治理現(xiàn)代化視域下黨建引領(lǐng)基層治理的機(jī)制建設(shè)研究

一、引言

社會治理是國家治理的重要方面，而社會治理的重點在基層，難點在基層，落實也在基層。黨的二十大報告指出，要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會效能。基層治理經(jīng)過以國家為中心的治理模式、混合治理模式，到如今更加趨向于“一核多元”的治理模式[。簡單來說，“一核多元”就是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、社會與公眾各司其職、各負(fù)其責(zé)，相互配合。

黨領(lǐng)導(dǎo)一切，既包括政府工作、經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也包括社會治理。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會治理的關(guān)鍵，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的根本保證。因此，在基層治理中如何發(fā)揮好黨建引領(lǐng)的作用成為基層治理中的重要議題，受到學(xué)界愈來愈多的關(guān)注和研究。實踐中，全國各地也有廣泛的探索。近年來，全國各地探索出豐富的基層治理創(chuàng)新實踐，綜合來看，由于各地現(xiàn)實狀況和改革切入點存在一定的差異，社區(qū)治理經(jīng)驗也各有側(cè)重，但不同城市形成的社區(qū)治理模式也是不同地區(qū)政府應(yīng)對其城市轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物[2]。西部L市近年來在城市基層社會治理模式中在積極探索治理改革，推進(jìn)基層“社區(qū)建設(shè)工作委員會”建設(shè)，按照“黨工委引領(lǐng)、社會化共建、社區(qū)化共治、鄰里式共享”的理念，以黨建引領(lǐng)為根本抓手，著力打造共建共治共享的基層治理機(jī)制，探索黨建引領(lǐng)基層治理的新機(jī)制。

二、“社工委”建設(shè)的背景和基本框架

（一）宏觀背景：新時代對基層治理提出了新要求

堅持在城市基層治理中推進(jìn)精治、共治和法治，不僅是對傳統(tǒng)政府主導(dǎo)一切的單一主體城市管理方式的革新，更是新時代基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要要求。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了社會治理理念的深刻變革，旨在構(gòu)建更加高效、民主、法治的城市治理新模式。通過大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，城市管理者能夠?qū)崿F(xiàn)對城市運(yùn)行狀態(tài)的實時監(jiān)測和精準(zhǔn)分析，從而及時發(fā)現(xiàn)并解決城市治理中的問題。精治要求治理決策基于科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐，確保每一項政策、每一個項目的實施都能精準(zhǔn)對接民眾需求，提高治理效率和民眾滿意度。共治模式鼓勵居民積極參與社區(qū)事務(wù)，發(fā)揮社區(qū)自治的作用，同時利用市場機(jī)制和社會力量優(yōu)化資源配置，形成政府、社會、市場共同發(fā)力、協(xié)同治理的格局。在推進(jìn)精治、共治的過程中，必須始終堅持依法治理的原則，確保所有治理活動都在法律的框架內(nèi)進(jìn)行。法治不僅要求治理主體依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，也要求廣大市民遵守法律法規(guī)，維護(hù)良好的社會秩序。通過加強(qiáng)法治宣傳教育，提高全社會的法治意識，為城市治理提供堅實的法治保障。

（二）改革步驟：從試點工作到全面推進(jìn)鞏固

自2021年起，當(dāng)?shù)貓猿謫栴}導(dǎo)向，在總結(jié)實踐的基礎(chǔ)上堅持改革創(chuàng)新，為破解基層治理中的突出難題，出臺全市社區(qū)建設(shè)工作委員會組建工作實施方案，在全市啟動“社工委”建設(shè)，從頂層設(shè)計和基層實踐兩個維度不斷創(chuàng)新完善“社工委”建設(shè)機(jī)制，探索構(gòu)建城市基層治理新格局。

1.試點運(yùn)行階段

在人口稠密、治理力量較為充足、服務(wù)能力較強(qiáng)的區(qū)域率先開展試點工作，制定出臺該區(qū)的《社區(qū)建設(shè)工作委員會的實施方案（試行）》，對推進(jìn)“社工委”建設(shè)作出具體安排，在全區(qū)街道社區(qū)全面啟動“社工委”建設(shè)工作。此外，在其他城區(qū)各選取若干具有一定特色和基礎(chǔ)的2個社區(qū)作為試點，先行先試，總結(jié)經(jīng)驗。在試點運(yùn)行期間，各區(qū)委組織部負(fù)責(zé)督促檢查工作進(jìn)展情況，并將存在的問題及建議反饋至市一級研究。

2.全面推行階段

在前期試點運(yùn)行的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修改完善相關(guān)工作程序和機(jī)制。各縣區(qū)所轄社區(qū)“社工委”全部組建到位并實施運(yùn)行。縣區(qū)指導(dǎo)街道、社區(qū)根據(jù)“社工委”職責(zé)任務(wù)，提出工作計劃并組織實施。

3.鞏固提升階段

市一級適時召開各區(qū)縣組織部門、有關(guān)基層代表和相關(guān)黨委負(fù)責(zé)人參加的座談會，廣泛聽取對“社工委”工作開展情況的意見建議，建章立制，總結(jié)提升。各縣區(qū)對轄區(qū)“社工委”工作進(jìn)展情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時協(xié)調(diào)解決、查漏補(bǔ)缺，推廣好經(jīng)驗好做法，營造良好氛圍。

（三）基本框架：“社工委”建設(shè)的推進(jìn)

在基層治理改革推進(jìn)過程中，全市各區(qū)先后從實踐探索中系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗，不斷推進(jìn)“社工委”的建章立制和標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行。一是明確“社工委”結(jié)構(gòu)。“社工委”以基層黨組織為中心力量，動員轄區(qū)內(nèi)的包括社區(qū)黨組織、各企事業(yè)單位、居民、社會組織、社工、退役軍人等各界人士積極參與到其中，一般設(shè)置委員13至15名，常設(shè)委員由社區(qū)黨組織委員和退役軍人志愿服務(wù)隊長擔(dān)任，輪值委員從駐社區(qū)單位代表、非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會組織代表、有影響力有號召力的居民代表中產(chǎn)生。主任由社區(qū)黨組織書記、居委會主任擔(dān)任，副主任從其他委員中產(chǎn)生。二是建立“社工委”運(yùn)行機(jī)制。“社工委”不僅是一套機(jī)構(gòu)，更是基層治理的基本執(zhí)行單元。在實踐探索中，“社工委”形成了一套“資源 + 需求 + 項目 + 監(jiān)督”的運(yùn)行機(jī)制，通過分別建立清單，逐個解決，最終形成基層有效治理模式。“社工委”委員來自轄區(qū)各界，將自己可以運(yùn)用和調(diào)動資源向“社工委”報告，并通過聯(lián)系轄區(qū)單位，掌握轄區(qū)資源分布情況，形成“資源清單”。“社工委”委員征集圍繞轄區(qū)群眾反映的問題等意見建議，提交至“社工委”“社工委”根據(jù)梳理問題，討論匯總，形成“資源清單”和“需求清單”。根據(jù)已經(jīng)形成的“資源清單”和“需求清單”，相應(yīng)匹配責(zé)任部門和責(zé)任人，建立解決方案的“項目清單”，具體對照問題逐個解決，難以解決的問題報區(qū)級部門協(xié)調(diào)解決。黨建垂直管理的市委、區(qū)委、街道黨工委、轄區(qū)內(nèi)的“兩代表一委員”等對“社工委”工作開展情況進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，督促責(zé)任落實和問題解決。此外，街道黨工委每季度召開一次專題會議，聽取基層社區(qū)“社工委”工作匯報，通報工作落實情況，總結(jié)經(jīng)驗和問題。由此，形成了“征集匯總一協(xié)商議事一分解辦理一指導(dǎo)監(jiān)督一報告報備”的“社工委”基本運(yùn)行機(jī)制。三是形成“社工委”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，區(qū)黨委研究制定“社工委”運(yùn)行指導(dǎo)手冊，對職責(zé)、建立、運(yùn)行及主要任務(wù)逐一進(jìn)行明確，確定出“社工委”建設(shè)的主要任務(wù)和具體工作舉措，梳理形成工作內(nèi)容和建議項目，進(jìn)一步形成了“社工委”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

三、“社工委”改革建設(shè)的主題主線：黨建引領(lǐng)貫穿始終

“社工委”建設(shè)改革的核心就是以黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理為主線，發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。這是“社工委”建設(shè)的主要目的和主題，也是改革實踐的指導(dǎo)思想和根本原則，在過程中，為突出黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要開展兩個方面的機(jī)制建設(shè)。

（一）強(qiáng)化基層黨工委的領(lǐng)導(dǎo)作用

街道社區(qū)處于城市治理一線，離群眾最近，是黨和政府聯(lián)系群眾的重要橋梁和紐帶。“社工委”建設(shè)的關(guān)鍵就是抓住街道社區(qū)，突出強(qiáng)調(diào)街道社區(qū)在城市治理體系中的基礎(chǔ)地位。“社工委”以“區(qū)域化黨建”“基層黨組織結(jié)對共建”“在職黨員報到”“組織黨員參與志愿服務(wù)活動”等四項基礎(chǔ)工作為抓手，不斷強(qiáng)化街鄉(xiāng)黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

1.區(qū)域化黨建工作

不僅在于實現(xiàn)政黨內(nèi)部的整合，更能夠促進(jìn)社區(qū)和社會的整合。這些年來，區(qū)域化黨建工作廣泛推進(jìn)，街道社區(qū)黨組織通過積極走訪聯(lián)系轄區(qū)內(nèi)的各類政府、企業(yè)及其他社會組織中的黨組織，以黨建為依托，加強(qiáng)共建和服務(wù)融合。例如某街道社區(qū)以街道基層政府的影響力，整合政府、社會組織、企業(yè)黨組織構(gòu)成的三元治理資源，以問題、需求、資源為導(dǎo)向的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)搭建起了“黨建共享家”平臺，創(chuàng)新出“黨建 + 共享”的基本構(gòu)想和服務(wù)模式，打造社區(qū)治理的新模式。還有一些街道黨工委發(fā)起成立了“黨建聯(lián)盟”，在轄區(qū)內(nèi)與多個黨組織簽訂了《黨建聯(lián)盟協(xié)議書》，試圖以“黨建聯(lián)盟”為載體，實現(xiàn)轄區(qū)黨組織間“黨建共建、事務(wù)共商、難題共解、資源共用、成果共享”的目標(biāo)，開啟黨建引領(lǐng)基層治理的新模式。這些都是區(qū)域化黨建的創(chuàng)新形式，長此以往將會大大拓寬整個區(qū)域化黨建治理的格局。

2.基層黨組織結(jié)對共建

傳統(tǒng)單位制為基礎(chǔ)的黨建工作模式，在長期的實踐中確實為黨的建設(shè)和組織發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和治理結(jié)構(gòu)的多元化，這種單一、封閉的黨建工作模式逐漸顯現(xiàn)出局限性，容易導(dǎo)致各基層黨組織之間產(chǎn)生隔閡，限制了資源的共享與優(yōu)勢互補(bǔ)，影響了黨組織的整體凝聚力和戰(zhàn)斗力。近年來，當(dāng)?shù)馗鹘值郎鐓^(qū)也是通過多種方式去實現(xiàn)基層黨組織的結(jié)對共建。例如，某街道通過聯(lián)系干部，跨區(qū)域同市直單位建立合作，兩基層黨組織簽訂全域化黨建共建聯(lián)建協(xié)議，市直部門開展理論學(xué)習(xí)宣講，滿足了基層黨組織在思想引領(lǐng)方面的需要；基層黨組織也派出自組織的老年藝術(shù)團(tuán)赴市直單位演出交流，為單位文化建設(shè)增光添彩，可以說是達(dá)到了基層黨組織與市直單位在文化交流和組織建設(shè)方面的雙促進(jìn)。

3.在職黨員到社區(qū)報到

在基層街道社區(qū)，存在黨員職住分離、居住分散的問題，絕大多數(shù)黨員認(rèn)同歸屬于單位的黨組織，而居住地的黨組織與黨員個人相對分離，不能達(dá)到有效覆蓋。因此，基層治理當(dāng)中的很多黨員無法參與到居住所在地的治理工作，造成基層治理主體缺失、資源不足、主動性不夠的問題。如何加強(qiáng)黨員實際居住地治理資源的撬動成為一個需要破解的問題。全區(qū)兩萬余名機(jī)關(guān)干部按照就近優(yōu)先、統(tǒng)籌安排、全域覆蓋的原則，實現(xiàn)到社區(qū)的報到，積極開展社區(qū)安排的重點任務(wù)，使基層一線力量更加充實，基層黨建引領(lǐng)的作用發(fā)揮更加充分。

4.組織黨員參與志愿活動

一些依托“社工委”吸納組建特色志愿服務(wù)團(tuán)隊，打造形成“黨建驛站”，讓黨員參與驛站服務(wù)工作，形成一批服務(wù)功能多元化、服務(wù)載體多樣化、服務(wù)陣地溫馨化的志愿服務(wù)平臺，讓群眾感受到黨組織和黨員的便民服務(wù)就在身邊。

（二）創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制

當(dāng)?shù)亍吧绻の苯ㄔO(shè)在形成黨的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制實踐層面是促進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的機(jī)制法治化、制度化。在實踐中，當(dāng)?shù)谻區(qū)通過“社工委”建設(shè)條例的規(guī)定，在全區(qū)建立‘ 3+N^; ”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任架構(gòu)，其中“3”分別指街道黨工委書記第一責(zé)任人責(zé)任、社區(qū)黨組織書記主要責(zé)任、街道班子成員分管責(zé)任；“N”指區(qū)委組織部牽頭抓總責(zé)任、縣級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系責(zé)任、部門單位包抓責(zé)任等，可根據(jù)工作需要增加有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（三）基層治理體系：黨建引領(lǐng)多元共建共治共享從黨建引領(lǐng)的角度來看，“社工委”堅持把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫徹到“社工委”建設(shè)全過程、各方面，以基層黨工委引領(lǐng)做實建強(qiáng)“社工委”組織架構(gòu)，系統(tǒng)構(gòu)建街道統(tǒng)籌、社區(qū)推進(jìn)、小區(qū)支撐的基層社會治理體制機(jī)制，以強(qiáng)有力的“社工委”工作體系帶動提升社區(qū)善治水平。從治理角度來看，通過黨建引領(lǐng)，依托“社工委”平臺，有效盤活轄區(qū)資源，聚合多方力量，積極參與融人社區(qū)治理，為“小社區(qū)”賦予“大能量”。其中大力倡導(dǎo)“共享 + ”理念，依托“一圈一平臺”，為群眾提供精致便民服務(wù)，系統(tǒng)建設(shè)和諧友善共享睦鄰社區(qū)。

四、結(jié)論與討論

黨建是基層社會治理的導(dǎo)航儀，也是城市改革發(fā)展的動力源。當(dāng)?shù)亍吧绻の苯ㄔO(shè)之所以能收到實效，解決以前解決不了的問題，關(guān)鍵就是緊緊抓住黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理這條主線，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，為基層治理提供了核心驅(qū)動力、強(qiáng)大整合力和堅強(qiáng)保障力。深化基層治理現(xiàn)代化，首要的就是要向黨建引領(lǐng)深化，以組織體系建設(shè)為重點，著力完善城市基層黨建體制機(jī)制，扎實推進(jìn)區(qū)域化黨建工作，繼續(xù)用好黨建載體平臺，用強(qiáng)大的組織資源來撬動社會資源，用強(qiáng)大的組織力量來破解治理難題，進(jìn)一步將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為城市治理的優(yōu)勢。

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（作者單位：中共蘭州市委黨校〈蘭州市行政學(xué)院〉）