城鄉融合視域下大都市郊區耕地的多功能轉型路徑

中圖分類號F323 文獻標志碼A 文章編號 1002-2104（2025）05-0176-13 DOI：10.12062/cpre.20241133

黨的二十大報告強調，推進鄉村振興需要“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”。大都市郊區農業（以下簡稱城郊農業）多位于城市邊緣區或城市群經濟圈內，其獨特地理位置使之成為城鄉要素交換的前沿，在實現“人、地、資金\"等要素的自由流動和優化配置方面發揮著關鍵作用1。為滿足大都市日益多樣化的農業需求，城郊農業不僅要發揮基礎的農副產品生產功能，還需兼備生態涵養、低碳生產、觀光休閑等多重功能[2]。因此，城郊農業多功能轉型已成為必然趨勢[3]。耕地是農業生產的基石，也是城鄉融合的核心要素。城郊耕地多功能轉型是城郊農業多功能轉型的具象表征，也是推進城鄉融合的重要路徑[4]。推動大都市郊區耕地利用方式的轉型升級，對于促進城鄉融合、農業增效、農民增收具有重大的現實意義[5-6]。

1文獻綜述

隨著城鄉融合的推進，城郊農業發展日益受到關注。學者們對城郊農業的發展模式[7-8]、在城鄉融合中的價值、面臨的問題和發展對策4等進行了研究。在城郊農業多功能轉型方面，已有研究涉及多功能轉型內涵和必要性[9]、時空演變特征[10-11]評價指標構建[12]與轉型效果評測[13]等多個方面。

明確界定多功能的內涵是探究多功能轉型的基石，這引發了學者們的熱烈討論。例如，李俊嶺[14將耕地多功能劃分為食品生產功能、經濟功能、社會保障功能、文化功能和生態景觀功能。Eftekhari等[15則強調耕地在作物產出、社會經濟發展、生態和景觀保護中的多重作用。姜廣輝等6將耕地功能分為基本功能和衍生功能，其中基本功能源于耕地的固有屬性，而衍生功能是在特定條件下基本功能的具體體現。Jordan等[7提出耕地具有經濟、政治、社會、生態、文化五大功能，且這些功能可進一步細分，如耕地的生態功能包括提供生物棲息地、水質凈化、生態涵養、景觀美化等子功能[18]

關于城郊耕地多功能轉型或其實現路徑的研究較少，但土地利用轉型的相關研究為此提供了有價值的參考。在土地利用轉型的機制解釋中，“沖突-協調\"理論被廣泛應用于分析和解決土地利用過程中不同利益主體之間的矛盾。該理論指出，在轉型的初始階段，不同的土地利用部門之間往往會發生土地利用沖突。然而，隨著時間的推移，各部門通過利益博弈和協同合作，加之政策措施和規劃設計的引導，逐漸實現利益的協調，進而形成適應經濟社會發展新需求的土地利用新格局[19]。構建基于“沖突-協調\"理論的土地利用效率框架，有助于在糧食安全、經濟發展與生態保護之間實現更好的平衡，促進土地資源的可持續利用[20-21]。不同城市在平衡經濟增長與生態保護方面存在差異，而基于“沖突-協調”邏輯的綜合規劃和設計有助于實現土地的高效和可持續利用[22]。在城市與農村建設用地的協調與互動方面，“沖突-協調\"理論對于優化布局、緩解土地矛盾和實現城鄉平衡發展亦展現出重要價值[23]。綜上，“沖突-協調\"理論在不同區域和背景下的土地利用轉型研究中展現出重要的應用價值，有利于推動土地資源管理理念的進步。

耕地多功能轉型過程中涉及政府、農業企業（以下簡稱農企）和農戶等利益相關主體間的用地博弈，這也體現了“沖突-協調\"的演化過程[24]。由于城鄉居民對城郊耕地有著多樣化需求，而單一功能的耕地利用方式無法滿足這些差異化的需求，因此在有限的耕地上發生土地利用沖突，進而引發耕地破碎化、生產活動頻繁變動以及非商品性生產功能的退化等問題，而城郊耕地的高價值特征則進一步加劇了這種沖突[4。各主體在用地博弈過程中逐漸改變耕地利用方式，并借助政策和規劃手段推動多功能的有效融合，緩解甚至消除耕地功能需求的沖突[25，最終達到博弈均衡狀態，實現耕地多功能轉型。

綜上，為了推動城郊耕地多功能轉型，需要構建切實可行的轉型路徑。首先，現有的多功能轉型研究僅關注區域“功能多樣化\"層面，但多樣化功能需求實際上映射出的是不同主體對耕地功能的差異化需求，而學術界對單地塊“功能差異化\"的探討還相對匱乏。其次，已有研究在構建城郊耕地轉型路徑時缺乏對各主體差異化用地需求的統籌考量，對主體深層利益驅動認知仍有所欠缺。

雖然已有研究指出利益主體間存在用地沖突，但未深入探究何種路徑能有效實現沖突協調以推動耕地多功能轉型。最后，當前關于城郊耕地利用轉型中的主體沖突研究以靜態的定性利益相關者分析為主2，缺乏對主體間利益動態變化及交互博弈的定量研究，因此難以準確揭示主體利益沖突對多功能轉型的影響。鑒于此，本研究在理論層面厘清城郊耕地多功能內涵并構建“沖突-協調”視角下城郊耕地多功能轉型框架，選取城郊耕地多功能轉型案例來剖析主體利益沖突導致的轉型困境，并嘗試通過演化博弈模型探究主體沖突對轉型的影響機制以及困境解決方案，最終系統構建城郊耕地多功能轉型的實現路徑。

本研究的邊際貢獻在于：首先，對城郊耕地多功能內涵進行了重新梳理，根據各功能在轉型中的作用將其劃分為基礎功能和耦合功能，并進一步細分耦合功能，明晰了城郊耕地多功能的內涵。同時，分層次闡述了城郊耕地多功能轉型的實現過程，著重指出轉型涵蓋“區域耕地功能多樣化”與“單地塊功能差異化”兩個不同層面，加深了對耕地多功能轉型的理解。其次，從“沖突-協調\"視角將微觀主體用地沖突納入城郊耕地多功能轉型路徑設計中，豐富了相關研究的理論視角，拓展了“沖突-協調\"理論的應用范疇。最后，構建了融合案例分析和仿真模擬的混合研究方法，能更精準地分析城郊耕地多功能轉型困境以及主體間利益博弈對耕地利用轉型的影響機制。研究結論能為城郊耕地的多功能轉型提供直接依據，也有助于推動城鄉融合與農業現代化的持續發展。

2 理論機制

2.1城郊耕地多功能內涵

關于城郊耕地多功能的內涵界定，學術界尚未達成共識。然而，要實現城郊耕地多功能轉型，必須明確其具體內涵。耕地多功能體系存在明確的功能層級：生產功能作為基礎核心功能，在農耕活動中通過物質能量交換產生關聯性產出效應[2]，并以此為載體衍生出多維耦合功能。因此，綜合已有研究，將耕地多功能劃分為基礎功能和耦合功能兩大類。其中，基礎功能即為生產功能，而耦合功能則涵蓋經濟、政治、生態、景觀、文化以及社會功能（表1）。

經濟功能包括收益貢獻和區域發展貢獻，如農業生產能為農戶、農企及政府創造收入，同時其產出能為區域內的第二、三產業發展提供支持。政治功能體現在政府為確保社會整體利益而對耕地利用施加的外部約束上，如城郊農業在推進過程中必須恪守耕地保護紅線，以確保糧食安全。政治功能與生態保護、社會穩定相關的部分，在本研究中被分別歸入生態功能和社會功能進行探討。生態功能包含兩個層面：一是生態環境保護。農業生產與自然環境緊密相連，直接影響土壤、水源和生物多樣性，生產活動的可持續性從根本上受到耕地生態系統承載能力的限制[28]。二是生態系統服務。科學合理的農業生產方式能夠發揮水土保持、水源涵養、氣候調節及環境凈化等多重生態作用[29]，為城鄉居民和社會發展提供生態系統服務。景觀功能衍生于生態系統服務功能[30]，但它側重于人為規劃設計下滿足人們審美需求的景觀產品或服務[31]。隨著城市居民收入的增加，對原生態鄉村環境的向往以及消費需求的不斷增長，城郊農業成為展示農業景觀的理想窗口。通過對農業活動的精心規劃、設計和建設，展現原生態的鄉村環境，能夠滿足城市居民對農業農村景觀的觀光、體驗、休閑娛樂以及美學需求[29]。文化功能則承載著農耕文化的傳承與教育，以及區域特色文化的傳播。糧食作物種植是展示農耕文化的最佳窗口，能夠反映當地的農耕文化底蘊。人們通過觀光和參與農耕活動，能夠親身體驗到區域農耕文化和獨特的民俗文化。社會功能則包括提供生活保障、就業機會，以及促進社會公平與區域均衡發展，其本質在于實現社會的穩定和公平。耕地具有吸收隱形失業人口的能力[14]，當城市就業受阻時，耕地可以成為農戶最后的生活保障。耕地作為農業生產的核心要素，一旦作為生產資料進入市場，就能為農民及區域發展創造收益。隨著耕地多功能開發的推進，區域農業多功能轉型逐漸推進，農業不再僅僅是糧食生產的載體，更成為推動農村經濟多元化和提升居民生活質量的關鍵動力。通過發展多功能農業業態，能夠創造更多本地就業機會，有效增加農戶收入。同時，耕地具有空間屬性，也是區域產業發展的基礎要素，不同區位耕地的資源配置也直接影響著社會公平與區域的均衡發展，對耕地的合理資源配置能有效促進城鄉之間的資源和發展機會的平衡，從而在更大范圍內實現社會的公平與可持續發展。

表1城郊耕地多功能內涵

2.2“沖突-協調\"視角下城郊耕地多功能轉型

2.2.1耕地多功能轉型的動力與沖突根源

隨著區域經濟社會條件的變化與城鄉融合趨勢的增強，城郊農業的多功能轉型獲得了市場需求和要素支持。一方面，城市系統對城郊農業提出了新的多樣化需求，例如景觀休閑、文化體驗和生態涵養等，這些需求推動著城郊農業的轉型升級。另一方面，受城市系統輻射影響，城郊地區的要素稟賦發生改變，城市向城郊農村地區轉移了大量資金、技術、人才等要素，為城郊農業多功能融合提供了資源支持，并促使城郊土地要素價值不斷攀升。城郊耕地利用轉型是多元主體用地需求變化的結果[28]。為滿足城市系統多樣化需求，城郊耕地的利用形式必須進行相應調整，利用區域優勢要素稟賦實現多功能轉型，以更好地滿足城市系統的發展要求。參考已有研究[19-23]，從“沖突-協調\"視角出發，深人剖析城郊耕地多功能轉型的過程，并構建相應的框架，如圖1所示。

多功能轉型實際上涵蓋了區域“功能多樣化\"和單地塊“功能差異化”兩個層面。在區域層面上，城市系統發展對城郊耕地提出了“功能多樣化\"的要求，城郊耕地除承擔基礎生產功能外，還應發揮社會保障、生態服務、景觀文化及休閑觀光等多重作用。然而，聚焦于單地塊層面，多元主體對地塊功能的需求存在差異，若地塊功能單一，多元主體需求將難以滿足，彼此間易發生用地競爭甚至沖突。“功能差異化”凸顯了微觀主體利益訴求不同所導致的耕地用途沖突。值得注意的是，區域“功能多樣化”以單地塊“功能差異化”為基礎，因此耕地多功能轉型的核心在于協調各主體在單地塊功能差異化下的利益沖突。同時，受城市擴張影響，城郊耕地的價值遠高于其他地區，并且其經濟價值還在不斷攀升，這進一步加劇了各主體對城郊耕地的競爭和沖突。

圖1“沖突-協調\"視角下城郊耕地多功能轉型框架

2.2.2耕地多功能的角色定位與需求解構

為實現城郊耕地多功能轉型，需清晰界定各功能在轉型中的角色定位。耕地的基礎功能是生產功能，穩定且可持續的生產活動為其他功能的開發和整合提供了保障。在此基礎上，耕地的多功能性通過耦合功能得以體現。耦合功能的實現依賴于核心功能、承載功能、路徑功能和延伸功能的相互作用與協調。核心功能與用地主體的核心利益訴求直接關聯，是基礎生產功能實現的主要目標。用地主體包括市場主體和政府主體，前者以經濟利益為核心，后者則以政治利益為核心。耕地的核心功能具有唯一性，不同用地主體間就耕地核心功能可能發生沖突。承載功能的重點在于維持和改善耕地的生態以支持其可持續發展，確保在耕地的承載能力范圍內實現各類生產活動與功能的落地，是核心功能實現的生態底線。路徑功能則是實現核心功能的具體操作手段，通過提供可執行的方案，緩解耕地核心功能與其他主體需求功能之間的沖突，最大程度上滿足各類主體的多元用地需求，其具體功能內容會根據核心功能在不同情境下的要求而靈活調整。延伸功能則是多種功能實現后的附加效益，通常體現在社會層面，其價值往往通過耕地多功能轉型的整體效果得以顯現。

城郊耕地在多功能轉型中，主要涉及的用地決策主體有政府、農企（涵蓋家庭農場、農村合作社及工商資本下鄉等規模化經營主體）以及農戶。受各自利益驅動，這些主體對耕地的核心功能需求存在差異。具體表現為：政府受政治目標激勵，將實現耕地的政治功能視為其核心需求；農企則追求收益最大化，農戶關注生計改善，兩者均將實現耕地的經濟功能視為核心需求。除了核心功能，各主體還可能有與其他主體核心功能相一致的多樣化非核心功能需求，但這些非核心功能的優先級低于核心功能。當核心需求與非核心需求沖突時，各利益主體仍會優先選擇實現核心需求。因此，耕地利用沖突本質上是不同主體間耕地核心功能需求的沖突。

2.2.3耕地多功能的互動機制與協同路徑

首先，在城郊耕地多功能轉型中，政治和經濟功能是耕地多功能轉型的核心，它們代表了主體的核心利益訴求，與耕地的種植結構緊密相連，其實現效果對轉型成敗具有決定性影響。城郊農業深受城市市場影響，經濟功能的實現是首要目標。然而，僅依賴市場引導的轉型無法滿足生態保護、糧食安全等非經濟方面的利益訴求，這恰恰是耕地政治功能的體現。為此，政府會通過劃定基本農田、投入資金和技術等生產要素，對轉型過程進行干預，從而將部分農田的核心功能由經濟轉向政治。其次，生態功能在多功能轉型中扮演著承載者的角色，它決定了耕地的承載能力[28]。因此，轉型活動必須在耕地生態系統的承載能力之內進行。環境保護是確保耕地資源可持續利用的前提，而生態涵養與服務則通過改善生態環境來增強耕地的承載能力。再次，文化功能與景觀功能在耕地多功能轉型中扮演著重要的路徑角色，它們可耦合于生產功能進一步推動經濟、政治和社會功能的實現。景觀功能通過有序規劃和管理農業生產活動，滿足城市居民的審美和休閑需求，同時為鄉村旅游等第三產業的發展奠定基礎[32]。在景觀功能實現過程中也能保護和改善生態環境，并產生額外經濟收益，保障規模化的糧食生產，促進生態、經濟、政治功能的實現。文化功能指農耕文化傳承及農耕文化體驗式教育[4]，糧食作物種植過程能反映出區域傳統農耕文化。體驗式農耕休閑文旅項目不僅對規模化糧食生產和生態環境質量提出了要求，同時也能帶來額外的經濟收益，從而有助于經濟、政治和生態功能的實現。總體而言，景觀和文化功能的實現可以與其他多種功能相協調，緩解政治功能和經濟功能間的沖突，成為多功能轉型中具體可行的有效路徑和關鍵環節[29.33]。最后，社會功能是耕地多功能轉型的延伸，其他各項功能的實現均有助于推動社會功能的達成。例如，實現經濟功能可以提升農民生活質量、實現區域發展，實現政治功能可以促進社會穩定與公平，實現文化和景觀等路徑功能則可以為農民提供就業機會、提升農民收入并促進區域產業發展。

值得注意的是，耕地核心功能的內涵在不同情境下存在差異，而其他耦合功能之間的相互關系也會隨核心功能的具體表征不同而發生變化。在糧食安全情境下，政治功能是城郊地區基本農田的核心功能，此時政治功能與經濟功能之間可能產生劇烈沖突。路徑功能的作用在于通過提高耕地的經濟產出，以實現兩者之間的平衡，具有實施的必要性。相比之下，在城郊一般耕地中，非糧作物（經濟作物）種植占據主導地位，經濟功能是其核心功能，與政治功能的沖突較小。此時，路徑功能的作用主要在于進一步提升經濟產出。由此可見，兩類耕地在多功能轉型過程中可能存在路徑差異。

3 研究設計

3.1 研究方法與區域

本研究融合了案例分析與演化博弈兩種方法，旨在全面追蹤城郊耕地多功能轉型的歷程，并深人剖析其中的關鍵沖突。首先，通過對中國典型大都市郊區耕地的多功能轉型實踐調研，獲取轉型的具體路徑并識別轉型的核心沖突。其次，針對這些核心沖突，構建主體間的耕地利用沖突協調的演化博弈模型并進行仿真模擬，以解析轉型沖突的內在機制并探索有效的解決路徑。最后，結合案例區實踐和博弈仿真結果，進行城郊耕地多功能轉型路徑的系統構建。

增城區素有“廣州東部糧倉\"之美譽，憑借其豐饒的農業資源與獨特的農耕文化，擔當著廣州市農產品供應的重要角色。作為全國城鄉融合發展試驗區，增城區在推進城鄉一體化與農業現代化方面發揮著引領作用，肩負著探索農業現代化與城郊經濟發展并進的雙重任務。該區自然條件優越，社會經濟基礎堅實，擁有1個中國特色農產品優勢區、5個省級現代農業產業園、9個省級“菜籃子”基地及2個省級特色農產品優勢區，是探究城郊耕地多功能轉型的理想之地。

本研究選取增城區作為案例，主要基于其在城鄉融合試驗中的代表性及農業多樣化發展的示范作用。在耕地多功能轉型的進程中，增城區政府通過促進耕地流轉與政策扶持，推動了適度規模經營，并鼓勵農企與農戶發展多樣化的農業經營模式。其中，遲菜心與絲苗米作為增城區的特色作物，分別代表了非糧作物與糧食作物轉型的不同路徑。遲菜心已通過品牌塑造與多功能融合實現了初步轉型，而絲苗米則面臨著盈利不足的困境。具體而言，由于糧食生產的經濟效益相對較低，農企更傾向于種植高收益的非糧作物，這進一步加劇了耕地政治功能與經濟功能間的沖突。

增城區在耕地多功能轉型中的實踐，為研究提供了全面追蹤城郊耕地多功能轉型發展歷程的寶貴契機，也為探索大都市郊區農業轉型的普遍規律提供了重要參考。遲菜心與絲苗米轉型路徑的對比分析，不僅能夠揭示不同作物轉型路徑的差異，還能剖析耕地利用中的關鍵沖突。此外，增城區豐富的政策實踐與詳盡的實地數據，為深入研究政府與農企之間的互動關系提供了有力支撐，使本研究能夠通過模擬“政府-農企\"在流轉耕地利用決策中的互動，量化分析轉型困境的成因及潛在解決路徑，進而為大都市郊區耕地多功能轉型提供具有普適性和系統性的參考方案。

3.2耕地多功能轉型實踐

首先，增城區政府通過推動耕地流轉促進適度規模化生產，成功建立了遲菜心和絲苗米省級產業園。目前已流轉約24.437萬畝（1畝 ≈667m² 耕地，其中6.177萬畝用于糧食作物。流轉流程包括政府招商、協助村委會及農戶與農企簽訂流轉合同。耕地流轉實際上正在重塑農業經營主體結構[34]。農戶受到觀念、技術和地塊規模限制難以實現耕地多功能利用，而適度規模化經營有助于突破農戶個體的功能限制。因此，適度規模化經營農企成為多功能轉型的主導力量。

其次，增城區政府正致力于提高作物產出的總價值，主要采取了三大策略：一是提升產品品質，例如將增城遲菜心和絲苗米申請為地理標志產品，進行品種改良和綠色生產以提升作物品質；二是加強區域特色品牌建設，深入挖掘遲菜心和絲苗米的價值，實施品牌升級戰略，宣傳“中國絲苗米之鄉”稱號，形成獨特的區域競爭力；三是推廣“生產 ⁺ ”的融合發展模式。目前，遲菜心的多功能轉型已初見成效，發展了采摘、農家樂等活動，滿足了城市居民的休閑和觀光需求。然而，絲苗米的轉型雖得到政府的大力支持，依舊處于規劃和宣傳階段，產業園發展規劃中提出的“文化 + ”“旅游 + ”“智慧 + ”的融合發展模式也未能實現，其主要功能仍然是作為現代農業示范區的展示窗口。

在轉型過程中，政府表現出了多功能轉型引導的“先-后”思維，即先確保作物生產的經濟效益，再探索“生產 ⁺ \"的經營模式。然而，需要注意的是，雖然多功能融合的實現是基于生產活動，但功能的融合并不存在嚴格的先后順序。城郊糧食作物生產收益低，經營主體易因利潤不足轉而生產非糧作物，導致糧食生產活動不穩定、種植結構混亂，使多功能轉型的基礎遭到削弱。因此，糧食生產耕地的轉型很難遵循先盈利后多功能發展的模式，在\"先-后\"發展思維下多功能轉型將被無限滯后。

3.3耕地多功能轉型困境識別

糧食作物與非糧作物在生產過程中，主體間的沖突內容和程度存在差異。城郊耕地進行非糧化種植的收益較高，但為了保障糧食安全，基本農田被要求種植糧食，這加劇了政治與經濟功能之間的沖突。政府為了緩解這一沖突，主要采取了提供糧食生產補貼的策略，并與農企建立“委托-代理\"關系以確保糧食生產目標的實現。這一情境下“委托-代理\"關系成功建立的關鍵在于糧食生產企業的補貼與生產利潤之和，能否接近或超過種植經濟作物的收益[35]。若不能達到這一平衡，會導致\"委托-代理”失效，農企可能會違約種植非糧食作物，甚至棄耕。案例區的實踐顯示，即便政府已經為糧食生產提供了相當可觀的補貼，但仍難以保證糧食生產企業的收益能與非糧食作物持平。因此，案例區呈現出了耕地種植結構混亂、非糧化及擢荒等問題。具體來說，案例區糧食生產的凈收益約為0.17萬元/（畝·年）（含可得最高補貼），露天果蔬的凈收益約為0.2萬～0.8萬元/（畝·年），大棚花卉和果蔬的年凈收益高達1萬～2萬元/畝·年）和2萬～3萬元/（畝·年）。顯然，糧食生產的總收益遠低于非糧作物生產。因此，農企大多縮減甚至放棄糧食生產，政治-經濟功能沖突難以協調，耕地多功能轉型失去穩定的基礎。

兩類耕地在經營過程中也存在相似的沖突內容。首先，兩類耕地經營過程中都會產生污染，導致政府和農企間產生生態-經濟功能沖突。其次，兩類耕地利用過程均涉及農戶耕地流出。由于耕地對農戶而言具有社會保障作用，因此農戶和農企間存在社會-經濟功能沖突。針對生態-經濟功能的沖突，政府已實施綠色生產補貼政策，同時城市對優質農產品的需求也引導農企重視生態保護，使得這一沖突逐漸得到協調。然而，社會保障功能是基于經濟功能實現的，耕地流轉后若農企能夠盈利并按約定分紅，農戶可獲得就業機會并改善生計。因此，確保農企的盈利是協調社會-經濟功能沖突的關鍵。但目前的問題是，糧食生產中農企的盈利無法得到保障，導致農戶的耕地收益受損。因此，社會-經濟功能沖突的協調難題，其根源仍在于政治-經濟功能沖突。

綜上，在目前城郊耕地多功能轉型中，非糧作物生產的沖突在政策引導下，已能基本依賴市場力量進行有效協調。因此，轉型難點在于如何協調糧食生產中的政治一經濟功能沖突。解決這一問題的關鍵在于提高糧食作物生產的總收益，以滿足農企的經濟功能追求，進而確保糧食生產的政治功能得以實現。可能的解決方案為：第一，增加補貼。雖然增加補貼總量能引導農企在流轉土地后繼續從事糧食生產，但這將加重政府的財政負擔，并非長久之計。第二，政府建立健全違約懲戒機制。從委托-代理的視角出發，設定合理的違約成本可有效規范農企行為。第三，持續推進耕地多功能轉型，通過“一產多出\"的模式，提升耕地利用的整體收益。

4模型構建與仿真

通過對案例區農業多功能轉型過程的分析發現，僅依賴耕地流轉后的規模化運營，難以確保農企持續進行糧食生產。因此，當前城郊耕地轉型面臨的核心挑戰在于，如何有效引導農企如約進行糧食生產。具體而言，政府對于耕地承載的政治功能需求與農企追求耕地經濟功能的目標之間存在沖突，這是轉型過程中的關鍵障礙。為此，構建了“政府-農企\"耕地利用沖突演化博弈模型，旨在探討政府應采取何種政策手段引導農企如約進行糧食生產，進而實現耕地的“政治功能-經濟功能\"協調。模型的具體參數見表2，政府-農企博弈收益見表3，模型的假設如下。

假設1（博弈情景及主體）：假定區域內已完成耕地流轉，當前目標是解決城郊耕地流轉后農企的違約生產問題。在現有補貼政策基礎上，進一步探討政府通過政策干預引導農企按約進行糧食生產的可能路徑。博弈主體包括政府和農企，政府關注政策實施帶來的社會收益、政府聲譽提升及財政收入增加等多種收益；農企則主要關注經濟收益，同時考慮糧食生產能提升企業社會聲譽、塑造良好企業形象及帶來未來發展機會等無形收益。農企還重視政府提供的優先發展權，如龍頭企業申請和優先扶持政策等，為了長遠利益，農企可在一定程度上接受現階段的低利潤。

表2多功能轉型演化博弈模型參數設定

假設2（政府行為及參數）：為應對農企的違約生產問題，政府可能采取3種解決方案，但單純增加補貼并不具備經濟可行性。相比之下，建立違約懲罰機制或推進耕地的多功能利用在協調政府與農企沖突方面更具可行性。因此，政府的策略集包括：積極行動（補貼并支持耕地多功能利用）和消極行動（補貼并懲罰違約生產），行為概率分別為 x 和 1-x 。政府采取積極行動，支付流轉補貼 （m×S₁） 、糧食生產補貼 （m×S₂） 及耕地多功能推進成本 C₁ ，同時因積極引導農企如約生產行為獲得聲譽收益 G₁ 和區域預期發展效益 E₁（E₁gt;C₁） ;若采取消極行動，需付出監管成本 C₂（C₁gt;C₂） 。若農企違約，政府獲得罰款 F 及補貼，并因監管違約行為獲得聲譽收益 G₂（G₁gt;

G₂） 。此外，在政府引導下農企如約進行糧食生產可以帶來社會效益L。

假設3（農企行為及參數）：農企策略集為如約生產或違約生產，概率分別為 y 和 1-y_c 。農企如約生產能獲得流轉補貼 （m×S₁） ，糧食生產補貼 （m×S₂） ，糧食生產收益R₁ ，與農企社會影響、政府資源優先傾斜相關的無形收益R₃ ，在政府扶持耕地多功能利用情境下可能獲得多功能生產凈收益 E₂ ，如果違約生產則能夠獲得非糧產品收益R₂（R₂gt;R₁） ，但產生聲譽損失 C_3° 若政府未進行監管，農企仍可獲得流轉補貼和糧食生產補貼。如果處于監管情境下，農企可能面臨罰款并失去補貼。

根據表3，可得出政府行為策略和農企行為策略的復制動態方程：

F（x）=-x×（x-1）×（C₂-C₁+G₁-G₂+E₁×

y-F×m-m×S₁-m×S₂+F×

m×y+m×S₁×y+m×S₂×y）

m×R₁-m×R₂+m×S₁+m×S₂-F×

m×x-m×S₁×x-m×S₂×x）

式中： x 為政府實施積極行動（補貼并扶持耕地多功能利用）概率， Φ_y 為農企如約生產行動概率；其他變量含義見表2。

根據期望收益公式計算各主體在不同策略情境下的收益情況，并據此得到政府和農企行為策略的復制動態方程[36。聯立復制動態方程（1）和方程（2）求解，得到（0，0），（1，0），（0，1），（1，1）4 個純策略集合[37]。對復制動態方程求偏導，得到對應的雅可比矩陣。當兩方博弈雅可比矩陣行列式大于0且跡向量小于0時，均衡點具有穩定性，為漸近穩定均衡策略（ESS）[38]。本研究以單位矩陣形式進行了特征值計算，結果見表4，當 和 X₂ 均小于0時，均衡點具有穩定性。

根據案例區現行的耕地流轉和生產補貼進行糧食生產相關參數賦值。 m=100 ， S₁=0.050 ， S₂=0 118， R₁= 0.003。案例區流轉政策中提出當流轉大于（含）100畝才可以獲得流轉補貼，本研究以100畝為基準賦值單位。根據案例區調研所得，區域內主要進行絲苗米和遲菜心的種植，絲苗米生產違約多數向遲菜心生產轉變，因此以遲菜心作為非糧作物代表進行賦值，利潤約為0.2萬～0.8萬元/（畝·年）。案例區絲苗米產業園建設，2021年第一批專項補貼資金約2萬元/畝，且后續大概率追加資金投入，因此 C₁?20 產業園投入回報率約為 30% ，正常預期下 E₁?1.3C₁ ，但存在耕地多功能推進失敗風險， E₁ 存在波動可能。罰款為遏制農企違約需高于糧食生產補貼成本， Fgt;0.088 。依據以上邏輯和賦值標準，除 （0，0） 均衡X_i 判定為負外，其余特征值正負情況需分類討論。由表4可以看出， （1，0） 的 為正，無法成為系統穩定均衡點，而（0，0） 的 X₂ 與 （0，1） 的 X₂ 互為相反數，因此 （0，0） 和 （0，1） 均衡不能同時穩定存在。同時， （0，1） 的 和 （1，1） 的 X₂ 互為相反數， （0，1） 和 （1，1） 均衡組合也無法實現。因此，根據特征值正負情況組合，系統可能的穩定均衡策略組合為 （0，0），（0，0） 和 （1，1），（0，1），（1，1） 。由于博弈目的為探究農企如約生產條件，本研究分析重點為 （0，1） 和（1，1）均衡如何實現。

表3政府-農企博弈收益

表4多功能轉型博弈系統均衡點特征值及穩定性分析

注：\"N\"表示特征值正負符號未知。條件 1：C₃+R₁×m-R₂×m+R₃+F×m+m×S₁+m×S₂lt;0 條件 2：C₂-C₁+E₁+G₁-G₂lt;0 條件 3：R₂×m-E₂-R₁×m-C₃-R₃lt;0;C₁-C₂-E₁-G₁+G₂lt;0

根據表4，若條件1成立，則系統必然存在 （0，0） 均衡，但若同時滿足條件3，則系統同時存在 （0，0） 和 （1，1） 均衡。情景 1：m=100，S₁=0.050，S₂=0.118，C₁=20，E₁=26 G₁=10 ， G₂=2 ， F=0.090 ， C₂=5 ， L=10 ， R₁=0.003 ， E₂=36

R₂=0.5，R₃=12，C₃=3 ，此時存在 （0，0） 和 （1，1） 均衡，如何提升 （1，1） 均衡概率是此條件下農企如約進行糧食生產的關鍵。以主體概率遞增0.100的 （x，y） 隨機組合形式進行收斂路徑分析，圖2（a）顯示 （1，1） 均衡實現需政府具有扶持耕地多功能利用的較高意愿。

在 x=y=0.5 下進行靈敏度分析，在合理范圍內變動參數賦值： R₃=36 =36，R₂=0.200，R₁=0.100，F=0.150，E₁=30， E₂=50 ，結果見圖 2（b） 。 R₃ 可以顯著提升 （1，1） 均衡可能，影響其均衡方向和速率。 R₁ 提升和 R₂ 降低，即糧食與非糧作物的收益差值縮小，可以顯著提升農企糧食生產決策可能。合理范圍內的高罰款 F （略高于流轉 + 生產補貼之和）無法實現 （1，1） 收斂，但負向影響 （0，0） 收斂速率。

根據表4，若條件2成立，則系統僅存在 （0，1） 均衡，且條件2與條件3不能同時實現。情景 2：m=100 S₁=0. 050，S₂=0. 118，C₁=20，E₁=26，G₁=10，G₂=2，F=0. 090 C₂=5 L=10 R₁=0.003 . E₂=36 R₂=0 500， R₃=36 C₃=3 ，如圖3（a）顯示，此時僅存在 （1，1） 均衡。該情景下，均衡分析重點在于 （0，1） 和 （1，1） 實現條件差異。 （0，1） 的 χ₁ 與（1，1） 的 X₂ 互為相反數，兩種均衡互斥。若耕地多功能利注：x為政府實施積極行動（補貼并扶持耕地多功能利用）概率，y為農企如約生產行動概率。

圖21下ESS策略演化結果及參數靈敏度分析

用的收益高于投入成本 （E₁gt;C₁） ，則條件2不成立，無法達成 （0，1） 均衡。即，若耕地多功能利用收益為正，則監督懲罰為非占優策略。 （1，1） 成為穩定均衡則需要滿足條件3，情景2下可達成。

在 x=y=0.5 下進行靈敏度分析，通過合理調整基準賦值來探究各經濟參數變動的影響機制。具體賦值變化如下： C₂=2/20，C₁=5/50，E₁=5/30，F=0.150，E₂=12， R₁=0.100，R₃=12/48 ，結果見圖3（b）。監管成本 C₂ 對均衡結果無影響，但會降低均衡收斂的速率。耕地多功能利用扶持成本 C₁. 耕地多功能利用收益 E₁ 分別正向、負向影響 （1，1） 均衡實現方向和速率，對政府行為選擇具有顯著影響。過高的耕地多功能利用扶持成本和過低的耕地多功能利用收益將促使政府由積極行為轉為消極行為，即耕地多功能利用凈收益對政府實施耕地多功能利用扶持意愿具有負向影響。當 C₁ 為20時，只有 E₁ 小于7才能實現（0，1） 均衡，即 （0，1） 均衡只會在耕地多功能利用投資嚴重虧損的情況下出現。然而，大都市具有較強的休閑娛樂需求和較高的消費水平，城郊耕地多功能利用投資獲利概率較高。案例區當前的城郊農業產業園建設、旅游業等的投資回報高于 30% ，因此在合理賦值下， （0，1） 均衡較難實現。 E₂ 對農企生產意愿具有顯著正向影響， E₂ 降低時農企糧食生產 （1，1） 收斂速率放緩。合理范圍內的高罰款 F 無法實現 （1，1） 收斂，但正向影響收斂速率， R₃，R₁-R₂ 對（1，1） 收斂仍具有正向影響。

綜上，靈敏度分析結果發現：首先，政府扶持耕地多功能利用是引導農企進行如約糧食生產的占優策略，原因是 （1，1） 均衡實現概率更高，且現實情境中 （0，1） 收斂難以達成。其次，企業聲譽和發展優先權等無形收益（R₃） 、政府耕地多功能利用收益成本差值 Ξ（E₁-C₁） 、非糧收益與糧食收益差值 （R₂-R₁） 對系統收斂方向、結果和速率具有顯著影響，分別為正向、正向、負向影響 （1，1） 均衡。監管成本 （C₂） 、罰金 （F） 、農企耕地多功能利用凈收益 （E₂） 對于系統 （1，1） 均衡收斂速率分別具有較強的負向、正向和正向影響，尤其是 E₂ 對農企糧食生產行為具有顯著正向影響。

5城郊耕地多功能轉型路徑

基于案例區實踐、演化博弈模型和仿真模擬結果，本研究從轉型環境、轉型前提、轉型目標、轉型模式4個層面系統搭建了城郊耕地多功能轉型路徑，如圖4所示。

5.1 多功能轉型環境

在城鄉融合發展趨勢下，城市系統為城郊農業發展提供了多元化市場需求導向及資金、技術、人才等要素支持，并不斷提升區域土地要素價值，促使城郊耕地向多功能轉型方向演進。城郊耕地多功能轉型的初始動力源自區域社會環境的變化，這一影響可從市場配置和國家干預兩個方面來理解[34]。城郊農業與城市生活緊密相連，隨著城市居民消費升級，對綠色、休閑和觀光農業的多功能需求持續增長，體現了城郊農業市場需求的多元化特性[4]。然而，城郊耕地利用不僅受市場需求驅動，還受到政府政策規劃的約束。出于糧食安全等政治考量，部分城郊耕地必須用于糧食生產。但同時，受城市經濟輻射和城市擴張的影響，城郊耕地的價值不斷攀升，導致政府的用地規劃難以實施。為應對這一沖突，政府鼓勵農企進行農業多功能開發以獲得更多利潤，從而實現其政策目標。而城郊地區憑借地緣優勢承接了注：x為政府實施積極行動（補貼并扶持耕地多功能利用）概率，y為農企如約生產行動概率。

圖3賦值2下ESS策略演化結果及參數靈敏度分析

圖4城郊耕地多功能轉型路徑

大量城市轉移的生產要素，具備農業多功能開發的能力。因此，在城鄉融合不斷發展的環境下，城郊耕地多功能轉型持續推進。

5.2多功能轉型前提

多功能轉型的前提是實現耕地經營的適度規模化[39]。規模化經營不僅能有效降低生產成本、提升生產效率，還能確保生產的穩定性，并降低政府的溝通與管理成本，便于政策的實施與調控[35]，從而為后續的耕地多功能利用和區域產業融合創造有利條件。然而，多功能轉型需要一種生產活動同時產生多種產出，傳統農戶受到觀念、技術和地塊規模的限制，轉型難以實現。因此，規模化經營的主體為各類農企。

5.3多功能轉型目標

多功能轉型目標是協調主體耕地功能需求沖突，確保耕地差異化核心功能的實現。耕地多功能的綜合利用，其核心在于平衡各方利益矛盾[28]。政治功能是糧食生產的核心功能，經濟功能是非糧生產的核心功能，確保核心功能的實現至關重要。市場力量能夠基本調和非糧食耕地生產中的主體沖突，而糧食生產中的政治功能-經濟功能沖突成為轉型的主要難題。當政府委托農企進行糧食生產時，便產生了耕地政治與經濟核心功能的博弈。為確保耕地的政治功能得以實現，政府需給農企提供充足的激勵，這些激勵不僅包括補貼等有形收益，還涵蓋政策扶持等無形利益，通過多種手段鼓勵以糧食生產為基礎的多功能開發，滿足農企的經濟需求，進而保障政治功

能的順利達成。

5.4多功能轉型模式

將生產功能優化內嵌于耕地多功能耦合過程以提升作物產出總價值是轉型的通用路徑。針對糧食作物多功能轉型，則需提升糧食生產農企無形收益和建立健全生產違約懲罰機制的輔助手段。生產功能的穩定是多功能轉型的基礎，其實現受核心功能引導，應根據核心功能博弈結果確定種植結構。為實現主體博弈均衡，需通過“一產多出\"來提升耕地產出總價值，具體路徑為： ① 生產功能優化，提高作物自身價值。通過發展現代農業技術以培育優良品種，采用規模化、機械化和集約化的生產方式，以及推廣綠色、有機生產方法，從而提升作物品質。② 生產功能耦合，提升作物附加價值。生態功能、景觀功能、文化功能是耦合重點，不僅可以更大程度上實現多種功能協同，還能滿足都市消費者對生態美學、休閑娛樂和鄉村風光日益增長的需求。 ③ 生產功能優化內嵌于生產功能耦合中。例如，將生態功能引入生產功能優化中，通過綠色生產方式提升作物品質，并通過生態認證提高作物經濟效益，同時提供了可用于發展觀光體驗的生態農產品生產展示窗口，為景觀功能耦合創造了條件。

為了輔助多功能轉型的實現，需要提升糧食生產農企的無形收益，并建立完善的生產違約懲罰機制。案例研究顯示，為獲取預期的無形收益，農企可以提高對當前獲利不足的容忍度。然而，由于缺乏違約懲罰機制，部分農企存在套利行為。博弈結果也顯示，增加農企的無形收益和違約成本均能正向激勵其進行糧食生產。此外，政府在多功能轉型中應轉變引導思維。案例表明，政府在城郊耕地多功能轉型中的“先-后\"引導思維可能導致糧食生產的耕地轉型因利潤不足而停留在規劃階段。因此，政府應將多功能轉型規劃置于農業生產之前，并在生產活動實施過程中有序推進。最后，注重挖掘區域獨特要素稟賦資源是區域發展的優勢策略[40]。具體而言，城郊農業應發揮地緣優勢，更加注重引入城市轉移的資金、技術、管理、人才等要素，提升農業現代化和產業化水平。同時，也應著重挖掘區域的農耕特色，從而形成區域的獨特競爭優勢。

6 結論與建議

城郊耕地多功能轉型是實現城鄉融合的重要抓手，城郊耕地多功能轉型憑借地緣優勢承接城市要素轉移，直接響應并滿足城市多元化農業消費需求的同時，也提升了城郊農業現代化和產業化發展，實現了農村人居環境的改善，不斷加深城鄉融合程度。本研究基于“沖突-協調”視角，兼顧政府、農企和農戶對城郊耕地的功能訴求，系統搭建了城郊耕地多功能轉型實現路徑。主要結論為： ① 城郊耕地多功能轉型需從轉型環境、前提、目標和模式4個維度進行系統考量。城郊獨特的地理位置和社會經濟環境為轉型提供了初始動力，而耕地利用的首要任務是實現其政治和經濟上的核心功能。糧食生產與非糧食生產耕地的轉型路徑雖有所不同，但共通之處在于通過“一產多出\"策略提升產出的總價值，這涉及生產功能的優化與耦合，生態、景觀和文化功能在耦合中占據重要地位。 ② 當前政策環境下的轉型難題在于糧食生產過程中政府與農企之間的“委托-代理\"關系失靈，這引發了耕地種植結構的混亂，使得政治-經濟功能之間的沖突難以調和，從而為多功能轉型帶來了不穩定性。 ③ 案例分析和博弈結果均顯示，企業非常重視優先發展權和無形聲譽，且在無約束條件下存在套利動機。因此，提高農企按約生產的無形收益，并建立和完善合理的違約懲罰機制，是推動糧食生產耕地實現多功能轉型的重要支撐措施。

政府在城郊耕地多功能轉型中具有重要引導作用，基于案例研究、博弈分析和仿真模擬，得出以下政策建議： ① 政府應大力扶持糧食生產型耕地的多功能轉型，給予從事糧食生產的農企政策優惠。一方面，應著重提高農企在糧食生產中的無形收益，包括提升企業聲譽、品牌形象，給予后續發展優先權等，并在規劃企業發展路徑時更加重視評估其社會責任感。在實踐中，對于不同規模和類型的企業，無形收益的感知和實際價值可能存在較大差異，因此，如何使這些無形收益與企業的經濟利益相匹配，是政策實施中的潛在挑戰。政府需投入相應的資源進行調研和分析，制定有效的激勵措施，以確保政策的吸引力和可行性。另一方面，要建立健全生產違約懲罰機制，增加違約企業的成本。博弈分析結果顯示合理違約成本的設置能夠有效促使企業履行承諾，而合理設定罰金的金額和執行機制是實施過程中的關鍵。如果罰金過高，可能會導致企業的反彈或規避行為，從而不利于政策目標的實現，而罰金過低則無法形成足夠的威慢力。因此，罰金標準應基于對企業財務狀況和違約行為的綜合分析，確保其具有足夠的威懾力。此外，政府在執行時還需投入足夠的監管資源，確保懲罰機制的有效實施。同時，建立完善的法律框架和執行機制，確保懲罰措施的公平性和透明度，是政策有效性的關鍵保障。 ② 政府在引導耕地多功能轉型時，應具備“提前規劃”和“同步推進”的思維。政府應在實際生產工作開始之前，就進行多功能轉型的引導，發揮資源整合作用，全面負責區域耕地的多功能利用規劃、建設以及宣傳工作。 ③ 政府需要關注并挖掘區域的獨特要素稟賦，以形成競爭優勢。由于城郊農業的發展受到當地自然資源和生產生活條件的影響，因此會形成具有地域特色的農業特征，政府應鼓勵挖掘和利用當地長期形成的特色農作物品種和農耕文化，重視如“中國地理標志產品”等農產品品牌的認證和推廣工作。

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Multifunctional transformation of peri-urban farmland in metropolises from the perspective of urban-rural integration

QI Xiaoxing ^1，2 ，SUN Jie1，2，LIANGFachao3，4 （1.Center for ChinesePublic Administration Research，Sun Yat-sen University，Guangzhou Guangdong 51O275，China; 2.School of Government，SunYat-sen University，Guangzhou Guangdong 51O275，China; 3.SchoolofPoliticsandPublic Administration，Huaqiao University，QuanzhouFujian362O21，China; 4.CenterforPolitical DevelopmentandPublic Governance，Huaqiao University，QuanzhouFujian 362021，China）

AbstractPromotingthetansfomationofperi-urbanagriculturetowardsmultifunctionalintegration，hichachievesthectivesyergisticallocationofurbannduralfactors，iskeyapproachtoadvancingthintegrateddevelopmentofurbananduralrease utilizationofp-urbanfrlndisifuencdbydietatedeedsofultiplakhoersaingitucaltotielyoo dinatetheconflictinginterestsamongtheseatorstoahievemultifunctioallanduse.Fromteperspectiveofthe“conflictoiation”of interestsofmultiplestakeholders，andusingthecaseofGuangzhou'sZengchengDistrictasanexample，thisstudyanalyedthe relationshipsamongstakeholdersandthefunctionalevolutioninthemultifunctionalransformationofperi-urbanfarmlandadidentifiedthedilemmasfacedintisprocess.Thestudyfurtheremploydanevolutionarygame modelandnumericalsimulationtodeeplyexplore themechanismsbehindthesedilemmasandsoughtheoptimalsolutionstrategy.Basedonthecasestudy，gametheory，andsiulationresults，testudyproposesaframeworkfortheealizationpathofmultfunctionaltransformationofperi-urbanfarlandfromfour levels：transition environment，prerequisites，objectives，and patterns.The study reveals that： ① The unique geographical， market， and policyenvironmentofperi-urbanareasprovidestheiitialdrivingforceforultifunctionaltransformation.Ontheonehand，teurban systemofersdiversifiedmarketdemandsandvariedfactorsupprt，layngaresoucefoundationfortransformation.Ontheoerhand， it continuouslyinreases thevalueofregionalland，intensifyingconflictsoverlanduseanddriving the transformation. ② The dilemma inthetransformationliesinthedificultyofreconcilingthecoflicting“politicaleconomic”functionsoffoodproductionfarmlandThe “principal-agent”relatioshipbetwenthegovementandagiculturalenterpsesintersofganproductionfails，esultingalack of a stable production foundation for multifunctional transformation. ③ Based on moderate-scale farming，embedding the optimization ofproductionfunctiosintoteultifunctioaloulingproces toincreasethetotalvalueofopoutputistedominantpathal ingultifuli，alsda ment. ④ To promotethransformationof grain-producingfarland，itisalsoessential toehancetheintangiblebenefitsofterprises andestablishapenaltymechanismforproductiondefaults.Furthermore，thegovermentshouldshiftisguidanceapproachphsizing the development of regionally unique agricultural resources.

Key wordsperi-urban agriculture; multifunctional transformation offarmland; evolutionary game; simulation

（責任編輯：王愛萍）