平臺開放的具體化構造規則研究（二）

三、平臺開放的制度困境

在平臺經濟中，由多邊市場和網絡效應所引發的競爭行為，傳統的反壟斷法律規范及反壟斷執法法律框架，已難以予以有效應對。而行業監管存在碎片化、動態性缺失以及過度干預等問題，對平臺經濟的健康發展形成了進一步制約。需要把多元法律工具諸如數據治理、消費者保護等加以結合，構建一個更加適應現代平臺經濟的法律體系，推動平臺開放與公平競爭。平臺的商業模式和運營策略的復雜性使監管的難度增加，這是法律與監管機構所面臨的重大挑戰。

（一）平臺開放的現實難題

下述案例體現出平臺開放所存在的現實難題，傳統的反壟斷措施以及行業監管遇到的困境。

1.平臺開放的案例剖析。

（1）阿里“二選一”案①。阿里巴巴對商戶提出要求：在其平臺上，商戶只能選擇與阿里合作，而不得在競爭對手平臺上開展業務。“二選一”政策限制了商戶的選擇與競爭自由，造成了市場競爭的不公平以及平臺內的生態失衡。這種具有強制性的合作協議促使商戶之間不平等競爭加劇，平臺具有的市場主導地位又使得這些商戶無法擺脫阿里的掌控，對市場的多樣性和創新性產生了不利的影響。

（2）微信與抖音外鏈封禁案。該案涉及兩大社交平臺之間有關競爭以及信息流動的問題。其中，微信禁止用戶在其平臺上分享抖音鏈接，借助技術手段對抖音的相關內容予以封禁，將此舉稱作是“用戶體驗保護”以及內容合規過濾的舉措。而抖音認為，這一做法侵犯了自身的商業利益，對用戶的選擇自由構成了限制，造成平臺之間的不公平競爭。此案涉及平臺是否可以憑借技術手段限制用戶訪問其競爭對手，案例本身體現了平臺間競爭之劇烈，平臺之間對于信息流動的把控。微信的行為對抖音的用戶增長產生了影響，對用戶在多個平臺之間自由傳遞信息的權利形成妨礙，引發了用戶流量歸屬以及平臺能否以數據資源投入作為理由對他方的使用予以限制的爭議，①并且給整個行業的生態帶來深遠影響。微信的行為凸顯了平臺在市場競爭中扮演的“雙刃劍”角色：一方面它提供了強大的用戶基礎，另一方面它有可能通過技術手段對市場的自由流動進行限制。

（3）歐盟微軟互操作性爭議案。關于歐盟對微軟提出反壟斷訴訟案這一情況，其中指控的是微軟在其操作系統中內置了自家的媒體播放器，進而限制了競爭對手的市場份額這一行為。歐盟認為，微軟通過在操作系統中預裝自家軟件（媒體播放器），以此強制用戶使用其產品，抑制了競爭對手的市場發展空間。此案表明，在平臺的技術互操作性方面存在著法律挑戰。微軟此舉被認為違反了《反壟斷法》，特別是在其操作系統這一占據主導地位的市場當中，微軟有能力憑借技術設置來限制其他軟件廠商的市場空間，存在著濫用市場支配地位的風險。這引發了對于技術互操作性和公平競爭的深入討論。歐盟的判決對平臺開放的要求設定了更高的標準，強調平臺必須避免憑借技術設置來限制競爭，以此保護市場的多樣性和創新性。③平臺開放的構造規則要在技術和法律之間尋找平衡，以確保技術創新不會被濫用于排除市場競爭，要求立法者針對平臺的市場行為制定更為嚴格的監管規則，確保公平競爭不會受到技術操作的影響。

歐盟對美國科技巨頭念起“緊箍咒

（4）谷歌廣告服務器自我優待案。谷歌在其廣告系統中優待自家廣告客戶，向其提供更多曝光機會，進而對競爭對手的廣告服務形成排擠。③利用自身搜索引擎的市場份額，谷歌經由廣告算法與投放策略，對其他廣告平臺的市場進入起到了抑制作用，能夠切實地掌控廣告投放的流量，且能夠給自家廣告客戶帶來更高的曝光率。這一做法致使其他廣告平臺遭遇巨大的市場壁壘。④谷歌將其搜索引擎與廣告平臺相結合的做法，凸顯出在平臺開放的框架下如何確保廣告業務的公平性、遏制不正當競爭的問題，這是平臺開統籌網絡競爭規則體系建設，優化網絡空間競爭生態放法律框架建設過程中的一大難點。

2.平臺開放潛在的反競爭效果。

平臺的開放在一定程度上能夠對市場活力起到促進作用，但同時也潛藏著一系列反競爭的因素。

（1）平臺開放可能加劇市場結構的固化。平臺開放常常會造成流量、數據和用戶資源向少數頭部平臺高度集中的局面，對行業內的競爭環境形成壓制，小型企業和新興平臺所面臨的競爭壓力會愈發加大，想要突破大型平臺的壟斷壁壘變得極為困難。市場結構或許會趨于固化，創新以及多樣性也會受到嚴重的阻礙。

（2）平臺開放可能催生“數據搭便車”現象。通過平臺的開放，數據共享得以實現，而對于一些技術與資源并不充足的小平臺來講，或許會依賴大平臺的數據且無需承擔相應的創新成本。這種“搭便車”的行為將會使其創新意圖與能力受到削弱。

（3）平臺開放可能提升共謀風險。在平臺數量較少的市場中，平臺間存在著可能借由協議、價格協調等手段形成隱性共謀的情況，導致消費者的成本被進一步抬高，且對競爭起到抑制作用。而平臺開放所帶來的資源共享以及服務整合，使得平臺間的協同效應得以增強，為潛在的諸如價格操縱、服務捆綁等反競爭行為營造溫床。①這種現象對消費者利益造成損害，還可能導致市場信息出現不對稱的情況。

（4）基礎設施成本的不公平分配。初期的主導大型平臺的公共基礎設施的構建需要投入大量成本，中期新進入的小型競爭者為連接和使用公共基礎設施、保持與基礎設施的兼容性以及后期維護與更新，都需要投入高昂的成本，這些成本需要大型主導平臺與新小競爭者

共同承擔。雖然主導的大型平臺在初期已經投入了大量的構建成本，甚至這個成本遠高于所有的新小競爭者的進入成本，但后續的連接成本、兼容性成本、維護成本、更新成本等對新小競爭者來說仍然高昂，以至于本來欲削減市場進入壁壘的愿景成空，即使大型平臺某天破產或解散，小新競爭者也沒有能力承攬其業務。②

（5）平臺開放給隱私保護與市場競爭之間帶來矛盾。在涉及個人數據和用戶行為分析的情境之中，隱私保護成為一個突出的法律問題。平臺為提升服務效率和實現精準營銷，常常需要對大量的用戶數據予以收集和利用，在這些數據的采集與處理過程當中，可能會牽涉到諸如數據泄露、濫用等問題，甚至平臺有可能憑借對用戶隱私的侵犯形成不正當的競爭優勢。③平臺如何平衡開放與隱私保護之間的矛盾，已成為法律與監管所面臨的重要挑戰。

（二）反壟斷法律制度的局限

我國現行反壟斷法律規范主要基于傳統產業的市場競爭模式，在平臺經濟領域的適用性受限，如界定相關市場、認定市場支配地位及規制濫用行為方面，存在諸多困難；反壟斷執法機構在面對平臺企業復雜的競爭行為時缺乏精準的法律依據，出現執法滯后、監管碎片化等問題導致反壟斷法在平臺治理過程中作用受限。

上海網絡平臺算法治理合規指引推出

平臺發展涉足多種法律領域，需結合數據治理、消費者保護、平臺責任、互聯互通等多方面法律規范，構建綜合性的平臺開放體系。

1.反壟斷法律規范的局限。

（1）相關市場界定困難。這是反壟斷法的一個重點難題。①平臺經濟的特征決定了其市場競爭方式與傳統行業存在顯著差異，尤其是在多邊市場中，平臺通過連接供需雙方創造網絡效應，市場邊界往往模糊不清。例如，電商平臺不僅涉及商品銷售，還涉及支付、物流、廣告等多個服務領域。零價競爭、數據驅動效應等模糊了市場邊界，③傳統的市場界定標準已不適用于平臺生態內的多層次、跨領域競爭。我國反壟斷法律無法明確平臺之間的競爭行為與平臺內外部市場的互動方式，難以更精確地界定相關市場。

（2）市場支配地位認定標準滯后。傳統的反壟斷法將市場份額作為認定市場支配地位的關鍵指標，但這一標準對于平臺經濟中的企業尤其是對多邊平臺而言，適用性較差。平臺采取控制用戶流量、提供多樣化服務、獲取海量數據等手段來獲得市場主導地位，用戶點擊率、活躍用戶數等市場份額指標復雜且沖突。③許多平臺通過跨行業布局增強其在多個領域的影響力，形成“平臺化市場”的支配地位（例如亞馬遜公司）。④我國反壟斷法在認定平臺企業是否占據市場支配地位時，仍未充分考慮這些新興的商業模式和競爭手段，忽視平臺經濟的動態競爭、數據控制力等要素，從而對“市場支配地位”的評估難以準確，難以有效地發揮監管功能。

（3）事后監管工具效率低。基于反壟斷法的作用機制，我國反壟斷法的事后監管工具效率較低，執法速度緩慢。平臺的商業模式及其競爭行為極為復雜且變化迅速，傳統的反壟斷執法模式難以快速響應。市場變化常常在法律實施之前就已對市場產生了深遠的影響。

（4）消費者福利標準不明確。平臺往往以免費或低價的方式吸引大量用戶，這種“零價模式”導致消費者無法準確衡量自身福利損失與平臺壟斷行為帶來的社會成本。一些平臺挖掘數據、個性化推薦形成“信息泡沫”，限制消費者的選擇空間，表面上平臺提供了個性化服務，實際上可能侵害了消費者的長期福利。我國反壟斷法并未建立數據質量、隱私保護等非價格維度的評估標準，事后懲罰的傳統救濟模式也忽視了消費者非貨幣利益損失。③

（5）數據與算法壟斷規制缺失。當前的反壟斷法對數據壟斷和算法操控的規制明顯缺失，平臺在獲取并使用了大量用戶數據之后，建立競爭壁壘阻礙

北京通州區首批“助力平臺企業合規發展服務站”舉行授牌儀式其他企業的進入和發展。現行法未明確數據控制、算法共謀等新型壟斷行為的違法性認定規則，導致執法缺乏依據。①

2.反壟斷執法的困難。

反壟斷執法較難解決結構性問題，致使平臺經濟無序發展。③執法效率低和案件處理周期長是目前反壟斷執法中的主要問題之一。由于反壟斷案件復雜且涉及多方利益，處理效率低，平均處理時間為14個月。③處理滯后的客觀原因在于我國反壟斷執法機構的現有人員在處理復雜的數字平臺經濟案件時缺乏足夠的技術支持和行業經驗，④對于一些新興的平臺產生的經濟問題、數據問題、算法問題，執法機關往往無法迅速做出反應。現有的反壟斷執法主要側重事后監管，事前預防不足，③事后追責并不能有效防止不公平競爭的發生。

我國反壟斷執法過度依賴行政處罰，③忽視合規激勵的作用；雖然行政處罰能夠對企業形成一定威懾力，但無法從根本上促使平臺企業自覺遵守公平競爭規則。執法標準模糊、缺乏統一量化標準、職能交叉和監管協調不足，導致執法難度加大。同時，反壟斷執法機構與行業監管由多部門參與，權責不清，監管重疊或真空②形成碎片化和重復執法，影響了反壟斷執法的效果。

（三）行業監管路徑的缺陷

平臺經濟行業監管的缺陷主要表現是：

（1）監管碎片化，平臺難以在統一的框架之下受到有效監管；（2）各部門依據不同的法律規范，監管漏洞較多；（3）監管動態性缺失，政策更新滯后，無法有效應對新的商業模式與技術應用所帶來的挑戰。過度干預市場活動會限制平臺創新發展空間，與公平競爭之間的平衡不易把握。

1.監管碎片化問題突出。

行業監管碎片化對平臺經濟發展形成明顯制約。不同監管部門各自職責不清晰且交叉重疊，在監管政策執行上標準不統一，且協調不足。針對平臺經濟的不同領域，不同部門缺乏全局視野和系統化治理框架，實施中缺乏有效應對平臺所具有的跨行業、跨領域的經營模式。③

政策的不協調性，不但讓平臺難以明晰合規的邊界，也致使平臺在實施相關合規措施時存在較大的不確定性，進而影響到其市場行為的合法性與可持續性。監管部門功能的互相割裂，或形成治理盲區，或造成監管的過度重疊和重復干預，進一步加劇了市場的不確定性，企業對合規風險的判斷和應對更為艱難。①

2.監管動態性缺失。

在市場環境和技術創新動態變化背景之下，傳統行業監管的滯后性表現在兩個方面：（1）現有的監管制度難以迅速做出反應并進行調整，以應對平臺業務模式的變化；②（2）平臺經濟具有跨界特征，平臺企業不斷拓展業務領域，并推出了多個新商業模式，由此對現行監管法規提出了更高的要求。

監管機構反應滯后，導致平臺企業運作監管出現空白，監管體系的動態適應性嚴重不足。例如“余額寶”沖擊帶來了銀行存款嚴重流出問題。③目前許多地方的金融監管法規仍然以傳統金融業務為基礎，無法有效應對互聯網金融平臺所帶來的新型風險。

跨行業監管協調不力。平臺經濟具備鮮明的跨界特點，單一行業監管局限性較大。電子商務平臺不僅涉及商品交易，還涵蓋廣告發布、數據處理、金融支付等多種業務，要求監管體系具有跨行業、跨部門協調的能力，然而現有的監管部門缺乏這一協調機制，無法應對平臺企業復雜多變的業務模式，監管效果大打折扣

面對平臺企業層出不窮的商業模式創新，監管體系要有更強的靈活性與前瞻性，應對迅速變化的市場環境和技術發展，以確保監管效果的持續有效。

3.過度干預市場活動。

監管措施如果過于嚴苛（如審批程序繁瑣、監管標準僵化），會抑制平臺企業的創新能力，阻礙市場活力的釋放。

行業監管如過度干預，缺乏合理的彈性，容易使平臺企業在面臨合規壓力時調整經營策略，放棄某些創新業務。③在適應監管要求的過程中，平臺企業需要投入大量資源進行制度調整，抬高合規成本。監管過度將使行業壁壘加劇，新進入者難以進入市場，①特別是采用過于嚴格的許可制度或高門檻要求時，大型平臺企業有能力可以適應監管，而新興企業或中小平臺則可能難以滿足監管要求而被排除在市場之外，造成新的行業壁壘，不單會削弱了市場的競爭性，也有可能對平臺經濟的發展進程形成阻礙。

金融管理部門建立了平臺企業金融業務發展與監管制度框架

在部分平臺經濟領域，監管措施常常呈現出一種傾向，對市場活動實施直接控制，例如限制平臺的定價機制，設定特定的交易規則之類。這種干預方式將對市場形成的均衡造成破壞，甚至導致資源錯配。行業監管的過度干預也將使企業難以依據市場需求靈活地調整經營模式，削弱了對市場變化的響應能力。

四、平臺開放的路徑選擇

平臺開放需實施反壟斷措施與行業監管措施相融合的新型監管路徑。強化“政府主導 + 多方參與”的協同治理局面，踐行依法治理與行業自治新模式，加

速落實新型監管路徑。

（一）平臺開放的指導原則

公平性、透明性、靈活性與適應性原則，是確保平臺得以健康發展的指導原則。公平性原則強調各方利益的平等性，特別要保障消費者和中小商家獲得公平的待遇；透明性原則要求平臺規則（信息披露、服務條款以及運營機制等）的公開清晰，增強各方的信任感；靈活性與適應性原則是對規則的動態調整能力予以關注，應對快速發展的市場環境以及技術革新。

1.公平性原則。

公平性原則作用至關重要。要確保參與者各方利益的公平性，保證沒有任何一方因平臺規則的設計而遭到不公平的待遇，防止不正當競爭或損害消費者權益，避免影響到平臺的信譽與發展。

對于消費者來講，平臺在定價和服務方面，應當遵循公平原則，以此避免由于平臺與商家之間的不當協議，導致某一方憑借平臺的控制權，獲取不正當的利益，損害消費者的選擇權以及市場競爭力。

公平性原則還體現在信息的對稱以及透明性方面。交易及使用服務的過程中，平臺要讓所有參與者能夠獲取充分的信息，保障交易的正常進行。此外，平臺應當維護公開公平的評估機制以及商家評價系統，防正出現惡意評分或者假評論的現象，從而保障消費者能夠做出更為理性的購買決策。

要實現實質正義，不能停留于形式的公平。公平性原則需借由權利義務的差異化設計。我國《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》，對超大型平臺與中小平臺責任予以區分，要求頭部企業承擔更高義務，以此來平衡其市場影響力，①同時也應準許中小平臺憑借技術手段突破大平臺的封鎖，這是通過對權利進行傾斜配置，以矯正結構性的不公平。③平臺需防止采用不公平的排他性條款以及壟斷性策略。平臺應當憑借合理的市場監管機制和評估、反壟斷措施，來保證所有參與者的競爭機會平等，進而推動創新并優化資源配置。

杭州舉辦平臺經濟發展20年巡禮活動，總結平臺經濟的發展經驗

平臺在其開放的過程中，應從多方面進行設計與執行，以此達成公平性原則。信息對稱于平臺規則是極為重要的，要使所有參與者能夠明晰并同意平臺規則；平臺有必要施行有效的監管舉措，用以保證規則能夠公平地得到執行，對違規行為實施有效的制裁；另外，平臺理應構建合理的投訴和糾紛解決機制，確保在參與者的權益遭到侵害時，可以及時獲得公正的解決辦法。

只有依憑公平性原則的指引，平臺方可達成真正意義上的開放，為各方締造可持續的價值。

2.透明性原則。

平臺的開放意味著需將對外部參與者的信息、規則及行為進行公開與共享。在這一過程中，平臺在決策、規則、運營等各方面需保持極高的透明度。透明性原則的核心是要保證平臺內部的管理、規則制定過程、參與者行為及其后果，以此避免因暗箱操作和信息不對稱而產生的潛在風險。實際上，透明性原則乃是消除開放監管模糊性、保障規則可預期性的關鍵所在，要在數據共享、規則制定及執行層面達成全程公開且可監督的狀態。

通過透明性原則，對于數據使用范圍與目的可予以明確界定，從而增強用戶和商家的信任度。平臺開放，意味著會有更多的外部參與者加入，倘若平臺不對其規則、數據及決策過程進行透明化展示，便會使得外部用戶和商家對平臺的公平性產生疑慮，對其參與意愿和積極性造成影響。

通過實現透明性，進而有助于落實平臺規則的公平性。就平臺針對商家的審核標準、傭金比例、數據收集及使用等方面的規定而言，若其不透明將使規則執行出現偏差，造成平臺與商家之間的不公平競爭。規則的透明化有助于各方在知情的基礎之上做決策，減少無效競爭和不正當行為。平臺應保證所有規則都能夠明確且及時地向用戶和商家公開，特別是在信息披露方面，需要做到及時且充分地向參與者闡明其權益、責任以及可能存在的風險，以此避免一方由于信息缺乏而做出不利的選擇。

就實際操作而言，平臺制定規則時需切實保證規則內容清晰且明確，將決策過程以及所涉及的利益關聯予以公開，使標準制定過程能夠實現廣泛參與及程序公開。需建立起“明確的法律指引”，以防政策執行由于規范模糊而引發爭議。①這涵蓋了平臺內交易規則、用戶隱私政策、數據使用規范、內容審核機制等方面，需向公眾解釋并發布相應的條款與指南。平臺也應當定期公布平臺的運營數據、發展狀況以及規則的調整情況，②清晰地告知用戶數據的具體用途以及其安全性，確保所有操作均符合法律要求，避免出現數據濫用的情況。

平臺不但在內部要有透明度，也需要同監管機構、第三方審計機構展開合作，共享數據接口審查記錄，以此避免“暗箱操作”，③進而保證其運營過程契合社會公認的標準及法律法規。

透明性原則是平臺構建良性生態系統、促進公平競爭的重要保障。唯此方能贏得參與者的信任，并為監管部門提供有效的監管依據，確保平臺能夠在良性秩序下運行。

3.靈活性與適應性原則。

平臺要能夠有效迅速地應對不斷變化的市場環境與技術進步，靈活性與適應性的核心是規則的可調整性與及時響應能力。平臺經濟的動態競爭特性要求互聯互通規則具備彈性，避免“一刀切”監管扼殺創新活力，④技術更新與市場需求的快速變化，要求平臺做出相應調整，靈活性是應對外部挑戰的能力表現。規則應當擁有依據實際情況予以修改和優化的余地。規則過于僵化難以適應新的挑戰和機遇，限制平臺的發展。規則應施行動態更新的機制，互操作技術的要求需要和技術架構同步演進，③以此保證平臺能夠從容地應對充滿不確定性的外部環境。

靈活性與適應性原則的實施，無法脫離法律框架的支持。現有的法律體系應當有一定的彈性，面對新興技術以及不斷變化的市場，相關法規應能夠及時調整。反壟斷法及數據保護法等現行法律在平臺開放過程中，常常會遭遇諸多前所未有的挑戰。法律需要將平臺經濟的特殊性予以考慮，以防過于僵化的規定對平臺的創新能力與發展潛力形成限制。 ③

靈活性與適應性原則，和平臺在競爭激烈、環境復雜的市場中能否保持活力息息相關。只有憑借科學合理的規則設計、完善的反饋機制以及法律保障，平臺方可在變化多端的市場環境中不斷創新并實現發展。（未完待續）

（編輯季節）