碳配額初始分配的央地事權(quán)配置模式反思與重構(gòu)

關(guān)鍵詞“雙碳”目標；碳配額初始分配；碳排放權(quán)交易；央地事權(quán)；碳配額；碳排放權(quán)中圖分類號 D922.601文獻標志碼 A文章編號 1002-2104（2025）05-0024-11 DOI：10.12062/cpre.20241136

作為應(yīng)對氣候變化的重要政策手段，碳排放權(quán)交易在限制溫室氣體排放、驅(qū)動低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展中扮演著關(guān)鍵角色。而碳配額的初始分配作為碳交易制度設(shè)計的核心內(nèi)容，直接關(guān)系到交易主體的利益訴求和減排責任在不同地區(qū)、不同行業(yè)間的分布，進而影響碳市場的有效運行。初始分配中涉及誰來分配、分配給誰和如何分配3項核心議題，其中誰來分配構(gòu)成探討該議題的邏輯前提，在一定程度上決定了后兩者如何解決[]。“事權(quán)\"是特定層級組織承擔公共事務(wù)的職能、權(quán)力和責任，事權(quán)配置則是事權(quán)在府際和區(qū)際的劃分。科學(xué)合理地界定和配置碳配額初始分配的事權(quán)，是推進碳交易制度建設(shè)、增進碳排放風險規(guī)制有效性的關(guān)鍵所在。當前學(xué)界對碳配額分配的研究主要集中在碳排放權(quán)的法律屬性2配額分配的方法與模式選擇3配額分配的公平與效率權(quán)衡等方面4，側(cè)重于國家與社會二分的視角，關(guān)注碳配額在不同行業(yè)、地區(qū)間的分配問題。而在碳配額分配政府主導(dǎo)角色與中國政府的多層治理結(jié)構(gòu)語境下，既有研究多側(cè)重于中央政府視角，討論國家層面碳排放總量如何在各省進行分解下達，鮮有文獻關(guān)注地方政府在碳配額分配中的角色定位與行為邏輯，更缺乏對碳配額分配過程的央地權(quán)力結(jié)構(gòu)解析。推進碳排放權(quán)交易高質(zhì)量發(fā)展，亟須厘清碳配額初始分配的央地權(quán)責邊界，優(yōu)化再造事權(quán)配置格局。基于此，本研究通過分析科層治理模式下碳配額初始分配事權(quán)配置的結(jié)構(gòu)性失衡表現(xiàn)，剖析央地事權(quán)配置失衡的根源所在，探索優(yōu)化央地事權(quán)配置的事理邏輯，進而對碳配額分配央地事權(quán)配置的規(guī)范進行法理重構(gòu)，以期形成權(quán)界清晰、權(quán)能高效、權(quán)責適配的事權(quán)配置格局。

1 碳配額初始分配中央地事權(quán)配置的結(jié)構(gòu)性失衡

當前，碳配額初始分配的央地事權(quán)劃分呈現(xiàn)出橫向事權(quán)集中與縱向事責下放、自下而上的配額確定與自上而下的配額分解、角色有待強化的地方政府與任務(wù)繁重的地方職能部門3個維度的結(jié)構(gòu)性失衡。這種失衡態(tài)勢不利于調(diào)動地方政府參與碳排放管理的積極性。

1.1碳配額分配的橫向事權(quán)集中與縱向事責下放

經(jīng)過國家“大部制\"職能機構(gòu)改革，通過重新定位職責權(quán)限，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力分散的問題有所緩解，中央生態(tài)環(huán)境主管部門在碳配額分配事權(quán)上具有絕對的主導(dǎo)性地位5。按照《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）對府際事權(quán)的劃分，中央生態(tài)環(huán)境主管部門集中了溫室氣體種類和行業(yè)范圍的認定、碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動的監(jiān)管、重點排放單位的認定條件、年度碳排放總量及分配方案的審定、溫室氣體排放控制技術(shù)規(guī)范的制定、碳配額清繳時限的確定等關(guān)鍵事權(quán)。這種事權(quán)的高度集中凸顯了中央對碳配額分配的重視程度，卻忽視了中央政府其他職能部門在碳配額分配中的重要作用。作為事關(guān)國計民生的重大改革，碳配額分配不僅涉及生態(tài)環(huán)境保護，更與經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等多個領(lǐng)域密切相關(guān)，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、國家統(tǒng)計局等部門在相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計、行業(yè)政策制定、資金支持等方面均發(fā)揮著不可或缺的作用。但在現(xiàn)有的事權(quán)劃分中，這種橫向事權(quán)集中的局面致使相關(guān)部門的參與度明顯不足，割裂了碳排放管理與經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，無法將碳減排自標與行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策有機結(jié)合，不利于實現(xiàn)部門合作，形成“雙碳\"工作的整體合力。

與橫向事權(quán)集中形成鮮明對比的是，在具體的碳配額分配實施和監(jiān)管中，將諸多執(zhí)行層面的具體任務(wù)和監(jiān)管職責賦予省級生態(tài)環(huán)境主管部門，這對地方的承接能力與協(xié)調(diào)效率構(gòu)成了現(xiàn)實考驗，造成了事權(quán)與事責的錯配。在垂直管理體制下，省級生態(tài)環(huán)境主管部門不僅要負責根據(jù)國家確定的條件制定本行政區(qū)域內(nèi)的重點排放單位名錄，向重點排放單位發(fā)放碳排放配額，更要承擔對企業(yè)排放數(shù)據(jù)的收集、核查以及年度排放報告的審核等具體監(jiān)管職責。這種橫向事權(quán)高度集中、縱向事責層層下放的安排，疊加科層制下條塊分割的特點，致使地方生態(tài)環(huán)境主管部門難以有效協(xié)調(diào)其他同級部門，末端監(jiān)管能力不足，政策實施受阻。

1.2自下而上的配額確定與自上而下的配額分解

在碳排放權(quán)交易體系中，碳配額的初始分配必須建立在總量控制制度的基礎(chǔ)上，這一點已經(jīng)成為國際社會的普遍共識。然而，在碳配額總量的確定模式上，不同國家存在一定差異。就中國而言，《碳排放權(quán)交易管理暫定條例》（以下簡稱《條例》）要求國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門，依據(jù)國家溫室氣體減排目標，通盤考慮經(jīng)濟社會發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進展、行業(yè)發(fā)展所處階段、以往排放歷史狀況及市場調(diào)控需要等諸多因素，制定并組織實施年度碳配額總量和分配方案。然而，由于央地的信息不對稱，中央生態(tài)環(huán)境部門對各省的碳排放基數(shù)掌握有限，因而依賴自下而上的方式來確定全國碳配額的初始分配總額。2024年10月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案》，明確了全國統(tǒng)一的碳配額分配方法。依據(jù)上述實施方案，各省級生態(tài)環(huán)境主管部門采用基準法，并結(jié)合機組層面豁免機制核定機組應(yīng)發(fā)放配額量，將重點排放單位擁有的所有機組對應(yīng)的年度應(yīng)發(fā)放配額量加總，結(jié)合重點排放單位層面豁免機制得到各重點排放單位年度應(yīng)發(fā)放配額量，并基于重點排放單位擁有機組數(shù)量確定其年度總配額，將各重點排放單位年度配額量匯總，得出省域年度配額總量。最后，全國碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)將各省的配額總量合計，確定全國碳交易市場的年度總配額規(guī)模。本質(zhì)上，中國自下而上的配額總量生成模式設(shè)計，旨在避免自上而下科層模式下中央對地方減排潛力掌握的信息偏差，兼顧地方減排訴求，提高配額分配的針對性。但在實踐中存在地方為爭奪更多配額指標，向中央虛報配額需求，以減輕本地區(qū)經(jīng)濟承擔碳限額帶來的負面影響，進而造成配額總量畸高、碳市場價格劇烈波動等問題。

中國現(xiàn)行的碳配額總量確定模式與歐盟碳交易體系初創(chuàng)時期采用的“國家分配計劃”方式存在某些相似之處。根據(jù)2003/87/EC指令第9條、第11條規(guī)定，為緩解成員國對碳交易制度的抵觸情緒，歐盟當初采取自下而上的做法，由各國向歐委會申報所需配額數(shù)量，歐委會則對此通常予以全部或附加條件的通過。經(jīng)歐委會審核批準的各國申請?zhí)寂漕~總和，即構(gòu)成了歐盟整體的碳配額總量上限。然而，在這一模式下成員國面臨“囚徒困境”，存在向歐委會虛報配額需求的誘因，以減輕本國經(jīng)濟承擔碳限額帶來的負面影響。這種行為造成配額過剩，引發(fā)碳價格劇烈波動，凸顯了歐盟當時碳規(guī)制實踐中的明顯缺陷[6。后經(jīng)反思，歐盟認清了“國家分配計劃\"模式的不足，建立了統(tǒng)一的總量控制制度，由歐委會集中行使配額總量核定權(quán)力，改變以往由成員國呈報需求的自下而上程序。盡管如此，歐盟的統(tǒng)一分配規(guī)則仍需成員國通過國內(nèi)法加以落實，各國在具體實施時將繼續(xù)享有一定裁量權(quán)，以適應(yīng)不同的國情和需求[]

與自下而上的碳配額總量確定模式形成反差的是中國當前采取自上而下的科層分解機制。中央生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)全國碳配額總量，結(jié)合各省份的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、歷史排放等因素，將全國碳配額總量在各省級行政區(qū)域間進行分解。各省級生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)中央下達的配額總量，進一步將其分解至轄區(qū)內(nèi)各重點排放單位。這種層層分解、自上而下確定配額的模式，體現(xiàn)了科層治理的鮮明特征。然而這一模式在實踐中也面臨諸多挑戰(zhàn)。一方面，在自上而下的配額分解過程中，由于信息不對稱，中央對地方實際減排潛力掌握不足，難以準確測算各地區(qū)的合理配額規(guī)模，且未能充分吸收地方政府的意見建議，單方面確定各省份配額，可能造成配額分配與地方實際需求脫節(jié)，出現(xiàn)配額總量畸高或過低的問題。另一方面，各地區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平差異顯著，這種科層式的分解模式往往缺乏靈活性，無法適應(yīng)不同地區(qū)的差異化需求。

1.3角色有待強化的地方政府與任務(wù)繁重的地方職能部門

在碳配額分配方案的制定和落實中，地方各級人民政府特別是省級人民政府作為本行政區(qū)域經(jīng)濟社會事務(wù)的主要責任人，在統(tǒng)籌推進本行政區(qū)域溫室氣體減排，協(xié)調(diào)各部門開展碳排放管理等方面理應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵作用[8]。但在現(xiàn)行事權(quán)配置格局下，部門主導(dǎo)的事權(quán)配置模式壓縮了地方政府的自主空間，省級政府的統(tǒng)籌作用未充分彰顯，在碳配額分配中其角色定位尚需明晰。《條例》雖然規(guī)定中央生態(tài)環(huán)境主管部門在行使碳配額分配事權(quán)時，“應(yīng)當征求省級人民政府、有關(guān)行業(yè)協(xié)會、企業(yè)事業(yè)單位、專家和公眾等方面的意見”，但通過抽象的立法表述，將省級人民政府與社會主體并列，并未賦予省級政府實質(zhì)性的參與權(quán)和決策權(quán)，對省級政府參與決策的具體方式、程序及效力等均語焉不詳。而在省級生態(tài)環(huán)境部門行使碳配額分配權(quán)力時，也并未要求應(yīng)當獲得省級政府的批準或備案。可見，在碳配額分配領(lǐng)域，省級生態(tài)環(huán)境部門在承接國家層面制定的總量和分配方案基礎(chǔ)上擁有相對獨立的實施權(quán)，而作為本區(qū)域最高行政機關(guān)、對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展全局負責的省級政府，在碳配額分配中的角色卻游離于配額分配工作之外。這種機制安排使得省級政府在碳排放配額管理中，有時難以充分運用行政資源支持和引領(lǐng)本區(qū)域碳市場發(fā)展，也不易通過有效途徑對碳配額分配等涉及區(qū)域重大利益的決策表達關(guān)切。然而在減排責任承擔方面，省級政府卻居于“風口浪尖”。在中國以省級行政區(qū)為單元的減排責任分解體系下，省級政府作為地方減排任務(wù)的第一責任主體，既要對本區(qū)域的碳排放總量和強度降低目標負總責，又要層層分解市縣兩級政府的減排責任，一旦出現(xiàn)任務(wù)難以完成、監(jiān)管不力等問題，省級政府難辭其咎，面臨被上級政府問責和評價考核的巨大壓力，使其面臨\"權(quán)小責大\"的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

與此形成鮮明對比的是，作為行政區(qū)域內(nèi)的屬地管理部門，地方生態(tài)環(huán)境主管部門在碳配額分配中被賦予了繁重的任務(wù)，承擔了大量繁雜的核查、報告、發(fā)放等事務(wù)性工作，權(quán)責失衡的問題凸顯。《條例》規(guī)定省級生態(tài)環(huán)境主管部門負責制定本行政區(qū)域重點排放單位名錄、分解落實國家下達的碳配額、組織企業(yè)開展碳排放核算和數(shù)據(jù)報送、對企業(yè)配額清繳和碳交易活動進行日常監(jiān)管等具體工作。市縣兩級生態(tài)環(huán)境部門則承擔了企業(yè)溫室氣體排放統(tǒng)計核算數(shù)據(jù)的審核、指導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)履行配額清繳等義務(wù)的直接責任。然而，地方生態(tài)環(huán)境部門履職能力和專業(yè)水平參差不齊，尤其受限于專業(yè)能力不足、執(zhí)法手段單一、技術(shù)支撐薄弱等因素制約，單純依靠“條條”系統(tǒng)內(nèi)部的力量，缺乏足夠的權(quán)力和資源保障，難以有效破解碳減排工作面臨的復(fù)雜問題，無法真正統(tǒng)籌各方力量形成工作合力。更為關(guān)鍵的是，在日常運作中，地方生態(tài)環(huán)境主管部門主要服從于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，而非中央環(huán)境保護主管部門。在塊塊分割、條條控制的體制下，角色待強化的省級政府與任務(wù)繁重的地方職能部門間存在權(quán)責張力，這不僅加重了基層部門的協(xié)調(diào)難度，也可能影響地方政府參與碳市場建設(shè)的內(nèi)生動力。

2 碳配額初始分配央地事權(quán)配置失衡的歸因溯源

中國碳配額初始分配央地事權(quán)配置呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，究其根源，是由于利益行政下央地目標偏差塑造的行為邏輯差異和“委托-代理\"機制下以過程為導(dǎo)向的監(jiān)管事權(quán)配置邏輯綜合作用的結(jié)果。

2.1利益行政下央地目標偏差塑造的行為邏輯差異

“利益行政”是指行政機關(guān)在國家治理中的自我偏重性，擁有行政資源的政府治理的自身利益傾向化9，即在行政過程中，行政機關(guān)以自身利益最大化為考量，在相關(guān)利益主體間進行利益權(quán)衡和博弈，在政策落實過程中進行選擇性執(zhí)行和變通執(zhí)行[10]。盡管長期以來，行政系統(tǒng)內(nèi)部并不認可行政過程中行政主體具有追逐自身利益或局部利益的傾向，但所有行政行為是否均與公共利益完全契合卻值得商權(quán)。行政機關(guān)在追求實現(xiàn)公共利益的同時，往往還會追求自身利益的實現(xiàn)，從而采取合法但不合理的行政行動[11]。因為政府并非法律的化身，而是掌握行政權(quán)力并擁有自身利益訴求的行政主體。政府及其行政人員通常會基于“趨利避害”的實際考量，形成自身的

認知定位和利益取向。

行政監(jiān)管者并非純粹追求公共利益的“生態(tài)人”，他們也是追求部門利益最大化的\"經(jīng)濟人\"[12]。在政策執(zhí)行過程中，地方政府之所以會陷入“利益行政”邏輯，有其深層次原因。地方政府不僅是在地方上提供公共服務(wù)的地方責任人，也是執(zhí)行全國性服務(wù)政策的中央代理人。中央并非僅向地方委托了單一政策任務(wù)，而是將經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)、環(huán)境保護任務(wù)和民生改善任務(wù)等多項且往往存在沖突的任務(wù)委托于地方，在這種“多任務(wù)委托代理”情況下[13]，地方政府作為單一代理人往往會選擇性地完成使自身收益最大化的“任務(wù)完成度”組合，決定對于不同政策任務(wù)目標的注意力分配和努力程度。實踐中，“激勵性較強”和\"可衡量性\"的政策更受地方政府青睞，“可衡量性”是建立在“激勵性較強”基礎(chǔ)上的量化指標。“激勵性較強”更多地體現(xiàn)在以官員晉升為主的“政治激勵性”和以財政收入為主的“經(jīng)濟激勵性”上，且后者與前者相比則處于更為優(yōu)位的角色，因為前者“政治激勵性”的實現(xiàn)亦是建立在經(jīng)濟“達標\"這一政績考核體系的基礎(chǔ)上。

就“經(jīng)濟激勵性”而言，很多學(xué)者均已論證，受經(jīng)濟激勵的影響，經(jīng)濟發(fā)展被多數(shù)地方政府賦予了最多的關(guān)注度[14]，而\"GDP掛帥\"的新教條主義是致使地方政府監(jiān)管環(huán)境無動力的主要原因[15]。一方面，受唯經(jīng)濟論的思維定勢影響，一些地方政府固守投資拉動、土地財政等傳統(tǒng)增長模式，導(dǎo)致其在碳配額分配中采取機會主義行為。另一方面，財政事權(quán)與支出責任錯配形成的增收壓力，使得地方政府在發(fā)展與減排的博弈中傾向前者。分稅制改革后稅源多上收中央，但并沒有改變中央與地方的事權(quán)結(jié)構(gòu)，而地方政府不僅要推動本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，還要履行提供公共服務(wù)、社會治理等職能，而碳減排行動深刻影響地方企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，進而影響財稅貢獻。在此壓力下，地方政府不得不權(quán)衡經(jīng)濟發(fā)展與碳減排，并在兩難中偏重發(fā)展訴求，由此導(dǎo)致地方政府追求本地經(jīng)濟最大化[16]

就“政治激勵性”而言，地方政府著眼于經(jīng)濟激勵的事務(wù)，并非無視或拒絕執(zhí)行政治激勵的事務(wù)，相反地方政府官員最關(guān)心的是政治風險和仕途晉升。事實上，地方政府追求經(jīng)濟激勵的行為本質(zhì)上也是在回應(yīng)中央長期以來以GDP增長為導(dǎo)向的政績考核體系驅(qū)動的政治激勵。在“普升錦標賽”的激勵下，地方官員的政績訴求與所轄區(qū)域經(jīng)濟增長速度直接掛鉤，地方政府往往從經(jīng)濟利益最大化視角行事，走向片面追求政績的道路，在經(jīng)濟發(fā)展與碳減排的權(quán)衡中將發(fā)展訴求置于優(yōu)先地位，而其他公共服務(wù)目標被選擇性執(zhí)行[17]。

當然，政治激勵中的政績考核指標并非只是著眼于經(jīng)濟發(fā)展，還有生態(tài)環(huán)境改善的要求。黨的十八大以來，中央政府不斷加大生態(tài)政績指標在政府及官員考評中的權(quán)重，逐步改變地方政府行政績效考核單純以GDP為標準的考核體系，并實行環(huán)境保護一票否決制。然而，擴大生態(tài)政績指標的比重仍難以形成足夠的政治激勵，與以經(jīng)濟指標為主的顯性政績考核相比仍然偏弱，難以形成對地方政府發(fā)展動因的有效制衡。海貝勒等[18]指出，將環(huán)境保護指標納入干部考核指標體系對環(huán)境政策的執(zhí)行起到積極作用，但政治激勵本身對鼓勵地方干部執(zhí)行中央環(huán)境政策還不夠。為應(yīng)對中央環(huán)保部門的一票否決壓力，地方政府間通常采用\"共謀\"的方式來形成“逆一票否決\"效應(yīng)[9]。特別是在干部輪崗頻率較高時，盡管上級政府把環(huán)保作為重要指標納入了考核評價指標體系，地方干部也并不會真正嚴肅對待。其原因在于地方干部受“屆別機會主義\"等因素的影響，對于短期內(nèi)見效的經(jīng)濟指標更為看重，而環(huán)境治理與見效具有遲滯性特質(zhì)，為環(huán)保做出的努力較難影響自身任期績效，因而對未來長遠發(fā)展利好但又可能影響短期經(jīng)濟增長的碳減排工作熱情不高，更不易于在有限的任期內(nèi)對環(huán)境監(jiān)管投入過多的注意力。當政府間事權(quán)和支出責任劃分不匹配時，受財力約束，地方政府會通過層層加碼的方式規(guī)避自身責任，從而促成了環(huán)境政策的執(zhí)行偏差，貝克將其命名為\"有組織的不負責任”[20]。此外，以指標和考核為核心的壓力型模式在指標設(shè)置、測量、監(jiān)督等方面存在制度性缺陷，導(dǎo)致地方官員操縱統(tǒng)計數(shù)據(jù)，或集中所有力量圍繞“可衡量性\"指標行動，而忽略不可測度但同樣重要的指標作為地方環(huán)境治理的一個捷徑，以經(jīng)濟績效為主的顯性政績?nèi)匀蛔钣小鞍l(fā)言權(quán)”[21]。

具體到碳配額分配領(lǐng)域，中央政府代表了國家整體利益，肩負著應(yīng)對氣候變化的重任，對于實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標有著強烈的政治意愿。因此，中央政府力圖通過自上而下的集權(quán)式管控，規(guī)范碳配額分配全過程，從而實現(xiàn)對地方碳排放的有效約束。碳配額分配是利益（負擔）分配，就大多數(shù)情況而言，分配的碳配額僅僅意味著可能獲得利益，而非直接帶來收益。經(jīng)許可獲得的碳配額，在多數(shù)情況下并不能直接進行交易從中獲利，僅當通過技術(shù)革新后形成法定排放量與實際排放量之差額，該余量方可作為可交易對象，從中獲取收益。而地方政府則直接面對保增長、穩(wěn)就業(yè)的多重壓力，難免更加關(guān)注局部利益，對嚴格管控碳排放的積極性不高。尤其是對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)，在經(jīng)濟發(fā)展與碳減排的權(quán)衡中，往往將發(fā)展訴求置于首要地位。這種目標偏差直接導(dǎo)致了央地政府在碳配額分配事權(quán)配置中的行為邏輯差異，導(dǎo)致碳配額分配事權(quán)在兩個層級政府間的非均衡配置。中央政府為確保減排目標的實現(xiàn)，傾向于從全局視角出發(fā)進行政策制定和統(tǒng)一部署，通過事權(quán)集中、自上而下分配的方式對碳配額實施總量控制，強調(diào)對地方政府、職能部門和企業(yè)等社會主體的過程監(jiān)管。而地方政府在“利益行政”的驅(qū)動下，面對中央下達的嚴格碳排放總量和配額清單，則希望獲得更多的碳配額分配自主權(quán)，靈活制定有利于當?shù)匕l(fā)展的碳排放管理政策。中央與地方目標取向和行為邏輯的背離，造成碳配額分配事權(quán)爭相博弈的同時，相應(yīng)的監(jiān)管職責卻難以有效落實。

2.2“委托-代理\"機制下過程導(dǎo)向的監(jiān)管事權(quán)配置邏輯

碳配額分配央地事權(quán)配置失衡的深層次原因還在于，傳統(tǒng)的“委托-代理\"機制塑造了以過程為導(dǎo)向的監(jiān)管事權(quán)配置邏輯。“委托-代理\"機制下的代理型法治具有從屬性和執(zhí)行性特征，委托人將部分決策權(quán)下放給代理人，對代理人行為進行規(guī)范，并通過自上而下的監(jiān)管確保其忠實履職，以實現(xiàn)組織目標。在碳排放管理領(lǐng)域，央地生態(tài)環(huán)境主管部門間形成多重“委托-代理\"關(guān)系。中央生態(tài)環(huán)境主管部門作為委托人，將碳配額分配中的數(shù)據(jù)核算、配額發(fā)放、履約管理等執(zhí)行性事權(quán)授予省級生態(tài)環(huán)境部門這一代理人，后者要定期向前者報送碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計、配額分解落實等情況，接受上級監(jiān)督檢查，此為第一重\"委托-代理”。第二重“委托-代理\"是各省生態(tài)環(huán)境主管部門將碳排放治理職責下沉至市縣級，由縣級的基層執(zhí)法主體作為代理人來履行相關(guān)職責。

然而在“委托-代理”關(guān)系中，信息不對稱的弊端給央地間的縱向治理帶來挑戰(zhàn)，由此形成自上而下的監(jiān)管需求。地方政府更加熟悉本轄區(qū)內(nèi)的排放源、主要企業(yè)、能源結(jié)構(gòu)、歷史排放數(shù)據(jù)等關(guān)鍵信息，而中央政府獲取這些信息的渠道相對有限，主要依賴地方報告。信息的不對稱和不透明，使得中央難以準確評估地方的減排成本和實際成效，更無法據(jù)此進行精準地監(jiān)管和績效考核。地方政府則可能利用這種信息優(yōu)勢，選擇性上報、瞞報、緩報某些數(shù)據(jù)，爭取更多的減排配額或政策傾斜。這種信息不對稱現(xiàn)象加劇了央地之間的博弈，削弱了中央的垂直控制力[22]。

面對這一代理成本，委托人的理性選擇是加強監(jiān)管問責。中國近年來不斷健全國家監(jiān)督體系，中央通過環(huán)保督察、審計、巡視等方式，以強有力的問責推動決策部署落實，并以考核結(jié)果作為評判地方政績和官員升遷的重要依據(jù)。在中國現(xiàn)行的科層政府架構(gòu)下，這種目標責任制已成為上下級政府間運作的基本模式。在這一模式下，中央層面通過問責強化了對地方的垂直控制，而地方政府面臨著更大的問責壓力，必須完成中央交辦的各項任務(wù)。節(jié)能減排目標責任制是推動碳減排工作的重要抓手。在這一體制下，減排任務(wù)自上而下逐級分解、層層傳導(dǎo)，形成一張責任網(wǎng)絡(luò)，然而這種壓力傳遞機制并未真正轉(zhuǎn)化為地方政府的內(nèi)生動力。省、市、縣三級政府所處位置和承擔角色不同。省級層面承上啟下，對壓力進行再分配；市級則兼具壓力的轉(zhuǎn)換與承接；縣級則是壓力的最終承擔者，直面末梢治理難題。在這種層層委托、層層代理中，上級的目標和要求在傳導(dǎo)中逐級模糊，而各級政府都試圖進行指標的量化，從而達到可以有效考核的目的。面對中央層層加碼的壓力和“模糊性任務(wù)”，地方政府在事權(quán)承接中普遍存在“接不住”又“必須接”的現(xiàn)實困境[23]。為規(guī)避政策執(zhí)行風險，地方政府往往傾向于通過“程序履行\(zhòng)"\"象征性治理方式\"等方式[24]，對沖中央運動式治理帶來的風險轉(zhuǎn)嫁壓力。由此引發(fā)了一系列問題：一是地方在分解壓力時往往層層加碼，形成全鏈條的指標虛高；二是缺乏精準管控導(dǎo)致限電限產(chǎn)“一刀切”，影響企業(yè)正常生產(chǎn)運營；三是減排措施執(zhí)行不嚴，存在數(shù)字造假、應(yīng)付檢查等違規(guī)行為。這些問題不僅損害減排實效，更動搖了目標責任制的根基。

在多層級“委托-代理\"結(jié)構(gòu)中，代理人行為績效考核的依據(jù)不是政策執(zhí)行結(jié)果，而是外部績效考核評價指標體系，因而政策目標與代理人績效考核標準的偏離是政策執(zhí)行偏差的根源。當前在碳減排領(lǐng)域完善的績效評估體系尚未建立，量化的減排目標還未充分納入對地方政府的綜合績效考核體系。因為碳排放具有復(fù)雜的溯源機理和影響因素，各地區(qū)的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費特征差異巨大，歷史碳排放基數(shù)參差不齊，削減難度和潛力不盡相同。加之碳排放總量測算需要對能源消費總量、產(chǎn)品產(chǎn)量等眾多因素進行綜合分析，而當前中國碳計量與核查體系還不健全；中央結(jié)果導(dǎo)向的獎懲機制缺失，使用統(tǒng)一的減排標準“一刀切\(zhòng)"并不科學(xué)，而差異化考核在操作上又難以平衡各方利益，增加了科學(xué)評估碳減排績效的難度。種種因素疊加，使得重過程輕結(jié)果的監(jiān)管導(dǎo)向在現(xiàn)階段難以根本扭轉(zhuǎn)。

在缺乏結(jié)果導(dǎo)向考核的情況下，現(xiàn)階段聚焦于程序合規(guī)性的減排政策、強化管控措施、加大投入力度等過程管理成為權(quán)宜之計。在碳配額分配領(lǐng)域，現(xiàn)行的考核指標主要聚焦于碳配額分配過程，如重點排放單位名錄制定、配額分解落實、企業(yè)排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算、配額發(fā)放、企業(yè)清繳履約等過程管理，對配額分配的科學(xué)性、最終減排效果等實質(zhì)性問題關(guān)注不夠，難以從根本上調(diào)動地方減排積極性。

3碳配額初始分配央地事權(quán)配置優(yōu)化的邏輯理路

澄清優(yōu)化事權(quán)配置的邏輯理路，闡釋事權(quán)配置模式從科層制到發(fā)包制的轉(zhuǎn)向、省級政府事權(quán)從虛位到實位的強化以及事權(quán)配置目標從過程到結(jié)果的嬉變等基本邏輯，有助于探尋破解碳配額分配困境的路徑依歸，進而為構(gòu)建科學(xué)合理的事權(quán)配置規(guī)范體系奠定基礎(chǔ)。

3.1從科層到發(fā)包：碳配額初始分配事權(quán)配置模式的轉(zhuǎn)向

中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革正處在新舊體制交替的關(guān)鍵時期，面對存在于“決策統(tǒng)一性與地方治理有效性”之間的深刻矛盾[25]，科層治理模式下碳配額初始分配事權(quán)配置難以適應(yīng)地方差異化的治理需求。碳配額分配事權(quán)配置亟須突破條塊分割格局的桎梏，優(yōu)化再造事權(quán)配置模式，實現(xiàn)從科層治理到發(fā)包治理的范式轉(zhuǎn)型。行政發(fā)包制作為一種創(chuàng)新性的政府治理模式，為擺脫科層制的治理困境提供了新的思路。“行政”代表了組織機制，“發(fā)包\"則代表了市場機制，而行政發(fā)包制將這兩個部分有機結(jié)合起來，屬于一種行政組織邊界之內(nèi)的“內(nèi)部發(fā)包制”[26]，具體是指中央政府將特定事權(quán)配置給地方政府，由地方在中央宏觀調(diào)控下，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H自主開展工作并對結(jié)果負責的一種府際關(guān)系模式。相較于科層治理模式，行政發(fā)包制尤為強調(diào)為地方政府的行政治理賦能27]，在公共治理事權(quán)配置中具有獨特優(yōu)勢。此種優(yōu)勢建立在承包方在特定承包事項上所面臨的激勵強度上，具體包括行政權(quán)分配、預(yù)算分配與經(jīng)濟激勵以及績效考核與問責三個方面。行政分權(quán)和承包方自由裁量權(quán)的大小決定承包方做事的空間，權(quán)力下放可以激勵承包方更努力地工作；財政分成和預(yù)算分配決定承包方的經(jīng)濟激勵；績效考核和問責壓力決定承包方的政治激勵。這三者聯(lián)合起來塑造了承包方在特定治理領(lǐng)域的激勵特征[28]。具體而言：首先，行政發(fā)包制下發(fā)包方的正式權(quán)威與承包方的自由裁量權(quán)并存。行政發(fā)包制通過屬地化逐級行政發(fā)包，將治理權(quán)限下放給作為承包方的地方政府，使其在轄區(qū)內(nèi)擁有自主開展管理活動的充分主動性。中央不再對公共事務(wù)治理過程進行事無巨細的管控，而是著眼于頂層設(shè)計，制定總體目標和基本規(guī)則，為地方因地制宜提供制度空間。地方政府則根據(jù)本地實際，自主確定實施方案，接受中央的績效評估。同時鼓勵地方政府因地制宜，自主創(chuàng)制符合本地實際的非正式制度，形成可復(fù)制可推廣的成功經(jīng)驗，并上升為正式制度，強化中央政策意圖和基層工作實際的有效銜接。其次，在經(jīng)濟激勵方面，科層治理模式下的層級政府間很少涉及對下級政府的激勵和策略反應(yīng)，而行政發(fā)包制下承包方享有一定的利益共享權(quán)，因而可以形成良性的激勵相容機制。最后，在內(nèi)部控制與監(jiān)督考核方面，科層治理模式側(cè)重于底線控制和過程控制，強調(diào)過程導(dǎo)向的\"責任行政”29]。而行政發(fā)包制下，發(fā)包方弱化程序控制，側(cè)重于結(jié)果導(dǎo)向的績效考核。發(fā)包方根據(jù)任務(wù)書約定的目標任務(wù)，定期對承包方進行全方位績效評估，績效評估結(jié)果與承包方的利益直接掛鉤，并實行人格化問責，真正將壓力傳導(dǎo)至承包方。

已有學(xué)者提出將行政發(fā)包制應(yīng)用于中國的環(huán)境治理中，提出應(yīng)按照\"打包\"方式將流域治理事權(quán)交由各級地方政府，由地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的流域管理“總包干\"\"負總責”[30]。比較法上看，歐盟的EUETS采取了集中和分權(quán)相結(jié)合的管理模式，EUETS中20/18/C號指令規(guī)定由歐盟委員會設(shè)立歐盟中央管理處對歐盟各成員國提交的國家配額計劃進行審批，這體現(xiàn)了歐盟集中管理、宏觀調(diào)控的一面。但歐盟碳排放權(quán)交易機制的一個獨特之處在于，其在集中的框架下適度放權(quán)。盡管成員國在內(nèi)部排放權(quán)分配上需遵循統(tǒng)一的原則，但可以根據(jù)各自國情自主決定配額在國內(nèi)各產(chǎn)業(yè)間的具體分配比重。有學(xué)者將此體系描述為“遵循共同標準和程序的27個獨立交易體系的聯(lián)合體”31]。歐盟采用這種管理模式，可以兼顧各成員國的差異性需求，平衡各國之間及其和歐盟整體的利益，與行政發(fā)包制較為相似。在碳配額分配事權(quán)配置中，可借鑒行政發(fā)包制的原理，采用集中與分散相結(jié)合的模式，通過集中模式確立基本的分配原則與規(guī)則，并通過分散模式來實施以適應(yīng)地方差異，從而對中央和省級政府的事權(quán)進行重構(gòu)。

在碳配額分配事權(quán)方面，中央負責頂層設(shè)計，通過明確碳排放總量控制目標、配額分配的基本原則、技術(shù)規(guī)范和標準，將碳減排任務(wù)分解到各省，明確年度減排目標和考核指標，為地方因地制宜開展工作提供必要指引和規(guī)范，并建立與減排績效掛鉤的激勵機制，激發(fā)地方參與碳減排的內(nèi)生動力。而省級政府作為本行政區(qū)域最高行政機關(guān)，根據(jù)碳排放總量控制要求和資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段的實際，制定切實可行的碳配額分配實施方案，合理確定重點排放單位名錄、配額分配系數(shù)等關(guān)鍵參數(shù)，并負責方案的組織實施，對企業(yè)碳排放實施常態(tài)化監(jiān)管，最終對中央對各省下達的碳排放總量控制目標的分解任務(wù)負責。

3.2從虛位到實位：碳配額初始分配省級政府事權(quán)的強化

事權(quán)的縱向配置應(yīng)遵循\"功能適當原則\"[32]，綜合考慮信息優(yōu)勢、激勵相容、行政成本等因素，將國家職能配置給最有可能做出最優(yōu)決定的機關(guān)。省級政府處于中國行政管理體系的樞紐地位，上承中央、下轄市縣，在中央政府宏觀調(diào)控和基層政府具體實施之間起著承上啟下的關(guān)鍵作用，理應(yīng)成為新時代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵變量。然而，在科層制邏輯下，省級政府往往被簡單等同于其他地方政府，忽視了其在區(qū)域環(huán)境治理中的獨特優(yōu)勢。省級政府在空間尺度上最接近生態(tài)系統(tǒng)的完整性，最有條件對生態(tài)環(huán)境實施整體性保護和系統(tǒng)性治理，也最容易協(xié)調(diào)和解決跨行政區(qū)劃的環(huán)境問題。此外，省級政府還肩負著監(jiān)督下級政府環(huán)境保護責任落實的重任，兼具“監(jiān)管\"與\"監(jiān)督\"雙重職能[33]。“大部制\"改革在改革初期難免存在職能泛化的問題，而省級政府可以在整體把握省情的基礎(chǔ)上，進一步細化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的事權(quán)配置。在碳配額分配事權(quán)配置模式轉(zhuǎn)向行政發(fā)包制的基礎(chǔ)上，對科層體系內(nèi)部的權(quán)責關(guān)系進行靈活調(diào)整，強化省級政府在碳配額分配中的事權(quán)，使其在中國特色環(huán)境治理體系中的獨特價值得以彰顯。

首先，應(yīng)明確省級政府碳配額分配的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)事權(quán)。目前碳配額分配事權(quán)主要集中于生態(tài)環(huán)境部門，缺乏橫向事權(quán)分工，導(dǎo)致其他相關(guān)部門參與度不足。因此，在碳配額分配的組織實施中，應(yīng)進一步強化省級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)事權(quán)，加強對區(qū)域減排目標、重點排放單位名錄制定等重大事項的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。其次，應(yīng)賦予省級政府在碳排放總量分解中的實質(zhì)決策權(quán)。目前國家生態(tài)環(huán)境部門負責制定重點排放單位碳配額分配實施方案并下達各省，省級生態(tài)環(huán)境部門負責將國家下達的配額總量進一步分解落實到轄區(qū)內(nèi)各市縣。這種層層下達的科層式管理模式容易導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差，影響減排效果。按照行政發(fā)包制的邏輯，中央政府應(yīng)基于全局考量，綜合各方意見，確定全國碳排放總量及各省份的減排任務(wù)，制定碳配額分配的原則、標準和總體要求。但在具體到每個省內(nèi)應(yīng)如何分解落實碳排放總量，省級政府可根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H在碳排放基準值、預(yù)分配配額量及最終核定配額量等具體分配事項上擁有更大自主權(quán)。在碳配額任務(wù)分解決策上可與本區(qū)域能耗雙控、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策有機結(jié)合，制定差異化分配方案合理劃定自身的碳市場覆蓋范圍。最后，強化省級政府碳配額分配的執(zhí)行監(jiān)管事權(quán)。目前重點排放單位履行碳配額清繳等義務(wù)，主要由市縣兩級生態(tài)環(huán)境部門負責日常監(jiān)管，省級生態(tài)環(huán)境部門難以及時掌握企業(yè)碳排放動態(tài)，更談不上有效的信用監(jiān)管。碳配額分配是一項涉及諸多行業(yè)和部門、政出多門、利益交織的復(fù)雜工作，其執(zhí)行和監(jiān)管需要省級政府發(fā)揮關(guān)鍵作用。一方面，省級政府應(yīng)加強對下級政府及生態(tài)環(huán)境部門碳配額執(zhí)行的指導(dǎo)。可通過出臺指導(dǎo)意見或?qū)嵤┘殑t，細化年度工作任務(wù)，明確配額核定、分解、發(fā)放、清繳等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作要求和標準規(guī)范，提升基層生態(tài)環(huán)境部門履職能力。另一方面，省級政府應(yīng)強化對碳配額執(zhí)行的監(jiān)管。建立健全碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計、核查、報送制度，加強對市縣級政府和重點排放企業(yè)的監(jiān)督檢查，嚴格考核問責。通過上述舉措，可以有效強化省級政府在碳配額分配中的角色，使其從一個相對宏觀的指導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)樯疃葏⑴c的組織者和協(xié)調(diào)者，切實發(fā)揮省級政府在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織實施、監(jiān)督管理等方面的關(guān)鍵作用，有效破解目前碳配額分配事權(quán)失衡的困境。

3.3從過程到結(jié)果：碳配額初始分配事權(quán)配置目標的 嬗變

碳配額分配事權(quán)配置目標由重過程向重結(jié)果的轉(zhuǎn)變，實質(zhì)上反映了公共行政理論的演進趨勢和當代政府治理正當性基礎(chǔ)的變遷。就前者而言，從過程到結(jié)果體現(xiàn)了現(xiàn)代公共行政理論回應(yīng)績效的價值訴求，是提升政府治理效能的必然選擇。科層治理模式建立在韋伯“理想型”官僚制的基礎(chǔ)之上，以“效率、理性、集權(quán)、規(guī)則、控制\"等為核心命題[34]。這一模式強調(diào)行政組織的等級節(jié)制、權(quán)責明晰、過程控制，雖有利于保障行政運行的規(guī)范性和有序性，但容易導(dǎo)致下級部門僵化守成的弊端。20世紀80年代興起的“新公共管理”理論對傳統(tǒng)官僚體制提出了挑戰(zhàn)，倡導(dǎo)將私營部門的管理方式引入政府治理，強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和績效評估。進入21世紀以來，以“善治”為目標的“新公共服務(wù)”理論進一步發(fā)展，主張政府應(yīng)將更多注意力集中到公共服務(wù)績效上。就后者而言，從程序正當性到績效正當性，代表著政府回應(yīng)社會需求方式的根本轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)上政府正當性主要源于對法定程序和規(guī)范的遵守，隨著社會日趨多元，單純依靠程序性正當性已難以為繼，執(zhí)政者必須通過實質(zhì)回應(yīng)社會需求、創(chuàng)造公共價值來獲取績效正當性。對碳排放管理領(lǐng)域而言，在應(yīng)對氣候變化的宏大背景下，如何通過碳交易這一關(guān)鍵的制度性安排，在保障區(qū)域公平的同時實現(xiàn)總體減排目標，關(guān)乎各方利益訴求能否得到有效協(xié)調(diào)，關(guān)乎黨和政府環(huán)境治理的信任基礎(chǔ)能否得以鞏固。倘若碳配額分配陷入程序與責任錯配、減排目標與行動背離的被動局面，必將動搖碳交易制度的根本，進而引發(fā)政府公信力危機。

傳統(tǒng)科層治理模式下，由于信息不對稱等因素，中央政府較少具備塑造地方政府行為模式的“滲透性權(quán)力”[35]，碳配額分配事權(quán)配置遵循的是過程導(dǎo)向邏輯。隨著行政發(fā)包制改革的深入推進，碳配額分配事權(quán)配置的目標也應(yīng)隨之嬗變，亟須從聚焦過程合規(guī)轉(zhuǎn)向更加注重減排實效。責任體系與考核機制在行政發(fā)包制中圍繞預(yù)設(shè)的治理目標能夠形成穩(wěn)定的行政達標結(jié)構(gòu)[36]。為此應(yīng)進一步厘清不同層級政府、不同部門在“雙碳”目標中的階段性任務(wù)，制定差異化的年度減排目標，并將其作為考核各地區(qū)和相關(guān)部門碳配額分配事權(quán)履行情況的重要依據(jù)。質(zhì)言之，實現(xiàn)碳配額分配事權(quán)配置導(dǎo)向由重過程到重實效的根本轉(zhuǎn)變，既是完善碳交易制度的關(guān)鍵所在，也是推進行政發(fā)包制改革、優(yōu)化政府間事權(quán)配置的題中應(yīng)有之義。

4碳配額初始分配央地事權(quán)配置的規(guī)范重構(gòu)

將上述關(guān)于事權(quán)配置模式調(diào)整、省級政府角色強化以及配置目標嬗變的邏輯理路付諸實踐，還需通過法治方式予以規(guī)范和鞏固。雖然《條例》對碳配額管理作了原則性規(guī)定，但作為行政法規(guī)，其位階較低，且“暫行”之稱謂難以充分發(fā)揮法律對碳配額分配的根本性、穩(wěn)定性規(guī)范作用。為此，未來應(yīng)在《碳排放權(quán)交易管理法》中對碳配額初始分配作專章規(guī)定，遵循“有限發(fā)包”的理念，構(gòu)建兼顧“控權(quán)”與“賦權(quán)”的央地權(quán)界清單，實現(xiàn)權(quán)界清晰、權(quán)能高效、權(quán)責適配的事權(quán)配置邏輯在制度供給層面的落地。

4.1有限發(fā)包：基于“控權(quán)-賦權(quán)\"的央地權(quán)界清單

“有限發(fā)包\"區(qū)別于“完全發(fā)包\"的模式，一方面，其“有限性\"體現(xiàn)在碳配額初始分配活動中對中央關(guān)鍵事權(quán)的保留，在此基礎(chǔ)上賦予地方政府一定程度的自主事權(quán)；另一方面，“有限性”體現(xiàn)在其并非完全摒棄科層制模式，僅是在“央-省\"層面實現(xiàn)任務(wù)發(fā)包，而市縣地方政府的工作必須以省級政府對市縣碳排放工作的科層壓力為抓手，因而“省-市縣”政府間應(yīng)構(gòu)建基于科層制的任務(wù)分解機制。為從法律層面保障“有限發(fā)包”的落實、強化省級政府的主體地位，應(yīng)秉持中央指導(dǎo)、省級統(tǒng)籌、市縣落實的原則，進一步明晰和細化碳排放管理領(lǐng)域的央地權(quán)責清單。

4.1.1中央控權(quán)：碳配額初始分配中央關(guān)鍵事權(quán)清單

中央控權(quán)，旨在通過法律手段確保中央政府對碳市場的總體控制力，防止地方政府因區(qū)域利益而出現(xiàn)的分配偏差。未來立法應(yīng)明確中央碳排放總量控制目標的決定權(quán)、碳配額總量的審定權(quán)、碳配額分解方案的備案權(quán)、碳排放控制技術(shù)規(guī)范的制定權(quán)以及配額履約的監(jiān)管考核權(quán)等方面的關(guān)鍵事權(quán)，以確保全國碳市場運行的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

具體而言：第一，明確中央碳排放總量控制目標的決定權(quán)。未來立法應(yīng)規(guī)定“國務(wù)院依據(jù)國家溫室氣體減排目標，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等因素，審慎確定碳排放總量控制目標，作為制定年度全國碳配額總量的基本依據(jù)”。通過法定程序賦予國務(wù)院碳排放總量控制目標的最終決策權(quán)，有助于在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌各方利益，平衡發(fā)展與減排的關(guān)系。第二，明確中央碳配額總量的審定權(quán)。立法宜明確“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門，基于國務(wù)院確定的碳排放總量控制目標，通盤考慮各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、歷史排放、市場調(diào)控需要等因素，審慎制定年度全國碳配額總量，報國務(wù)院批準后向社會公布”。通過法律形式賦予中央政府在配額總量審定中的關(guān)鍵事權(quán)，既彰顯其在碳市場宏觀調(diào)控中的主導(dǎo)作用，也有利于在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)制定配額規(guī)模。第三，明確中央碳配額分解方案的備案權(quán)。規(guī)定“省級政府應(yīng)當根據(jù)國務(wù)院下達的碳配額總量，制定本行政區(qū)域碳配額分配實施方案。方案應(yīng)報國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案。備案審查中發(fā)現(xiàn)方案違法或嚴重不當?shù)模瑧?yīng)責令限期修改或撤銷”。通過法定程序?qū)κ〖壵姆纸庾灾鳈?quán)進行適度規(guī)范，在尊重地方首創(chuàng)精神的同時，也為中央實施必要監(jiān)督和糾偏提供制度支撐。第四，明確中央碳排放控制技術(shù)規(guī)范的制定權(quán)。未來立法應(yīng)規(guī)定“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部門會同相關(guān)部門，制定碳配額核算、報告、核查等環(huán)節(jié)的國家統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范，地方政府應(yīng)當結(jié)合實際制定細化規(guī)定”。通過法律明確中央生態(tài)環(huán)境部門在技術(shù)規(guī)范制定中的主導(dǎo)權(quán)，有利于加強碳市場的規(guī)范化管理，同時為地方結(jié)合區(qū)域特點制定配套規(guī)則預(yù)留空間。第五，明確中央碳配額履約的監(jiān)管考核權(quán)。規(guī)定“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負責制定重點排放單位碳配額清繳和履約的監(jiān)管考核辦法，并會同有關(guān)部門定期開展督查”。通過法律賦予中央統(tǒng)一的監(jiān)管考核權(quán)，有助于倒逼地方壓實責任，推動減排措施落地見效。

4.1.2地方賦權(quán)：碳配額初始分配地方政府自主事權(quán)清單

地方賦權(quán)，是從法治層面厘清地方政府及其職能部門碳配額管理自主權(quán)的邊界，充分調(diào)動和保障其參與碳市場建設(shè)的積極性。未來立法應(yīng)進一步明確省級政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門在本區(qū)域碳配額總量分解、重點排放單位名錄認定、配額預(yù)分配與核定、配額調(diào)劑與回購以及配額預(yù)支審批等方面的自主裁量權(quán)，構(gòu)建權(quán)責匹配、激勵相容的碳配額分配事權(quán)配置模式。

具體而言：其一，明確省級政府碳配額分解的實質(zhì)決策權(quán)。立法應(yīng)明確“省級政府應(yīng)當根據(jù)國務(wù)院下達的碳配額總量，結(jié)合本地區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段等實際，科學(xué)制定本行政區(qū)域碳配額總量分解實施方案，并報國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案”。通過法律形式賦予省級政府在碳配額分解中的實質(zhì)性參與權(quán)和決定權(quán)，有利于調(diào)動地方參與的積極性，實現(xiàn)因地制宜管理。其二，明確省級政府重點排放單位名錄的認定權(quán)。立法應(yīng)規(guī)定“省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當根據(jù)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定的重點排放單位確定條件，結(jié)合本地區(qū)實際確定本行政區(qū)域重點排放單位名錄，經(jīng)本級人民政府審核批準后向社會公布”。在國家統(tǒng)一認定標準基礎(chǔ)上，適度賦予省級政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門一定自主權(quán)，既尊重地方差異性需求，也為構(gòu)建全國統(tǒng)一碳市場主體范圍奠定基礎(chǔ)。其三，明確省級政府生態(tài)環(huán)境主管部門碳配額預(yù)分配與最終核定的裁量權(quán)。預(yù)分配與核定是碳配額分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)充分發(fā)揮地方的自主裁量權(quán)。立法宜明確“省級生態(tài)環(huán)境主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)重點排放單位碳配額的預(yù)分配工作。在國家統(tǒng)一分配規(guī)則基礎(chǔ)上，可根據(jù)本地實際對分配系數(shù)等關(guān)鍵參數(shù)進行適度調(diào)整，但應(yīng)確保分配總量不超過國家下達本省的配額規(guī)模”。其四，明確省級政府碳配額的調(diào)劑與回購權(quán)。為應(yīng)對區(qū)域碳市場運行中出現(xiàn)的價格劇烈波動等風險，省級政府應(yīng)具備必要的市場調(diào)控權(quán)。立法應(yīng)規(guī)定\"省級政府可建立本行政區(qū)域碳配額周轉(zhuǎn)調(diào)節(jié)機制，可通過投放儲備配額、回購市場配額等方式，對碳價格進行逆周期調(diào)節(jié)，平抑價格大幅波動風險。調(diào)節(jié)規(guī)模原則上不得超過本區(qū)域配額總量的 5% ”。通過法定途徑明確省級政府的碳市場調(diào)控權(quán)限，既為其靈活應(yīng)對地方實際需求和市場風險創(chuàng)造條件，也為防止濫用自由裁量權(quán)設(shè)置必要邊界。其五，明確省級生態(tài)環(huán)境主管部門碳配額預(yù)支的審批權(quán)。允許重點排放單位在特定情形下預(yù)支使用碳配額，是平衡減排壓力與履約需求的重要機制。立法應(yīng)明確“省級生態(tài)環(huán)境主管部門可受理轄區(qū)內(nèi)重點排放單位的碳配額預(yù)支申請。對確有必要且提交合理使用方案的，經(jīng)嚴格論證后，可允許單個企業(yè)預(yù)支一定比例的次年度配額，但應(yīng)當及時向社會公開”。

4.2省域統(tǒng)籌：基于“屬地管理\"的省級政府權(quán)能設(shè)定

“省域統(tǒng)籌”的權(quán)能配置方式，有利于發(fā)揮省級政府在區(qū)域減排資源整合、訴求平衡中的樞紐功能。未來立法應(yīng)按照屬地管理原則，對省級政府的權(quán)能進行法律設(shè)定，賦予其更多實質(zhì)性管理職權(quán)，為破解當前“利益行政”下的央地目標偏差提供制度助力。

首先，明確省級政府在碳排放管理中的總體領(lǐng)導(dǎo)職責。省級政府作為本行政區(qū)域的最高行政機關(guān)，在統(tǒng)籌區(qū)域碳排放管理、平衡發(fā)展與減排中負有不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)責任。未來立法應(yīng)規(guī)定“省級人民政府是本行政區(qū)域碳排放管理的責任主體，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域碳達峰、碳中和工作，建立健全工作推進機制。省長對本區(qū)域完成國家下達的碳排放總量控制目標和減排任務(wù)負總責”。通過法律確立省級政府在區(qū)域碳治理中的主體地位，壓實總體領(lǐng)導(dǎo)責任，有助于調(diào)動各方力量，形成工作合力。

其次，賦予省級政府制定區(qū)域碳排放管理規(guī)劃的權(quán)力。系統(tǒng)謀劃區(qū)域碳排放管理，需要省級政府發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀指導(dǎo)的關(guān)鍵作用。立法可明確“省級人民政府應(yīng)當根據(jù)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略 2035? ，結(jié)合區(qū)域資源環(huán)境承載能力和主體功能定位，制定本行政區(qū)域碳排放管理規(guī)劃，明確碳排放總量控制、強度降低、碳匯增加等自標任務(wù)及實現(xiàn)路徑，報本級人民代表大會常務(wù)委員會審議通過后組織實施”。通過法定程序賦權(quán)的方式，不僅彰顯了省級政府對區(qū)域碳排放管理的主導(dǎo)權(quán)，也為地方因地制宜、形成可復(fù)制可推廣的實踐經(jīng)驗提供了制度空間。

最后，強化省級政府碳排放管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。碳排放管理是一項系統(tǒng)工程，需由省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成工作合力。立法宜規(guī)定“省級人民政府應(yīng)當設(shè)立碳排放管理委員會，負責研究解決碳排放管理重大問題，審議碳排放管理重大政策，協(xié)調(diào)跨部門碳排放管理事項”。同時為壓實地市縣政府的碳排放管理屬地責任，宜明確\"設(shè)區(qū)的市、縣政府及其生態(tài)環(huán)境部門承擔本行政區(qū)域內(nèi)重點排放單位配額分配、使用、清繳、核查等環(huán)節(jié)的日常監(jiān)管職責”。通過法律明確省級層面的議事協(xié)調(diào)機制，有助于理順省級各職能部門與市縣政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門職責，提升碳管理工作的科學(xué)性、有效性。

4.3結(jié)果考核：基于“共同但有區(qū)別”的央地權(quán)責分擔

當前碳配額分配普遍存在重過程輕結(jié)果的監(jiān)管導(dǎo)向，難以有效破解傳統(tǒng)“委托-代理\"機制下地方政府的行動乏力難題。未來應(yīng)進一步完善法律責任規(guī)范設(shè)定，構(gòu)建“共同但有區(qū)別\"的央地合作治理與責任分擔模式，實現(xiàn)從程序合規(guī)到目標考核、從行為責任到結(jié)果責任的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建權(quán)責匹配、激勵相容的碳配額分配長效機制。

一方面，“央-省\"有限分包模式不僅是事權(quán)的轉(zhuǎn)移，更意味著責任的分擔，為此應(yīng)實現(xiàn)省級政府事權(quán)主導(dǎo)與主體責任的協(xié)同。省級政府作為區(qū)域碳市場的“總承包人”，同時也是區(qū)域碳市場的第一責任主體，不僅應(yīng)享有充分的自主權(quán)，還需對本行政區(qū)域碳配額管理負總責，確保中央下達的碳排放總量控制目標和減排任務(wù)得到全面落實。為此應(yīng)進一步細化量化碳排放總量、碳排放強度等約束性指標，突出結(jié)果導(dǎo)向的考核理念。立法應(yīng)規(guī)定“國務(wù)院和省級人民政府應(yīng)當將碳排放總量、碳排放強度降低目標完成情況，作為對下級政府績效考核的重要內(nèi)容，并納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系”。通過法定責任促使地方政府樹立“過程服從結(jié)果”的鮮明導(dǎo)向，倒逼減排措施落實。

另一方面，中央政府及其生態(tài)環(huán)境部門雖將碳排放配額具體分配事權(quán)分包給省級政府，但并非意味著其可置身事外，無需承擔相應(yīng)責任。中央政府要加強頂層設(shè)計，完善碳排放管控的法律制度體系和標準規(guī)范，為地方履職提供基本遵循。還要建立健全縱向督查問責機制，對省級政府落實碳排放總量控制目標的完成情況開展定期評估，將評估結(jié)果作為對省級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要依據(jù)，確保分包事權(quán)的執(zhí)行效果。如明確規(guī)定“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當會同有關(guān)部門，定期對省級人民政府碳排放配額總量分解、配額分配、清繳履約等情況開展監(jiān)督檢查。對監(jiān)管缺位、弄虛作假、未完成減排目標任務(wù)等行為，責令限期整改，情節(jié)嚴重的給予通報批評，對負有責任的領(lǐng)導(dǎo)干部依法依規(guī)追責”。通過嚴格督查問責傳導(dǎo)壓力，推動落實碳排放管理主體責任。

在目標考核的約束基礎(chǔ)上，中央應(yīng)針對地方在碳排放管理中的履職成效予以正向激勵。規(guī)定“對在碳排放總量控制和碳排放強度降低中成效突出的省份，中央財政應(yīng)當予以適當獎補。對創(chuàng)新開展碳普惠試點、率先實現(xiàn)碳中和的城市，在能耗雙控、重大項目審批、新增建設(shè)用地等方面給予政策傾斜”。通過法定激勵措施調(diào)動地方減排積極性，形成“多減多得\"的利益導(dǎo)向。

5結(jié)語

碳排放權(quán)交易作為應(yīng)對氣候變化、推進綠色低碳發(fā)展的重要制度安排，其高質(zhì)量運行離不開科學(xué)合理的央地事權(quán)配置。審視中國碳配額初始分配的實踐探索可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的事權(quán)劃分體現(xiàn)出橫向事權(quán)集中與縱向事責下放、自下而上的配額確定與自上而下的配額分解、省級政府角色虛化與地方職能部門任務(wù)繁重等結(jié)構(gòu)性失衡。這種事權(quán)配置困境源于“利益行政”下央地目標偏差所塑造的行為邏輯差異和“委托-代理”機制下以過程為導(dǎo)向的監(jiān)管事權(quán)配置邏輯綜合作用的結(jié)果。破解現(xiàn)有困境，應(yīng)遵循事權(quán)配置模式從科層制向發(fā)包制轉(zhuǎn)向、省級政府事權(quán)從虛位到實位強化以及事權(quán)配置目標從過程向結(jié)果嬗變等基本邏輯，通過《碳排放權(quán)交易管理法》專章對碳配額初始分配作出制度性安排。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)通過“有限發(fā)包\"理念構(gòu)建兼顧\"控權(quán)”與“賦權(quán)\"的央地事權(quán)清單，依“屬地管理\"原則法定省級政府在區(qū)域碳排放管理中的主導(dǎo)地位，完善法律責任規(guī)范設(shè)置，構(gòu)建“共同但有區(qū)別”的央地合作治理與責任分擔模式，實現(xiàn)從程序合規(guī)到目標考核、從行為責任到結(jié)果責任的轉(zhuǎn)變。唯有如此，方能形成權(quán)界清晰、權(quán)責對等、權(quán)能統(tǒng)一的碳配額分配事權(quán)配置格局，為碳市場高質(zhì)量發(fā)展和“雙碳”自標如期實現(xiàn)筑牢法治根基。

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Reflection on the central-local authority allocation model for the initial distribution ofcarbonemissionallowancesand itsreconstruction

ZHANG Xiaokang，LI Bingqiang （School ofLaw，Shanxi University，Taiyuan Shanxi O3Ooo6，China）

AbstractCarboemissions tadingisanimportatpolicytooforadressngliatechange，andtheinitialalocationofbeissionallowancs，soeementofabotrdingstedsiisetlylatedtoeiteresandsioduioo sibilitiesoftadingentitis.UnderCina'sulti-velovermentgoveacestructure，ientificallndreasonablefingadll catingentral-lalhoityinitilrutiofarbonmissioallwacsucialforomotiostrutiooftha bonmarketandenhancing thefectivenessofcarbonemissonmanagement.Basedontis，thissudyadoptsanormativeanalysismethodtoexaminethecentral-lcaluthorityallcationmodelforteinitialdistributionofcrbonemissonalowacesinChina.Thestudy findsthathecurentntral-loalutoritlocationfortiialdisrbutiofarbonsioowancsinaeitsstruc turalimbalancsineaspts：thentrationofrzoaluthoityeustvolutioferticalsposibilitis，ottoup allowancedeterminationersus topdownallowancedecompositionndtheinsufiientuthorityoflcalgovermentsersusoebr denedlocalfunctioaldepartments.Tisstudyoncludesthattheseimbalancsinthecentral-localauthorityalocationforteiitial distributionofcarbonemisionalowancesstmfromthecombinedefectsofdivergentbehaviorallgicsshapedbycentral-localgoal deviationsunderthe“administrationofinterests”andtheprocess-orientedregulatoryauthorityallcationlogicunderthe“principalagentmechanism.Allwingtheurrentdileminutorityallcatonfortheinitialdistributionofrboneisioallwanesncessitatesfollowingkeyprinciples：shftingtheauthorityalocationmodelfromaherarchicalsystemtoacontractingsystem;strengthing provincialgovernmentauthorityfromabsencetopresence;andevolvingauthorityalocationgoalsfromprocessorientationtosultorientation.Itiscommdedtatintefuure，addicatedhaptroninitialallcaioofaboesioalowanessouldbeiludedintheCarbonEmisions TrdingManagementLawandthatacentral-localauthoritylistthatbalances“controland“empowerment”beconstructedthrougha“l(fā)imitedcontracting”framework.Onthisbasis，thepowersandfunctionsofprovincialgovements shouldbelegallyefindinccordancewitteprincipleof“teitoalmanagement，”trebyforcingteirladingoleeoe allcoordinationofgioalarbonsionmanagent.Atteetie，legalsposibilityrovsiossouldbimprodda \"commonbutdiferentiated”central-localcollborativegovernanceandresponsibilitysharing modelshouldbedevelopedtoacieve thetransformationfromproceduralcompliancetotargetasessetandfrombehavioralresposibilitytooutcomeresponsibilityOnly inthiswaycanacarbonemissionallowancealocatioauhoritysystemwithclearboundaries，ecientfuncions，andappopatee sponsibilitiesbeformed，therebyprovidingalegalguaranteeforpromotingthehigh-qualitydevelopmentofthecarbonmarket.

Keywords“dualcarbon”goals;initialalocationofarbonemissionallowances;carbonemisios trading;central-loalauthrity; carbon allowance;carbon emissionrights

（責任編輯：閆慧珺）