央地事權(quán)配置失衡的深層次原因還在于，傳統(tǒng)的“委托-代理\"機(jī)制塑造了以過程為導(dǎo)向的監(jiān)管事權(quán)配置邏輯?！拔?代理\"機(jī)制下的代理型法治具有從屬性和執(zhí)行性特征，委托人將部分決策權(quán)下放給代理人，對代理人行為進(jìn)行規(guī)范，并通過自上而下的監(jiān)管確保其忠實(shí)履職，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。在碳排放管理領(lǐng)域，央地生態(tài)環(huán)境主管部門間形成多重“委托-代理\"關(guān)系。中央生態(tài)環(huán)境主管部門作為委托人，將碳配額分配中的數(shù)據(jù)核算、配額發(fā)放、履約管理等執(zhí)行性事權(quán)授予省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門這一代理人，后者要定期向前者報(bào)送碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、配額分解落實(shí)等情況，接受上級(jí)監(jiān)督檢查，此為第一重\"委托-代理”。第二重“委托-代理\"是各省生態(tài)環(huán)境主管部門將碳排放治理職責(zé)下沉至市縣級(jí)，由縣級(jí)的基層執(zhí)法主體作為代理人來履行相關(guān)職責(zé)。

然而在“委托-代理”關(guān)系中，信息不對稱的弊端給央地間的縱向治理帶來挑戰(zhàn)，由此形成自上而下的監(jiān)管需求。地方政府更加熟悉本轄區(qū)內(nèi)的排放源、主要企業(yè)、能源結(jié)構(gòu)、歷史排放數(shù)據(jù)等關(guān)鍵信息，而中央政府獲取這些信息的渠道相對有限，主要依賴地方報(bào)告。信息的不對稱和不透明，使得中央難以準(zhǔn)確評(píng)估地方的減排成本和實(shí)際成效，更無法據(jù)此進(jìn)行精準(zhǔn)地監(jiān)管和績效考核。地方政府則可能利用這種信息優(yōu)勢，選擇性上報(bào)、瞞報(bào)、緩報(bào)某些數(shù)據(jù)，爭取更多的減排配額或政策傾斜。這種信息不對稱現(xiàn)象加劇了央地之間的博弈，削弱了中央的垂直控制力[22]。

面對這一代理成本，委托人的理性選擇是加強(qiáng)監(jiān)管問責(zé)。中國近年來不斷健全國家監(jiān)督體系，中央通過環(huán)保督察、審計(jì)、巡視等方式，以強(qiáng)有力的問責(zé)推動(dòng)決策部署落實(shí)，并以考核結(jié)果作為評(píng)判地方政績和官員升遷的重要依據(jù)。在中國現(xiàn)行的科層政府架構(gòu)下，這種目標(biāo)責(zé)任制已成為上下級(jí)政府間運(yùn)作的基本模式。在這一模式下，中央層面通過問責(zé)強(qiáng)化了對地方的垂直控制，而地方政府面臨著更大的問責(zé)壓力，必須完成中央交辦的各項(xiàng)任務(wù)。節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制是推動(dòng)碳減排工作的重要抓手。在這一體制下，減排任務(wù)自上而下逐級(jí)分解、層層傳導(dǎo)，形成一張責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，然而這種壓力傳遞機(jī)制并未真正轉(zhuǎn)化為地方政府的內(nèi)生動(dòng)力。省、市、縣三級(jí)政府所處位置和承擔(dān)角色不同。省級(jí)層面承上啟下，對壓力進(jìn)行再分配；市級(jí)則兼具壓力的轉(zhuǎn)換與承接；縣級(jí)則是壓力的最終承擔(dān)者，直面末梢治理難題。在這種層層委托、層層代理中，上級(jí)的目標(biāo)和要求在傳導(dǎo)中逐級(jí)模糊，而各級(jí)政府都試圖進(jìn)行指標(biāo)的量化，從而達(dá)到可以有效考核的目的。面對中央層層加碼的壓力和“模糊性任務(wù)”，地方政府在事權(quán)承接中普遍存在“接不住”又“必須接”的現(xiàn)實(shí)困境[23]。為規(guī)避政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，地方政府往往傾向于通過“程序履行\(zhòng)"\"象征性治理方式\"等方式[24]，對沖中央運(yùn)動(dòng)式治理帶來的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁壓力。由此引發(fā)了一系列問題：一是地方在分解壓力時(shí)往往層層加碼，形成全鏈條的指標(biāo)虛高；二是缺乏精準(zhǔn)管控導(dǎo)致限電限產(chǎn)“一刀切”，影響企業(yè)正常生產(chǎn)運(yùn)營；三是減排措施執(zhí)行不嚴(yán)，存在數(shù)字造假、應(yīng)付檢查等違規(guī)行為。這些問題不僅損害減排實(shí)效，更動(dòng)搖了目標(biāo)責(zé)任制的根基。

在多層級(jí)“委托-代理\"結(jié)構(gòu)中，代理人行為績效考核的依據(jù)不是政策執(zhí)行結(jié)果，而是外部績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，因而政策目標(biāo)與代理人績效考核標(biāo)準(zhǔn)的偏離是政策執(zhí)行偏差的根源。當(dāng)前在碳減排領(lǐng)域完善的績效評(píng)估體系尚未建立，量化的減排目標(biāo)還未充分納入對地方政府的綜合績效考核體系。因?yàn)樘寂欧啪哂袕?fù)雜的溯源機(jī)理和影響因素，各地區(qū)的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)特征差異巨大，歷史碳排放基數(shù)參差不齊，削減難度和潛力不盡相同。加之碳排放總量測算需要對能源消費(fèi)總量、產(chǎn)品產(chǎn)量等眾多因素進(jìn)行綜合分析，而當(dāng)前中國碳計(jì)量與核查體系還不健全；中央結(jié)果導(dǎo)向的獎(jiǎng)懲機(jī)制缺失，使用統(tǒng)一的減排標(biāo)準(zhǔn)“一刀切\(zhòng)"并不科學(xué)，而差異化考核在操作上又難以平衡各方利益，增加了科學(xué)評(píng)估碳減排績效的難度。種種因素疊加，使得重過程輕結(jié)果的監(jiān)管導(dǎo)向在現(xiàn)階段難以根本扭轉(zhuǎn)。

在缺乏結(jié)果導(dǎo)向考核的情況下，現(xiàn)階段聚焦于程序合規(guī)性的減排政策、強(qiáng)化管控措施、加大投入力度等過程管理成為權(quán)宜之計(jì)。在碳配額分配領(lǐng)域，現(xiàn)行的考核指標(biāo)主要聚焦于碳配額分配過程，如重點(diǎn)排放單位名錄制定、配額分解落實(shí)、企業(yè)排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核算、配額發(fā)放、企業(yè)清繳履約等過程管理，對配額分配的科學(xué)性、最終減排效果等實(shí)質(zhì)性問題關(guān)注不夠，難以從根本上調(diào)動(dòng)地方減排積極性。

3碳配額初始分配央地事權(quán)配置優(yōu)化的邏輯理路

澄清優(yōu)化事權(quán)配置的邏輯理路，闡釋事權(quán)配置模式從科層制到發(fā)包制的轉(zhuǎn)向、省級(jí)政府事權(quán)從虛位到實(shí)位的強(qiáng)化以及事權(quán)配置目標(biāo)從過程到結(jié)果的嬉變等基本邏輯，有助于探尋破解碳配額分配困境的路徑依歸，進(jìn)而為構(gòu)建科學(xué)合理的事權(quán)配置規(guī)范體系奠定基礎(chǔ)。

3.1從科層到發(fā)包：碳配額初始分配事權(quán)配置模式的轉(zhuǎn)向

中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革正處在新舊體制交替的關(guān)鍵時(shí)期，面對存在于“決策統(tǒng)一性與地方治理有效性”之間的深刻矛盾[25]，科層治理模式下碳配額初始分配事權(quán)配置難以適應(yīng)地方差異化的治理需求。碳配額分配事權(quán)配置亟須突破條塊分割格局的桎梏，優(yōu)化再造事權(quán)配置模式，實(shí)現(xiàn)從科層治理到發(fā)包治理的范式轉(zhuǎn)型。行政發(fā)包制作為一種創(chuàng)新性的政府治理模式，為擺脫科層制的治理困境提供了新的思路?！靶姓贝砹私M織機(jī)制，“發(fā)包\"則代表了市場機(jī)制，而行政發(fā)包制將這兩個(gè)部分有機(jī)結(jié)合起來，屬于一種行政組織邊界之內(nèi)的“內(nèi)部發(fā)包制”[26]，具體是指中央政府將特定事權(quán)配置給地方政府，由地方在中央宏觀調(diào)控下，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H自主開展工作并對結(jié)果負(fù)責(zé)的一種府際關(guān)系模式。相較于科層治理模式，行政發(fā)包制尤為強(qiáng)調(diào)為地方政府的行政治理賦能27]，在公共治理事權(quán)配置中具有獨(dú)特優(yōu)勢。此種優(yōu)勢建立在承包方在特定承包事項(xiàng)上所面臨的激勵(lì)強(qiáng)度上，具體包括行政權(quán)分配、預(yù)算分配與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以及績效考核與問責(zé)三個(gè)方面。行政分權(quán)和承包方自由裁量權(quán)的大小決定承包方做事的空間，權(quán)力下放可以激勵(lì)承包方更努力地工作；財(cái)政分成和預(yù)算分配決定承包方的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)；績效考核和問責(zé)壓力決定承包方的政治激勵(lì)。這三者聯(lián)合起來塑造了承包方在特定治理領(lǐng)域的激勵(lì)特征[28]。具體而言：首先，行政發(fā)包制下發(fā)包方的正式權(quán)威與承包方的自由裁量權(quán)并存。行政發(fā)包制通過屬地化逐級(jí)行政發(fā)包，將治理權(quán)限下放給作為承包方的地方政府，使其在轄區(qū)內(nèi)擁有自主開展管理活動(dòng)的充分主動(dòng)性。中央不再對公共事務(wù)治理過程進(jìn)行事無巨細(xì)的管控，而是著眼于頂層設(shè)計(jì)，制定總體目標(biāo)和基本規(guī)則，為地方因地制宜提供制度空間。地方政府則根據(jù)本地實(shí)際，自主確定實(shí)施方案，接受中央的績效評(píng)估。同時(shí)鼓勵(lì)地方政府因地制宜，自主創(chuàng)制符合本地實(shí)際的非正式制度，形成可復(fù)制可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)，并上升為正式制度，強(qiáng)化中央政策意圖和基層工作實(shí)際的有效銜接。其次，在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面，科層治理模式下的層級(jí)政府間很少涉及對下級(jí)政府的激勵(lì)和策略反應(yīng)，而行政發(fā)包制下承包方享有一定的利益共享權(quán)，因而可以形成良性的激勵(lì)相容機(jī)制。最后，在內(nèi)部控制與監(jiān)督考核方面，科層治理模式側(cè)重于底線控制和過程控制，強(qiáng)調(diào)過程導(dǎo)向的\"責(zé)任行政”29]。而行政發(fā)包制下，發(fā)包方弱化程序控制，側(cè)重于結(jié)果導(dǎo)向的績效考核。發(fā)包方根據(jù)任務(wù)書約定的目標(biāo)任務(wù)，定期對承包方進(jìn)行全方位績效評(píng)估，績效評(píng)估結(jié)果與承包方的利益直接掛鉤，并實(shí)行人格化問責(zé)，真正將壓力傳導(dǎo)至承包方。

已有學(xué)者提出將行政發(fā)包制應(yīng)用于中國的環(huán)境治理中，提出應(yīng)按照\"打包\"方式將流域治理事權(quán)交由各級(jí)地方政府，由地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的流域管理“總包干\"\"負(fù)總責(zé)”[30]。比較法上看，歐盟的EUETS采取了集中和分權(quán)相結(jié)合的管理模式，EUETS中20/18/C號(hào)指令規(guī)定由歐盟委員會(huì)設(shè)立歐盟中央管理處對歐盟各成員國提交的國家配額計(jì)劃進(jìn)行審批，這體現(xiàn)了歐盟集中管理、宏觀調(diào)控的一面。但歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制的一個(gè)獨(dú)特之處在于，其在集中的框架下適度放權(quán)。盡管成員國在內(nèi)部排放權(quán)分配上需遵循統(tǒng)一的原則，但可以根據(jù)各自國情自主決定配額在國內(nèi)各產(chǎn)業(yè)間的具體分配比重。有學(xué)者將此體系描述為“遵循共同標(biāo)準(zhǔn)和程序的27個(gè)獨(dú)立交易體系的聯(lián)合體”31]。歐盟采用這種管理模式，可以兼顧各成員國的差異性需求，平衡各國之間及其和歐盟整體的利益，與行政發(fā)包制較為相似。在碳配額分配事權(quán)配置中，可借鑒行政發(fā)包制的原理，采用集中與分散相結(jié)合的模式，通過集中模式確立基本的分配原則與規(guī)則，并通過分散模式來實(shí)施以適應(yīng)地方差異，從而對中央和省級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行重構(gòu)。

在碳配額分配事權(quán)方面，中央負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，通過明確碳排放總量控制目標(biāo)、配額分配的基本原則、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，將碳減排任務(wù)分解到各省，明確年度減排目標(biāo)和考核指標(biāo)，為地方因地制宜開展工作提供必要指引和規(guī)范，并建立與減排績效掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)地方參與碳減排的內(nèi)生動(dòng)力。而省級(jí)政府作為本行政區(qū)域最高行政機(jī)關(guān)，根據(jù)碳排放總量控制要求和資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段的實(shí)際，制定切實(shí)可行的碳配額分配實(shí)施方案，合理確定重點(diǎn)排放單位名錄、配額分配系數(shù)等關(guān)鍵參數(shù)，并負(fù)責(zé)方案的組織實(shí)施，對企業(yè)碳排放實(shí)施常態(tài)化監(jiān)管，最終對中央對各省下達(dá)的碳排放總量控制目標(biāo)的分解任務(wù)負(fù)責(zé)。

3.2從虛位到實(shí)位：碳配額初始分配省級(jí)政府事權(quán)的強(qiáng)化

事權(quán)的縱向配置應(yīng)遵循\"功能適當(dāng)原則\"[32]，綜合考慮信息優(yōu)勢、激勵(lì)相容、行政成本等因素，將國家職能配置給最有可能做出最優(yōu)決定的機(jī)關(guān)。省級(jí)政府處于中國行政管理體系的樞紐地位，上承中央、下轄市縣，在中央政府宏觀調(diào)控和基層政府具體實(shí)施之間起著承上啟下的關(guān)鍵作用，理應(yīng)成為新時(shí)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵變量。然而，在科層制邏輯下，省級(jí)政府往往被簡單等同于其他地方政府，忽視了其在區(qū)域環(huán)境治理中的獨(dú)特優(yōu)勢。省級(jí)政府在空間尺度上最接近生態(tài)系統(tǒng)的完整性，最有條件對生態(tài)環(huán)境實(shí)施整體性保護(hù)和系統(tǒng)性治理，也最容易協(xié)調(diào)和解決跨行政區(qū)劃的環(huán)境問題。此外，省級(jí)政府還肩負(fù)著監(jiān)督下級(jí)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)的重任，兼具“監(jiān)管\"與\"監(jiān)督\"雙重職能[33]。“大部制\"改革在改革初期難免存在職能泛化的問題，而省級(jí)政府可以在整體把握省情的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的事權(quán)配置。在碳配額分配事權(quán)配置模式轉(zhuǎn)向行政發(fā)包制的基礎(chǔ)上，對科層體系內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行靈活調(diào)整，強(qiáng)化省級(jí)政府在碳配額分配中的事權(quán)，使其在中國特色環(huán)境治理體系中的獨(dú)特價(jià)值得以彰顯。

首先，應(yīng)明確省級(jí)政府碳配額分配的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)事權(quán)。目前碳配額分配事權(quán)主要集中于生態(tài)環(huán)境部門，缺乏橫向事權(quán)分工，導(dǎo)致其他相關(guān)部門參與度不足。因此，在碳配額分配的組織實(shí)施中，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化省級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)事權(quán)，加強(qiáng)對區(qū)域減排目標(biāo)、重點(diǎn)排放單位名錄制定等重大事項(xiàng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。其次，應(yīng)賦予省級(jí)政府在碳排放總量分解中的實(shí)質(zhì)決策權(quán)。目前國家生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)制定重點(diǎn)排放單位碳配額分配實(shí)施方案并下達(dá)各省，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)將國家下達(dá)的配額總量進(jìn)一步分解落實(shí)到轄區(qū)內(nèi)各市縣。這種層層下達(dá)的科層式管理模式容易導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差，影響減排效果。按照行政發(fā)包制的邏輯，中央政府應(yīng)基于全局考量，綜合各方意見，確定全國碳排放總量及各省份的減排任務(wù)，制定碳配額分配的原則、標(biāo)準(zhǔn)和總體要求。但在具體到每個(gè)省內(nèi)應(yīng)如何分解落實(shí)碳排放總量，省級(jí)政府可根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H在碳排放基準(zhǔn)值、預(yù)分配配額量及最終核定配額量等具體分配事項(xiàng)上擁有更大自主權(quán)。在碳配額任務(wù)分解決策上可與本區(qū)域能耗雙控、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策有機(jī)結(jié)合，制定差異化分配方案合理劃定自身的碳市場覆蓋范圍。最后，強(qiáng)化省級(jí)政府碳配額分配的執(zhí)行監(jiān)管事權(quán)。目前重點(diǎn)排放單位履行碳配額清繳等義務(wù)，主要由市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門難以及時(shí)掌握企業(yè)碳排放動(dòng)態(tài)，更談不上有效的信用監(jiān)管。碳配額分配是一項(xiàng)涉及諸多行業(yè)和部門、政出多門、利益交織的復(fù)雜工作，其執(zhí)行和監(jiān)管需要省級(jí)政府發(fā)揮關(guān)鍵作用。一方面，省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對下級(jí)政府及生態(tài)環(huán)境部門碳配額執(zhí)行的指導(dǎo)?？赏ㄟ^出臺(tái)指導(dǎo)意見或?qū)嵤┘?xì)則，細(xì)化年度工作任務(wù)，明確配額核定、分解、發(fā)放、清繳等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作要求和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提升基層生態(tài)環(huán)境部門履職能力。另一方面，省級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化對碳配額執(zhí)行的監(jiān)管。建立健全碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、核查、報(bào)送制度，加強(qiáng)對市縣級(jí)政府和重點(diǎn)排放企業(yè)的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格考核問責(zé)。通過上述舉措，可以有效強(qiáng)化省級(jí)政府在碳配額分配中的角色，使其從一個(gè)相對宏觀的指導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)樯疃葏⑴c的組織者和協(xié)調(diào)者，切實(shí)發(fā)揮省級(jí)政府在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織實(shí)施、監(jiān)督管理等方面的關(guān)鍵作用，有效破解目前碳配額分配事權(quán)失衡的困境。

3.3從過程到結(jié)果：碳配額初始分配事權(quán)配置目標(biāo)的 嬗變

碳配額分配事權(quán)配置目標(biāo)由重過程向重結(jié)果的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上反映了公共行政理論的演進(jìn)趨勢和當(dāng)代政府治理正當(dāng)性基礎(chǔ)的變遷。就前者而言，從過程到結(jié)果體現(xiàn)了現(xiàn)代公共行政理論回應(yīng)績效的價(jià)值訴求，是提升政府治理效能的必然選擇。科層治理模式建立在韋伯“理想型”官僚制的基礎(chǔ)之上，以“效率、理性、集權(quán)、規(guī)則、控制\"等為核心命題[34]。這一模式強(qiáng)調(diào)行政組織的等級(jí)節(jié)制、權(quán)責(zé)明晰、過程控制，雖有利于保障行政運(yùn)行的規(guī)范性和有序性，但容易導(dǎo)致下級(jí)部門僵化守成的弊端。20世紀(jì)80年代興起的“新公共管理”理論對傳統(tǒng)官僚體制提出了挑戰(zhàn)，倡導(dǎo)將私營部門的管理方式引入政府治理，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和績效評(píng)估。進(jìn)入21世紀(jì)以來，以“善治”為目標(biāo)的“新公共服務(wù)”理論進(jìn)一步發(fā)展，主張政府應(yīng)將更多注意力集中到公共服務(wù)績效上。就后者而言，從程序正當(dāng)性到績效正當(dāng)性，代表著政府回應(yīng)社會(huì)需求方式的根本轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)上政府正當(dāng)性主要源于對法定程序和規(guī)范的遵守，隨著社會(huì)日趨多元，單純依靠程序性正當(dāng)性已難以為繼，執(zhí)政者必須通過實(shí)質(zhì)回應(yīng)社會(huì)需求、創(chuàng)造公共價(jià)值來獲取績效正當(dāng)性。對碳排放管理領(lǐng)域而言，在應(yīng)對氣候變化的宏大背景下，如何通過碳交易這一關(guān)鍵的制度性安排，在保障區(qū)域公平的同時(shí)實(shí)現(xiàn)總體減排目標(biāo)，關(guān)乎各方利益訴求能否得到有效協(xié)調(diào)，關(guān)乎黨和政府環(huán)境治理的信任基礎(chǔ)能否得以鞏固。倘若碳配額分配陷入程序與責(zé)任錯(cuò)配、減排目標(biāo)與行動(dòng)背離的被動(dòng)局面，必將動(dòng)搖碳交易制度的根本，進(jìn)而引發(fā)政府公信力危機(jī)。

傳統(tǒng)科層治理模式下，由于信息不對稱等因素，中央政府較少具備塑造地方政府行為模式的“滲透性權(quán)力”[35]，碳配額分配事權(quán)配置遵循的是過程導(dǎo)向邏輯。隨著行政發(fā)包制改革的深入推進(jìn)，碳配額分配事權(quán)配置的目標(biāo)也應(yīng)隨之嬗變，亟須從聚焦過程合規(guī)轉(zhuǎn)向更加注重減排實(shí)效。責(zé)任體系與考核機(jī)制在行政發(fā)包制中圍繞預(yù)設(shè)的治理目標(biāo)能夠形成穩(wěn)定的行政達(dá)標(biāo)結(jié)構(gòu)[36]。為此應(yīng)進(jìn)一步厘清不同層級(jí)政府、不同部門在“雙碳”目標(biāo)中的階段性任務(wù)，制定差異化的年度減排目標(biāo)，并將其作為考核各地區(qū)和相關(guān)部門碳配額分配事權(quán)履行情況的重要依據(jù)。質(zhì)言之，實(shí)現(xiàn)碳配額分配事權(quán)配置導(dǎo)向由重過程到重實(shí)效的根本轉(zhuǎn)變，既是完善碳交易制度的關(guān)鍵所在，也是推進(jìn)行政發(fā)包制改革、優(yōu)化政府間事權(quán)配置的題中應(yīng)有之義。

4碳配額初始分配央地事權(quán)配置的規(guī)范重構(gòu)

將上述關(guān)于事權(quán)配置模式調(diào)整、省級(jí)政府角色強(qiáng)化以及配置目標(biāo)嬗變的邏輯理路付諸實(shí)踐，還需通過法治方式予以規(guī)范和鞏固。雖然《條例》對碳配額管理作了原則性規(guī)定，但作為行政法規(guī)，其位階較低，且“暫行”之稱謂難以充分發(fā)揮法律對碳配額分配的根本性、穩(wěn)定性規(guī)范作用。為此，未來應(yīng)在《碳排放權(quán)交易管理法》中對碳配額初始分配作專章規(guī)定，遵循“有限發(fā)包”的理念，構(gòu)建兼顧“控權(quán)”與“賦權(quán)”的央地權(quán)界清單，實(shí)現(xiàn)權(quán)界清晰、權(quán)能高效、權(quán)責(zé)適配的事權(quán)配置邏輯在制度供給層面的落地。

4.1有限發(fā)包：基于“控權(quán)-賦權(quán)\"的央地權(quán)界清單

“有限發(fā)包\"區(qū)別于“完全發(fā)包\"的模式，一方面，其“有限性\"體現(xiàn)在碳配額初始分配活動(dòng)中對中央關(guān)鍵事權(quán)的保留，在此基礎(chǔ)上賦予地方政府一定程度的自主事權(quán)；另一方面，“有限性”體現(xiàn)在其并非完全摒棄科層制模式，僅是在“央-省\"層面實(shí)現(xiàn)任務(wù)發(fā)包，而市縣地方政府的工作必須以省級(jí)政府對市縣碳排放工作的科層壓力為抓手，因而“省-市縣”政府間應(yīng)構(gòu)建基于科層制的任務(wù)分解機(jī)制。為從法律層面保障“有限發(fā)包”的落實(shí)、強(qiáng)化省級(jí)政府的主體地位，應(yīng)秉持中央指導(dǎo)、省級(jí)統(tǒng)籌、市縣落實(shí)的原則，進(jìn)一步明晰和細(xì)化碳排放管理領(lǐng)域的央地權(quán)責(zé)清單。

4.1.1中央控權(quán)：碳配額初始分配中央關(guān)鍵事權(quán)清單

中央控權(quán)，旨在通過法律手段確保中央政府對碳市場的總體控制力，防止地方政府因區(qū)域利益而出現(xiàn)的分配偏差。未來立法應(yīng)明確中央碳排放總量控制目標(biāo)的決定權(quán)、碳配額總量的審定權(quán)、碳配額分解方案的備案權(quán)、碳排放控制技術(shù)規(guī)范的制定權(quán)以及配額履約的監(jiān)管考核權(quán)等方面的關(guān)鍵事權(quán)，以確保全國碳市場運(yùn)行的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

具體而言：第一，明確中央碳排放總量控制目標(biāo)的決定權(quán)。未來立法應(yīng)規(guī)定“國務(wù)院依據(jù)國家溫室氣體減排目標(biāo)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等因素，審慎確定碳排放總量控制目標(biāo)，作為制定年度全國碳配額總量的基本依據(jù)”。通過法定程序賦予國務(wù)院碳排放總量控制目標(biāo)的最終決策權(quán)，有助于在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌各方利益，平衡發(fā)展與減排的關(guān)系。第二，明確中央碳配額總量的審定權(quán)。立法宜明確“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同有關(guān)部門，基于國務(wù)院確定的碳排放總量控制目標(biāo)，通盤考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、歷史排放、市場調(diào)控需要等因素，審慎制定年度全國碳配額總量，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后向社會(huì)公布”。通過法律形式賦予中央政府在配額總量審定中的關(guān)鍵事權(quán)，既彰顯其在碳市場宏觀調(diào)控中的主導(dǎo)作用，也有利于在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)制定配額規(guī)模。第三，明確中央碳配額分解方案的備案權(quán)。規(guī)定“省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國務(wù)院下達(dá)的碳配額總量，制定本行政區(qū)域碳配額分配實(shí)施方案。方案應(yīng)報(bào)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案。備案審查中發(fā)現(xiàn)方案違法或嚴(yán)重不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)責(zé)令限期修改或撤銷”。通過法定程序?qū)κ〖?jí)政府的分解自主權(quán)進(jìn)行適度規(guī)范，在尊重地方首創(chuàng)精神的同時(shí)，也為中央實(shí)施必要監(jiān)督和糾偏提供制度支撐。第四，明確中央碳排放控制技術(shù)規(guī)范的制定權(quán)。未來立法應(yīng)規(guī)定“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部門會(huì)同相關(guān)部門，制定碳配額核算、報(bào)告、核查等環(huán)節(jié)的國家統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范，地方政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際制定細(xì)化規(guī)定”。通過法律明確中央生態(tài)環(huán)境部門在技術(shù)規(guī)范制定中的主導(dǎo)權(quán)，有利于加強(qiáng)碳市場的規(guī)范化管理，同時(shí)為地方結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)制定配套規(guī)則預(yù)留空間。第五，明確中央碳配額履約的監(jiān)管考核權(quán)。規(guī)定“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)制定重點(diǎn)排放單位碳配額清繳和履約的監(jiān)管考核辦法，并會(huì)同有關(guān)部門定期開展督查”。通過法律賦予中央統(tǒng)一的監(jiān)管考核權(quán)，有助于倒逼地方壓實(shí)責(zé)任，推動(dòng)減排措施落地見效。

4.1.2地方賦權(quán)：碳配額初始分配地方政府自主事權(quán)清單

地方賦權(quán)，是從法治層面厘清地方政府及其職能部門碳配額管理自主權(quán)的邊界，充分調(diào)動(dòng)和保障其參與碳市場建設(shè)的積極性。未來立法應(yīng)進(jìn)一步明確省級(jí)政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門在本區(qū)域碳配額總量分解、重點(diǎn)排放單位名錄認(rèn)定、配額預(yù)分配與核定、配額調(diào)劑與回購以及配額預(yù)支審批等方面的自主裁量權(quán)，構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配、激勵(lì)相容的碳配額分配事權(quán)配置模式。

具體而言：其一，明確省級(jí)政府碳配額分解的實(shí)質(zhì)決策權(quán)。立法應(yīng)明確“省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國務(wù)院下達(dá)的碳配額總量，結(jié)合本地區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段等實(shí)際，科學(xué)制定本行政區(qū)域碳配額總量分解實(shí)施方案，并報(bào)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案”。通過法律形式賦予省級(jí)政府在碳配額分解中的實(shí)質(zhì)性參與權(quán)和決定權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)地方參與的積極性，實(shí)現(xiàn)因地制宜管理。其二，明確省級(jí)政府重點(diǎn)排放單位名錄的認(rèn)定權(quán)。立法應(yīng)規(guī)定“省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定的重點(diǎn)排放單位確定條件，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際確定本行政區(qū)域重點(diǎn)排放單位名錄，經(jīng)本級(jí)人民政府審核批準(zhǔn)后向社會(huì)公布”。在國家統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，適度賦予省級(jí)政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門一定自主權(quán)，既尊重地方差異性需求，也為構(gòu)建全國統(tǒng)一碳市場主體范圍奠定基礎(chǔ)。其三，明確省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門碳配額預(yù)分配與最終核定的裁量權(quán)。預(yù)分配與核定是碳配額分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)充分發(fā)揮地方的自主裁量權(quán)。立法宜明確“省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放單位碳配額的預(yù)分配工作。在國家統(tǒng)一分配規(guī)則基礎(chǔ)上，可根據(jù)本地實(shí)際對分配系數(shù)等關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行適度調(diào)整，但應(yīng)確保分配總量不超過國家下達(dá)本省的配額規(guī)?！?。其四，明確省級(jí)政府碳配額的調(diào)劑與回購權(quán)。為應(yīng)對區(qū)域碳市場運(yùn)行中出現(xiàn)的價(jià)格劇烈波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)，省級(jí)政府應(yīng)具備必要的市場調(diào)控權(quán)。立法應(yīng)規(guī)定\"省級(jí)政府可建立本行政區(qū)域碳配額周轉(zhuǎn)調(diào)節(jié)機(jī)制，可通過投放儲(chǔ)備配額、回購市場配額等方式，對碳價(jià)格進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，平抑價(jià)格大幅波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)節(jié)規(guī)模原則上不得超過本區(qū)域配額總量的 5% ”。通過法定途徑明確省級(jí)政府的碳市場調(diào)控權(quán)限，既為其靈活應(yīng)對地方實(shí)際需求和市場風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件，也為防止濫用自由裁量權(quán)設(shè)置必要邊界。其五，明確省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門碳配額預(yù)支的審批權(quán)。允許重點(diǎn)排放單位在特定情形下預(yù)支使用碳配額，是平衡減排壓力與履約需求的重要機(jī)制。立法應(yīng)明確“省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門可受理轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)排放單位的碳配額預(yù)支申請。對確有必要且提交合理使用方案的，經(jīng)嚴(yán)格論證后，可允許單個(gè)企業(yè)預(yù)支一定比例的次年度配額，但應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開”。

4.2省域統(tǒng)籌：基于“屬地管理\"的省級(jí)政府權(quán)能設(shè)定

“省域統(tǒng)籌”的權(quán)能配置方式，有利于發(fā)揮省級(jí)政府在區(qū)域減排資源整合、訴求平衡中的樞紐功能。未來立法應(yīng)按照屬地管理原則，對省級(jí)政府的權(quán)能進(jìn)行法律設(shè)定，賦予其更多實(shí)質(zhì)性管理職權(quán)，為破解當(dāng)前“利益行政”下的央地目標(biāo)偏差提供制度助力。

首先，明確省級(jí)政府在碳排放管理中的總體領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。省級(jí)政府作為本行政區(qū)域的最高行政機(jī)關(guān)，在統(tǒng)籌區(qū)域碳排放管理、平衡發(fā)展與減排中負(fù)有不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。未來立法應(yīng)規(guī)定“省級(jí)人民政府是本行政區(qū)域碳排放管理的責(zé)任主體，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域碳達(dá)峰、碳中和工作，建立健全工作推進(jìn)機(jī)制。省長對本區(qū)域完成國家下達(dá)的碳排放總量控制目標(biāo)和減排任務(wù)負(fù)總責(zé)”。通過法律確立省級(jí)政府在區(qū)域碳治理中的主體地位，壓實(shí)總體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，有助于調(diào)動(dòng)各方力量，形成工作合力。

其次，賦予省級(jí)政府制定區(qū)域碳排放管理規(guī)劃的權(quán)力。系統(tǒng)謀劃區(qū)域碳排放管理，需要省級(jí)政府發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀指導(dǎo)的關(guān)鍵作用。立法可明確“省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略 2035? ，結(jié)合區(qū)域資源環(huán)境承載能力和主體功能定位，制定本行政區(qū)域碳排放管理規(guī)劃，明確碳排放總量控制、強(qiáng)度降低、碳匯增加等自標(biāo)任務(wù)及實(shí)現(xiàn)路徑，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過后組織實(shí)施”。通過法定程序賦權(quán)的方式，不僅彰顯了省級(jí)政府對區(qū)域碳排放管理的主導(dǎo)權(quán)，也為地方因地制宜、形成可復(fù)制可推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提供了制度空間。

最后，強(qiáng)化省級(jí)政府碳排放管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。碳排放管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需由省級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成工作合力。立法宜規(guī)定“省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立碳排放管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究解決碳排放管理重大問題，審議碳排放管理重大政策，協(xié)調(diào)跨部門碳排放管理事項(xiàng)”。同時(shí)為壓實(shí)地市縣政府的碳排放管理屬地責(zé)任，宜明確\"設(shè)區(qū)的市、縣政府及其生態(tài)環(huán)境部門承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放單位配額分配、使用、清繳、核查等環(huán)節(jié)的日常監(jiān)管職責(zé)”。通過法律明確省級(jí)層面的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，有助于理順省級(jí)各職能部門與市縣政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門職責(zé)，提升碳管理工作的科學(xué)性、有效性。

4.3結(jié)果考核：基于“共同但有區(qū)別”的央地權(quán)責(zé)分擔(dān)

當(dāng)前碳配額分配普遍存在重過程輕結(jié)果的監(jiān)管導(dǎo)向，難以有效破解傳統(tǒng)“委托-代理\"機(jī)制下地方政府的行動(dòng)乏力難題。未來應(yīng)進(jìn)一步完善法律責(zé)任規(guī)范設(shè)定，構(gòu)建“共同但有區(qū)別\"的央地合作治理與責(zé)任分擔(dān)模式，實(shí)現(xiàn)從程序合規(guī)到目標(biāo)考核、從行為責(zé)任到結(jié)果責(zé)任的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配、激勵(lì)相容的碳配額分配長效機(jī)制。

一方面，“央-省\"有限分包模式不僅是事權(quán)的轉(zhuǎn)移，更意味著責(zé)任的分擔(dān)，為此應(yīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府事權(quán)主導(dǎo)與主體責(zé)任的協(xié)同。省級(jí)政府作為區(qū)域碳市場的“總承包人”，同時(shí)也是區(qū)域碳市場的第一責(zé)任主體，不僅應(yīng)享有充分的自主權(quán)，還需對本行政區(qū)域碳配額管理負(fù)總責(zé)，確保中央下達(dá)的碳排放總量控制目標(biāo)和減排任務(wù)得到全面落實(shí)。為此應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化量化碳排放總量、碳排放強(qiáng)度等約束性指標(biāo)，突出結(jié)果導(dǎo)向的考核理念。立法應(yīng)規(guī)定“國務(wù)院和省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將碳排放總量、碳排放強(qiáng)度降低目標(biāo)完成情況，作為對下級(jí)政府績效考核的重要內(nèi)容，并納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系”。通過法定責(zé)任促使地方政府樹立“過程服從結(jié)果”的鮮明導(dǎo)向，倒逼減排措施落實(shí)。

另一方面，中央政府及其生態(tài)環(huán)境部門雖將碳排放配額具體分配事權(quán)分包給省級(jí)政府，但并非意味著其可置身事外，無需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。中央政府要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善碳排放管控的法律制度體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為地方履職提供基本遵循。還要建立健全縱向督查問責(zé)機(jī)制，對省級(jí)政府落實(shí)碳排放總量控制目標(biāo)的完成情況開展定期評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果作為對省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要依據(jù)，確保分包事權(quán)的執(zhí)行效果。如明確規(guī)定“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門，定期對省級(jí)人民政府碳排放配額總量分解、配額分配、清繳履約等情況開展監(jiān)督檢查。對監(jiān)管缺位、弄虛作假、未完成減排目標(biāo)任務(wù)等行為，責(zé)令限期整改，情節(jié)嚴(yán)重的給予通報(bào)批評(píng)，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部依法依規(guī)追責(zé)”。通過嚴(yán)格督查問責(zé)傳導(dǎo)壓力，推動(dòng)落實(shí)碳排放管理主體責(zé)任。

在目標(biāo)考核的約束基礎(chǔ)上，中央應(yīng)針對地方在碳排放管理中的履職成效予以正向激勵(lì)。規(guī)定“對在碳排放總量控制和碳排放強(qiáng)度降低中成效突出的省份，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)。對創(chuàng)新開展碳普惠試點(diǎn)、率先實(shí)現(xiàn)碳中和的城市，在能耗雙控、重大項(xiàng)目審批、新增建設(shè)用地等方面給予政策傾斜”。通過法定激勵(lì)措施調(diào)動(dòng)地方減排積極性，形成“多減多得\"的利益導(dǎo)向。

5結(jié)語

碳排放權(quán)交易作為應(yīng)對氣候變化、推進(jìn)綠色低碳發(fā)展的重要制度安排，其高質(zhì)量運(yùn)行離不開科學(xué)合理的央地事權(quán)配置。審視中國碳配額初始分配的實(shí)踐探索可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的事權(quán)劃分體現(xiàn)出橫向事權(quán)集中與縱向事責(zé)下放、自下而上的配額確定與自上而下的配額分解、省級(jí)政府角色虛化與地方職能部門任務(wù)繁重等結(jié)構(gòu)性失衡。這種事權(quán)配置困境源于“利益行政”下央地目標(biāo)偏差所塑造的行為邏輯差異和“委托-代理”機(jī)制下以過程為導(dǎo)向的監(jiān)管事權(quán)配置邏輯綜合作用的結(jié)果。破解現(xiàn)有困境，應(yīng)遵循事權(quán)配置模式從科層制向發(fā)包制轉(zhuǎn)向、省級(jí)政府事權(quán)從虛位到實(shí)位強(qiáng)化以及事權(quán)配置目標(biāo)從過程向結(jié)果嬗變等基本邏輯，通過《碳排放權(quán)交易管理法》專章對碳配額初始分配作出制度性安排。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)通過“有限發(fā)包\"理念構(gòu)建兼顧\"控權(quán)”與“賦權(quán)\"的央地事權(quán)清單，依“屬地管理\"原則法定省級(jí)政府在區(qū)域碳排放管理中的主導(dǎo)地位，完善法律責(zé)任規(guī)范設(shè)置，構(gòu)建“共同但有區(qū)別”的央地合作治理與責(zé)任分擔(dān)模式，實(shí)現(xiàn)從程序合規(guī)到目標(biāo)考核、從行為責(zé)任到結(jié)果責(zé)任的轉(zhuǎn)變。唯有如此，方能形成權(quán)界清晰、權(quán)責(zé)對等、權(quán)能統(tǒng)一的碳配額分配事權(quán)配置格局，為碳市場高質(zhì)量發(fā)展和“雙碳”自標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)筑牢法治根基。

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Reflection on the central-local authority allocation model for the initial distribution ofcarbonemissionallowancesand itsreconstruction

ZHANG Xiaokang，LI Bingqiang （School ofLaw，Shanxi University，Taiyuan Shanxi O3Ooo6，China）

AbstractCarboemissions tadingisanimportatpolicytooforadressngliatechange，andtheinitialalocationofbeissionallowancs，soeementofabotrdingstedsiisetlylatedtoeiteresandsioduioo sibilitiesoftadingentitis.UnderCina'sulti-velovermentgoveacestructure，ientificallndreasonablefingadll catingentral-lalhoityinitilrutiofarbonmissioallwacsucialforomotiostrutiooftha bonmarketandenhancing thefectivenessofcarbonemissonmanagement.Basedontis，thissudyadoptsanormativeanalysismethodtoexaminethecentral-lcaluthorityallcationmodelforteinitialdistributionofcrbonemissonalowacesinChina.Thestudy findsthathecurentntral-loalutoritlocationfortiialdisrbutiofarbonsioowancsinaeitsstruc turalimbalancsineaspts：thentrationofrzoaluthoityeustvolutioferticalsposibilitis，ottoup allowancedeterminationersus topdownallowancedecompositionndtheinsufiientuthorityoflcalgovermentsersusoebr denedlocalfunctioaldepartments.Tisstudyoncludesthattheseimbalancsinthecentral-localauthorityalocationforteiitial distributionofcarbonemisionalowancesstmfromthecombinedefectsofdivergentbehaviorallgicsshapedbycentral-localgoal deviationsunderthe“administrationofinterests”andtheprocess-orientedregulatoryauthorityallcationlogicunderthe“principalagentmechanism.Allwingtheurrentdileminutorityallcatonfortheinitialdistributionofrboneisioallwanesncessitatesfollowingkeyprinciples：shftingtheauthorityalocationmodelfromaherarchicalsystemtoacontractingsystem;strengthing provincialgovernmentauthorityfromabsencetopresence;andevolvingauthorityalocationgoalsfromprocessorientationtosultorientation.Itiscommdedtatintefuure，addicatedhaptroninitialallcaioofaboesioalowanessouldbeiludedintheCarbonEmisions TrdingManagementLawandthatacentral-localauthoritylistthatbalances“controland“empowerment”beconstructedthrougha“l(fā)imitedcontracting”framework.Onthisbasis，thepowersandfunctionsofprovincialgovements shouldbelegallyefindinccordancewitteprincipleof“teitoalmanagement，”trebyforcingteirladingoleeoe allcoordinationofgioalarbonsionmanagent.Atteetie，legalsposibilityrovsiossouldbimprodda \"commonbutdiferentiated”central-localcollborativegovernanceandresponsibilitysharing modelshouldbedevelopedtoacieve thetransformationfromproceduralcompliancetotargetasessetandfrombehavioralresposibilitytooutcomeresponsibilityOnly inthiswaycanacarbonemissionallowancealocatioauhoritysystemwithclearboundaries，ecientfuncions，andappopatee sponsibilitiesbeformed，therebyprovidingalegalguaranteeforpromotingthehigh-qualitydevelopmentofthecarbonmarket.

Keywords“dualcarbon”goals;initialalocationofarbonemissionallowances;carbonemisios trading;central-loalauthrity; carbon allowance;carbon emissionrights

（責(zé)任編輯：閆慧珺）