保障性租賃住房土地支持政策文本量化評(píng)價(jià)研究綜述

一、引言

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，人口高流動(dòng)性特征逐步凸顯，作為流動(dòng)人口主體的新市民和青年人群體受到城市高房價(jià)與高租金、住房租賃市場發(fā)展滯后、住房保障范圍有限的困擾，住房訴求難以滿足，政府?dāng)U大政策性租賃住房保障范圍勢在必行。但從多地實(shí)踐情況來看，投資和建設(shè)主體因城市用地緊張、回報(bào)率低等原因，保障性租賃住房的土地房屋供給意愿偏低?；诖?，2020年10月，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃）提出擴(kuò)大保障性租賃住房供給2021年7月國務(wù)院辦公廳又進(jìn)一步發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，在《意見》中指明了籌建發(fā)展保障性租賃住房的五種類型的土地支持政策。據(jù)住建部披露，當(dāng)前我國保障性租賃住房建設(shè)已進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，2024年全國計(jì)劃建設(shè)籌集保障性住房170.4萬套（間），各地政府利用不同類型土地支持政策籌建保障性租賃住房已初顯成效，形成了一批可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)清單。

伴隨著我國保障性租賃住房建設(shè)進(jìn)人快速發(fā)展時(shí)期，更加亟須制定相對(duì)應(yīng)的高質(zhì)量保障性租賃住房土地支持政策。如若政策本身存在缺陷，那么保障性租賃住房在建設(shè)過程中將會(huì)步履維艱。因此，回顧總結(jié)現(xiàn)有保障性租賃住房土地支持政策評(píng)價(jià)相關(guān)研究，為科學(xué)合理開展保障性租賃住房土地支持政策評(píng)價(jià)提供理論基礎(chǔ)，對(duì)推動(dòng)保障性租賃住房事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

二、國內(nèi)外文獻(xiàn)研究現(xiàn)狀

（一）保障性住房相關(guān)研究

保障性住房，即政府向住房困難的中低收入家庭提供的限制標(biāo)準(zhǔn)、限制價(jià)格或租金的住房，一般包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和拆遷安置房等。保障性住房與改善民生保障、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展掛鉤，在穩(wěn)增長、惠民生方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。諸多學(xué)者從保障性住房政策、保障性住房前期建設(shè)與后期管理方面著手，開展了多視角、多層次的深入研究。

1.保障性住房政策

國內(nèi)外的學(xué)界對(duì)于保障性住房政策的探究主要集中在政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與政策評(píng)價(jià)實(shí)踐兩個(gè)方面。保障性住房政策評(píng)價(jià)作為衡量和評(píng)價(jià)政策方案的一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從20世紀(jì)70年代以來，該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究頗豐。從政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的角度來看，現(xiàn)有研究主要從政策分級(jí)目標(biāo)、政策作用功能等方面來構(gòu)建保障性住房政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并將政策評(píng)價(jià)內(nèi)容分為三個(gè)階段，分別是政策方案、政策執(zhí)行、政策結(jié)果。從具體的政策評(píng)價(jià)實(shí)踐來看，既有以中國綜合社會(huì)調(diào)查年度數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從公眾滿意度視角出發(fā)評(píng)價(jià)中國的住房保障政策的相關(guān)成果，還有以171部住房保障文件作為分析樣本，采用共詞和聚類方法分析住房保障政策專題領(lǐng)域隨時(shí)間的發(fā)展變化情況的研究結(jié)論。

2.保障性住房前期建設(shè)與后期管理

在建設(shè)保障性住房的初期，主要會(huì)涉及的問題包括投融資模式、土地供應(yīng)和空間布局選址。在保障性住房建設(shè)初期的投融資模式方面，資金缺口大成為制約保障性住房建設(shè)的最大因素之一，研究證實(shí)通過增加建設(shè)公共預(yù)算、創(chuàng)新投融資方式等方式能夠進(jìn)一步緩解在建設(shè)初期資金缺口大的壓力。在保障性住房土地供應(yīng)與空間選址方面，保障性住房的土地供應(yīng)存在著諸如土地供應(yīng)效率低、規(guī)劃短期化等問題，針對(duì)此類難題，應(yīng)從規(guī)劃、組織、運(yùn)行等方面破解困局，保障性住房選址距離城市中心地區(qū)較遠(yuǎn)、房屋建筑密度較大，周邊的公共服務(wù)設(shè)施布局不充分，都會(huì)進(jìn)一步加劇民眾在家庭與工作場所之間的距離差距，因而保障性住房建設(shè)初期在選址與軌道交通方面的關(guān)聯(lián)性仍需提升。

在我國保障性住房政策的具體實(shí)施過程中，大多會(huì)將關(guān)注點(diǎn)聚焦在保障性住房建設(shè)的前期管理，而較少關(guān)注建設(shè)后期的服務(wù)與管理?，F(xiàn)有保障性住房的建設(shè)后期管理研究主要側(cè)重于保障性住房的服務(wù)管理和準(zhǔn)入退出機(jī)制兩個(gè)方面。有研究表明，保障性住房的后期管理需要政府介人，這類民生工程過于依賴政府是客觀事實(shí)，政府管理的介人能夠顯著提升保障性住房的后期管理績效。在準(zhǔn)入機(jī)制方面，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化保障對(duì)象準(zhǔn)入門檻的界定標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)完善、嚴(yán)密的準(zhǔn)入管理機(jī)制與社會(huì)信用體系。在保障性住房的退出機(jī)制方面，可以參考美國的“補(bǔ)貼 + 引導(dǎo)”模式，欺詐和造假行為必須受到嚴(yán)格查處和懲罰，并與個(gè)人信用制度緊密相連，依據(jù)情節(jié)的嚴(yán)重程度追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）保障性租賃住房相關(guān)研究

2020年黨的十九屆五中全會(huì)通過的“十四五”規(guī)劃明確指出，“擴(kuò)大保障性租賃住房供給”，保障性租賃住房的概念首次被提出，是一種介于公租房和市場租賃之間的中間租賃形態(tài){。研究在查詢總結(jié)了目前發(fā)表的相關(guān)研究成果后，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們針對(duì)保障性租賃住房的有關(guān)研究主要集中在以下兩個(gè)方面。

1.保障性租賃住房的目標(biāo)群體與準(zhǔn)入定價(jià)

在保障性住房的目標(biāo)群體界定與準(zhǔn)入定價(jià)領(lǐng)域，英國根據(jù)個(gè)人支付能力來界定住房保障目標(biāo)群體，將保障性住房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為中位收入的3倍，采用市場折扣法，在供給方式上由注冊(cè)房東提供的同時(shí)積極引入市場機(jī)制[。德國作為世界上首個(gè)以立法形式實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的高福利國家，國家的住房保障體系健全，主要以市場機(jī)制為主體，統(tǒng)籌市場、國家和社會(huì)三方匹配[1]。我國早期的受保障對(duì)象范圍則相對(duì)狹窄，既需要考慮收入和住房水平，還需要限制戶籍。但隨著共享理念和住房保障的包容性發(fā)展，住房保障的目標(biāo)群體范圍逐步擴(kuò)大，新市民與青年人群體被納入住房保障體系，作為住房體系的“夾心層”群體，其面臨著更多的社會(huì)壓力，在空間上高度集聚分布于長三角、珠三角兩大城市群。盡管目前全國大部分城市都已建立了保障性租賃住房制度，但保障性租賃住房發(fā)展依然面臨著運(yùn)營主體、保障對(duì)象界定模糊等問題。

2.住房租賃市場與保障性租賃住房的關(guān)系

從住房供給角度來看，保障性租賃住房本質(zhì)上是從供給端增加租賃住房供給、彌補(bǔ)租房市場供給短板，從而促使住房租賃市場實(shí)現(xiàn)供需平衡。目前我國住房市場主要面臨不平衡不充分的發(fā)展和區(qū)域分化的新矛盾。雖然目前全國大部分城市都已建立了保障性租賃住房制度，但受限于供應(yīng)量、準(zhǔn)入條件等問題，保障性租賃住房在住房租賃體系中的占比和覆蓋面仍有限?？傮w而言，保障性租賃住房的建設(shè)利于調(diào)配城市內(nèi)外部住房資源，盤活閑置土地與房屋資源，產(chǎn)生資源配置優(yōu)化效應(yīng)，從而增加房屋租賃市場房源供應(yīng)量，尤其是保障性租賃住房供給量，穩(wěn)定住房租賃市場。

從住房需求角度來看，保障性租賃住房對(duì)于青年群體可謂是意義非凡，能夠緩解當(dāng)下年輕人的住房壓力，減輕青年群體的“后顧之憂”。我國住房發(fā)展建設(shè)以來，存在著“重購買輕租賃”的傾向，導(dǎo)致租賃住房市場被邊緣化，承租人的權(quán)益得不到充分保障。盡管大中城市的人口凈流入帶來了巨大的住房租賃需求和潛在發(fā)展機(jī)遇，但租賃市場仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，“二房東”和“黑房介”等擾亂市場秩序問題突出。保障性租賃住房作為化解人口凈流人大城市的新市民群體住房困境的關(guān)鍵舉措，已然應(yīng)運(yùn)而生。這一政策是對(duì)新市民和青年群體住房保障制度的創(chuàng)新之舉，旨在為其提供更加穩(wěn)定和可靠的居住保障。通過實(shí)施這一政策，不僅能夠激發(fā)青年新市民群體的活力，促進(jìn)其積極參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，同時(shí)還能拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏

（三）保障性租賃住房土地支持相關(guān)研究

2021年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，意見中明確了籌建發(fā)展保障性租賃住房的五種類型的土地支持政策，以作為保障性租賃住房籌建發(fā)展的關(guān)鍵基礎(chǔ)，為保障性租賃住房的建設(shè)與落地保駕護(hù)航，有效緩解各大城市的住房供求矛盾[3]

目前我國保障性租賃住房在建設(shè)過程中仍存在用地指標(biāo)緊缺、選址上受排擠等問題，應(yīng)該在進(jìn)一步完善存量用地再開發(fā)制度、保障新增建設(shè)用地供給效率與秩序的基礎(chǔ)上做好用地審批提速等支持政策[4。存量土地建設(shè)租賃住房的利益分配也成為建設(shè)保障性租賃住房的困難之一[5]，主要面臨改建政策與上位法沖突、審批執(zhí)行困難的問題，土地變性涉及范圍廣再加上程序不清晰且煩瑣，各地執(zhí)行起來比較困難，不改變用地性質(zhì)的“非改租”項(xiàng)目又屬于特事特辦，與法律文件中建筑與用地性質(zhì)一致的要求矛盾，為后續(xù)審批造成政策風(fēng)險(xiǎn)[

在建設(shè)使用土地逐漸減量化的背景下，用地指標(biāo)緊張，導(dǎo)致租賃用地供應(yīng)積極性不高，較多大型居住社區(qū)無法開工建設(shè)，大多數(shù)保障性租賃住房項(xiàng)目選址存在地理位置偏遠(yuǎn)或“職住不平衡”問題，導(dǎo)致城市發(fā)展面臨市中心成熟發(fā)展區(qū)“無地可建”“一房難求”與主城以外地區(qū)租賃住房空置率高的尷尬局面[。保障性租賃住房五種不同類型的土地支持政策會(huì)使得最終建設(shè)形成的保障性租賃住房呈現(xiàn)異質(zhì)化特征，因而給予具有差異性的支持政策更為必要。

（四）政策評(píng)價(jià)相關(guān)研究

政策評(píng)價(jià)作為公共政策制定和管理過程中不可或缺的重要組成部分，對(duì)政策的執(zhí)行和改進(jìn)起著舉足輕重的作用，其根本目標(biāo)是通過使用各種理論方法和定量建模技術(shù)，全面、深人地分析現(xiàn)有政策的實(shí)施效果和潛在趨勢。

在政策評(píng)價(jià)方法的研究運(yùn)用方面，學(xué)者們主張利用定性或定量方法評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果，評(píng)價(jià)內(nèi)容涉及諸多研究領(lǐng)域，評(píng)價(jià)方法主要有PSM-DID（傾向匹配一雙重差分法）[8、固定效應(yīng)模型、斷點(diǎn)回歸方法、合成控制法等。近年來，PMC指數(shù)模型法在學(xué)術(shù)各領(lǐng)域的政策評(píng)價(jià)方面已成為一種有效方法，由Estrada提出，是基于政策文本內(nèi)容對(duì)單項(xiàng)政策開展量化評(píng)價(jià)的一種方法，這種方法主要依據(jù)OmniaMobilis假說，該假說將每一個(gè)變量放在等同的位置，因此科學(xué)利用該假設(shè)的前提就是要將變量的范圍擴(kuò)大，盡可能地包含政策評(píng)價(jià)中出現(xiàn)的所有變量。該方法能夠從多個(gè)角度準(zhǔn)確反映政策文本的優(yōu)缺點(diǎn)，在PMC模型中指標(biāo)體系的建立是政策評(píng)價(jià)的關(guān)鍵，為各領(lǐng)域政策優(yōu)化提供可靠性依據(jù)的同時(shí)推動(dòng)PMC指數(shù)模型發(fā)展運(yùn)用趨于成熟。

三、研究述評(píng)

研究主要從保障性住房、保障性租賃住房、保障性租賃住房土地支持、政策評(píng)價(jià)四個(gè)方面展開綜述，發(fā)現(xiàn)有以下兩個(gè)方面尚待研究：

從研究內(nèi)容來看，在保障性住房研究方面，側(cè)重于評(píng)價(jià)保障性住房政策本身及其執(zhí)行情況，并對(duì)保障性住房前期建設(shè)中的投融資模式、土地供應(yīng)與空間選址以及后期管理中的準(zhǔn)入退出機(jī)制展開探討。在保障性租賃住房研究方面，主要側(cè)重于對(duì)保障性租賃住房目標(biāo)群體與準(zhǔn)入定價(jià)、保障性租賃住房與住房租賃市場的關(guān)系、保障性租賃住房用地指標(biāo)與選址等內(nèi)容進(jìn)行探討研究。保障性租賃住房作為保障性住房發(fā)展的主角，引導(dǎo)籌集保障性租賃住房的土地支持政策卻并未受到關(guān)注與研究，土地支持政策文本的設(shè)計(jì)情況在一定程度上影響著保障性租賃住房的供給量，完備的土地支持政策能夠提升各主體參與籌集保障性租賃住房的積極性，擴(kuò)大保障性租賃住房供給量。

從研究方法上來看，現(xiàn)有研究多利用PSM-DID、固定效應(yīng)模型、斷點(diǎn)回歸方法、合成控制法等定量的方法來評(píng)估政策的影響效應(yīng)，利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法、S-CAD方法和PMC指數(shù)模型法等方法對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。當(dāng)前在政策量化評(píng)價(jià)方法的選擇上以PMC指數(shù)模型法為主，現(xiàn)有研究主要利用單一的PMC指數(shù)模型法對(duì)某一類政策文本展開量化評(píng)價(jià)，鮮有文獻(xiàn)將PMC指數(shù)模型法與其他研究方法相結(jié)合對(duì)政策文本展開量化評(píng)價(jià)，為政策的完善提供科學(xué)依據(jù)。

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（作者單位：西安建筑科技大學(xué)公共管理學(xué)院）